(CDL (96) 71)
Adopté
par la Commission lors de sa 29e réunion plénière à Venise, les
15-16 novembre 1996, sur la base des contributions de
M.
S. BARTOLE (Italie)
M.
K. LAPINSKAS (Lituanie)
M.
G. MALINVERNI (Suisse)
Mme
A. MILENKOVA (Bulgarie)
M.
E. ÖZBUDUN (Turquie)
M.
M. RUSSELL (Irlande)
Introduction
1. M. Charetski,
président du Parlement de la République du Bélarus, a demandé à la Commission européenne
pour la démocratie par le droit d'examiner deux projets de révision de la
Constitution de la République du Bélarus soumis à référendum populaire par,
respectivement, le Président de la République et les groupes parlementaires
agrarien et communiste (documentCDL(96)71); ce référendum doit se dérouler
le 24 novembre 1996. Six membres de la commission, Mme Milenkova et
MM. Russell, Bartole, Lapinskas, Malinverni et Özbudun, ont présenté des
commentaires sur ces projets. Le présent avis, adopté par la commission lors de
sa 29e réunion les 15 et 16 novembre 1996, a été élaboré à partir de
ces observations et tient compte du fait que le Président de la République a
entre-temps substantiellement modifié ses propositions et présenté un projet
révisé (document CDL (96) 90).
PROJET SOUMIS PAR LE PRÉSIDENT DE
LA RÉPUBLIQUE DU BÉLARUS
2. Aux termes de ce
projet, la Constitution de 1994 conserverait sa structure et comporterait donc
les mêmes sections. Mais les dispositions transitoires et finales, qui constituent
une section supplémentaire, représentent un ajout important. En substance, les
modifications qui sont proposées revêtent une portée considérable et débouchent
sur une organisation de l'Etat totalement différente.
a. Principes
généraux et droits de l'homme
3. En ce qui concerne
les deux premiers titres (Les fondements de la structure constitutionnelle et
L'individu, la société, l'Etat), plusieurs modifications sont prévues,
s'inscrivant dans une tendance à souligner le caractère «social» de l'Etat.
4. Un exemple en est
constitué par l'article 13 du projet (concernant la propriété d'Etat et la
propriété privée), qui confie à l'Etat la mission d'orienter l'activité
économique privée en fonction de certains objectifs sociaux et exprime en outre
l'engagement de l'Etat à garantir aux travailleurs le droit de participer à la
gestion des entreprises, organisations et institutions en vue d'accroître
l'efficacité de leur travail et de relever le niveau de vie. Les terres
agricoles seraient essentiellement propriété de l'Etat.
5. Selon l'article 14,
les relations sociales et la coopération entre les organes de l'Etat, les
organisations patronales et les syndicats seront régies par les principes du
partenariat social et de la coopération.
6. L'accent mis sur les
droits sociaux apparaît plus nettement encore à la lecture d'autres
dispositions du projet, telles que l'article 32 (égalité des chances entre les
hommes et les femmes dans le domaine de l'éducation, de la formation
professionnelle, du travail et de la carrière; participation des jeunes au
développement politique, social, économique et culturel), l'article 42 (droit à
percevoir un salaire ne pouvant être inférieur à un niveau garantissant aux
salariés et à leur famille une existence libre et correcte) et, de façon plus
générale, l'article 21, qui affirme le droit à un niveau de vie tel que la
famille bénéficie d'une alimentation, de vêtements et d'un logement suffisants.
7. Ces dispositions ne
sont pas contraires aux principes internationaux de la protection des droits de
l'homme, même si leur présence dans ce projet de texte semble entretenir
d'inquiétantes ressemblances avec les caractéristiques de l'ex-régime
communiste fondé sur une présence massive de l'Etat dans la vie de la société.
8. Trois articles de ce
projet appellent des observations positives. L'article 17 confère au
bélarussien et au russe un statut identique, puisqu'il les considère tous deux
comme langue officielle de la république. Une autre disposition intéressante
est le nouvel article 61, selon lequel chacun peut faire appel à des
organisations internationales pour défendre ses droits et libertés si toutes
les voies de recours internes sont épuisées; enfin, dans un autre chapitre, le
nouvel article 115.2 affirme que «les décisions des tribunaux s'imposent à tous
les citoyens et fonctionnaires».
