La Commission a pris
activement part au programme des séminaires sur la mise en place et le
fonctionnement de structures fédérales en Russie prévus par le programme joint
du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne. Ce programme continuera en
1997.
Par ailleurs, lors de
sa 27e réunion, la Commission a été informée par M. Toumanov, président de la
Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, des activités de cette haute
juridiction. M. Toumanov s'est référé d'abord à l'examen de la
constitutionnalité de textes de loi et, en particulier, à la décision de la
Cour constitutionnelle de ne pas déclarer anticonstitutionnel le pourcentage de
5 % des voix, comme seuil pour l'élection des parlementaires. M. Toumanov
a souligné, par ailleurs, que des cours constitutionnelles ont été constituées
dans une bonne dizaine de républiques de la Fédération de Russie. Les rapports
entre ces différentes juridictions ne sont pas encore régis par la loi.
Lors de la 29e
réunion plénière, M. Vitrouk a informé la Commission que la loi
constitutionnelle sur le système judiciaire de la Fédération de Russie a été
promulguée.
Il a également attiré
l'attention de la Commission sur la situation financière critique de l'appareil
judiciaire en Russie. Une partie considérable du budget attribué à la justice
n'a pas pu être débloquée, ce qui a créé des difficultés importantes de nature
à affecter l'indépendance des institutions judiciaires. La Cour
constitutionnelle a été saisie par la Douma d'Etat d'un recours fondé sur
l'article 124 de la Constitution fédérale qui met le fonctionnement de la
justice à la charge de l'Etat.
La Commission a pris
note avec inquiétude de ces informations.
Au cours de l'année
1996, la Commission a suivi de près les développements constitutionnels en
Afrique du Sud. Des représentants de
l'Afrique du Sud ont participé aux 27e, 28e et 29e réunions plénières ainsi
qu'à la 9e réunion de la sous-Commission sur la Justice constitutionnelle avec
les agents de liaison des cours constitutionnelles à Madrid et au Séminaire
UniDem sur "Droits de l'homme et fonctionnement des institutions
démocratiques dans des situations d'urgence" à Wroclaw.
La constitution de
Afrique du Sud, adoptée le 8 mai 1996 fruit d'un long processus de
négociations, a clairement un caractère de compromis. Sa mise en oeuvre effective sera de la plus
haute importance pour l'avenir du pays.
Lors de la 27è
réunion plénière, MM. Barnard, Christen et Buquicchio ont signé l'accord conclu
entre le ministère fédéral des Affaires étrangères de la Suisse le Département
du développement constitutionnel sud-africain et la Commission de Venise
relatif au programme "Democracy, from the law book to real life". Cet accord est entré en vigueur le 1er juin 1996.
Les activités
suivantes ont été mises en œuvre en 1996 dans le cadre de ce programme:
- réunion de planification à Prétoria,
15-16 août 1996
Une délégation de la
commission composée de M. La Pergola et de
M. Maas Geesteranus s'est rendue en Afrique du sud pour une réunion
de planification afin d'évaluer les besoins et d'établir un calendrier.
La délégation a
rencontré des représentants de toutes les autorités sud-africaines concernées
par le programme.
- Atelier sur les relations intergouvernementales,
Dikhololo, 28‑29 octobre 1996
Les deux principaux
objectifs de cet atelier étaient de mettre en place les premiers éléments d'un
livre blanc sur les relations intergouvernementales conformément à la nouvelle
Constitution et de mettre en rapport les uns avec les autres les participants
chargés des relations intergouvernementales aux niveaux national, provincial et
local.
Les participants des
divers pays ont fait part de leur expérience des relations
intergouvernementales dans le cadre de la structure fédérale ou régionale de
leur pays d'origine.
- Sommet des pouvoirs locaux, Durban, 21‑23 novembre 1996
Ce sommet était un
événement important pour les pouvoirs locaux sud-africains et plus de deux
mille délégués locaux de l'ensemble des neuf provinces y ont participé.
A cette occasion a
été lancée Ä en présence du président Mandela Ä l'Association sud‑africaine
des pouvoirs locaux (SALGA), organe national de représentation des pouvoirs
locaux en Afrique du Sud, mais l'objectif du sommet était d'examiner les points
relatifs au livre blanc sur les pouvoirs locaux dont la rédaction devra être
achevée en juillet 1997.
M. Russell et
Baroness Farrington du Conseil de comté du Lancashire (Royaume‑Uni)
ont pris la parole au sommet au nom de la Commission et du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) respectivement.
- Bourse de recherche en Europe au
bénéfice de l'Ecole de d'administration
de l'université d'Afrique du Sud (UNISA)
Une bourse a été
attribuée au Département d'administration du développement pour une recherche
sur le thème «Evaluation de l'aide internationale par l'administration».
La Commission a
participé activement au processus de rédaction d'une nouvelle constitution de
l'Ukraine. Dès 1993, des membres de la
Commission ont soumis des commentaires sur le projet proposé alors et eu un
échange de vues avec ses auteurs. A sa
24ème réunion, les 8 et 9 septembre 1995, la Commission a adopté un Avis sur la
situation constitutionnelle actuelle de l'Ukraine après l'adoption de l'Accord
constitutionnel entre le Conseil suprême de l'Ukraine et le Président de
l'Ukraine sur les principes fondamentaux de l'organisation et du fonctionnement
du pouvoir d'Etat et de l'autonomie locale en attendant l'adoption de la
nouvelle constitution de l'Ukraine. Les membres de la Commission ont aussi
commenté le projet préliminaire de nouvelle constitution soumis en 1995 et eu
deux échanges de vues avec le groupe d'experts juridiques chargé par la Commission
constitutionnelle d'établir un projet révisé.
M. Markert, du
Secrétariat de la Commission, a participé au Forum juridique international qui
s'est tenu du 11 au 13 janvier 1996 à Ivano-Frankivsk Oblast et y a présenté la
position de la Commission sur plusieurs points du projet, en particulier en ce
qui concerne la position constitutionnelle de la Prokuratura.
Lors de la 26e
réunion plénière, M. Holovaty a informé la Commission qu'une nouvelle version
du projet de Constitution, allait être adoptée sous peu. Il a également signalé
que l'accord constitutionnel expirant le 8 juin, l'adoption d'une nouvelle
Constitution était urgente. Certaines forces politiques opposaient toutefois
une vive résistance au projet et il paraîssait peu probable que le texte puisse
être adopté par le Parlement. Le nouveau projet modifiait sensiblement le
précédant sur plusieurs points. En ce qui concerne les droits de l'homme, le
chapitre qui leur est consacré est plus rapproché des normes européennes et se
fonde sur la Convention européenne des Droits de l'Homme ; l'Etat ukrainien est
défini comme un Etat unitaire, en dépit de l'autonomie de la Crimée
; conformément à l'un des engagements pris par l'Ukraine lors de son
adhésion au Conseil de l'Europe, le chapitre sur la Prokuratura a été modifié
et celle-ci n'est désormais plus compétente pour ce qui est du contrôle général
de la légalité des actes considérés; les dispositions sur l'autonomie locale
ont été reformulées, à la lumière de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Les questions principalement débattues concernaient le rôle de l'autonomie
locale, l'instauration d'un parlement à deux chambres et l'adoption de la
nouvelle Constitution par référendum.
