CDL(1995)074f-rev-restr
Strasbourg, le 4 décembre 1995
AVIS SUR LA LOI ALBANAISE RELATIVE À L'ORGANISATION JUDICIAIRE
(CHAPITRE VI DE LA CONSTITUTION TRANSITOIRE DE L'ALBANIE)
INTRODUCTION
En prévision de
l'admission de l'Albanie au Conseil de l'Europe et afin de faciliter le
contrôle à venir du respect de ses obligations conformément à la Résolution
508 de l'Assemblée parlementaire, la Commission des questions juridiques et
des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire a demandé le 26 juin 1995 à
la Commission de Venise d'étudier les dispositions constitutionnelles
régissant l'indépendance des tribunaux en Albanie et de lui présenter un avis
à ce sujet.
Pendant les mois de
juillet et d'août 1995, le groupe de travail sur l'Albanie a procédé à un
premier examen des lois et règlements pertinents et la Commission, réunie pour
sa 24e réunion plénière les 8-9 septembre, en a débattu en termes généraux.
Les 9-11 novembre 1995,
une délégation de la Commission composée de MM. Malinverni, Russell et Said
Pullicino s'est rendue en Albanie pour débattre de la loi et de la pratique
dans le domaine concerné avec des fonctionnaires, des juges et des avocats albanais.
Pendant sa visite, la délégation a rencontré le Ministre de la Justice ainsi
que les responsables du ministère chargés de la formation, de la nomination, de
la mutation et de la révocation des juges; les Présidents et les membres de la
Cour de cassation, de la Cour d'appel et de la Cour constitutionnelle, le
Président du Tribunal d'arrondissement de Tirana; le Procureur Général, les
présidents des bureaux du Procureur Général près les tribunaux
d'arrondissement, près la Cour d'Appel et près le Tribunal militaire, le Chef
du département judiciaire du Bureau du Procureur Général; le Président de
l'Association des juges et le Président du Barreau de Tirana.
Le présent rapport, rédigé
sur la base des remarques écrites formulées par quelques membres de la
Commission, tenant compte également des questions abordées par la délégation du
groupe de travail à Tirana, a été adopté par la Commission lors de sa 25e
réunion plénière les 24-25 novembre 1995 pour être transmis en temps utile à
l'Assemblée parlementaire.
A. APERCU DE LA SITUATION
CONSTITUTIONNELLE ET REGLEMENTAIRE
La
loi albanaise relative à l'organisation judiciaire fait partie d'une série de lois
adoptées à la majorité des deux tiers par le Parlement albanais pour abroger et
remplacer progressivement l'ancienne constitution. Adoptée sous le numéro
7561 le 29 avril 1992, la loi figure avec sa numérotation d'origine au
chapitre VI de la Constitution transitoire (loi sur les principales
dispositions constitutionnelles). Le chapitre VI se divise en trois parties
qui traitent respectivement du système judiciaire ordinaire, de la Cour
constitutionnelle et de certaines dispositions diverses.
L'adoption de la loi
relative à l'organisation judiciaire d'avril 1992 a eu pour effet d'abroger une
loi ordinaire antérieure sur le statut des magistrats, qui s'appliquait à la
fois à la magistrature debout et assise. Cette loi comprenait des dispositions
détaillées sur les droits et les devoirs des magistrats, y compris des
garanties matérielles et procédurales étendues contre une révocation
arbitraire. Pourtant, dans cet esprit, il était clairement dans l'intention des
auteurs du dispositif juridique créé par le chapitre VI qu'une législation
d'application analogue soit adoptée. L'article 5 prévoit que l'organisation des
tribunaux est régie par la loi; l'article 10 stipule que les circonstances et
les procédures relatives à la révocation des magistrats devraient être prévues
par la loi; de plus, le fait que ni la Constitution ni la loi ne régissent les
questions de qualification judiciaire, de nomination, de mutation et de
discipline est contraire aux normes internationales concernant les garanties
juridiques de l'indépendance judiciaire, que l'article 10 s'engage pourtant à
respecter.
Malgré cette déclaration
d'intention, seule une action législative limitée a été entreprise jusqu'à
présent, si bien qu'il n'existe aujourd'hui que des dispositions éparpillées
dans les lois ordinaires (adoptées par le Parlement) en vigueur en Albanie
régissant les droits et devoirs des juges dans l'exercice de leurs fonctions,
réglementant les qualifications requises pour exercer leurs fonctions et déterminant
les motifs et modalités selon lesquels ils peuvent être nommés, mutés ou
révoqués. Ces dispositions sont incluses dans la loi N° 7574 du 7 juillet 1992
"Sur l'organisation de la Justice et quelques amendements aux codes de
procédure civile et pénale". En outre, plusieurs questions importantes
sont régies par le "règlement définissant la fonction et l'administration
du Conseil supérieur de la justice", adopté par cet organisme lui-même.