9. Mais d'un autre
côté, ce projet ne garantit pas un niveau de protection adéquat en matière de
liberté religieuse: après avoir affirmé que toutes les religions et confessions
sont égales devant la loi, l'article 16 du projet ajoute que les relations
entre l'Etat et les confessions sont régies par la loi compte tenu de
l'influence de ces dernières sur les traditions spirituelles, culturelles et
publiques du peuple bélarussien, affirmation qui ne saurait empêcher des
discriminations à l'encontre d'organisations religieuses et contredit la
déclaration initiale. La nouvelle disposition selon laquelle les activités
religieuses ne peuvent tendre à empêcher les citoyens de s'acquitter de leurs
obligations à l'égard de l'Etat, de la société ou de la famille ne laisse pas
non plus d'inquiéter et semble laisser la porte ouverte à des violations de ce
droit. Cette tendance à limiter la liberté de culte est confirmée par l'article
31, qui introduit la possibilité, pour le législateur, d'interdire des
célébrations et cérémonies religieuses, sans préciser les circonstances dans
lesquelles une telle interdiction peut survenir.
10. Les restrictions
imposées à l'utilisation de l'information par le nouvel article 34.3 peuvent
facilement déboucher sur des abus. Une législation restrictive telle que celle
rendue possible par cet article devrait être rédigée avec le plus grand soin
afin d'éviter toute violation de la liberté d'expression.
11. En ce qui concerne les
droits de l'homme et les libertés fondamentales, il faut également bien garder
présent à l'esprit que leur protection dépend étroitement de l'institution
d'une forme démocratique de gouvernement et qu'une concentration excessive des
pouvoirs de l'Etat risque de rendre inutiles les dispositions les plus
favorables à la protection des droits de l'homme, sauf à prévoir un système
efficace d'équilibre entre les organes institutionnels. Il apparaît donc
dangereux pour les droits de l'homme que le projet présidentiel n'observe pas
ce principe de la séparation des pouvoirs, accordant au chef de l'Etat trop
de prérogatives et dépouillant les Assemblées parlementaires de la possibilité
de fonctionner comme un véritable contrepoids (voir plus loin).
b. Le
Président et le parlement
12. En ce qui concerne le
titre consacré aux trois principaux pouvoirs de l'Etat, l'ordre des chapitres
en a été modifié, les articles consacrés au chef de l'Etat venant se placer
avant le chapitre consacré au parlement (Conseil suprême).
13. Aux termes de
l'article 80 du projet, seul un citoyen de la République du Bélarus résidant
sur le territoire de cette dernière depuis dix ans au moins est éligible à la
fonction de président; cette exigence de permanence empêche quiconque ayant résidé
un certain temps à l'étranger (ou s'y trouvant actuellement tout en demeurant
citoyen du Bélarus) de se présenter aux élections présidentielles.
14. La prééminence du
chef de l'Etat doit être évaluée en tenant compte du fait que le projet de
révision introduit un système bicaméral donnant au Président de la République
le droit de désigner huit membres de l'une des chambres (le Conseil de la
République décrit à l'article 91). Les autres membres de ce conseil sont élus à
raison de huit représentants pour chaque région et pour la ville de Minsk lors
d'élections se déroulant au scrutin secret pendant les sessions des conseils
locaux de députés. Cette idée de créer une chambre destinée à représenter les
régions ne laisse pas de surprendre étant donné que la Constitution ne comporte
aucune disposition consacrée aux régions, qui ne sont même pas énumérées. Il
n'est donc pas possible de s'assurer que les conseils des régions disposent de
garanties d'indépendance suffisantes pour procéder à une telle élection.
15. Les deux assemblées
ne jouissent pas des mêmes prérogatives: de fait, un certain nombre de
fonctions sont uniquement exercées par le Conseil de la République, sans
possibilité d'intervention de la part de la Chambre des représentants. C'est
ainsi que le Président de la République nomme le président et les membres de la
Cour suprême, le président et les juges du Tribunal supérieur d'arbitrage, le
Procureur général, le président et les membres du conseil d'administration de
la Banque nationale, le président de la Commission centrale des élections et
des référendums et le président de la Commission de contrôle de l'Etat, avec la
seule approbation du Conseil de la République (article 84). En outre, en cas de
calamité ou de catastrophe naturelle, ou encore de troubles accompagnés de
violence ou de menaces de violence de la part d'un groupe de personnes, le
Président peut décréter l'état d'urgence, sous réserve d'approbation, dans les
trois jours, par le Conseil de la République (article 84); afin de prendre toute
la mesure des conséquences qu'entraîne une telle situation, il faut bien voir
qu'en cas de déclaration de l'état de siège, il est possible au Président de la
République de suspendre la plupart des droits fondamentaux (article 63).
16. En tout état de
cause, même en additionnant les compétences conférées aux deux chambres,
celles du Président de la République l'emportent encore.