Lors de sa 27e
réunion plénière, la Commission a examiné le nouveau projet de Constitution de
l'Ukraine sur la base des contributions de MM. Aguiar de Luque, Bartole,
Batliner, Klucka, Mme Milenkova, MM. Steinberger et Svoboda et des observations
de M. Holovaty, de Mme Suchocka et de M. Delcamp, représentant du Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE). Au cours du débat qui suivit,
les rapporteurs sur l'Ukraine ont conclu que le texte du nouveau projet
représentait une amélioration considérable par rapport aux projets précédents.
Certaines questions, telles les compétences de la Crimée, la protection des
droits fondamentaux des personnes morales, la peine de mort, la portée des
garanties des droits sociaux et l'étendue des pouvoirs du Président devraient
être encore précisées. La Commission a adopté son avis sur le projet de
constitution de l'Ukraine tel qu'il figure dans la partie B du présent rapport
(voir aussi documentCDL-INF(96)6).
La nouvelle
Constitution de l'Ukraine a été adoptée le 28 juin 1996.
Le 10 juillet 1996,
la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'homme de l'Assemblée
parlementaire a demandé un avis de la Commission sur ce texte. MM. Bartole,
Batliner, Klucka, Mme Milenkova, MM. Steinberger et Delcamp ont été désignés
rapporteurs.
La Commission a
examiné le texte de la nouvelle Constitution lors de ses 28e et 29e réunion
plénière. Plusieurs éléments positifs de ce texte fondamental ont été soulignés
et, avant tout, les règles sur la Prokuratura qui sont conformes aux standards
européens, et l'amélioration des règles concernant les référendums. Elle a
également noté que, certaines faiblesses du chapitre sur les droits de l'homme
persistent. La Commission n'a pas perdu de vue que la Constitution a été
adoptée à un moment difficile et que plusieurs points délicats, comme les
questions linguistiques relatives aux minorités, la situation constitutionnelle
de la Crimée et le statut des troupes étrangères, ont été résolus sur la base
d'un compromis.
M. Holovaty a
souligné la contribution de la Commission de Venise au travail de rédaction de
la Constitution.
L'adoption de la
Constitution de l'Ukraine le 28 juin 1996 a constitué un événement majeur pour
l'espace constitutionnel européen. La Commission se félicite du niveau élevé et
de la qualité de sa coopération avec les autorités ukrainiennes. Elle est
particulièrement satisfaite d'avoir pu contribuer de manière efficace à ce
développement important, qui constitue la base durable de la construction
démocratique dans ce pays.
Par ailleurs, lors de
la 28e réunion plénière, M. Nemeth a demandé, au nom de l'Assemblée
parlementaire, une expertise sur le
projet de loi sur la Cour constitutionnelle. MM. Bartole et Klucka ont été
désignés Rapporteurs.
Adopté à la 27ème
réunion de la Commission de Venise tenue les 17 et 18 mai 1996 sur la base de
contributions de M. Luis Aguiar de Luque, Espagne, M. Sergio Bartole,
Italie, M. Gérard Batliner, Liechtenstein, M. Jan Klucka, Slovaquie, Mme Anna
Milenkova, Bulgarie, M. Helmut Steinberger, Allemagne, M. Cyril Svoboda,
République tchèque.
Introduction
La
Commission européenne pour la démocratie par le droit participe activement
depuis longtemps au processus de rédaction d'une nouvelle constitution de l'Ukraine. Dès 1983, des membres de la Commission ont
soumis des commentaires sur le projet proposé alors et eu un échange de vues
avec ses auteurs. A sa 24ème réunion,
les 8 et 9 septembre 1995, la Commission a adopté un Avis sur la situation
constitutionnelle actuelle de l'Ukraine après l'adoption de l'Accord
constitutionnel entre le Conseil suprême de l'Ukraine et le Président de
l'Ukraine sur les principes fondamentaux de l'organisation et du fonctionnement
du pouvoir d'Etat et de l'autonomie locale en attendant l'adoption de la
nouvelle constitution de l'Ukraine.
Les
membres de la Commission ont aussi commenté le projet préliminaire de nouvelle
constitution soumis en 1995 et eu deux échanges de vues avec le groupe
d'experts juridiques chargé par la Commission constitutionnelle d'établir un
projet révisé. Le présent projet reflète
donc en partie les efforts antérieurs de la Commission.
Le
présent avis a été adopté par la Commission à sa 27ème réunion tenue à Venise
les 17 et 18 mai 1996. A cette occasion,
la Commission a également approuvé les commentaires de Mme Hanna Suchocka
(Pologne) dans le documentCDL(96)25.
Ces commentaires ont été reçus trop tard pour être intégrés dans la
présente opinion.
Chapitre Ier
Principes généraux
Commentaires d'ordre général
Les principes
généraux sont conformes aux normes internationales et montrent la volonté de
l'Ukraine de devenir un Etat européen démocratique protégeant les droits de
l'homme. La Constitution est la norme
juridique suprême (Article 8) et les organes des pouvoirs législatif, exécutif
et judiciaire exercent leurs fonctions dans les limites établies par la
constitution (Article 6, paragraphe 2).
Une faiblesse du
projet, qui ne concerne pas particulièrement les dispositions générales mais
qui peut être mentionnée ici, est qu'il n'y a pas d'ensemble cohérent de règles
sur l'état d'urgence. Il y a quelques
dispositions, en particulier à l'article 38, paragraphe 3, à l'article 60,
paragraphe 3, à l'article 87, point 10, à l'article 92,
point 26, à l'article 105, paragraphe 1, point 18 et à l'article 155,
paragraphe 2. Mais les conditions
requises pour proclamer l'état d'urgence ne sont pas définies dans la
constitution elle-même, et le soin de régler l'état d'urgence est entièrement
laissé au législateur ordinaire (Article 92, point 26). Aussi serait-il utile aussi de prévoir
expressément un contrôle judiciaire par la Cour constitutionnelle concernant
les actes proclamant l'état d'urgence et leur étendue. D'un autre côté, la liste des droits et libertés
qui ne peuvent être restreints en cas d'état d'urgence est extrêmement
longue : par exemple aux articles 27, 30, 42, 51. Cela semble irréaliste.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 6
L'article 6
prévoit une répartition du pouvoir entre le législatif, l'exécutif et le
judiciaire. Mais cette approche n'est
pas appliquée de façon suivie dans tout le texte. La Cour constitutionnelle fait l'objet d'un chapitre
qui n'est même pas placé après le chapitre sur le système judiciaire.