La Commission a été
informée que le gouvernement albanais a adressé au Secrétaire Général du
Conseil de l'Europe une demande d'assistance juridique afin de rédiger de
nouveaux textes législatifs dans ce domaine. Elle comprend que cet exercice
pourrait avoir lieu dans les prochains mois. En conséquence, le présent avis
comprend à sa section B.2 ci-dessous un bref examen des dispositions de la loi
et du "règlement" susmentionnés, qui devront être remplacés par une
législation appropriée.
B. LE
SYSTEME JUDICIAIRE ORDINAIRE
1. Dispositions
constitutionnelles
Le chapitre VI de la
Constitution transitoire comprend un certain nombre de principes directeurs
destinés à être appliqués aux juridictions albanaises: la séparation du pouvoir
judiciaire et son indépendance à l'égard des autres pouvoirs de l'Etat (article
1); sa compétence exclusive pour exercer les fonctions judiciaires en matière
civile et pénale (articles 1 et 2); l'origine et le caractère démocratiques de
l'administration de la justice (article 3); l'obligation pour les
tribunaux de respecter les principes de la légalité et de l'égalité devant la
loi (article 4); l'indépendance personnelle des juges dans l'exercice de
leurs fonctions; l'obligation pour tous les organes d'Etat et les pouvoirs publics
de faire exécuter les décisions et les ordonnances judiciaires
(article 9); l'obligation pour les tribunaux de motiver leurs décisions
(article 9) et, en général, d'administrer publiquement la justice
(article 12).
Ces principes sont
conformes aux principes fondamentaux régissant l'administration de la
justice dans un Etat de droit et reflètent les normes européennes en la
matière.
A la lumière de ces
principes, la Commission a formulé les observations suivantes sur des
dispositions du Chapitre VI:
a)
Juridiction militaire
Selon l'article 5, les
tribunaux militaires font partie de l'ordre judiciaire. Cependant, à la
différence des autres juridictions, qui font l'objet de dispositions
constitutionnelles supplémentaires aux articles 6-7 et 10, il n'est pas fait
autrement référence aux juridictions militaires. Il serait au moins
souhaitable que la Constitution ou la loi donne les caractéristiques générales
des juridictions militaires, c'est-à-dire leur structure, leur composition,
l'étendue de leurs compétences et des peines qu'elles peuvent prononcer ( par
exemple, peuvent-elles prononcer la peine de mort?). La Commission relève à cet
égard que ces questions ne sont pas suffisamment détaillées à l'article 5 de la
loi N° 7574 du 7 juillet 1992.
b) Juridictions
administratives
L'article
2, qui définit les divers litiges relevant de la compétence des tribunaux reste
muet sur les juridictions administratives. La lecture de l'ensemble du chapitre
VI ne fait pas clairement apparaître comment et devant qui les litiges de
droit public opposant des individus à l'Etat doivent être résolus. A l'heure
actuelle, loin de prévoir un recours juridictionnel contre les actions de
l'administration, la Constitution semble donner la compétence exclusive
d'abroger les actes et décisions illégaux (autres que ceux qui contreviennent
à la Constitution) aux ministres et au Conseil des Ministres (articles 37 et
40 du chapitre VI de la Constitution transitoire). Toutefois, la Commission a
été informée qu'en pratique, les litiges de cette nature sont considérés comme
relevant des juridictions civiles en Albanie. De plus, la Commission a noté que
le projet de Code de procédure civile que le gouvernement albanais est en train
d'élaborer comprendra un chapitre spécial sur les juridictions administratives.
Eu égard à la spécificité
des recours contre l'administration fondés sur le droit public, à la nécessité
de procédures particulières devant être adaptées à cette fin, et à l'importance
de cette juridiction pour la prééminence du droit en général, la Commission est
d'avis qu'il serait préférable que des tribunaux administratifs ou des chambres
administratives spécialisées soient mis en place. En outre, la loi devra
déterminer les détails d'une juridiction de cette nature, conformément à l'article 5
alinéa 3 du chapitre VI, selon lequel l'organisation et la compétence des
tribunaux sont établis par la loi.
c) Les
tribunaux spécialisés
Bien que l'article 5
alinéa 2 interdise à juste titre la création de tribunaux extraordinaires, il
serait utile de prévoir au chapitre VI que des tribunaux spécialisés puissent
être créés au sein des juridictions ordinaires afin de traiter des aspects
spécifiques soit ratione materiae (par ex. pour les conflits de droit du
travail, ou la sécurité sociale), soit ratione personae (par ex. pour
les mineurs).
d) Nomination
des juges et mandat
Selon l'article 6 alinéa
2, le Parlement élit le Président et le Vice-Président de la Cour de Cassation
sur proposition du Président, alors que les autres membres de la Cour sont
élus par l'Assemblée sans intervention présidentielle. Cette différence de
traitement entre les membres d'une même cour ne semble pas justifiée et il est
en tout cas fâcheux que le Président participe à la nomination de juges.
