CoE logo
Venice Logo

Avis et études dans le domaine électoral

  • Thèmes généraux
  • Minorités et élections
  • Egalité des sexes
  • Résumé des principaux documents de référence
  • Liens utiles

 

  • Thèmes généraux

Les travaux de la Commission de Venise en matière électorale concernent d’abord des thèmes généraux. Outre le Code de bonne conduite en matière électorale et le Code de bonne pratique en matière référendaire, la Commission a par exemple élaboré une étude comparative sur le référendum en Europe, des rapports sur les restrictions au droit de vote (en droit national et selon la Convention européenne des droits de l’homme) ; un rapport sur les règles électorales et les actions positives en faveur de la participation des minorités nationales aux processus de décision dans les pays européens ; un rapport sur les listes ouvertes et bloquées dans les systèmes de scrutin proportionnel et un autre sur la méthode de nomination des candidats au sein des partis politiques, ainsi qu’un rapport et des lignes directrices visant à prévenir et à répondre à l’utilisation abusive de ressources administratives pendant les processus électoraux.


Parmi les autres autres thèmes généraux abordés, on peut citer les quorums, la limitation des mandats, ou encore le vote électronique et à distance (voir le lien aux principaux documents de référence ci-dessous).


La Commission de Venise adopte régulièrement des avis dans le domaine électoral (plus de 130 à ce jour). En 2016 et 2017, elle a adopté des avis sur la législation sur les élections, les référendums et les partis politiques en Arménie, en Bosnie-Herzégovine, en Bulgarie, en Géorgie, en République de Moldova, dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et en Ukraine. En 2015,  elle a traité par exemple de la question du référendum  dans la province italienne autonome de Trente. La grande majorité des avis est préparée conjointement avec l’OSCE/BIDDH.


Dans ses avis, la Commission souligne qu’une réforme électorale réussie doit au minimum reposer sur les trois éléments suivants : 1) une législation claire et complète qui respecte les normes internationales et tient compte des recommandations antérieures ; 2) l’adoption de la législation à la faveur d’un large consensus, obtenu à la suite de vastes consultations publiques avec l’ensemble des parties prenantes concernées ; 3) l’engagement politique de mettre pleinement en oeuvre la législation électorale, de bonne foi.

 

  • Minorités et élections

Dans le cadre de ses travaux sur la participation à la vie publique des personnes appartenant à des minorités, la Commission de Venise avait auparavant adopté un document sur "Droit électoral et minorités nationales". Ce texte souligne que peu d'États prévoient des règles spécifiques sur la représentation des minorités dans les organes élus.
 

La participation à la vie publique en tant qu'élus de personnes appartenant à des minorités nationales ne résulte pas de l'application de règles particulières aux minorités mais plutôt de la mise en oeuvre de règles générales du droit électoral, ajustées si besoin est, afin d'augmenter les chances de succès des candidats appartenant à ces minorités.

La Commission de Venise a eu l’occasion d’analyser des règles spécifiques dans deux documents concernant la représentation des minorités : le rapport sur les règles électorales et les actions positives en faveur de la participation des minorités nationales aux processus de décision dans les pays européens et le rapport sur le double vote des personnes appartenant à des minorités nationales. Ce premier rapport montre qu’il existe dans un certain nombre d’Etats des règles électorales intéressantes qui favorisent l’action positive et que, dans la plupart de ces Etats, de telles règles sont introduites en tant qu’éléments isolés. De plus, les règles prévoyant une action positive dans le domaine électoral sont généralement de portée limitée, particulièrement en ce qui concerne le nombre de bénéficiaires déterminés par la Constitution ou par la législation. De telles règles semblent être particulièrement efficaces lorsqu’elles sont appliquées aux élections locales. Malgré la nature controversée des mesures positives, il existe un nombre considérable de mesures positives dans la sphère électorale qui sont  en concordance avec le patrimoine électoral européen.  Le deuxième rapport  conclut que le double vote est une mesure exceptionnelle, qui doit rester dans le cadre de la Constitution, et peut être admis s’il respecte les différents aspects du principe de proportionnalité. Cela implique qu’il peut seulement être justifié si :


1. Il est impossible d’atteindre l’objectif visé par d’autres mesures moins restrictives qui ne portent pas atteinte à l’égalité de décompte
2. Il présente un caractère transitoire
3. Il concerne uniquement une minorité peu nombreuse

 

  • Egalité des sexes

La Commission a aussi invoqué le problème de l’égalité des sexes dans plusieurs documents. Dans sa Déclaration relative à la participation des femmes aux élections, elle a indiqué que la mise en œuvre du principe de parité peut conduire à admettre :


1. Elections au scrutin de liste :

- L’obligation d’une composition alternée entre les hommes et les femmes dans les listes de candidats;