Article 3
La formulation du
paragraphe 1 de l'article 3, " the human being ... is recognised
in Ukraine as the highest social value [l'être humain ... est reconnu en
Ukraine comme la valeur sociale la plus élevée] donne l'impression, du moins
dans la version anglaise, que l'individu est considéré en fonction de la
société, et non dans sa valeur et sa dignité inhérente, préétatique, unique,
irremplaçable et incommensurable.
Article 9
Les traités
internationaux ratifiés par l'Ukraine sont incorporés par cette disposition
dans l'ordre juridique interne, apparemment au rang d'une loi ordinaire. Il serait logique d'incorporer aussi le droit
international
coutumier et les principes du droit international généralement acceptés.
Chapitre II
Droits et libertés de la personne
et du citoyen
Commentaires d'ordre général
Evaluation générale du chapitre
Ce chapitre de 49
articles est très long. Le catalogue des
droits et libertés protégés est vaste et exhaustif et le texte montre la
volonté de protéger tout l'éventail des droits garantis par la Convention
européenne des droits de l'homme et de faire en sorte que ces droits soient
appliqués dans la pratique.
Mais ce chapitre a
aussi des faiblesses :
- il n'est pas structuré, avec ses 49
articles sans aucune subdivision;
- le caractère très détaillé de la
liste, qui inclut les droits de caractère social, économique et
environnemental, pose des problèmes en ce qui concerne leur garantie par les
tribunaux;
- les restrictions et limitations
possibles des droits fondamentaux semblent souvent aller trop loin.
Absence de structuration du chapitre
La question n'est pas
seulement théorique et systématique, mais peut avoir des répercussions sur le
niveau d'application des droits concernés.
En fait, les 49
articles contiennent nécessairement des dispositions légales de différente
teneur :
- certaines dispositions ont le
caractère d'un programme pour l'organe législatif ukrainien sans garantir des
droits spécifiques, comme, par exemple, le deuxième paragraphe de l'article 48,
qui déclare l'enseignement secondaire obligatoire;
- certaines dispositions contiennent
des principes structurels pour le fonctionnement de l'ordre juridique qui
doivent orienter la vie juridique à l'avenir, mais qui ne peuvent être
considérés comme des droits individuels au sens strict, entre autres le
principe de publicité des normes, le principe de non-rétroactivité des normes
et le principe "ne bis in idem"
(articles 52, 53 et 56);
- il y a aussi ce que la doctrine a
défini comme des garanties institutionnelle protégeant certaines institutions
contre des interventions futures du législateur ordinaire; la définition du
mariage, à l'article 46 du projet, en est un exemple;
- certaines dispositions, comme celles
de l'article 31 sur la liberté d'association permettent des restrictions
de portée considérable qui mettent en question leur caractère de droits
individuels;
- les articles 61 à 64 portent sur des
devoirs;
- bien que la plupart des articles du
chapitre contiennent l'énoncé de véritables droits subjectifs ("has the
right to ...", dans la version anglaise), ces droits ont une structure et
un contenu différents, dans la mesure où certains correspondent aux droits et
libertés fondamentaux traditionnels, alors que d'autres ont le caractère de
droits sociaux où il faut l'intervention des pouvoirs publics pour les
concrétiser pleinement (cas du droit au logement consacré par
l'article 42) ou sont de nouveaux droits fondamentaux liés aux nouveaux
progrès technologiques (par exemple à l'article 27, les paragraphes 2 à 4
concernant l'autodétermination pour ce qui est de l'information, et les droits
environnementaux à l'article 45).
Du fait que ces
droits ont un caractère différent, il serait souhaitable de les classer et de
les systématiser de manière qu'il soit possible de prévoir pour chacun d'entre
eux différents types de protection, dont l'efficacité pourrait varier en
fonction de leur contenu. L'absence
d'une telle structuration du chapitre risque de dévaloriser des droits et
libertés générateurs de véritables droits subjectifs, dont la protection doit
apparaître clairement dans le texte de la Constitution.
Il faudrait donc
diviser le Chapitre II en différents sous-chapitres et introduire dans ces
derniers diverses règles concernant la protection des droits par les tribunaux.
L'étendue des droits protégés
Cette question est
étroitement liée à la question précédente.
L'article 150 du projet permet à la Cour constitutionnelle de
régler les problèmes de constitutionnalité des lois et autres actes juridiques
dont la constitutionnalité dépendra aussi du respect des libertés fondamentales
contenues dans ce chapitre. D'autre
part, l'article 50 charge les tribunaux en général de protéger tous les droits
de l'homme et libertés. Le catalogue des
droits est toutefois si riche et vaste que cela risque d'être irréaliste. Comme on l'a vu plus haut, la même
formulation "every person has the right..." [chacun a droit à ... ]
est employée pour différentes catégories de droits, mais pour beaucoup d'entre
eux, il sera impossible à un tribunal de les appliquer directement. Cela concerne par exemple l'article 43
("chacun a droit à un niveau de vie suffisant pour lui-même et pour sa
famille, y compris à une alimentation, à des vêtements et à un logement
suffisants") ou l'article 45, paragraphe 1 ("chacun a droit
à un environnement sûr pour sa vie et sa santé et au remboursement des dommages
infligés du fait d'une violation de ce droit").
Dans certains cas,
par exemple au paragraphe 4 de l'article 27, le droit à la protection
judiciaire d'un certain droit est expressément garantie. Cela ne devrait toutefois pas signifier
qu'une telle garantie opère uniquement pour les droits vis-à-vis desquels elle
est explicitement mentionnée, car la majeure partie des libertés fondamentales
traditionnelles s'en trouverait alors exclue.
Il faudrait donc
mentionner spécifiquement dans la Constitution les droits dont la protection
est assurée par les tribunaux ordinaires.
La formulation générale retenue au paragraphe 1 de
l'article 50 est trop vaste et par conséquent insuffisante.
Les restrictions possibles des libertés fondamentales
Il est positif que la
constitution empêche les droits et libertés constitutionnels d'être abolis
(Article 17, paragraphe 2 et article 155, paragraphe 1,
voir plus loin). L'existence des droits
en tant que tels est donc protégée, et l'on pourrait renforcer cette protection
en introduisant une clause sur la protection de l'essence du droit analogue au
paragraphe 2 de l'article 19 de la Loi fondamentale allemande :"il
n'est possible en aucun cas d'empiéter sur l'essence d'un droit
fondamental".