S'agissant des juges de
juridictions d'arrondissement et d'appel, le chapitre VI est muet sur tous les
aspects de leur nomination et de leur mandat sinon pour prévoir à l'article
15 que le Conseil supérieur de la justice est la seule instance chargée de
cette nomination.
De l'avis de la
Commission, la future réforme constitutionnelle en Albanie devrait remédier à
de telles anomalies et prévoir dans la Constitution une procédure de nomination
commune des juges pour un mandat défini ou indéfini. Dans l'immédiat, une
intervention législative est impérative, conformément au troisième alinéa de
l'article 5 du Chapitre VI. Le nombre des juges de la Cour de cassation devrait
être également déterminé par la loi.
e) Immunités
et garanties contre une révocation
La partie I du chapitre VI
prévoit deux procédures distinctes pour révoquer les juges, selon qu'ils sont
membres de la Cour de Cassation ou des juridictions d'arrondissement et
d'appel.
Selon l'article 6
alinéa 4, les juges de la Cour de Cassation ne peuvent être révoqués que
s'ils sont condamnés pour avoir commis de graves infractions pénales
déterminées par la loi ou pour cause de maladie mentale et à la suite d'un vote
du Parlement invoquant expressément de tels motifs. Alors qu'on ne peut mettre
en cause de tels motifs de révocation, c'est justement parce qu'ils font et
devraient faire l'objet d'une définition restrictive qu'il vaudrait mieux
confier la compétence de prendre une telle décision à une instance judiciaire
comme la Cour constitutionnelle. Il conviendrait de veiller à ce que les
procédures disciplinaires et de révocation des juges ne puissent pas être
sujettes aux influences politiques.
Quant aux juges
d'arrondissement et d'appel, le chapitre VI ne spécifie pas pour quels motifs
ou selon quelles modalités il peuvent être révoqués. L'article 10 alinéa 2
stipule que leur immunité peut être levée et qu'ils peuvent être révoqués
seulement par une autorité compétente dans les circonstances et selon la procédure
prévue par la loi. De plus, selon l'alinéa 3, toute loi de cette nature doit
respecter les garanties constitutionnelles et internationales qui s'appliquent
à l'indépendance de l'autorité judiciaire. La seule autre disposition
pertinente est l'article 15, qui dit clairement que la seule "instance
compétente" pour sanctionner et révoquer les juges est le Conseil
supérieur de la justice dont la composition est examinée ci-dessous.
Selon l'avis de la
Commission, la différence de traitement des juges en matière de discipline et
de révocation selon qu'ils relèvent d'une juridiction de degré inférieur
ou supérieur ne saurait se justifier en principe. Tous les juges devraient
jouir des mêmes garanties d'indépendance et d'immunité dans l'exercice de leurs
fonctions judiciaires. Sur ce dernier point, on peut observer qu'en vertu de
l'article 10, les membres des juridictions d'arrondissement et d'appel
jouissent d'une garantie constitutionnelle d'immunité expresse dans
l'exercice de leurs fonctions, alors que cette garantie ne s'étend pas aux
membres de la Cour de Cassation. Cette disparité contraste également avec les
garanties expresses prévues par l'article 22 pour les membres de la Cour
constitutionnelle.
Selon la Commission, la
future réforme de la constitution albanaise devrait éliminer toutes les anomalies
précitées et prévoir une procédure constitutionnelle commune de levée de
l'immunité, sur la base de motifs communs et strictement définis. Dans
l'immédiat, comme indiqué au point B.2 ci-dessous, une intervention législative
est nécessaire.
f) Qualification
et incompatibilités
Le chapitre VI ne prévoit
ni les qualifications minimales ni les incompatibilités de fonction des
membres de juridictions d'arrondissement ou d'appel. Bien que l'article 6
définisse les qualifications minimales des membres de la Cour de Cassation,
il ne fait pas état d'incompatibilités. Ceci tranche avec l'article 21,
qui s'applique aux membres de la Cour constitutionnelle.
