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Avis et études dans le domaine électoral

  • Codes de bonne conduite
  • Thèmes généraux
  • Droit électoral et administration des élections en Europe
  • Minorités et élections
  • Egalité des sexes
  • Résumé des principaux documents de référence
  • Liens utiles
     
  • Codes de bonne conduite

Code de bonne conduite en matière électorale

La première tâche du Conseil des élections démocratiques a été d’adopter un Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document contient les normes fondamentales du patrimoine électoral européen. Ces normes sont d’abord les principes constitutionnels classiques du droit électoral : le suffrage universel, égal, libre, secret et direct, ainsi que la périodicité des élections. Il développe également les conditions-cadres nécessaires à leur mise en œuvre, comme le respect des droits fondamentaux, la stabilité du droit électoral et les garanties procédurales telles que l’organisation du scrutin par un organe impartial et l’existence d’un système de recours et d’observation efficace.


Le Code de bonne conduite en matière électorale est un texte de base destiné à promouvoir l’harmonisation des normes relatives aux élections et à servir de référence pour l’évaluation des élections. Il a été adopté par le Conseil des élections démocratiques et la Commission de Venise, puis approuvé par l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe. Dans une déclaration adoptée au niveau ministériel, le Comité des Ministres lui a apporté son soutien. Il s’agit donc du document de référence du Conseil de l’Europe dans le domaine des élections.
 

Le Code est destiné aussi bien aux spécialistes des élections (membres de commissions électorales, universitaires) qu’aux observateurs, aux politiciens et, plus largement, à tout citoyen électeur.


Code de bonne conduite en matière référendaire

En mars 2007, la Commission de Venise a adopté une première version du Code de bonne conduite en matière référendaire, qui est le pendant du Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document, dont la version révisée a été adoptée en 2022, reprend d’abord les principes du patrimoine électoral européen applicables aussi bien aux référendums qu’aux élections (suffrage universel, égal, libre, secret et direct) et les conditions de mise en œuvre de ces principes (prééminence du droit, respect des droits fondamentaux, stabilité du droit, organisation du scrutin par un organe impartial, existence d’un système de recours efficace notamment), en les adaptant aux particularités du référendum. Dans une dernière partie, il met l’accent sur les règles spécifiques applicables au référendum, comme l’unité de la matière et de la forme. Les lignes directrices soulignent que la Constitution ou la loi doivent définir clairement l’effet du référendum et qu’un quorum n’est pas souhaitable, et développent certains principes relatifs à l’initiative populaire, notamment en suggérant la possibilité de la déclarer partiellement invalide.
 

  • Thèmes généraux

Les travaux de la Commission de Venise en matière électorale concernent d’abord des thèmes généraux. Outre le Code de bonne conduite en matière électorale et le Code de bonne conduite en matière référendaire (lignes directrices ; ancienne version comprenant le rapport explicatif) , la Commission a par exemple élaboré une étude comparative sur le référendum en Europe, des rapports sur :


La Commission de Venise adopte régulièrement des avis dans le domaine électoral (plus de 130 à ce jour). En 2016, 2017 et 2018, elle a adopté des avis sur la législation sur les élections, les référendums et les partis politiques en Albanie, Arménie, en Bosnie-Herzégovine, en Bulgarie, en Géorgie, au Kosovo, au Kirghizistan, en République de Moldova, en Macédoine du Nord, en Monténégro, en Türkiye, au Venezuela, en Ukraine et en Ouzbékistan. La grande majorité des avis est préparée conjointement avec l’OSCE/BIDDH.


Dans ses avis, la Commission souligne qu’une réforme électorale réussie doit au minimum reposer sur les trois éléments suivants : 1) une législation claire et complète qui respecte les normes internationales et tient compte des recommandations antérieures ; 2) l’adoption de la législation à la faveur d’un large consensus, obtenu à la suite de vastes consultations publiques avec l’ensemble des parties prenantes concernées ; 3) l’engagement politique de mettre pleinement en oeuvre la législation électorale, de bonne foi.
 