17. Tel est le cas du
processus législatif: il n'est même pas certain que le parlement dispose de la
compétence législative générale. L'article 97.2, comporte une liste de domaines
régis par la loi. La formulation ambiguë de cette disposition ne permet pas de
savoir si la Chambre des représentants dispose d'une compétence législative
dans d'autres domaines compte tenu, en outre, du dernier paragraphe de
l'article 97, qui limite les attributions de la Chambre des représentants à
celles expressément prévues par la Constitution.
18. En outre, un projet
de loi ayant une incidence financière ne peut être soumis à la Chambre des représentants
qu'avec l'accord du Président de la République (article 99). Etant donné que la
plupart des projets de loi ont nécessairement une incidence sur le budget de
l'Etat, cette disposition prive dans une large mesure le parlement de
l'initiative législative.
19. De plus, sur demande
du Président Ä ou, avec l'accord de ce dernier, sur demande du
gouvernement Ä les chambres se prononcent sur tout ou partie d'un projet
de loi en ne pouvant retenir que les amendements proposés ou adoptés par le
Président de la République ou le gouvernement.
20. Un éventuel veto
opposé par le Président de la République à un projet de loi ne peut être
surmonté que par une majorité des deux tiers des membres de chaque chambre
(article 100); toutefois, lorsque le veto porte sur une révision de la
Constitution, ou encore sur l'interprétation de cette dernière ou de lois
fondamentales, la majorité requise pour surmonter ce veto est portée aux trois
quarts des membres de chaque chambre; étant donné que le Président peut désigner
huit membres du Conseil de la République, il lui suffit du soutien de neuf
membres supplémentaires seulement de cette chambre pour bloquer les
propositions de loi les plus importantes.
21. Cette infériorité du
parlement se trouve encore aggravée par le calendrier même des sessions: selon
l'article 95, les chambres du parlement sont convoquées lors de
deux sessions ordinaires annuelles dont la durée totale ne peut dépasser
170 jours; les sessions extraordinaires ne peuvent être convoquées qu'en
cas de nécessité particulière et sur initiative du Président, des présidents
des chambres ou de la majorité de l'ensemble des membres de chacune des
chambres. En d'autres termes, ces assemblées ne sont pas compétentes pour
organiser de façon indépendante leurs activités et n'auront selon toute
probabilité pas le temps de satisfaire aux exigences qui s'imposent au
législateur.
22. Le Président est par
ailleurs habilité à dissoudre le parlement en s'appuyant sur un arrêt de la
Cour constitutionnelle en cas de violation flagrante et systématique de la
Constitution par les chambres (article 94); cette disposition montre clairement
que les assemblées se trouveront constamment soumises à un contrôle menaçant,
étant donné que cette notion de violation n'est pas définie et doit être
évaluée par un tribunal dont l'indépendance n'est pas garantie.
23. La situation des
parlementaires eux-mêmes est encore plus précaire, puisque l'article 72 permet
de les démettre de leurs fonctions «pour des motifs spécifiques et selon une
procédure prévue par la loi». Les motifs en question ne sont nullement
spécifiés par la Constitution et cette disposition, qui rappelle à maints
égards des normes similaires caractéristiques du système soviétique,
constituent, pour l'indépendance des membres du parlement, une menace
inacceptable dans un système démocratique.
24. Le Président occupe
ainsi un rôle nettement prépondérant vis-à-vis du parlement. Si certaines de
ces dispositions (mais certaines uniquement) trouvent parfois des parallèles
dans les constitutions occidentales, ces dernières prévoient en même temps un
système de freins et contrepoids qui est totalement absent de ce projet de
texte.
c. Le
Président et la Cour constitutionnelle
25. La Cour
constitutionnelle continuera à être composée de douze membres, mais le
Président de la République aura la possibilité d'en désigner le président (avec
l'approbation du Conseil de la République) et cinq autres juges, les six juges
restants étant désignés par le Conseil de la République; dans un tel contexte,
le «poids politique» des membres du conseil nommés par le Président pourrait
être décisif (article 116). En tenant compte du fait que, même en cas de
partage des voix, le président de la cour a voix prépondérante, celle-ci n'aura
guère de chance d'apparaître impartiale aux yeux d'un public qui ne pourra que
la soupçonner de se ranger systématiquement aux vues du Président de la
République.