Bien qu'elles ne devraient
pas être traitées au niveau constitutionnel, ces questions peuvent à bon droit
être considérées comme des éléments importants pour déterminer la compétence et
l'indépendance de l'autorité judiciaire. La Commission recommande à nouveau
que ces questions soient considérées dans le contexte de la future réforme de
la constitution albanaise. Dans l'immédiat, elles doivent être régies en
détail pour chaque degré de juridiction par des textes appropriés.
g) Procureurs
S'agissant de la pratique,
la Commission comprend que les situations suivantes sont applicables aux
procureurs en Albanie:
- Le système de l'action
publique a subi des réformes significatives ces dernières années, allant vers
un système accusatoire dans lequel les procureurs comparaissent devant la Cour
comme partie égale aux autres parties. Les procureurs sont déclarés
indépendants du Ministère de la Justice ou de tout autre pouvoir exécutif et
ont le statut formel de magistrat au sein de l'autorité judiciaire (bien que
n'exerçant aucune compétence décisionnelle). Ils ne sont, en particulier, pas
soumis aux inspections ou autres formes d'exercice de l'autorité du Ministère
de la Justice. En fait, le chef de chaque parquet au niveau national, de
l'arrondissement, de l'appel ou militaire, contrôle son propre personnel.
- Bien que le Procureur
général ait le devoir général de s'assurer que les procureurs appliquent
correctement la loi, et qu'il puisse émettre des instructions générales à cet effet,
la décision d'un procureur de classer une affaire ne peut être contestée que
par la prétendue victime de l'infraction, et ce en attaquant la décision devant
les tribunaux. Dans ce cas, le tribunal ne peut ordonner au procureur de
poursuivre, mais uniquement d'examiner à nouveau la question.
- Mise à part la
représentation des intérêts de l'Etat dans les poursuites pénales, les
procureurs en Albanie sont chargés des instructions pénales et à cette fin
donnent des instructions à la police judiciaire attachée à chacun des parquets
et ne répondant que devant eux.
La structure de ce système
est conforme aux normes du Conseil de l'Europe dans ce domaine. Cependant, bien
que cela soit confirmé et dans une large mesure réglementé par le Code de
procédure pénale récemment adopté, la Commission note qu'à l'instar des juges,
plusieurs dispositions pertinentes de la loi N° 7574 du 7 juillet 1992, comme
indiqué au point B.2 ci-dessous, devraient être amendées et complétées d'une
manière assez importante. De l'avis de la Commission, ces réformes, qui
s'appliquent aussi bien aux juges qu'aux procureurs, peuvent être envisagées
dans le cadre d'une loi générale sur le statut des magistrats.
En ce qui concerne les
dispositions constitutionnelles, le chapitre VI appelle les observations
suivantes:
Selon l'article 13 du
chapitre VI, le Parquet "est la seule autorité qui dirige les poursuites
pénales pendant l'enquête et le procès". Bien qu'il ressorte de la
traduction anglaise du texte que l'économie générale de l'article 13 vise
effectivement à ce que la poursuite relève du pouvoir judiciaire, certaines
incohérences permettent d'en douter: au deuxième alinéa, il est fait référence
aux activités judiciaires des procureurs, ce qui pourrait impliquer qu'ils ont
aussi des fonctions extra-judiciaires.
Quant à l'obligation des
procureurs d'obéir aux ordres de leurs supérieurs hiérarchiques dans
l'exercice de leurs fonctions, comme le prévoit le même alinéa, la Commission a
été informée qu'ils n'étaient pas de plein droit soumis à de telles obligations
pour les décisions prises avant ou pendant le procès dans des affaires
concrètes.
h) Le
Conseil supérieur de la justice
La
composition du Conseil supérieur de la justice qui, selon l'article 15,
dispose de pouvoirs importants pour nommer, muter et révoquer les membres de
juridictions d'arrondissement et d'appel et les procureurs, pose problème.
Bien qu'elle ait connaissance que dans d'autres pays ayant une expérience
démocratique plus longue que l'Albanie, il existe des institutions spécialisées
analogues pour les nominations et la discipline judiciaires, la Commission
est d'avis que le modèle albanais avantage excessivement l'exécutif et ce
pour les raisons suivantes, qu'il convient d'examiner ensemble:
- le Conseil est présidé par
le Président de la République, qui participe à ses délibérations et prend part
au vote;
- le Ministre de la Justice
participe à ses délibérations, dispose du droit de vote, les propositions
concernant les juges sont faites exclusivement par lui (en vertu de l'article
7 du "Règlement", le Président peut également faire des propositions,
bien que, dans la pratique, ce soit toujours le Ministre de la Justice);
- Seul le Procureur Général
peut faire des propositions concernant les procureurs;
- Il n'existe aucune
garantie que les "neuf juristes éminents" qui composent le Conseil en
plus des membres d'office font eux-mêmes partie du système judiciaire;
- Il n'est pas demandé au Conseil
de prendre ses décisions à l'unanimité ou au moins à une majorité qualifiée;
- La version anglaise (tout
au moins) ne permet pas de savoir clairement comment se déroule l'élection des
neuf juristes éminents.
