CDL(1995)076f-restr
Strasbourg, le 14 novembre 1995
AVIS SUR LES LOIS DE LA RÉPUBLIQUE
DE BÉLARUS
I
LE SOVIET SUPRÊME
II
LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
par
M. Kestutis Lapinskas
Lituanie
Commentaires relatifs à la loi sur le Soviet suprême de la République de
Bélarus et la loi sur le Président de la République de Bélarus
I. La loi sur le
Soviet suprême de la République de Bélarus
La loi sur le
Soviet suprême de la République de Bélarus a été adoptée le
21 décembre 1994. Elle comporte un bref préambule, où il est précisé
qu'adoptée sur la base et en application de la Constitution (1994), elle
définit le statut juridique du Soviet suprême ainsi que l'étendue, le
déroulement et la mise en oeuvre de ses activités. Elle se compose de
10 chapitres et 118 articles. Les commentaires ci-dessous visent à attirer
l'attention sur un certain nombre de dispositions qui apparaissent douteuses et
contestables au regard de la Constitution de la République de Bélarus et du
principe de la séparation des pouvoirs, qui y est inscrit.
1. Soulignons en
premier lieu l'imprécision qui caractérise la nature et la portée juridiques de
cette loi. Aux termes de l'article 94 de la Constitution, les activités du
Soviet suprême, de ses organes et de ses membres sont définies par le Règlement
intérieur du Soviet suprême et par d'autres textes votés par lui. Or, elles
sont régies par la loi sur le Soviet suprême, et non par son règlement intérieur.
Certes, cette loi renferme un certain nombre de règles substantielles; mais
elle contient aussi un grand nombre de dispositions à caractère procédural qui
auraient plutôt leur place dans le règlement intérieur. Nous pensons notamment
aux dispositions relatives à l'organisation des activités du Soviet suprême et
aux procédures relatives à l'examen des projets et propositions de lois et à
l'adoption des lois et autres textes.
2. La loi contient des
dispositions déclaratives sans contenu normatif, et aborde des questions sans
lien direct avec le sujet traité. Ainsi, on peut contester la nécessité de
dispositions à caractère doctrinal sur les principes de l'activité
parlementaire, les relations du parlement avec les citoyens et la manière dont
ceux-ci exercent le pouvoir par son intermédiaire (articles 2 à 5),
ou encore la nécessité d'évoquer les tâches et le rôle de différents types de
juridictions, du Procureur général et de la Chambre de contrôle
(articles 15 à 19), ainsi que d'autres questions similaires.
3. L'article 9 de
la loi dispose que *les compétences du Soviet suprême de la République de
Bélarus sont définies par la Constitution de la République de Bélarus, par la
présente loi et par d'autres textes législatifs de la République de Bélarus+.
C'est là une définition élargie des compétences du Soviet suprême, puisque
l'article 83, paragraphe 2 de la Constitution dispose que *le Soviet
suprême de la République de Bélarus résout les problèmes conformément à la
Constitution+. Une disposition similaire, qui restreint elle aussi les pouvoirs
des organes de l'Etat, figure à l'article 7, paragraphe 1 de la
Constitution: *L'Etat et l'ensemble de ses organes et de ses fonctionnaires
sont liés par la loi et agissent dans les limites établies par la Constitution
de la République de Bélarus et les lois adoptées conformément à celle-ci.+
4. Selon la
Constitution, le Soviet suprême est l'instance représentative suprême et
l'organe législatif unique. On n'y trouve rien qui indique de manière directe
que cette instance soit dotée de fonctions exécutives. Cela est logique,
puisque l'article 6 de la Constitution consacre le principe de la
séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Pourtant, la loi
sur le Soviet suprême contient des dispositions conférant à celui-ci
certaines fonctions à caractère exécutif. Ainsi, l'article 12, paragraphe
4 stipule que le Soviet suprême prend des décisions dans le cadre de ses
fonctions de direction et de contrôle; l'article 10 dispose que le Soviet
suprême jouit des droits d'un propriétaire à l'égard du patrimoine de la
République de Bélarus; l'article 56 le dote de pouvoirs de contrôle
extrêmement étendus que l'on peut assimiler à une ingérence de cette assemblée
dans le domaine et les prérogatives du pouvoir exécutif.
5. L'article 27 de la
loi attribue au Soviet suprême des pouvoirs excessifs et dénués de fondement
constitutionnel en matière d'autonomie locale. Le Soviet suprême met en place
le système d'autonomie locale, assure l'information, se charge du perfectionnement
professionnel du personnel, supervise l'activité de l'administration locale et
des collectivités territoriales autonomes. En règle générale, le parlement d'un
Etat démocratique ne remplit pas de telles fonctions. Dans les limites fixées
par la loi, elles sont assumées par certains organes du pouvoir exécutif.