26. Le rôle de la Cour
constitutionnelle est dans cette version considérablement amoindri étant donné
qu'elle ne peut plus être saisie par une minorité de députés mais uniquement
par les chambres. Il n'est donc plus possible à l'opposition de faire vérifier
la constitutionnalité des normes. On se demandera en outre avec raison ce qui
peut bien justifier la suppression de l'actuel article 126.4 de la
Constitution: «Toute influence directe ou indirecte sur la Cour
constitutionnelle ou sur ses membres, en matière de contrôle constitutionnel,
est inadmissible et engage la responsabilité légale.»
d. Le
Président et le gouvernement
27. En ce qui concerne le
gouvernement et les rapports entre ce dernier, le parlement et le Président, on
pourrait soutenir que le système envisagé par les auteurs du projet se définit
comme semi-présidentiel avec un gouvernement responsable devant le Président
et, en même temps devant le parlement.
28. Un examen plus
approfondi du projet présenté par le Président de la République fait ressortir
une situation toute différente. En effet, un système semi-présidentiel se
caractérise, d'une part, par la possibilité pour le parlement d'exercer un
contrôle effectif sur le gouvernement et, d'autre part, par une certaine
autonomie du gouvernement à l'égard du Président.
29. Or, le projet soumis
par le Président ne respecte pas ces critères. La faiblesse du parlement a été
démontrée plus haut ainsi que, dans une certaine mesure, l'influence exercée
sur lui par le chef de l'Etat. En outre, aux termes de l'article 106 du
texte proposé, le Président peut, de sa propre initiative, démettre de ses
fonctions n'importe quel membre du gouvernement (à l'exception du Premier
ministre).
30. Les pouvoirs du
Président sont encore renforcés par la disposition de l'article 84
(point 24) qui lui permet d'abroger les actes du gouvernement. En outre,
si la Chambre des représentants rejette par deux fois la nomination du Premier
ministre proposé par le Président, ce dernier est habilité à désigner un
Premier ministre par intérim et à dissoudre la Chambre des représentants,
déclenchant de nouvelles élections législatives (article 106).
e. Le
Président et le référendum
31. La suprématie du
Président se manifeste à nouveau si l'on observe les modifications proposées au
système du référendum populaire: selon l'article 74 du projet, un
référendum peut être organisé par le Président de la République, à son
initiative ou sur proposition des deux chambres.
32. Dans ce cas précis,
toutefois, la proposition doit être approuvée par la majorité des membres de chaque
chambre, quorum probablement destiné à décourager toute tentative du parlement,
tendance qui ressort encore plus clairement de la procédure de révision de la
Constitution (voir plus loin).
f. Le
Président et les autres organes de l'Etat
33. En ce qui concerne le
Procureur général, désigné par le Président (avec l'approbation du Conseil de
la République), l'article 126 du projet souffre manifestement de
contradiction: après avoir affirmé que le Procureur général et les autres
membres du Parquet subordonnés à ce dernier étaient indépendants dans
l'exercice de leurs fonctions et qu'ils n'obéissaient qu'à la loi, le texte
poursuit en présentant le Procureur général comme responsable devant le
Président. Cette affirmation (en même temps que la disposition permettant au
Président de démettre le président de la Cour suprême) constitue une sérieuse
anomalie dans un modèle constitutionnel qui devrait reposer sur le principe de
l'indépendance du pouvoir judiciaire, d'autant plus que l'article 125
confie aux services du procureur la tâche de s'assurer du respect des lois,
décrets et autres normes, conformément au modèle soviétique de la Prokuratura.
34. Le Président de la
République peut en outre (article 84.11), de sa propre initiative,
démettre le président et les membres de la Cour constitutionnelle (y compris
ceux désigné par le Conseil de la République), le président et les membres du
Tribunal supérieur de d'arbitrage, le président et les membres de la Commission
centrale des élections et des référendums, le Procureur général, le président
de la Chambre de contrôle de l'Etat, ainsi que le président et les membres du
conseil d'administration de la Banque nationale; même si les conditions dans
lesquelles peuvent s'exercer ces prérogatives doivent être définies par la loi
(et il faut regretter qu'elles ne le soient pas dans la Constitution),
l'ingérence du Président dans la sphère d'activité des autres organes de l'Etat
ne saurait être plus marquée.
35. En ce qui concerne la
Chambre de contrôle de l'Etat, le Président de la République est également
habilité à en désigner tous les membres (l'article 130, selon la
traduction anglaise, précise que cette chambre «est établie par le Président»):
cette prérogative revêt une importance toute particulière étant donné que
l'organe en question est chargé du contrôle de l'exécution du budget, de
l'utilisation faite des biens de l'Etat, de l'application des actes du
Président, du parlement, du gouvernement et des autres organes de l'Etat sous
la tutelle desquels sont placés les biens publics ainsi que des affaires
fiscales et économiques.
36. Une telle
concentration de pouvoirs devrait être attribuée à un organe indépendant. Le
projet examiné tend à transformer cette chambre en une branche de
l'administration présidentielle, supprimant ainsi un éventuel garde-fou
constitutionnel.