Il est impératif que la
loi prévoie et garantisse un meilleur équilibre de la composition du Conseil
et qu'au moins la majorité de ses membres soit élue par les membres du pouvoir
judiciaire. De plus, comme le détaille le point B.2 ci-dessous, il faut que la
loi comporte un certain nombre de garanties matérielles et procédurales
touchant à l'exercice des diverses compétences du Conseil.
i) Budget
des tribunaux et salaires des magistrats
Les articles 29 et 30 sont
les seules dispositions de la partie III du chapitre VI. Ces deux articles,
concernant respectivement le budget des tribunaux et les salaires des
magistrats, eu égard à l'absence de mesures législatives d'application fixant
des principes directeurs dans ce domaine, peut être considéré comme trop peu
détaillé sur des points de principe importants touchant à l'indépendance des
juges:
- Tout en affirmant le
principe général selon lequel l'autorité judiciaire dispose de son budget
propre, fixé de manière suffisant pour son fonctionnement normal, l'article 29
ne précise pas dans quelle mesure le Ministère de la Justice, responsable de
l'administration de la justice en général, intervient dans l'administration de
ce budget. Dans la pratique, il semble que le ministère contrôle en fait en
détail le budget de fonctionnement des tribunaux, pratique qui présente des
dangers certains d'ingérence excessive dans l'exercice indépendant de leurs
fonctions.
- L'article 30 ne précise
pas que les salaires des juges ne peuvent être réduits au cours de leur mandat,
alors qu'il s'agit là d'une garantie commune et souhaitable pour l'indépendance
judiciaire.
Ces questions peuvent et
devraient aussi bien être traitées par la législation ordinaire. En principe,
il n'y a pas de raison pour qu'elles ne puissent pas être traitées dans le
cadre d'une loi sur le statut des magistrats.
La Commission note, aux
fins de ce rapport, que chaque président des diverses cours qui a discuté avec
la délégation de la Commission à Tirana a souligné qu'il disposait d'une
autonomie administrative insuffisante par rapport au Ministère de la Justice.
De plus, le faible niveau des salaires des juges en Albanie, relativement à
d'autres professions et activités privés mais non à des postes comparables dans
la fonction publique, a été jugé à de nombreuses reprises comme étant un
facteur objectif de corruption des juges, contribuant à la baisse consécutive
de la confiance du public dans les tribunaux.
2. Dispositions
réglementaires et pénales régissant la discipline et la révocation
i) Loi N° 7574 du 7 juillet
1992 et Règlement du Conseil Supérieur de la justice
Eu égard à la demande
d'assistance législative présentée par le gouvernement albanais au Conseil de
l'Europe afin de rédiger de nouveaux textes de loi dans ce domaine, la
Commission profite de l'occasion pour formuler quelques rapides remarques
concernant le fond de plusieurs dispositions de la loi N° 7574 du 7 juillet
1992 et de l'actuel "règlement" du Conseil supérieur de la justice
qui devront faire l'objet d'une réforme législative appropriée.
La Commission relève, en
premier lieu, que la loi N° 7574 du 7 juillet 1992 concerne principalement les
questions de compétences et ne prévoit que quelques dispositions fondamentales
relatives à la qualification requise pour exercer les fonctions de juge ou de
procureur, aux incompatibilités, aux immunités et à la discipline. L'unique
autre instrument juridique pertinent est le "Règlement définissant la
fonction et l'administration du Conseil supérieur de la justice" adopté
par le Conseil lui-même, faisant référence au troisième alinéa de l'Article 15
du Chapitre VI qui stipule ce qui suit:
" Les modalités de
fonctionnement et d'action du Conseil supérieur de la justice sont définies par
un règlement approuvé par le Conseil supérieur de la justice".
Du point de vue de la
Commission, cette disposition permet au Conseil supérieur de la justice de
déterminer ses propres règles de procédure en adoptant un règlement adéquat,
mais elle ne permet pas de régir les questions importantes fixant ses
compétences et touchant aux droits et aux devoirs des magistrats. Ces questions
devraient de préférence être traitées par un texte adopté par le Parlement.
A présent, cependant, le
règlement lui-même comporte de nombreuses dispositions attribuant des
pouvoirs étendus au Conseil supérieur de la justice alors que ces pouvoirs
devraient par nature être déterminés par la loi. En effet, l'article 10 du
Chapitre VI prévoit entre autres que les juges des juridictions de première
instance et d'appel peuvent être révoqués uniquement dans des circonstances
et selon des procédures fixées par la loi; selon la Commission cette garantie
n'est pas satisfaite par le règlement susmentionné. Eu égard aux Articles 13
et 14 du Chapitre VI cette observation vaut également pour les procureurs.