En ce qui concerne
les restrictions des droits fondamentaux, le paragraphe 2 de
l'article 60 proclame que "de telles restrictions doivent être
minimales et correspondre aux principes d'un Etat démocratique". Cela signifie que les restrictions légales ne
peuvent aller plus loin qu'il n'est nécessaire (principe de proportionnalité),
mais aussi qu'elles ne devraient pas conduire à la suppression du droit
(Article 17, paragraphe 2 seul et avec l'article 60,
paragraphe 2). De nombreux articles
contiennent toutefois des conditions spécifiques pour la restriction des droits
par le pouvoir législatif et les circonstances permettant à ce dernier de
restreindre les droits sont souvent très ambiguës et générales et lui donnent
toute latitude pour intervenir dans une très large mesure. C'est le cas en particulier au
paragraphe 2 de l'article 27, où le lien entre les circonstances
permettant la restriction (intérêts de la sécurité nationale, bien-être
économique et droits de l'homme) et le droit lui-même (protection contre
l'utilisation d'informations confidentielles concernant une personne sans
qu'elle le sache) semble contestable; à l'article 28, où les restrictions
sont très générales (pour la protection de la sécurité nationale, de l'ordre
public, de la santé et de la moralité des populations, ou des droits et
libertés des autres), et à l'article 31 (intérêts de la sécurité nationale
et sociale, protection de la santé et de la morale de la population ou
protection des droits et liberté d'autrui).
A ce large éventail
de restrictions possibles concernant des articles particuliers, le
paragraphe 1 de l'article 60 ajoute une clause générale permettant
des restrictions des droits et libertés "pour protéger les droits et
libertés d'autres personnes, la sécurité nationale, et la santé et la moralité
de la population". Il n'apparaît
pas très clairement dans les diverses traductions si, en vertu de cette
disposition, seul le pouvoir législatif est habilité à procéder à des
restrictions des droits fondamentaux ou si l'exécutif peut aussi le faire.
En tout état de
cause, une telle disposition est problématique du fait qu'un certain nombre de
droits devraient être garantis sans la moindre restriction, en particulier ceux
qui sont indiqués dans les articles 22, 23, 50, 53, 55, 56 et 57.
Il est donc proposé
de supprimer la dernière phrase du paragraphe 1 de l'article 60 et de
retenir le texte suivant : "constitutional rights and freedoms may
not be restricted except in cases prescribed by the Constitution and laws
adopted in accordance with it" [les droits et libertés constitutionnels ne
peuvent être restreints sauf dans les cas prescrits par la Constitution et les
lois adoptées en conformité avec elle].
Les circonstances permettant des restrictions devraient être énoncées
dans les divers articles.
Personnes morales
Il serait utile
d'inclure dans le texte une disposition concernant les droits des personnes
morales. Une telle disposition pourrait
être inspirée du paragraphe 3 de l'article 19 de la Loi fondamentale
allemande - "Les droits fondamentaux s'appliquent également aux personnes
morales nationales dans la mesure où la nature de ces droits le permet."
Chapitre III
Elections. Référendum
Commentaires d'ordre général
Il faut se féliciter
de ce que le présent texte ne contienne plus de dispositions inspirées par une
notion trop radicale de la démocratie directe, comme par exemple la possibilité
de dissoudre le parlement ou exprimer sa défiance à l'égard du Président par un
référendum. Ceci montre que le texte va
dans la bonne direction en conférant stabilité aux principales institutions.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 68, paragraphe 1
Selon cette disposition,
aussi bien l'Assemblée nationale que le Président peuvent organiser un
référendum. Il peut en résulter une
concurrence inutile entre les deux institutions, qui risquent d'utiliser les
référendums comme des instruments de lutte politique entre elles. Il est recommandé qu'un seul organe ait le
droit d'organiser des référendums, et le plus approprié semble être le Chef de
l'Etat qui, en tant qu'institution unipersonnelle, reçoit ses pouvoirs
directement du peuple. L'Assemblée
nationale étant l'organe législatif, il ne faut guère s'attendre qu'elle soit
disposée à soumettre à référendum des questions qu'elle pourrait régler dans
les limites de sa propre compétence.
En ce qui concerne
les dates des référendums, on peut se demander si le Président devrait seul
avoir autorité pour les fixer ou s'il devrait être tenu de consulter le
gouvernement et les présidents des deux chambres de l'Assemblée nationale. L'organisation d'un référendum et la fixation
de ses dates à l'initiative du seul Président risque facilement de prendre un
caractère autoritaire dans le cadre de ce que l'on appelle la démocratie
plébiscitaire.
Article 68, paragraphe 2
L'initiative dite
populaire pose de nombreux problèmes, à la fois pratiques et théoriques. Le texte n'indique pas très clairement dans
quelles circonstances de telles initiatives pourraient avoir lieu. Il est recommandé en particulier d'éviter la
possibilité de modifier la Constitution de cette manière, car cette procédure
apparemment démocratique peut facilement être utilisée abusivement à des fins
populistes. Il faudrait donc définir
clairement les questions qui pourraient faire l'objet d'une initiative
populaire, en excluant la possibilité de modifier la Constitution.
Une variante plus
restrictive de l'initiative populaire consisterait à prévoir la possibilité de
soumettre des projets de textes législatifs à l'Assemblée nationale qui aurait
l'obligation de les discuter et de se prononcer sur eux. Cette formule donneraient aux citoyens la
possibilité de participer au processus législatif, tout en laissant le dernier
mot à l'organe législatif.
Chapitre IV
L'Assemblée nationale de l'Ukraine
Commentaires d'ordre général
L'équilibre des pouvoirs
Le présent texte
marque incontestablement un progrès dans le développement du processus
d'élaboration d'une constitution en Ukraine.
Il prévoit un assez bon équilibre des pouvoirs entre les divers organes
de l'Etat. Bien qu'il soit manifeste que
les auteurs de la Constitution penchent pour un régime semi-présidentiel,
toutes les questions relatives à la forme de gouvernement ne sont pas réglées
de façon claire. En outre, il semblerait
indiqué de renforcer l'élément parlementaire dans les relations entre
l'Assemblée nationale et l'exécutif. Le
renforcement excessif du pouvoir exécutif risque d'aller à l'encontre du but
recherché. Si, d'un côté, un exécutif
fort est nécessaire pour gouverner efficacement et mettre en oeuvre des
réformes, d'un autre côté il y a le risque, en cas d'échec, que les détenteurs
de ces vastes pouvoirs perdent toute capacité d'agir efficacement. Il ne faudrait pas oublier non plus que
l'organe représentatif national a aussi des fonctions purement politiques, en
particulier intégrer les forces politiques et sociales et mobiliser un appui et
légitimer la politique poursuivie dans la pratique. Il est donc recommandé de prévoir des
procédures plus nombreuses et plus variées de contrôle parlementaire sur les
actions et les intentions du gouvernement et des divers ministères.