- Le refus d'enregistrement des listes qui ne respectent pas cette alternance;

2. Elections au scrutin uninominal :

- L’obligation de prévoir un pourcentage équilibré de femmes et d’hommes parmi les candidats

d’un même parti (par exemple, dans l’ensemble du territoire sur lequel l’élection a lieu)

- Des sanctions dissuasives en cas de non-respect de cette obligation

Cette déclaration a été suivie par un Rapport sur l'impact des systèmes électoraux sur la représentation  des femmes en politique. Ce rapport conclut qu’il existe toute une série de facteurs socio-économiques, culturels et politiques qui peuvent gêner ou faciliter l’accès des femmes au parlement. Cependant, même si ce ne sont pas les seuls facteurs influençant la représentation des femmes au parlement, aussi bien le système électoral que les quotas par sexes peuvent fortement influencer la représentation parlementaire des femmes. La combinaison suivante semble théoriquement favorable : scrutin de liste. proportionnel dans de grandes circonscriptions et/ou une circonscription recouvrant l’ensemble du territoire national, avec un seuil légal, des listes bloquées et un quota obligatoire prévoyant non seulement une forte proportion de candidates, mais également des règles strictes de placement de ces candidates sur les listes et des sanctions efficaces en cas de non-respect. Cela dit, il convient de noter que le système électoral peut poursuivre d’autres buts que la promotion de la représentation des femmes, tels que permettre la formation de majorités gouvernementales stables et veiller à conserver un rapport étroit entre l’électeur et son représentant. Comme certains de ces objectifs s’opposent, aucun système électoral ne remplit complètement toutes les exigences. Le caractère approprié d’un système dépend donc des objectifs politiques dont la poursuite apparaît prioritaire dans un contexte socioculturel et politique particulier.

 

La Commission de Venise a aussi adopté un certain nombre d’autres études sur des thèmes généraux, tels que les normes électorales, les quorums, la démocratie interne des partis politiques, la limitation des mandats, le vote électronique et à distance, l’abus des ressources administratives pendant les processus électoraux (voir le lien aux principaux documents de référence ci-dessous).

 

La Commission de Venise adopte régulièrement des avis dans le domaine électoral (environ 120 à ce jour). En 2013 et 2014, elle a adopté des avis sur la législation sur les élections, les référendums et les partis politiques de Bulgarie, du Kirghizistan, de Moldova, de Serbie, de « l’ex République yougoslave de Macédoine » et d’Ukraine. Au début de 2015,  elle a traité de la question du référendum  dans la province italienne autonome de Trente. La grande majorité des avis est préparée conjointement avec l’OSCE/BIDDH.

 

  • Résumé des principaux documents de référence

Code de bonne conduite en matière électorale

La première tâche du Conseil des élections démocratiques a été d’adopter un Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document contient les normes fondamentales du patrimoine électoral européen. Ces normes sont d’abord les principes constitutionnels classiques du droit électoral : le suffrage universel, égal, libre, secret et direct, ainsi que la périodicité des élections. Il développe également les conditions-cadres nécessaires à leur mise en œuvre, comme le respect des droits fondamentaux, la stabilité du droit électoral et les garanties procédurales telles que l’organisation du scrutin par un organe impartial et l’existence d’un système de recours et d’observation efficace.


Le Code de bonne conduite en matière électorale est un texte de base destiné à promouvoir l’harmonisation des normes relatives aux élections et à servir de référence pour l’évaluation des élections. Il a été adopté par le Conseil des élections démocratiques et la Commission de Venise, puis approuvé par l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe. Dans une déclaration adoptée au niveau ministériel, le Comité des Ministres lui a apporté son soutien.
 

Le Code est destiné aussi bien aux spécialistes des élections (membres de commissions électorales, universitaires) qu’aux observateurs, aux politiciens et, plus largement, à tout citoyen électeur.


Code de bonne conduite en matière référendaire

En mars 2007, la Commission de Venise a adopté le Code de bonne conduite en matière référendaire, qui est le pendant du Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document reprend d’abord les principes du patrimoine électoral européen applicables aussi bien aux référendums qu’aux élections (suffrage universel, égal, libre, secret et direct) et les conditions de mise en œuvre de ces principes (respect des droits fondamentaux, stabilité du droit, organisation du scrutin par un organe impartial, existence d’un système de recours efficace notamment), en les adaptant aux particularités du référendum. Dans une dernière partie, il met l’accent sur les règles spécifiques applicables au référendum, comme l’unité de la matière et de la forme, le respect du droit supérieur et de l’ensemble de l’ordre juridique, y compris les règles de procédure. Les lignes directrices soulignent que la Constitution ou la loi doivent définir clairement l’effet du référendum et qu’un quorum n’est pas souhaitable, et développent certains principes relatifs à l’initiative populaire, notamment en suggérant la possibilité de la déclarer partiellement invalide.