En conséquence, la Commission
souligne la nécessité de réviser le règlement du Conseil supérieur de la
justice de manière à le limiter aux questions portant strictement sur son
fonctionnement intérieur.
a) A la différence de
l'article 15 du chapitre VI, l'article 1 du règlement donne au Conseil
supérieur de la justice des pouvoirs sur les juges militaires. Le Conseil ne
peut toutefois étendre unilatéralement ses pouvoirs de cette manière - ni
l'article 15 du Chapitre VI ni aucune disposition de la loi 7574 ne lui accorde
cette compétence.
Plus généralement, le
statut exact de "juges assesseurs" doit être éclairci (Voir point D
ci-dessous).
b) A l'article 5 du
règlement, il faudrait réviser la disposition selon laquelle les décisions
peuvent être adoptées à la majorité simple des membres qui ont participé au
vote.
c) Les articles 8, 9, 10, 11
et 12 du règlement, qui demandent à être révisés, ne devraient pas figurer
dans le règlement, mais être prévus par un texte de loi.
Le pouvoir de muter, de
rétrograder et de réduire le traitement des juges pour des raisons
disciplinaires prévu à la fois par l'article 20 de la loi N° 7574 et l'article
8 du règlement, est contraire aux normes généralement acceptées pour l'indépendance
judiciaire. A cet égard, il est important de répéter que le Président et le
Ministre de la Justice ne devraient pas participer à de telles décisions.
Aux articles 19 de la loi
et 9 du règlement, le système instituant les tests professionnels faisant
suite à la nomination peut évidemment conduire à des abus concernant la
confirmation de la nomination d'un magistrat à son poste. De plus, les
infractions périodiques à la discipline, l'incompétence professionnelle et
les actes immoraux sont des notions juridiques peu précises et susceptibles de
conduire à des abus.
Toute disposition
remplaçant l'article 10 du règlement devrait être réécrite de manière à se
conformer pleinement au principe de la présomption d'innocence avant
condamnation.
L'article 11 du règlement
prévoit des délibérations à huis clos et donne un pouvoir discrétionnaire pour
sommer à comparaître et interroger les personnes concernées, ce qui est plutôt
contraire au droit d'être entendu et à d'autres droits procéduraux. Sur ce
point, la Commission note que la pratique du Conseil supérieur de la justice
confirme que les personnes concernées se voient fréquemment notifier des
décisions les concernant seulement après que de telles décisions ont été
prises.
Les décisions relatives à
la mutation de juges, à l'article 10 de la loi et à l'article 12 du
règlement, demandent aussi à être accompagnées par des garanties procédurales
appropriées.
Enfin, remarque importante
de portée générale, la Commission a appris que la Cour Constitutionnelle a
compétence pour statuer sur des plaintes à l'encontre de décisions du Conseil
supérieur de la justice qui violent prétendument l'indépendance des juges
garantie par l'article 10 du Chapitre VI, et que dans au moins un cas, la Cour
a annulé une décision relative au transfert d'un juge.
Même si cette information
doit être accueillie favorablement, une future loi sur le statut des magistrats
devrait permettre plus généralement un recours juridictionnel contre des
décisions qui s'appliquent aux juges et aux procureurs, et ce préalablement au
contrôle exercé par la Cour Constitutionnelle.
ii) Application de certaines
dispositions du Code pénal aux juges et procureurs.
L'article 315 du Code
pénal d'Albanie, au Chapitre VIII, Section II - "Actes pénaux contre
l'activité de l'Etat commis par l'administration de l'Etat ou des employés de
la fonction publique" -, prévoit une infraction - "prononcé de
verdict injuste" -, dans les termes suivants:
" Infliger un verdict
judiciaire définitif, reconnu injuste, est passible d'une amende ou d'une
sanction allant de 3 à 10 ans d'emprisonnement".
La Commission a été
informée que cette disposition a été utilisée afin d'arrêter, de menacer
d'arrestation, et dans certains cas de poursuivre des juges en raison de
l'acquittement ou de la condamnation de justiciables dans des affaires pénales.
Etant donné que cette infraction est facilement susceptible de conduire à des
abus, elle devrait être abrogée sans délai.
On peut de même
s'interroger sur l'infraction établie en vertu de l'Article 313 du Code pénal:
"Déclenchement de poursuites illégitimes". Cette infraction devrait
être abrogée sur le champ. Elle est rédigée dans les termes suivants:
"L'ouverture
illégitime d'une procédure judiciaire de la part d'un procureur à l'encontre
d'une personne reconnue non coupable est punissable d'une amende ou d'une
sanction pouvant aller jusqu'à 5 ans d'emprisonnement".
C. LA
COUR CONSTITUTIONNELLE
Les
dispositions du Chapitre VI régissant la Cour Constitutionnelle figurent dans
la deuxième section, articles 17 à 28.