L'introduction d'une deuxième chambre
La mise en place d'un
système bicaméral - l'Assemblée nationale est composée de la chambre des
députés et du sénat - scinde l'organe législatif en deux parties et assure un
équilibre interne des pouvoirs. Cela
contribuera sans aucun doute à la qualité de l'action législative et à
l'instauration d'un climat politique plus modéré dans le pays. Il est toutefois nécessaire de définir de
façon plus précise les attributions des deux chambres, faute de quoi celles-ci
feront simplement double emploi, en particulier lorsque l'équilibre entres les
forces politiques au sein de chacune d'elles est similaire.
La hiérarchie des normes
La Constitution est
la norme suprême (voir le dernier paragraphe du préambule, le paragraphe 2
de l'article 6, le paragraphe 2 de l'article 8). Aux niveaux inférieurs, les choses sont moins
claires. La technique consistant à
énumérer les domaines relevant de la législation ordinaire (Article 92)
soulève plusieurs questions : les questions qui ne sont pas mentionnées
ici sont-elles échappent-elles aux pouvoirs du législateur ordinaire
(Article 71 et article 84, paragraphe 1, point 4)? Qui est compétent pour légiférer dans les
domaines non couverts : le Président (Article 105, paragraphe 1,
point 26 et paragraphe 2), le Cabinet des ministres (Article 114) ou
personne?
Dans les domaines
relevant exclusivement du législateur ordinaire, des normes infra-légales
peuvent-elles être adoptées par un autre organe? Où se situent les "universals",
décrets et directives du Président (Article 105, paragraphe 2) dans
la hiérarchie des normes? Les Président
exerce d'autres pouvoirs conférés par la Constitution (Article 105,
paragraphe 1, point 26), protège les droits et libertés des citoyens
(Article 103, paragraphe 3) et dispose de pouvoirs étendus pour
organiser l'exécutif (voir l'article 105, paragraphe 1, point 13, mais
aussi l'article 118).
Les sessions de l'Assemblée nationale
Les articles 81 et 82
du projet disposent que l'Assemblé nationale travaille en sessions, et tient
deux sessions ordinaires de durée indéterminée et des sessions extraordinaires
sur demande. Cela ne semble pas être le
meilleur moyen d'organiser le fonctionnement de l'organe législatif national
dans une période d'instabilité politique et de réforme radicale du système
juridique. Les sessions de courte durée
étaient typiques du système soviétique de gouvernement. L'effet obtenu est bien connu : elles
privent l'organe représentatif national de pouvoir et d'influence réels sur la
vie politique du pays. Il est donc
préférable de définir clairement la durée des sessions de l'Assemblée nationale
en fixant la durée des deux sessions ordinaires ou même en acceptant une
session plus longue (par exemple 9 mois), comme l'envisage la réforme française
du 5 août 1995. D'un autre côté, la
solution extrême adoptée par la Bulgarie en 1991, à savoir prévoir une session
permanente, devrait également être évitée, car une activité politique continue
conduit à un travail parlementaire de mauvaise qualité.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 74, paragraphe 2
D'après cette
disposition, les sénateurs sont élus directement dans des circonscription à
plusieurs sièges. Cela conduit à penser
que c'est un système de représentation proportionnelle, fondé peut-être sur des
listes de partis, qui est envisagé. En
conséquence, les forces politiques pourraient avoir la même représentation au
sénat qu'à la chambre des députés, et les deux chambres risqueraient alors de
faire partiellement double emploi.
L'autre solution, consistant à prévoir des circonscriptions à un seul
siège, mérite de retenir l'attention.
Elle aurait pour avantage d'établir une base plus distincte pour la
représentation territoriale des régions et de rendre les sénateurs eux-mêmes
plus indépendants des forces politiques ayant proposé leur candidature et les
ayant soutenus pendant la campagne électorale.
Article 80, paragraphes 3 et 4
Le texte dispose que
chaque chambre peut mettre un terme au mandat d'un parlementaire si celui-ci
viole les dispositions relatives aux incompatibilités et qu'il peut être fait
appel de cette décision auprès d'un tribunal.
Il est toutefois difficile d'admettre que les décisions d'une chambre de
l'Assemblée nationale puissent être contrôlées par un tribunal ordinaire et il
est préférable de prévoir un réexamen judiciaire par la Cour constitutionnelle.
Article 81, paragraphe 4
Le rôle du doyen
devrait être défini de manière plus précise.
Il faudrait indiquer que sous sa présidence les députés prêtent serment
et élisent les présidents des deux chambres.
Article 82, paragraphe 1
Comme il est indiqué
plus haut, il faudrait garantir par la Constitution des sessions du parlement
suffisamment longues pour que l'organe législatif puisse fonctionner
efficacement.
Article 83, paragraphe 1
D'après cette
disposition, il faut une majorité d'au moins les deux tiers des députés ou
sénateurs présents à la réunion pour prononcer le huis clos. Cette exigence semble excessive. Une majorité simple semblerait suffisante,
accompagnée de l'obligation de publier les décisions prises à la session à huis clos.
Article 84, paragraphe 1, point 2
Comme il est indiqué
plus haut, il serait préférable de réserver au Président la possibilité
d'organiser un référendum, à l'exception des référendums sur les questions
concernant la modification du territoire de l'Ukraine, comme il est prévu à
l'article 69.
Article 84, paragraphe 1, point 9
Il serait préférable
de donner un rôle décisif à la Cour constitutionnelle dans les procédures de
mise en accusation du Président. Voir
plus loin la remarque concernant l'article 109.
Article 85, points 1 et 2 en liaison avec
l'article 90, paragraphe 2
Aux termes du point 1
de l'article 85, la chambre des députés à le pouvoir de ratifier la
nomination du Premier ministre. Aux
termes du point 2 du même article, elle a le pouvoir d'examiner et d'adopter
des décisions sur le programme d'activité du Cabinet des ministres. La nomination du Premier ministre et
l'approbation du programme du gouvernement sont étroitement liées et il serait
donc préférable d'avoir une seule procédure combinant les deux décisions. Cela aurait également une influence sur la
portée du paragraphe 2 de l'article 90, qui donne au Président le
pouvoir de dissoudre la chambre des députés si elle rejette deux fois le
programme du gouvernement.
Article 86
L'article 86 porte
sur le contrôle parlementaire du gouvernement.
Dans les circonstances actuelles, ce contrôle doit être continu et prend
un certain nombre de formes différentes.
Le projet prévoit que la simple procédure des questions puisse être
transformée, après discussion de la réponse, en vote de défiance. Cela comporte un danger d'escalade
artificielle des conflits et il serait préférable de séparer les diverses
procédures.
Article 93, paragraphe 1
En vertu de cet
article, le Président a lui aussi le droit d'initiative législative. Cela devrait être évité dans la mesure où le
Président n'est pas responsable politiquement devant le parlement et où les
lois sont le moyen juridique de mettre en oeuvre une politique concrète. Par conséquent, le droit d'initiative
législative, en ce qui concerne l'exécutif, devrait être réservé au
gouvernement et non donné au Président.