37. Aux termes de
l'article 119 du projet, le chef de l'Etat désigne directement (ou dans le
cadre d'une procédure définie par lui) les responsables des organes exécutifs
et administratifs locaux: le principe de la séparation verticale des personnes
s'en trouve violé. La désignation des maires par le Président ne semble pas une
solution acceptable dans un pays souhaitant devenir membre du Conseil de
l'Europe.
g. Les
autres pouvoirs du Président
38. Dans un contexte
dominé par la prééminence du chef de l'Etat, un certain nombre de compétences
attribuées à cet organe du pouvoir semblent revêtir une importance secondaire:
ainsi, selon l'article 84 du projet, le Président peut ajourner une grève
(pour une période n'excédant pas trois mois) dans les cas prévus par la loi; il
peut suspendre les décisions des conseils locaux de députés et annuler celles
des organes exécutifs et administratifs locaux; il peut aussi décréter la loi
martiale sur le territoire du Bélarus et désigner et révoquer le commandant en
chef des forces armées.
39. Mais il y a plus
important, puisque le Président peut prendre des décrets et arrêtés ayant force
obligatoire (article 85). Selon l'article 137, une loi ordinaire n'a
la priorité sur de tels actes que si c'est cette même loi qui a délégué le
pouvoir de les adopter. La possibilité donnée par l'article 116 à la Cour
constitutionnelle de vérifier la conformité des décrets et arrêtés
présidentiels avec les lois se limite donc aux cas dans lesquels les actes en
question ont été arrêtés en application de ces lois. En tout état de cause, ce
projet supprime la possibilité, prévue par l'article 112 de la
Constitution actuelle, pour les tribunaux ordinaire de mettre en question la
conformité à la loi d'un texte réglementaire.
40. L'article 101.3 donne
en outre au Président la possibilité d'adopter des décrets «temporaires» en cas
«de nécessité exceptionnelle et d'urgence», décrets qui demeurent en vigueur
«jusqu'à ce qu'ils aient été abrogés par la majorité des membres de chaque
chambre».
41. En d'autres termes,
une part importante des pouvoirs législatifs est en fait conférée au Président
et non au parlement, ce qui est d'autant plus inquiétant que, dans une large
mesure, le parlement est privé de tout droit d'initiative législative (voir
plus haut). De nombreux domaines seront ainsi exclusivement réglementés par
voie de décrets présidentiels.
h. Modifications
et adjonctions à la Constitution
42. La procédure de révision
de la Constitution peut être entamée à l'initiative du Président ou sur
initiative populaire (émanant, selon l'article 138, d'au moins
150 000 citoyens); le texte modifié doit être approuvé par au moins
deux tiers des membres de chaque chambre; à cette occasion, le vote des
sénateurs désignés par le Président de la République pourrait être décisif.
43. Mais le chef de
l'Etat peut de toute manière organiser un référendum pour modifier la
Constitution, et ce quel que soit l'avis du parlement (article 140).
44. Les chambres, privées
du droit de proposer et de voter des modifications et adjonctions, pourraient
être tentées d'agir par voie de référendum, auquel cas (ainsi que nous l'avons
indiqué plus haut) le quorum requis par le projet de constitution est
relativement élevé, ce qui ôterait en fait aux minorités parlementaires toute
possibilité d'entamer une procédure de révision de la Constitution.
i. La
procédure de mise en accusation
45. L'article 88 du
projet prévoit la possibilité de démettre le Président de la République de ses
fonctions pour haute trahison ou tout autre crime grave (non spécifié); il
précise toutefois que, dans ce cas, l'enquête doit être entamée par le Conseil
de la République (à la suite d'une décision adoptée à la majorité des membres
de la Chambre des représentants); une majorité des deux tiers des membres du
Conseil de la République est nécessaire pour démettre le Président de ses
fonctions (la Chambre des représentants devant au préalable avoir adopté une
décision identique à la majorité des deux tiers de ses membres).
46. Compte tenu de la
possibilité pour le Président de désigner huit membres du Conseil de la
République et vu la complexité de l'ensemble de la procédure (qui, afin d'être
validée, doit se conclure dans le mois suivant le jour où a été formulée
l'accusation), le chef de l'Etat peut être considéré comme virtuellement
inamovible.
47. En outre, même si les
chambres votaient la mise en accusation, le tribunal compétent pour le procès
serait la Cour suprême, dont les membres sont désignés par le Président, de
telle sorte qu'il est peu probable que cet instrument ait une quelconque
efficacité.
k. Dispositions
transitoires et finales
48. La dernière section du
projet soumis par le Président de la République comporte six articles
considérés comme des dispositions transitoires et finales.