  • Droit électoral et administration des élections en Europe

En 2006, le Conseil des élections démocratiques et la Commission de Venise ont adopté le « Rapport sur le droit électoral et l'administration des élections en Europe - Etude de synthèse sur certains défis et problèmes récurrents ". Depuis, des développements importants sont intervenus dans les États membres du Conseil de l'Europe.
 

En effet, si des progrès remarquables ont été réalisés dans certains états, à l’inverse, des signes de régression sont perceptibles dans d'autres. Certaines dispositions et pratiques électorales demeurent préoccupantes ou le deviennent. A cet égard, le rapport de l’année 2020 fournit un aperçu complet et détaillé tant des améliorations en cours que des défis encore à relever s’agissant de législation et administration électorales en Europe au regard des normes internationales et bonnes pratiques en matière électorale observées depuis l’avènement du rapport de 2006 qui a été établi sur la base d'un examen systématique des processus électoraux dans les États membres du Conseil de l'Europe, en prenant en compte les avis, rapports et études du Conseil de l'Europe et de l'OSCE/BIDDH ainsi que la littérature académique d'experts électoraux.

 

Le rapport de 2020 conclut que des défis subsistent encore, notamment concernant les différents principes fondamentaux du droit électoral (suffrage universel, égal, direct, secret et libre). Il met en évidence un certain nombre de problèmes qui surgissent à toute les étapes du processus. Par exemple, dès la campagne électorale: une utilisation abusive de la fonction, des postes de l'État et des ressources publiques à des fins électorales ; une couverture non équitable des partis et des candidats dans les médias ; une campagne négative le jour du scrutin, par exemple, par le biais de vote multiple, d’achat de vote, de bourrage des urnes et dépouillement non réglementaire. En outre, un vide juridique ne permet pas de déposer des plaintes et des recours en cas d'irrégularités électorales et aucun suivi efficace de ces plaintes et recours n’existe. Le rapport met également en lumière le processus par lequel Internet et les médias sociaux contribuent à fondamentalement dénaturer une campagne électorale. Il souligne qu'une campagne électorale numérique et une publicité politique responsables exigent une mise en œuvre tant de la part des candidats/acteurs politiques, que des plateformes des médias sociaux ainsi que des autorités publiques.
 

  • Minorités et élections

Dans le cadre de ses travaux sur la participation à la vie publique des personnes appartenant à des minorités, la Commission de Venise avait auparavant adopté un document sur "Droit électoral et minorités nationales". Ce texte souligne que peu d'États prévoient des règles spécifiques sur la représentation des minorités dans les organes élus.
 

La participation à la vie publique en tant qu'élus de personnes appartenant à des minorités nationales ne résulte pas de l'application de règles particulières aux minorités mais plutôt de la mise en oeuvre de règles générales du droit électoral, ajustées si besoin est, afin d'augmenter les chances de succès des candidats appartenant à ces minorités.

La Commission de Venise a eu l’occasion d’analyser des règles spécifiques dans deux documents concernant la représentation des minorités : le rapport sur les règles électorales et les actions positives en faveur de la participation des minorités nationales aux processus de décision dans les pays européens et le rapport sur le double vote des personnes appartenant à des minorités nationales. Ce premier rapport montre qu’il existe dans un certain nombre d’Etats des règles électorales intéressantes qui favorisent l’action positive et que, dans la plupart de ces Etats, de telles règles sont introduites en tant qu’éléments isolés. De plus, les règles prévoyant une action positive dans le domaine électoral sont généralement de portée limitée, particulièrement en ce qui concerne le nombre de bénéficiaires déterminés par la Constitution ou par la législation. De telles règles semblent être particulièrement efficaces lorsqu’elles sont appliquées aux élections locales. Malgré la nature controversée des mesures positives, il existe un nombre considérable de mesures positives dans la sphère électorale qui sont  en concordance avec le patrimoine électoral européen.  Le deuxième rapport  conclut que le double vote est une mesure exceptionnelle, qui doit rester dans le cadre de la Constitution, et peut être admis s’il respecte les différents aspects du principe de proportionnalité. Cela implique qu’il peut seulement être justifié si :