On peut dire en général
que les garanties de l'indépendance de la Cour Constitutionnelle sont de loin
plus satisfaisantes que celles s'appliquant aux tribunaux de droit commun.
a) Pouvoir
de la Cour de contrôler la légalité de mesures en général
Aux articles 17 à 28, il
est suggéré que la Cour, en plus de son pouvoir de contrôle sur les lois et les
autres mesures relatives à la Constitution, a le pouvoir de contrôler la
légalité des mesures en général. A ce propos, la Commission a pris note du fait
que la Cour elle-même semble en pratique exercer ce double rôle lorsqu'elle est
saisie d'une affaire particulière.
Cependant, le contrôle de la légalité des décisions et des mesures est la
tâche normale des tribunaux ordinaires. Ce point devrait être clarifié en
conséquence.
b) Nomination
L'article 17 prévoit que
cinq membres de la Cour sont élus par le Parlement et quatre par le Président
de la République. Si cette disposition n'est pas amendée, elle doit être
interprétée de manière à s'assurer que le Parlement adopte ses propres règles
de procédure pour la sélection et la nomination des candidats, plutôt que
d'être contraint de voter sur une proposition du Président ou d'autres membres de
l'exécutif. De plus, dans le but d'éviter une influence excessive de l'exécutif
sur la Cour, il conviendrait de demander une majorité qualifiée au Parlement
plutôt qu'une majorité simple pour l'élection des cinq candidats à la Cour
constitutionnelle choisis par le Parlement.
c) Mandat
non-renouvelable
Le mandat des membres de
la Cour devrait être expressément déclaré non-renouvelable, comme l'article 18
le laisse entendre.
d) Incompatibilités
L'interdiction prévue à l'article
21, selon laquelle les membres de la Cour ne peuvent être membres de partis ou
d'organisations politiques, parait injustifiée et probablement contraire aux
droits à la liberté d'opinion et à la liberté d'association.
e) Compétence
Les articles 24 et 25
prévoient en détail les différents types de compétence exercée par la Cour
Constitutionnelle. Certaines de ces compétences nécessitent une clarification :
- Quelle est la différence
entre les alinéas 1 et 2 de l'article 24 ?
- La compétence de la Cour
prévue au quatrième alinéa s'étend-elle uniquement aux traités internationaux
relatifs aux droits de l'homme ou à tous les traités ? Alors que la première
compétence est entièrement justifiée, étant donné la protection similaire
accordée par les garanties constitutionnelles dans l'ordre juridique interne,
le pouvoir d'examiner la compatibilité d'une loi nationale avec les obligations
internationales en général se trouve en dehors de la compétence habituelle des
cours constitutionnelles.
- A l'article 25, il doit être indiqué si la Cour procède uniquement par
voie de contrôle juridictionnel abstrait ou concret ou si elle peut se charger
des deux types de contrôle dans une quelconque affaire ou dans toutes les
affaires portées à son attention.
D. QUELQUES
PROBLEMES CONNEXES DANS LE SYSTEME JUDICIAIRE
En examinant le chapitre
VI de la Constitution transitoire, la Commission a identifié plusieurs traits
systématiques dans le système judiciaire de l'Albanie, qui ont un rapport avec
l'indépendance générale des juges et des procureurs, et qui appellent un
certain nombre de commentaires. Bien que ces questions ne requièrent pas de
solution constitutionnelle, la Commission pense qu'elles sont suffisamment
importantes pour l'indépendance globale et l'efficacité du système judiciaire
de l'Albanie pour être incluses dans le présent rapport. Par commodité, la
liste de celles-ci est dressée ci-dessous:
a) "Juges
assesseurs"
La Commission a été
informée qu'environ 30% des juges de première instance en Albanie et de
nombreux procureurs n'ont pas de formation juridique complète mais ont suivi un
cours de six mois et ont par la suite et de manière accélérée passé une série
d'examens en droit. D'ailleurs, bien que la Commission n'ait pas été en mesure de
déterminer si ces personnes ont été nommées comme juges titulaires, il existe
un système par lequel des juges assesseurs participent pleinement au collège de
trois juges au niveau des tribunaux de première instance et peuvent mettre en
minorité le juge qui préside. De plus, il semble qu'en pratique des juges
assesseurs "non-permanents" sont nommés pour de courtes périodes, ce
qui créé des collèges de juges ad hoc qui ont toute l'apparence de cours
d'exception.
Bien que la Commission ait
pris note des difficultés pour l'Albanie d'établir un corps de juges
parfaitement formés, elle souligne que le respect de l'indépendance et de
l'impartialité judiciaires doit être garanti par tous les membres du système
judiciaire.