Lorsque le gouvernement présente un projet de loi, il exprime sa volonté
de réaliser son programme.
Article 94
L'exigence d'une
majorité des deux tiers de la chambre des députés en cas de contradictions
entre cette chambre et le sénat au sujet d'un projet de loi est excessive. Elle risque de gêner le processus législatif
en une période de réformes politiques et économiques profondes.
Article 95, paragraphe 4
La majorité requise
des deux tiers des membres des deux chambres pour rejeter un veto suspensif est
elle aussi excessive et risque d'entraver l'activité législative. La majorité absolue des membres de deux
chambres semblerait suffisante.
Chapitre V
Le Président de l'Ukraine
Commentaires d'ordre général
Le texte, en ce qui
concerne ce chapitre, apporte des améliorations importantes par rapport aux
versions précédentes.
Il faut se féliciter
en particulier de ce que la disposition exigeant qu'au moins 50% des électeurs
participent à l'élection du Président pour que celle-ci soit considérée valable
ait été supprimée. Cela évite des prolongations
imprévisibles dans l'élection du Président.
Une autre
amélioration à signaler est le fait que le projet ne prévoit plus de vote de
défiance vis-à-vis du Président par référendum populaire (voir aussi plus haut
les observations concernant le Chapitre 3) ou vote parlementaire. Cela aurait introduit un sérieux élément
permanent d'instabilité dans le système de gouvernement.
Il a déjà été indiqué
dans les commentaires relatifs à l'article 95 que la majorité des deux
tiers des membres de chaque chambre requise pour annuler le veto du Président
contre une loi votée par l'Assemblée nationale paraissait plutôt élevée.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 105,
paragraphe 2
Il faut se féliciter
de ce que le pouvoir du Président de publier des "universals",
décrets et directives dont l'exécution est obligatoire sur le territoire de
l'Ukraine doive avoir un fondement dans la Constitution ou dans les lois et
doive contribuer à leur application.
Bien qu'il soit assez rare de stipuler les pouvoirs normatifs d'un
Président dans la constitution elle-même, les pouvoirs conférés au Président
par la Constitution de l'Ukraine sont très vastes, ce qui peut être acceptable
dans une difficile période de transition.
Il vaut néanmoins la peine de se demander si les actes normatifs du
Président en vertu de l'article 105 devraient avoir force contraignante
uniquement pour l'exécutif, les actes normatifs relatifs aux droits ou devoirs
des particuliers devant avoir seulement la forme de lois ou de décrets
autorisés par une loi spécifique prévoyant expressément la promulgation de tels
décrets, et déterminant leur but et leurs limites. Dans les systèmes juridiques des Etats-Unis
d'Amérique, de l'Allemagne et d'autres pays, il existe un principe
constitutionnel de séparation fonctionnelle des pouvoirs, selon lequel les
décisions essentielles de caractère normatif sur une question doivent être
prises par le corps législatif lui-même et non laissées au pouvoir normatif
d'application d'un organe exécutif.
Article 109
Il a déjà été souligné
dans les commentaires relatifs au paragraphe 1, point 9, de l'article 84,
que la procédure de mise en accusation du Président ayant un caractère
essentiellement légal et constitutionnel, il était justifié de conférer un
pouvoir de prise de décision à la Cour constitutionnelle. Il faut toutefois reconnaître que la
procédure a été considérablement améliorée par rapport aux projets précédents
dans la mesure où il est désormais prévu, avant que l'Assemblée nationale
prenne une décision, que la Cour constitutionnelle remette ses conclusions sur
le respect de la procédure d'enquête et d'examen prévue par la Constitution, et
que la Cour suprême d'Ukraine prenne une décision préalable sur le point de
savoir si les chefs d'accusation constituent un délit grave.
Chapitre VI
Le cabinet des ministres et les
autres organes de l'exécutif
Commentaires d'ordre général
Le fait que le
présent texte ne prévoit plus "d'approbation des membres individuels du
gouvernement de l'Ukraine" par le Conseil suprême, comme le faisait le
projet précédent, mais dispose seulement que la chambre des députés a le
pouvoir de ratifier la nomination du
Premier ministre de l'Ukraine, sur proposition du Président de l'Ukraine,
constitue une amélioration. Le projet
précédent aurait pu empêcher sérieusement le Président de former un Cabinet des
ministres composé des personnes qu'il considère comme les plus compétentes pour
mener son programme politique.
Le présent projet ne dit rien de ce qui se passerait si
la chambre des députés (dont la majorité pourrait être dans l'opposition
politique au Président) refusait à plusieurs reprises de ratifier les
propositions du Président concernant la nomination du Premier ministre. On ne peut donc exclure le risque de blocage
entre le Président et la chambre des députés.
Une solution pourrait consister, comme il est suggéré dans les
commentaires relatifs aux points 1 et 2 de l'article 85 et au
paragraphe 2 de l'article 90, à établir un lien entre les décisions
de la chambre des députés sur la personne du Premier ministre et sur le
programme du gouvernement. Le Président
aurait alors aussi le pouvoir de dissoudre la chambre des députés en cas de
refus répétés de celle-ci d'approuver la nomination du Premier ministre.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 114, paragraphe 2
Le pouvoir du Cabinet
des ministres d'adopter des ordonnances ayant force obligatoire, comme le
prévoit le paragraphe 2 de l'article 114 du projet, devrait être
soumis à certaines limitations expresses : ces ordonnances devraient être
limité aux organes de l'exécutif ou, si elles ont un champ d'application plus
étendu, par exemple si elles concernent les droits et obligations des
particuliers, il faudrait une autorisation législative en déterminant la teneur
essentielle et la portée, faute de quoi les pouvoirs normatifs de l'organe
législatifs risquent d'être tournés ou affaiblis.
Chapitre VII
Le ministère public
Commentaires d'ordre général
Le projet est
encourageant, en particulier si on le compare aux précédents. Les pouvoirs et les compétences du ministère
public sont définis d'une manière qui témoigne d'une transformation
fondamentale de ce que l'on appelait auparavant la "prokuratura". Il s'agit d'une étape fondamentale sur la
voie de la démocratie en Ukraine. Le
ministère public représente l'Etat devant les tribunaux et joue un rôle
dominant dans les enquêtes préliminaires.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 119, point 5
D'après cette
disposition, le ministère public doit représenter les intérêts de l'Etat ou
d'un citoyen devant les tribunaux dans les cas fixés par la loi. Il est recommandé que cette représentation
soit limitée aux cas où l'intérêt public est en cause et où il n'y a pas de
conflit avec les droits et libertés fondamentaux de l'individu. C'est à l'individu lui-même qu'il revient de
décider s'il doit faire appel ou non à l'aide de l'Etat.