49. Si l'on peut
reprocher à l'ensemble de ce projet de constitution de manquer des garanties
démocratiques élémentaires qui sont aujourd'hui reconnues dans tous les régimes
constitutionnels européens modernes, les dispositions transitoires s'écartent
sans aucun doute davantage encore des normes démocratiques, parachevant ainsi
un modèle institutionnel dans lequel le déséquilibre entre le Président de la
République et les autres pouvoirs de l'Etat est flagrant.
50. Selon
l'article 143 de ce projet, le Président et le Conseil suprême doivent
désigner les 110 membres de la Chambre des représentants parmi les députés
de l'actuel Conseil suprême. En cas de désaccord entre le Président et le
Conseil suprême quant à la composition de cette chambre, le Président dissout
le Conseil suprême et appelle à de nouvelles élections législatives. Le Conseil
de la République est quant à lui formé conformément à l'article 91 du
projet, c'est-à-dire que huit de ses membres sont désignés par le Président et
le reste par les conseils régionaux.
51. Le principe de
continuité s'appliquera au Président et au Conseil suprême (ou plutôt, à ceux
des membres de ce dernier qui auront été suffisamment chanceux pour faire
partie de la nouvelle Chambre des représentants), puisque, selon
l'article 144 du projet, leur mandat est tout simplement reconduit à
compter du jour d'entrée en vigueur de la Constitution ainsi modifiée. Il
conviendrait plutôt, compte tenu des nombreuses autres modifications proposées
lors du référendum, que les citoyens aient la possibilité de se prononcer, dans
le cadre d'élections générales, sur la composition du nouveau parlement. Il en va
de même pour le Président: il est regrettable que ce référendum sur la nouvelle
Constitution soit transformé en un vote de confiance (ou de défiance) à l'égard
du Président. En outre, le dernier article (146) du projet stipule que le
Président, le parlement et le gouvernement instituent et forment, dans les deux
mois suivant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, les autres
organes de l'Etat, dont la Cour constitutionnelle. Par conséquent, au cours de
la période transitoire, les prérogatives présidentielles seront sans aucun
contrepoids et le processus de formation du gouvernement et du parlement sera,
compte tenu de l'influence massive du chef de l'Etat, dépourvu de toute
garantie constitutionnelle.
PROJET PRÉSENTÉ PAR LES GROUPES
PARLEMENTAIRES COMMUNISTE ET AGRARIEN
52. Ce projet de texte
vise lui aussi à modifier la forme du gouvernement, en introduisant une sorte
de «gouvernement d'assemblée», dans lequel le parlement (qui demeurerait monocaméral,
avec un Conseil suprême) exercerait une nette suprématie sur tous les autres
organes.
53. Les différences entre
ce projet et celui présenté par le Président sont flagrantes. Il convient
toutefois de signaler que ce second projet se rapproche un peu plus du système
prévu par la Constitution actuellement en vigueur, laquelle, tout en
établissant un système présidentiel, accorde au parlement une position de
choix, puisqu'elle lui donne la possibilité de contrecarrer le Président de la
République (et, dans certaines circonstances, de passer outre à la volonté de
ce dernier).
54. Les groupes
communiste et agrarien proposent toutefois l'abolition de la fonction de
Président de la République, dont les pouvoirs seraient confiés au président du
Conseil suprême. Il s'agit là d'une sérieuse violation du principe de la
séparation des pouvoirs, puisqu'une seule et même personne ne peut à la fois
exercer des fonctions exécutives et présider l'organe chargé de contrôler et
d'approuver la conduite de l'exécutif.
a. Principes
généraux et droits de l'homme
55. Les deux premières
sections de la Constitution de 1994 demeurent pratiquement inchangées; quelques
petites modifications et adjonctions y sont proposées, comme par exemple à
l'article 17, qui dispose que le bélarussien et le russe sont tous deux langues
officielles de la République (alors que, aux termes de la Constitution de 1994,
seul le premier est considéré comme langue officielle).
56. L'article 39 est
renforcé dans un sens positif, grâce à l'affirmation du principe de la
non-discrimination (fondée sur la race, le sexe, l'origine ethnique ou les
croyances religieuses) à l'égard des citoyens en matière d'accès aux emplois de
la fonction publique.
57. Une disposition
importante a été ajoutée: selon l'article 42 du projet, les citoyens ont droit
à la protection de leurs intérêts économiques et sociaux, et peuvent notamment
se constituer en syndicats, conclure des conventions collectives et se mettre
en grève.