Dans certains systèmes
juridiques, des assesseurs non professionnels peuvent participer à des
décisions relatives à des questions de fait; de plus, des personnes non
juristes participent quelquefois à des tribunaux spécialisés, comme par exemple
les tribunaux de commerce. Cependant, la situation présente en Albanie excède
largement ces précédents et doit être traitée de façon prioritaire.
b) Exécution
des jugements
Le système d'exécution des
jugements devrait être réexaminé de façon à ce que les huissiers de justice
soient placés sous la seule autorité des juges dans l'exercice de leurs
fonctions. La question du caractère suspensif des recours devrait également
faire l'objet d'un examen.
c) La
profession d'avocat
L'article 16 du Chapitre
VI de la constitution transitoire prévoit
le libre exercice de la profession d'avocat, sous réserve d'une
réglementation par la loi. En application de cette disposition, un régime de
licence a été introduit pour les juristes par la Loi de 1994 sur la profession
d'avocat. La constitutionnalité de cette loi, qui investit le Ministre de la
Justice de larges pouvoirs de contrôle et de réglementation de la profession, a
été depuis confirmée par la Cour constitutionnelle.
La Commission souhaite
souligner, néanmoins, que la garantie du libre exercice de la profession
d'avocat dans la plupart des démocraties est assurée et encouragée par un
système de supervision et de réglementation assuré principalement par la
profession elle-même et par les cours supérieures du pays, avec un rôle du
pouvoir exécutif beaucoup plus limité que dans la situation albanaise actuelle.
Etant donné que la
question a été soulevée comme un point d'inquiétude particulier pour les
avocats en Albanie, la Commission relève que l'article 7 de la loi de 1994
confère à l'avocat le droit de dialoguer en privé et de rencontrer, sans
limite, son client placé en garde à vue, en détention provisoire ou en prison.
Des personnes autorisées ont le droit d'observer, mais non d'écouter les
discussions lors de telles entrevues. Cette disposition est conforme aux normes
internationales garantissant les droits de la défense dans les procédures
antérieures à l'audience.
E. REMARQUES
GENERALES ET CONCLUSION
Comme pour toutes les dispositions
constitutionnelles régissant l'administration de la justice, une exacte
appréciation de la situation constitutionnelle nécessite de tenir compte de
l'existence et du contenu des lois et règlements d'application. On ne peut
déduire du seul examen de la Constitution que les normes du Conseil de l'Europe
sont satisfaites.
A présent, le Chapitre VI
de la constitution transitoire de l'Albanie assure en général une base
constitutionnelle raisonnable pour des réformes significatives du système judiciaire
qui a été mis en place au cours de ces quatre dernières années. De toute
évidence, comme cela a été souligné précédemment, un certain nombre de
dispositions du Chapitre VI pourraient très utilement être amendées ou
complétées dans le cadre de la réforme constitutionnelle future, mais
l'ensemble de la réglementation de l'ordre juridique nécessite, d'abord et en
premier lieu, une intervention législative.
En particulier, il ressort
de l'examen ci-dessus du droit et de la pratique en Albanie que, mis à part les
ajustements qui pourraient être apportés au Chapitre VI de la constitution
transitoire lors de l'adoption de la Constitution définitive, l'absence dans la
législation albanaise existante d'une ou plusieurs lois d'application du
Chapitre VI fixant des garanties détaillées pour un bon exercice des
fonctions juridictionnelles représente
une lacune significative dans l'ordre juridique albanais. De la même façon,
bien que le Code de procédure pénale récemment adopté consolide un grand nombre
des réformes du système de l'action publique, la loi est silencieuse sur
beaucoup d'importantes garanties et protections pour l'indépendance et le bon
exercice de l'action publique. De l'avis de la Commission, ces questions
peuvent être traitées dans une loi unique sur le statut des magistrats.
Sur ce dernier point, il
doit être noté que, à quelques exceptions près, l'actuel texte constitutionnel
n'empêche pas de donner une suite législative aux diverses recommandations de
la Commission. L'une de ces exceptions concerne la participation du Président
de la République et du Ministre de la Justice aux délibérations du Conseil
supérieur de la justice. Sur cette question, il faut noter que l'article 15 du
Chapitre VI ne prévoit pas que ces derniers font des propositions au Conseil
supérieur, ni qu'ils participent au vote. C'est pourquoi une modification de
ces éléments du présent système serait possible par voie législative.
La Commission insiste sur
l'importance de l'abrogation des articles 313 et 315 du Code pénal.
D'autres réformes
législatives, comme indiqué ci-dessus, pourraient concerner les questions des
juridictions militaire et administrative, des budgets des tribunaux et de leur
autonomie opérationnelle, de l'exécution des jugements, et de la réglementation
de la profession d'avocat.
Comme remarque finale de
première importance pour sa tâche, consistant à faire rapport à l'Assemblée sur
la législation et la pratique albanaises dans ce domaine, la Commission
souhaite souligner qu'elle n'est pas en mesure de conclure que les juges en
Albanie se sentent libres de rendre leurs décisions sans craindre des
conséquences négatives pour leur vie professionnelle.