N'oublions pas que des interventions excessives constituent toujours un danger
pour le fonctionnement de l'autonomie locale en général.
6. L'article 90 de
la Constitution énumère les organes ou personnes titulaires du droit
d'initiative législative; la Cour constitutionnelle n'en fait pas partie. Or,
il ressort de l'article 39 de la loi sur le Soviet suprême, qui définit
les modalités d'exercice du droit d'initiative législative, que ce droit est
également reconnu à la Cour constitutionnelle. Le législateur a tiré cette
conclusion du fait qu'en vertu de l'article 130 de la Constitution, la
Cour constitutionnelle est habilitée à soumettre au Soviet suprême des
propositions relatives à l'adoption et à la révision des lois. Mais la
Constitution n'assimile pas cette prérogative au droit d'initiative
législative. En revanche, l'article 39, paragraphe 3 la loi sur le
Soviet suprême considère bel et bien ce droit de proposer au Soviet suprême l'adoption
de nouvelles lois comme un mode d'exercice du droit d'initiative.
7. Les pouvoirs du
président et des vice-présidents du Soviet suprême sont définis au
chapitre VI (qui comprend dix articles) de la loi. Ils sont relativement
importants et étendus, en particulier ceux du président. A cet égard, il
convient de souligner que ni les motifs ni la procédure de destitution du
président et des vice-présidents ne sont précisés. Une disposition
extrêmement vague et laconique indique que les titulaires de ces postes peuvent
être relevés de leurs fonctions sur décision du Soviet suprême. Une telle
imprécision est d'autant plus surprenante que la loi traite nombre de questions
bien moins importantes, pour ne pas dire mineures.
8. Le chapitre VIII
de la loi définit le rôle, la composition et les compétences du Présidium du
Soviet suprême. Aux termes de l'article 89 de la Constitution, le rôle du
Présidium est *d'organiser l'activité du Soviet suprême+. L'article 79 de
la loi reprend cette disposition constitutionnelle, tandis que
l'article 83 la détaille et la concrétise. A cet égard, on peut se
demander si la disposition constitutionnelle n'a pas été méconnue, dans la
mesure où l'article 83, point 7, de la loi établit que le Présidium
examine, conformément à la loi, les autres questions liées à l'organisation et
à la mise en oeuvre des activités du Soviet suprême, de la Chambre de contrôle
de la République de Bélarus, du ministère public et des autres organes qui ont
été institués par le Soviet suprême et qui lui sont subordonnés.
L'article 84, paragraphe 2 de la loi montre que le Présidium a des
pouvoirs considérables, qui outrepassent la disposition constitutionnelle; le
début de ce paragraphe se lit en effet comme suit: *Les décisions que prend le
Présidium du Soviet suprême dans les limites de ses compétences et
conformément à la loi doivent obligatoirement être appliquées par l'ensemble
des organes et des fonctionnaires.+ Il est également intéressant de noter que
ces décisions, qui s'imposent à tous, ne peuvent faire l'objet d'aucun recours
devant la Cour constitutionnelle, et qu'elles ne peuvent être annulées que par
le Présidium lui-même ou par le Soviet suprême.
9. L'article 95
énonce les motifs pour lesquels il est mis fin aux fonctions des députés du
Soviet suprême. Il est précisé au point 9 de cette disposition qu'un
député du Soviet suprême peut être démis de ses fonctions conformément à la
loi. Or la Constitution ne prévoit pas la possibilité de destituer un député;
les motifs de révocation d'un député ne font pas non plus l'objet d'une
disposition constitutionnelle générale. Cette disposition législative rend la
nature du mandat parlementaire équivoque: en effet, on peut se demander s'il
n'a pas été porté atteinte à la notion de mandat représentatif et si
l'indépendance des élus de la nation n'est pas limitée par certains éléments
tenant du mandat impératif.
II. La loi sur le
Président de la République de Bélarus
La loi sur le
Président de la République de Bélarus a été adoptée le
21 février 1995 en vue de développer les dispositions de la nouvelle
Constitution relatives au statut juridique du Président et de définir ses
relations avec les autres pouvoirs publics. Elle comprend cinq chapitres et
trente-neuf articles.