1. Il est impossible d’atteindre l’objectif visé par d’autres mesures moins restrictives qui ne portent pas atteinte à l’égalité de décompte
2. Il présente un caractère transitoire
3. Il concerne uniquement une minorité peu nombreuse

 

  • Egalité des sexes

La Commission a aussi invoqué le problème de l’égalité des sexes dans plusieurs documents. Dans sa Déclaration relative à la participation des femmes aux élections, elle a indiqué que la mise en œuvre du principe de parité peut conduire à admettre :


1. Elections au scrutin de liste :

- L’obligation d’une composition alternée entre les hommes et les femmes dans les listes de candidats;
- Le refus d'enregistrement des listes qui ne respectent pas cette alternance;

2. Elections au scrutin uninominal :

- L’obligation de prévoir un pourcentage équilibré de femmes et d’hommes parmi les candidats d’un même parti (par exemple, dans l’ensemble du territoire sur lequel l’élection a lieu);
- Des sanctions dissuasives en cas de non-respect de cette obligation

Cette déclaration a été suivie par un Rapport sur l'impact des systèmes électoraux sur la représentation  des femmes en politique. Ce rapport conclut qu’il existe toute une série de facteurs socio-économiques, culturels et politiques qui peuvent gêner ou faciliter l’accès des femmes au parlement. Cependant, même si ce ne sont pas les seuls facteurs influençant la représentation des femmes au parlement, aussi bien le système électoral que les quotas par sexes peuvent fortement influencer la représentation parlementaire des femmes. La combinaison suivante semble théoriquement favorable : scrutin de liste. proportionnel dans de grandes circonscriptions et/ou une circonscription recouvrant l’ensemble du territoire national, avec un seuil légal, des listes bloquées et un quota obligatoire prévoyant non seulement une forte proportion de candidates, mais également des règles strictes de placement de ces candidates sur les listes et des sanctions efficaces en cas de non-respect. Cela dit, il convient de noter que le système électoral peut poursuivre d’autres buts que la promotion de la représentation des femmes, tels que permettre la formation de majorités gouvernementales stables et veiller à conserver un rapport étroit entre l’électeur et son représentant. Comme certains de ces objectifs s’opposent, aucun système électoral ne remplit complètement toutes les exigences. Le caractère approprié d’un système dépend donc des objectifs politiques dont la poursuite apparaît prioritaire dans un contexte socioculturel et politique particulier.

 

La Commission de Venise a aussi adopté un certain nombre d’autres études sur des thèmes généraux, tels que les normes électorales, les quorums, la démocratie interne des partis politiques, la limitation des mandats, le vote électronique et à distance, l’abus des ressources administratives pendant les processus électoraux (voir le lien aux principaux documents de référence ci-dessous).

 

La Commission de Venise adopte régulièrement des avis dans le domaine électoral (environ 120 à ce jour). En 2013 et 2014, elle a adopté des avis sur la législation sur les élections, les référendums et les partis politiques de Bulgarie, du Kirghizistan, de Moldova, de Serbie, de « l’ex République yougoslave de Macédoine » et d’Ukraine. Au début de 2015,  elle a traité de la question du référendum  dans la province italienne autonome de Trente. La grande majorité des avis est préparée conjointement avec l’OSCE/BIDDH.

 

  • Résumé des principaux documents de référence

Principes pour une utilisation conforme aux droits fondamentaux des technologies numériques dans les processus électoraux

Cette étude s'appuie sur le rapport de la Commission sur les technologies numériques et les élections de 2019 et comprend un ensemble de principes adressés aux législateurs et aux principaux acteurs dans ce domaine, tels que les puissantes sociétés Internet.