58. L'article 49 (qui
correspond à l'article 48 de la Constitution actuelle) comporte une disposition
plus détaillée, affirmant que la privation du logement est possible (ce qui est
totalement interdit par la présente Constitution), mais uniquement «par
décision de justice ou en application de toute loi prescrivant une procédure
différente non contraire aux principes de la justice sociale». Dans sa
traduction anglaise, ce texte manque de clarté et apparaît relativement vague.
b. Référendum
59. Les articles
consacrés au système électoral et au référendum ont été réunis en un chapitre
unique, dont un seul article se rapporte à présent à des questions de
référendum. La procédure à suivre pour l'organisation de consultations
populaires sera, aux termes de l'article 74 du projet, fixée par la loi.
La quasi-totalité des pouvoirs étant concentrés dans les mains du Conseil
suprême, il est étonnant que la Constitution ne fournisse aucune indication
détaillée sur les conditions d'organisation d'un référendum; le Conseil suprême
pourrait bien être tenté de fixer à l'organisation d'un référendum des
conditions telles que celui-ci serait pratiquement impossible. L'institution du
référendum ne constituerait dès lors plus un contrepoids efficace aux pouvoirs
du Conseil suprême.
c. Les
nouveaux pouvoirs du Président du Conseil suprême
60. Les modifications
proposées aux sections consacrées aux prérogatives des principaux organes de
l'Etat sont plus importantes.
61. Toutes les
dispositions qui, dans le texte actuellement en vigueur, concernent la fonction
de Président de la République disparaissent du projet élaboré par les groupes
communiste et agrarien. Par ailleurs, l'article 82 de ce projet fait du
président du Conseil suprême le premier personnage de l'Etat, chargé de le
représenter auprès des autres pays.
62. Contraints par la
nécessité de confier à l'un des personnages de l'Etat un certain nombre de
fonctions indispensables, et craignant les éventuelles conséquences politiques
de l'institution d'un régime présidentiel, les auteurs ont choisi une solution
qui est contraire au principe de la séparation des pouvoirs.
63. Cette conclusion
s'impose aisément à la lecture de l'article 83 du projet: le Président du
Conseil suprême, outre les compétences habituelles généralement dévolues à
n'importe quel président d'assemblée, signe les lois de la république et les
autres actes adoptés par le Conseil suprême et son præsidium; il rend compte au
moins une fois par an devant le Conseil suprême de la situation de la
république ainsi que des principales questions touchant aux affaires
intérieures et étrangères; il représente le pays dans les relations avec les
organisations et organes du pays et à l'étranger, conduit les négociations et
signe les traités internationaux, nomme les juges des tribunaux d'instance
ainsi que les juges des tribunaux d'arbitrage.
64. Toutes ces fonctions
sont par nature exécutives et devraient par conséquent être confiées à un
organe parlementaire; cette exigence s'apprécie à sa juste valeur si nous
considérons que dans le cas présent, le Président n'aura pas la possibilité de
demander au Conseil suprême un nouvel examen d'un projet de loi, de telle sorte
que le système sera privé d'une importante garantie constitutionnelle (que l'on
trouve non seulement dans les régimes présidentiels, mais également dans
certains régimes parlementaires).
65. Ces fonctions
exécutives sont également incompatibles avec les principales fonctions du
président d'une assemblée élue, qui doit être impartial et dont la mission est
d'assurer le bon fonctionnement de l'assemblée elle-même, garantissant ainsi
une protection identique à tous les parlementaires. Or, cette tâche ne saurait
être assuée par une personne qui, selon l'article 83.3 du projet, «rend compte
au moins une fois par an devant le Conseil suprême de la situation de la
république et des principales questions touchant aux affaires intérieures et
étrangères»; cette dernière fonction ne peut être assumée que par une personne
exerçant des responsabilités politiques et investie de fonctions exécutives.
66. Le pouvoir conféré au
Président de nommer les juges locaux représente une autre violation sérieuse du
principe de la séparation des pouvoirs: il est inconcevable que le président
d'une assemblée législative puisse librement nommer certains juges, notamment
lorsque (et tel est ici le cas) la procédure de nomination n'est pas clairement
définie par la Constitution.
d. Le
Conseil suprême et les autres organes de l'Etat
67. Il importe de
souligner que, même si nous limitons notre analyse au rôle et aux compétences du
Conseil suprême, seul un avis négatif peut être exprimé sur ce projet.