1. Tout d'abord, on
peut s'interroger sur le bien-fondé de la distinction entre les
compétences *exclusives+ (article 17) et les compétences *ordinaires+
(article 18) du Président. Les pouvoirs du Président, définis à
l'article 100 de la Constitution, sont plutôt arbitrairement répartis
entre les deux catégories susmentionnées. Une telle classification risque
d'être perçue à tort comme une distinction entre des pouvoirs de grande et de
moindre importance ou de conduire à la conclusion que les compétences exclusives
du Président ne doivent être mises en oeuvre que par le Président lui-même,
tandis que l'exercice des autres pouvoirs constitue pour lui un droit et non
une obligation. Remarquons que cette différenciation ne se fonde pas sur une
distinction entre les pouvoirs du Président en tant que chef de l'Etat (voir
article 18, points 4, 9, 10, 11 et 12) et en tant que chef de
l'exécutif (voir article 18, points 1, 2, 3, etc.).
2. On peut
difficilement admettre que le droit du Président de proposer au Soviet suprême
la révocation du président de la Cour constitutionnelle, du président du Soviet
suprême et du président du Haut Tribunal économique - droit énoncé à
l'article 18, point 4, de la loi - soit fondé sur le plan
constitutionnel, puisqu'il n'est pas explicitement prévu par la Constitution.
Certes, la loi sur le Président soumet ce droit à une condition assez
importante, à savoir la nécessité de motiver une telle proposition; toutefois,
cette exigence est loin d'être suffisante. Les motifs de révocation des présidents
de ces juridictions devraient être énoncés par la loi. Le remplacement de ces
personnes en l'absence de tout fondement juridique pourrait être perçu comme
une atteinte à l'indépendance du pouvoir judiciaire et une violation du
principe de l'indépendance des tribunaux.
3. Certains pouvoirs de
contrôle attribués au Président sont interprétés de manière trop large,
notamment en ce qui concerne la conformité à la loi des actes émanant des
organes de l'exécutif. En vertu de l'article 100, point 21, de la
Constitution, le Président a le droit *d'annuler des actes émanant des organes
de l'exécutif qui lui sont subordonnés+. Or ce droit a été étendu par
l'article 18, point 5, qui se lit comme suit: [*Le président a le
droit (...)] en tenant compte des intérêts de la nation et des citoyens établis
sur le territoire [de Bélarus], de contrôler la conformité aux lois de la
République de Bélarus des décisions et activités des organes du pouvoir qui
dépendent de lui et de concrétiser ce contrôle par les moyens suivants:
- l'annulation d'actes
émanant des organes de l'exécutif qui dépendent de lui;
- l'annulation des décisions
émanant d'organes locaux à caractère exécutif ou économique qui sont contraires
à la législation.+
La Constitution
n'autorise donc pas le Président à exercer un contrôle général sur les
activités des organes qui lui sont subordonnés; elle mentionne uniquement son
droit d'annuler des actes émanant des organes de l'exécutif.
4. L'article 21 de
la loi énonce certaines prérogatives présidentielles qui nous semblent
contestables: *(...) le Président prend des mesures en vue de protéger les
intérêts des citoyens de la République de Bélarus en dehors du pays et ceux des
Bélarusses résidant à l'étranger.+ Une telle disposition serait concevable si
la loi précisait qu'il s'agit d'actions s'inscrivant strictement dans le cadre
des traités internationaux conclus par la Bélarus (encore que, même dans ce
cas, on pourrait contester la nécessité d'une participation directe du
Président à de telles actions); mais le fait que la loi prévoie des actions
unilatérales dans des pays étrangers, c'est-à-dire sur le seul
fondement de la Constitution et des lois de Bélarus, est totalement incompréhensible.
Cette disposition semble légitimer le recours à la force, qui est pourtant
contraire aux principes de politique étrangère énoncés à l'article 18 de
la Constitution.
5. L'article 24,
paragraphe 2 de la loi confère au Conseil de sécurité des pouvoirs fort
étendus: en effet, *le Conseil de sécurité de la République de Bélarus est
l'organe politique et de coordination collectif suprême pour la mise en oeuvre
des options militaires de la république - dans les domaines de la sécurité, de la stratégie
et des principes de développement militaire - et pour la protection de la
souveraineté et du potentiel de défense de la république, de son statut
économique et des droits et libertés de ses citoyens+. Il est assez surprenant
que cette institution soit en charge non seulement des questions relatives à la
sécurité et à l'armée, mais aussi des affaires économiques et des droits et
libertés des citoyens. On peut également mesurer le caractère exclusif des
compétences de cet organe au fait qu'il peut se voir confier le pouvoir et
l'administration étatiques en cas d'état d'urgence. En effet,
l'article 24, paragraphe 2 de la loi dispose qu'*en cas d'état
d'urgence et sur décision du Soviet suprême, le Conseil de sécurité assume le
pouvoir et l'administration de l'Etat en vue de prendre les mesures nécessaires
pour stabiliser la situation ou repousser une agression; en conformité avec la
loi, il remplit également d'autres fonctions sur le territoire
de la république+. De plus, il est fait mention d'une loi spéciale en vertu
de laquelle d'autres fonctions et pouvoirs peuvent être attribués au Conseil de
sécurité. Comme on peut le constater, la définition de cet organe - et en particulier son
caractère d'*organe politique et de coordination+ - manque de précision.