 

Il souligne la nécessité de trouver le bon équilibre entre les différents droits et intérêts fondamentaux en jeu et comprend huit principes centrés sur la liberté d'expression dans l'environnement numérique : la suppression par des entreprises privées de contenus tiers clairement définis sur Internet à la demande de un organisme impartial compétent ; l'internet ouvert et la neutralité du net – qui font partie des principes de base de l'internet et reconnus dans les normes européennes ; la protection des données personnelles ; la révision périodique des règles et règlements sur la publicité politique et sur la responsabilité des intermédiaires internet ; les règlements et les capacités institutionnelles de lutte contre les cybermenaces ; la coopération internationale et la coopération public-privé ainsi que les mécanismes d'autorégulation. Il fait également référence à la coopération en cours de la Commission avec d'autres organes compétents du Conseil de l'Europe, à savoir le Comité ad hoc sur l'intelligence artificielle (CAHAI), le Comité européen sur la gouvernance démocratique (CDDG) et le Comité d'experts sur l'environnement des médias et Reform (MSI-REF), qui préparent de nouveaux instruments juridiques relatifs à l'utilisation de l'intelligence artificielle et des technologies numériques plus généralement, y compris lors des processus électoraux.

 

Rapport sur le traitement du contentieux électoral

Ce document souligne l'importance cruciale d'un système efficace de recours, conformément aux lignes directrices du « Code de bonne conduite en matière électorale » de la Commission. Il a été élaboré sur la base de la législation électorale de 59 des 62 États membres de la Commission au moment de sa rédaction. Ce rapport propose une approche comparative unique de la question du contentieux électoral à l'échelle internationale, au-delà du cadre européen. Après avoir développé les instruments internationaux existants, le rapport examine l'efficacité des systèmes de recours électoraux dans les États membres, mettant en évidence les points forts et les faiblesses de la législation pertinente et de sa mise en œuvre. Elle couvre toutes les questions pertinentes, y compris les organes compétents ; les motifs de plaintes et de décisions, les actions ou les inactions susceptibles d'être contestées ; les personnes habilitées à déposer des plaintes – qualité pour agir ; les délais ; d'autres questions de procédure ; et pouvoir de décision. Le rapport conclut que la plupart des lois nationales et leurs La documentation concernant divers aspects des systèmes de règlement des litiges électoraux pourrait être améliorée, comme le soulignent régulièrement les avis sur la législation électorale ainsi que les rapports d'observation des élections.

 

Le « Rapport sur la résolution des litiges électoraux » reflète également la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Il est important de noter qu'il fait référence à l'affaire Mugemangango c. Belgique du 10 juillet 2020, où la Cour indique clairement que quel que soit l'organe qui décide de la validité des résultats des élections, la loi doit garantir des garanties procédurales, telles que l'impartialité, des normes précises pour limiter le pouvoir discrétionnaire de l'autorité, les garanties d'une décision juste, objective et motivée, afin d'éviter les décisions arbitraires et d'être conforme à la Convention européenne des droits de l'homme. Dans ces conditions, un recours judiciaire ou de type judiciaire, qu'il soit en première instance ou à la suite d'une décision d'un organe non judiciaire, est en principe de nature à satisfaire aux exigences de l'article 3 du Protocole n° 1 à la Convention. La Cour a partiellement suivi le mémoire amicus curiae de la Commission de Venise de 2019 sur les garanties procédurales qu'un État doit garantir dans les procédures contestant le résultat d'une élection ou la répartition des sièges. La Cour européenne des droits de l’homme a partiellement suivi le mémoire amicus curiae de la Commission de Venise de 2019 dans son arrêt Mugemangango c. Belgique du 10 juillet 2020.


Lignes directrices relatives à un statut internationalement reconnu des observateurs d’élections

Suite à une demande de l’Assemblée parlementaire, la Commission de Venise a adopté des lignes directrices relatives à un statut internationalement reconnu des observateurs d’élections.
 

Les points principaux de ces lignes directrices peuvent être résumés comme suit :

  1. La possibilité de participer à l’observation doit être la plus large possible, en ce qui concerne aussi bien les observateurs nationaux que les observateurs internationaux. Les observateurs non partisans doivent être autorisés à y participer.

  2. L’observation ne doit pas se limiter au jour du scrutin. Elle doit couvrir la phase antérieure au scrutin, la phase du scrutin, ainsi que la phase postérieure au scrutin. Elle doit dès lors inclure la période d’enregistrement des candidats et, le cas échéant, des électeurs, ainsi que la campagne électorale. Elle doit permettre de déterminer si des irrégularités ont eu lieu avant, pendant ou après les élections. Elle doit toujours être possible pendant le décompte et comprend les procédures de recours, la publication des résultats finaux, jusqu’à la prise de fonction des élus.