Rapport sur le droit électoral et l'administration des élections en Europe - Étude de synthèse sur certains défis et problèmes récurrents

Cette étude a pour principal objectif d’identifier les défis et les faiblesses récurrents associés à la législation et l’administration électorales en Europe par référence aux normes et aux bonnes pratiques internationaux pertinents. Elle part du constat qu’un certain nombre d’élections ne sont pas conformes aux principes du patrimoine électoral européen et s’interroge sur les causes qui, en droit ou dans la pratique, peuvent conduire à une telle situation. On peut noter, entre autres, les problèmes suivants. Le cadre législatif général peut être trop complexe ou instable ; les organes chargés d’organiser les élections ne sont pas toujours réellement indépendants, et le rôle du pouvoir en place dans leur désignation est souvent prépondérant ; en outre, leur mode de fonctionnement peut manquer de transparence, et leur formation être insuffisante. Les listes électorales laissent souvent à désirer, que cela soit dû ou non à des manipulations. Les procédures utilisées pour l’enregistrement des candidats peuvent aussi porter atteinte au principe du suffrage universel. La campagne électorale est le lieu de bon nombre de violations, qui comprennent l’usage biaisé des médias, les ingérences des autorités publiques, un financement des campagnes inégalitaire et opaque, des restrictions à l’exercice des droits fondamentaux pendant la campagne. Le rapport examine le déroulement du scrutin et les moyens d’éviter les fraudes pendant le vote et pendant le dépouillement, notamment en assurant la transparence de la transmission des résultats. Enfin, une procédure de recours auprès d’organes indépendants et impartiaux est essentielle pour que le droit électoral ne demeure pas lex imperfecta.


Formulaire d’observation des élections

A la demande de l’Assemblée parlementaire, la Commission de Venise a adopté un questionnaire d’observation des élections conjoint avec l’OSCE/BIDDH. Ce questionnaire, qui peut être complété par chaque organisation à l’occasion d’un scrutin déterminé, permet aux observateurs d’apprécier de manière unifiée les conditions du scrutin, successivement lors de l’ouverture du bureau de vote, pendant le déroulement en lui-même du scrutin, enfin lors du dépouillement.


Calendrier et inventaire des critères politiques d'évaluation d'une élection

Les conclusions du rapport sont les suivantes. Les élections ne sont pas seulement des questions techniques. La procédure électorale fait partie d’un pacte entre les citoyens et l’Etat qui les représente. Les élections sont révélatrices de la manière dont un Etat traite et respecte les citoyens par tout un ensemble d’institutions et de procédures. A son tour, la qualité d’une élection découle de la qualité de la procédure et elle reflète généralement le niveau de démocratie d’une société. La meilleure manière de juger politiquement une élection consiste à apprécier dans quelle mesure les principes d’une élection démocratique sont respectés et mis en œuvre dans un Etat. Dans ce contexte, si un Etat accepte de soumettre une élection à un contrôle international, cette attitude est de bon augure pour les perspectives de renforcement de sa démocratie. En revanche, le fait qu’un Etat soit réticent à inviter des observateurs internationaux à ses élections constitue en soi un critère qui doit faire naître de sérieuses préoccupations et donner lieu à un suivi par des institutions internationales, même si l’Etat n’a aucune obligation juridique d’inviter des observateurs internationaux. Par ailleurs, une élection marquée par des violations systématiques et flagrantes sur une grande échelle remet en cause la légitimité des élus, alors que la légitimité est l’élément le plus précieux d’élections véritablement libres et équitables.

 

Lignes directrices conjointes visant à prévenir et à répondre à l'utilisation abusive de ressources administratives pendant les processus électoraux

Ces lignes directrices ont pour principal objet d’éviter l’utilisation de ressources publiques, financières ou en nature pendant les processus électoraux pour ou contre des parties aux élections. Après une présentation détaillée des principaux principes applicables à l’utilisation de ressources administratives (primauté du droit, libertés politiques, impartialité, neutralité, transparence, égalité des chances), elles portent sur les moyens de prévenir l’utilisation abusive de ressources administratives et d’y répondre. Les mesures préventives comprennent l’adoption de dispositions juridiques précises, un contrôle, l’information et la sensibilisation, sans oublier la volonté politique. Les réponses appropriées prennent la forme de mécanismes de recours et de sanctions.

Ces lignes directrices s’adressent au législateur, qui est invité à en faire usage pour renforcer la législation en vigueur sur l’utilisation des ressources administratives pendant les processus électoraux.

 

Liens utiles:

 

© Conseil de l'Europe 2007-2017