68. En effet, selon
l'article 79 de ce dernier, le Conseil suprême adopte la Constitution et ses
amendements, organise les référendums nationaux, décide de l'organisation des
élections aux fonctions de député des conseils locaux, nomme le Premier
ministre et approuve le programme de gouvernement, institue et dissout les
ministères de la république, élit tous les membres de la Cour
constitutionnelle, les membres du Tribunal supérieur d'arbitrage, le Procureur
général de la République ainsi que les membres du conseil d'administration de
la Banque nationale et de l'autorité de contrôle; il définit les priorités en
matière de politique étrangère et intérieure, approuve le programme de développement
économique et social, ainsi que le budget de l'Etat; il est également maître de
la politique de défense et prend les décisions en matière d'amnistie; il peut
opposer son veto aux décisions du président du Conseil suprême ou du præsidium
ainsi qu'aux résolutions adoptées par le Conseil des députés locaux.
69. Une telle panoplie de
compétences (pour ne mentionner que les plus importantes) donne au Conseil
suprême une sorte d'omnipotence, l'indépendance des autres organes de l'Etat
étant irrémédiablement menacée.
70. Le Conseil des
ministres (chapitre 5 du projet), défini comme l'organe exécutif et
administratif suprême de la république, est privé de toute possibilité de
s'organiser lui-même, étant donné qu'il revient au pouvoir législatif d'instituer
et de dissoudre les ministères; en outre, selon l'article 98, la juridiction du
cabinet, ses règles de fonctionnement et ses rapports avec les autres organes
de l'Etat seront définis par la loi.
71. Il est vrai que même
la Constitution actuelle accorde au parlement un certain nombre de fonctions
administratives, mais la modification proposée vise à supprimer tout
contrepoids à la suprématie du parlement (à commencer par la fonction de
Président de la République). Le droit de nommer la Cour constitutionnelle ainsi
que la Cour suprême et le Procureur général donne au Conseil suprême la
possibilité non pas simplement de s'ingérer dans le fonctionnement du système
judiciaire, mais même de le contrôler, donnant ainsi l'exemple le plus frappant
d'une violation du principe de la séparation des pouvoirs.
72. Enfin, et ce n'est là
un aspect nullement négligeable, l'article 138 limite la possibilité pour le
peuple et la minorité parlementaire de demander une révision de la
Constitution: cette disposition exige en effet qu'une proposition en ce sens
soit soumise par au moins 250 000 citoyens ou
soixante-dix députés et l'accord de deux tiers des députés (en deux votes
distincts); de plus, toute modification proposée par voie de référendum ne peut
être approuvée qu'à la majorité des deux tiers des citoyens inscrits sur les
listes électorales.
CONCLUSIONS
73. Pour résumer, les
deux projets examinés sont loin de respecter les normes minimales de démocratie
du patrimoine constitutionnel européen.
74. Même si le texte
actuellement en vigueur comporte un certain nombre de défauts, puisqu'il
établit un système dans lequel le parlement jouit d'une légère prépondérance
sur le Président (prépondérance qui, dans une certaine mesure, peut se
justifier sur la base du principe de la souveraineté populaire et semble
d'ailleurs plus théorique que pratique), les deux projets de révision soumis à
référendum ouvrent la voie à une escalade dans les problèmes institutionnels
menant, par deux voies opposées, à une évolution autoritaire du système
constitutionnel bélarussien.
75. En d'autres termes,
ni la mise en place d'un pseudorégime semi-présidentiel, avec une forte
prépondérance du Président (allant parfois jusqu'à un contrôle total par ce
dernier) sur tous les autres organes de l'Etat (y compris le parlement), ni la
proposition de supprimer la fonction de Président de la République, avec
l'introduction d'un régime d'assemblée dépourvu de tout système de freins et
contrepoids qui permettraient d'éviter l'omnipotence du parlement, ne peuvent
être considérés comme des substituts acceptables à la Constitution de 1994.
76. Dans ces conditions,
la Commission de Venise note que la Cour constitutionnelle du Bélarus a décidé
que les résultats de ce référendum n'auraient pas force obligatoire, ne
revêtant qu'un caractère consultatif. Suivant cette décision, le Conseil
suprême a déclaré que le référendum n'aurait pas force obligatoire. Pour notre
Commission, il tombe sous le sens que dans tout pays souhaitant devenir membre
du Conseil de l'Europe, les décisions de la Cour constitutionnelle doivent être
acceptées et appliquées par tous les autres organes de l'Etat.
77. La Commission appelle
donc les autorités du Bélarus à respecter la décision de la Cour
constitutionnelle et à s'efforcer de trouver une solution à la crise
constitutionnelle, solution qui respecterait les normes européennes et ne
pourrait que s'écarter substantiellement des deux projets examinés ici. La
Commission est à la disposition des autorités du Bélarus pour lui apporter
toute l'assistance qu'elles pourraient souhaiter à cet égard.