Article 121
La loi sur
l'organisation et le fonctionnement du bureau du procureur devrait définir le
ministère public comme un système d'autorités relativement indépendantes dont
l'organisation devrait correspondre de préférence à celle du système des
tribunaux. Chaque autorité contrôlerait
le niveau immédiatement inférieur.
Toutefois, l'autorité suprême ne devrait pas contrôler directement
l'autorité de niveau le plus bas. De
cette façon, le ministère public serait protégé contre toute intervention ou
influence politique directe.
Chapitre VIII
Le système judiciaire
Commentaires d'ordre général
Ce chapitre devrait
être examiné à la lumière de l'article 50 du projet de Constitution. Le paragraphe 1 de cet article dispose que
tous les droits de l'homme et libertés doivent être protégés par les tribunaux
et le paragraphe 4 donne le droit à chacun de s'adresser à des institutions
judiciaires et autres de l'Organisation des Nations Unies et du Conseil de
l'Europe pour la protection de ses droits et libertés.
Le paragraphe 2
de l'article 50 garantit à chacun le droit de faire appel devant un tribunal
des décisions, actions ou inactions des organes du pouvoir d'Etat, des organes
locaux élus ou des fonctionnaires. Il
faut se féliciter de l'exercice, de cette façon d'un contrôle judiciaire des
autorités administratives et de l'existence d'un fondement constitutionnel de
la juridiction administrative. Il est à
noter cependant qu'en matière
civile et, en partie, en matière pénale, il n'y aura pas de telles décisions
préalables d'un organe public. Il est
néanmoins indispensable de prévoir aussi pour les questions civiles et pénales
un droit constitutionnel d'accès à des tribunaux indépendants et impartiaux,
conformément à l'article 6 de la Convention européenne des droits de
l'homme.
Il ne semble pas
nécessaire de se débarrasser complètement du principe inquisitoire, mais l'accent
devrait être mis sur le principe du contradictoire.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 122
Pour éviter toute
ambiguïté concernant la relation entre le judiciaire et l'exécutif, on pourrait
ajouter, dans la première phrase de l'article 122, les mots "and
exclusively" [et exclusivement].
Article 124, paragraphe 3
En application de
cette disposition fondamentale, la première nomination d'un juge sera pour une
durée de cinq ans. Avec le processus de
transformation du judiciaire, seront nommées des personnes n'ayant qu'une
expérience professionnelle très limitée.
Chapitre IX
Structure territoriale de l'Ukraine
Article 130
L'article 130
ressemble à une sorte de programme politique et a un contenu normatif très
minime. La relation entre la
centralisation et la décentralisation n'est pas définie clairement et c'est au
législateur, en l'absence de critères précis, qu'est laissé le soin d'établir
un équilibre entre ces deux objectifs, en particulier le point de décider si
l'un ou l'autre objectif devrait l'emporter.
Article 131
Cet article révèle
une préférence pour la décentralisation lorsqu'il énonce que la structure
administrative et territoriale "se compose" du Territoire autonome de
Crimée, des régions, districts, villes, municipalités et villages. Mais les articles 116 et 117 impliquent
l'existence d'une organisation locale du pouvoir exécutif d'Etat, présidée par
les chefs des administrations d'Etat correspondantes qui sont évidemment
responsables devant les organes de l'Etat central.
En ce qui concerne la
décentralisation, il ne faut pas oublier que cette dernière peut être mise en
oeuvre de deux manières : sous la forme soit de collectivités autonomes
autogérées, soit d'organes d'Etat décentralisés. Bien que ces deux solutions soient
mentionnées dans la Constitution, la question de la coexistence de la
décentralisation et de la centralisation n'est pas clairement tranchée comme
elle l'est, par exemple, à l'article 5 de la constitution italienne, où la
préférence pour l'autonomie locale est évidente.
Il pourrait être
indiqué de transférer l'article 130 au Chapitre Ier du projet et de le
relier à l'article 7, et d'enrichir le Chapitre IX de dispositions plus
précises et plus claires.
Chapitre X
L'"Autonomie" de Crimée
Le chapitre X du
projet de Constitution ne donne pas un tableau précis du statut de
l'"Autonomie" de Crimée.
Le Statut de l"Autonomie" de Crimée
Aux termes du
paragraphe 2 de l'article 132, le Statut de l"Autonomie" de
Crimée doit être approuvée par l'Assemblée nationale de l'Ukraine conformément
aux dispositions fixées pour l'adoption des lois de l'Ukraine. Il ressort de communiquées de presse, mais la
Commission ne dispose pas du texte de la décision, que le parlement ukrainien a
en principe approuvé une constitution de la République autonome de Crimée, mais
a renvoyé certaines dispositions au Conseil suprême de Crimée pour
réexamen. On ne sait donc pas très bien
si ce texte est réellement entré en vigueur.
Il semble en outre qu'il ait été approuvé par une majorité simple des
députés et non par la majorité requise pour les lois constitutionnelles. Il semblerait donc que cette Constitution de
la République autonome de Crimée corresponde au Statut de l'"Autonomie"
de Crimée prévue à l'article 132 du projet de Constitution.
Le seul fondement
constitutionnel formel de l'Autonomie" de Crimée est donc le texte de la
Constitution de l'Ukraine elle-même, qui ne comporte pas beaucoup de
dispositions sur la question et laisse une grande marge de manoeuvre au législateur
ukrainien. Du fait que la Loi doit être
approuvée conformément aux dispositions fixées pour l'adoption des lois
ordinaires, le législateur ukrainien aura toute latitude pour ce qui est de
l'application des dispositions de la constitution de l'Ukraine concernant
l'"Autonomie" de Crimée et pourra modifier la constitution de la
Crimée à tout moment, en augmenter ou en réduire la teneur sans la
participation des institutions de la Crimée.
La protection des compétences des institutions de la
Crimée
Aux termes de
l'article 150 du projet, le Conseil suprême de l'"Autonomie" de
Crimée peut demander à la Cour constitutionnelle de l'Ukraine de revoir la
constitutionnalité des lois et actes juridiques de l'Assemblée nationale, des
actes du Président de l'Ukraine et des actes du Cabinet des ministres. Cette disposition est très importante, car
elle prévoit une garantie constitutionnelle de l'"Autonomie" de
Crimée, confiant à son organe le plus important le pouvoir de demander une
décision de la Cour constitutionnelle lorsque des actes des institutions
ukrainiennes sont en contradiction avec la Constitution de l'Ukraine, et en
particulier avec les dispositions constitutionnelles concernant
l'"Autonomie" de Crimée.
Mais un jugement
constitutionnel suppose l'existence d'une base de référence par rapport à
laquelle la constitutionnalité des actes soumis à l'examen de la Cour
constitutionnelle doit être appréciée.