  3. Les observateurs internationaux et nationaux devraient avoir la possibilité d'observer les élections à tous les échelons (c'est-à-dire à l'échelon national, régional et local).

  4. L’accréditation devrait être aussi simple que possible, et ouverte à des observateurs partisans et non partisans, et ne devrait pas être limitée par des espaces géographiques ou temporels .

  5. Les observateurs devraient se voir donner l’accès le plus large possible à tous les lieux et personnes liés au processus électoral. En particulier, la loi doit indiquer très clairement les lieux où les observateurs ne peuvent pas se rendre.

  6. Les missions d’observation devraient se voir garantir la liberté de publier, sans ingérence aucune, des déclarations et des rapports publics ; de faire des propositions ou des remarques aux autorités ; d’obtenir des copies de documents électoraux.

Les observateurs ont non seulement des droits mais aussi des devoirs. Cela comprend le respect de la législation nationale, l’absence d’entrave au processus électoral, ainsi que l’impartialité et l’absence de conflit d’intérêt. Ils doivent avoir une attitude professionnelle.


Formulaire d’observation des élections

A la demande de l’Assemblée parlementaire, la Commission de Venise a adopté un questionnaire d’observation des élections conjoint avec l’OSCE/BIDDH. Ce questionnaire, qui peut être complété par chaque organisation à l’occasion d’un scrutin déterminé, permet aux observateurs d’apprécier de manière unifiée les conditions du scrutin, successivement lors de l’ouverture du bureau de vote, pendant le déroulement en lui-même du scrutin, enfin lors du dépouillement.


Calendrier et inventaire des critères politiques d'évaluation d'une élection

Les conclusions du rapport sont les suivantes. Les élections ne sont pas seulement des questions techniques. La procédure électorale fait partie d’un pacte entre les citoyens et l’Etat qui les représente. Les élections sont révélatrices de la manière dont un Etat traite et respecte les citoyens par tout un ensemble d’institutions et de procédures. A son tour, la qualité d’une élection découle de la qualité de la procédure et elle reflète généralement le niveau de démocratie d’une société. La meilleure manière de juger politiquement une élection consiste à apprécier dans quelle mesure les principes d’une élection démocratique sont respectés et mis en œuvre dans un Etat. Dans ce contexte, si un Etat accepte de soumettre une élection à un contrôle international, cette attitude est de bon augure pour les perspectives de renforcement de sa démocratie. En revanche, le fait qu’un Etat soit réticent à inviter des observateurs internationaux à ses élections constitue en soi un critère qui doit faire naître de sérieuses préoccupations et donner lieu à un suivi par des institutions internationales, même si l’Etat n’a aucune obligation juridique d’inviter des observateurs internationaux. Par ailleurs, une élection marquée par des violations systématiques et flagrantes sur une grande échelle remet en cause la légitimité des élus, alors que la légitimité est l’élément le plus précieux d’élections véritablement libres et équitables.


Lignes directrices conjointes visant à prévenir et à répondre à l'utilisation abusive de ressources administratives pendant les processus électoraux

Ces lignes directrices ont pour principal objet d’éviter l’utilisation de ressources publiques, financières ou en nature pendant les processus électoraux pour ou contre des parties aux élections. Après une présentation détaillée des principaux principes applicables à l’utilisation de ressources administratives (primauté du droit, libertés politiques, impartialité, neutralité, transparence, égalité des chances), elles portent sur les moyens de prévenir l’utilisation abusive de ressources administratives et d’y répondre. Les mesures préventives comprennent l’adoption de dispositions juridiques précises, un contrôle, l’information et la sensibilisation, sans oublier la volonté politique. Les réponses appropriées prennent la forme de mécanismes de recours et de sanctions.

Ces lignes directrices s’adressent au législateur, qui est invité à en faire usage pour renforcer la législation en vigueur sur l’utilisation des ressources administratives pendant les processus électoraux.

 

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