Ajoutons que la Constitution n'a nullement prévu un organe doté exclusivement
de pouvoirs de décision, même si celui-ci est habilité à se substituer
aux organes de l'Etat.
6. L'article 25 de
la loi définit les pouvoirs du Président en tant que commandant en chef des
forces armées. A ce titre, il a notamment le droit - non prévu par la
Constitution - d'ordonner le lancement d'opérations militaires sans
déclarer la guerre, et ce, dans trois hypothèses, dont les deux premières
envisagent une invasion soudaine du territoire de Bélarus par des forces
armées, tandis que la troisième vise une *invasion délibérée de l'espace aérien
de la République de Bélarus+. Cette dernière hypothèse introduit un doute, car
elle est mal définie et manque de clarté. Ainsi, le lancement d'opérations
militaires peut dépendre de la violation la plus insignifiante de l'espace
aérien et d'une interprétation unilatérale selon laquelle il s'agit d'une
invasion *délibérée+. Cette disposition est donc peu conforme aux principes de
politique étrangère énoncés à l'article 18 de la Constitution.
7. L'article 28 de
la loi, qui donne le droit au Président de saisir la Cour constitutionnelle,
reprend les dispositions de l'article 127, paragraphe 1
(points 1 et 2) de la Constitution. Remarquons toutefois que la portée de
l'article 28, deuxième tiret, est plus grande: en effet, après les termes
*Procureur général+ ont été ajoutés ceux de *tout organe étatique+. Cet ajout
est contraire à la Constitution, puisque ces mots ne figurent pas dans son
article 127, paragraphe 1, point 2.
8. En vertu de la
Constitution, le Président est à la tête non seulement de l'Etat, mais aussi du
pouvoir exécutif. C'est pourquoi il contrôle l'ensemble des organes de
l'exécutif et assume d'autres fonctions prévues par la Constitution. Toutefois,
la Constitution ne l'autorise ni à se substituer aux organes de l'exécutif,
quels qu'ils soient, ni à traiter de questions relevant de leur compétence.
Aussi l'article 29, paragraphe 2 de la loi, qui dispose que *le
Président veille à ce que les activités des organes du pouvoir législatif soient
efficaces+, est-il peu conforme à la Constitution. Cette volonté
d'étendre de manière illimitée les pouvoirs du Président est contraire aux
principes de séparation des pouvoirs et de légalité, consacrés respectivement
par les articles 6 et 7 de la Constitution.
9. Le titre du
chapitre IV ne correspond guère à son contenu. L'article 31, qui
ouvre ce chapitre, mentionne un organe constitutionnel, à savoir le Conseil des
ministres, dont la fonction ne saurait être définie comme *l'organisation et la
mise en oeuvre des activités du Président+. C'est là le rôle des services de
la présidence, qui constituent une institution auxiliaire à caractère
technique, et non un organe constitutionnel. Etant donné ces différences
fondamentales, le rôle du Conseil des ministres ne devrait pas être abordé au
chapitre IV.
La formulation
employée à l'article 31 de la loi pour définir le rôle du Conseil des
ministres n'est pas totalement conforme à la Constitution. Le premier paragraphe
constitue une version raccourcie, libellée en termes très généraux, de
l'article 106 de la Constitution. Quant au deuxième paragraphe, qui
dispose que *le Conseil des ministres veille à l'application des décrets et
instructions du Président (...)+, il s'écarte de l'article 101 de la
Constitution, qui établit que *dans la limite de ses pouvoirs, le Président
édicte des décrets et des directives, et organise et contrôle leur
application+. La conclusion qui s'impose est que de telles formulations visent
à rabaisser un organe constitutionnel et à lui attribuer des fonctions non
prévues par la Constitution.
Vilnius, le 6 novembre 1995
Kestutis Lapinskas