Pour ce qui est l'Autonomie de Crimée, la Cour constitutionnelle ne
dispose que d'une référence très médiocre, car seuls quelques éléments de
l'"Autonomie" de Crimée sont prévus dans la Constitution de l'Ukraine
et un examen par la Cour est évidemment limité au respect de la Constitution de
l'Ukraine par les organes directeurs ukrainiens. Lorsque la Constitution laisse toute latitude
au législateur, le réexamen judiciaire de la législation est une garantie très
limitée. Le Conseil suprême de la Crimée
ne pourrait donc pas formuler de plainte pour restrictions éventuelles de
l'autonomie de la Crimée adoptées - par exemple - par le législateur ukrainien
dans l'exercice de sa liberté de choix.
D'un autre côté,
d'après l'article 133 du projet, "les actes juridiques normatifs de
l'"Autonomie" de Crimée ne doivent pas être contraires à la
Constitution et aux lois de l'Ukraine".
Cette disposition implique que les actes normatifs de
l'"Autonomie" de Crimée n'ont pas de domaine de compétence préétabli
par rapport à l'autorité du législateur ukrainien. Les limites entre la législation ukrainienne
et les actes normatifs de la Crimée peuvent toujours être modifiées à la
discrétion de l'organe législatif ukrainien, qui pourra modifier les
compétences du "législateur" de la Crimée et annuler les décisions de
la Cour constitutionnelle adoptées sur la base de la législation ukrainienne
antérieure.
Les faiblesses
ci-dessus sont particulièrement évidentes si l'on garde présent à l'esprit le
fait que le projet ne donne pas de liste des points ou questions relevant de la
compétence des institutions de la Crimée : c'est au législateur ukrainien
qu'est confiée la tâche de fournir cette liste, qu'il peut enrichir ou réduire
à son gré. Le risque est que le
législateur agisse pour promouvoir son propre intérêt, s'il est vrai que
lorsqu'il accroît la compétence des institutions de la Crimée, il doit réduire
la sienne, et inversement.
Il serait souhaitable
d'énumérer dans la Constitution ou dans une loi spéciale, qui ne pourrait être
abrogée par le législateur ukrainien "conformément aux dispositions fixées
pour l'adoption des lois de l'Ukraine", les points ou questions qui sont
confiés à la compétence des institutions de la Crimée. En outre, l'article 133 pourrait être
modifié de façon à empêcher les actes juridiques normatifs de la Crimée
uniquement d'aller à l'encontre de la Constitution de l'Ukraine et des
principes des lois ukrainiennes. Il
serait souhaitable d'avoir une garantie constitutionnelle plus solide pour
l'"Autonomie" de Crimée, par exemple une meilleure répartition
constitutionnelle des fonctions pertinentes entre l'Etat ukrainien et
l'"Autonomie" de Crimée, liant les législateurs de ces deux entités.
Actes juridiques de l'"Autonomie" de Crimée
S'agissant de
l'"Autonomie" de Crimée, le projet ne parle pas de lois, mais ne
mentionne que des "actes juridiques normatifs", à l'article 133. Ces actes peuvent toutefois être soumis au
réexamen judiciaire de la Cour constitutionnelle de l'Ukraine comme d'autres
lois ou actes juridiques ukrainiens (Article 150).
L'article 136 dispose
que le Président de l'Ukraine peut suspendre les décisions et résolutions du
Conseil suprême de l'"Autonomie" de Crimée qui sont contraires à la
Constitution et saisir en même temps la Cour constitutionnelle d'Ukraine. La question est maintenant de savoir si les
décisions et résolutions mentionnées dans cet article comprennent les actes
juridiques normatifs des institutions de la Crimée. Dans ce cas, le pouvoir de suspension dont
dispose le Président serait inapproprié et violerait la présomption de constitutionnalité
des normes juridiques. On pourrait faire
valoir que les articles 133 et 134 font une distinction entre actes juridiques
normatifs d'une part et décisions et résolutions d'autre part, et que l'article
136, de ce fait, ne concerne pas les actes juridiques normatifs visés à l'article 133. Mais dans le chapitre sur la Cour
constitutionnelle, l'article 150 emploie de nouveau l'expression "actes
juridiques normatifs du Territoire autonome de Crimée" et cette
disposition devrait correspondre à l'article 136. Par ailleurs, il n'est donné compétence à
aucun organe de la Crimée pour adopter des actes juridiques autres que les
décisions et résolutions mentionnées à l'article 134. On peut donc en déduire que
l'article 136 fait référence également aux actes juridiques normatifs.
Ce point devrait être
clarifié et il faudrait que la possibilité, pour le Président, de suspendre des
actes juridiques, soit limitée aux actes n'ayant pas de caractère normatif.
Chapitre
XI
Autonomie
locale
Commentaires d'ordre général
Ce chapitre a été substantiellement
modifié par rapport aux projets précédents.
Le texte apparaît maintenant suffisamment clair et précis.
Article 139
Aux termes du
paragraphe 3 de l'article 139, les conseils de région et de district sont
formés indirectement; le conseil de région par les conseils des villages,
municipalités et villes de la région, et le conseil de district par le conseil
de région et les conseils des villes (villes ayant l'importance d'un district)
du district. Cet article doit être
considéré en liaison avec l'article 138, qui fait une distinction entre
collectivités territoriales (les résidents des villages, municipalités et
villes) ayant le droit d'autonomie locale, et les conseils de région et de
district représentant l'intérêt commun des citoyens des villages, municipalités
et villes. Il est donc possible
d'adopter des systèmes électoraux différents pour les deux niveaux, exigeant
des élections directes pour les collectivités territoriales et des élections
indirectes pour les conseils de région et de district, considérés comme les
assemblées des représentants des conseils des collectivités territoriales. Apparemment, aux termes de l'article 141, les
conseils de région et de district n'ont pas de fonctions exécutives, mais
seulement délibératives, et l'application de leurs décisions pourrait être
confiée aux organes des collectivités territoriales
Chapitre XII
La Cour constitutionnelle
Commentaires d'ordre général
Le chapitre XII du
projet concerne la mise en place d'une Cour constitutionnelle permanente. Cette démarche correspond tout à fait à la
pratique générale dans les nouvelles démocraties, qui protègent la
constitutionnalité de leur propre ordre juridique par un organe judiciaire
spécifique permanent et indépendant.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 146
Cet article dispose
que le Président et le sénat nomment chacun la moitié des juges de la Cour
constitutionnelle (voir aussi l'article 87, point 1, et
l'article 105, paragraphe 1, point 19). Le fonctionnement de la Cour
constitutionnelle pourrait-il être bloqué, dans la pratique, par la non
nomination de juges?
Article 147
L'indépendance de la
Cour constitutionnelle est liée aussi à l'existence de son propre budget. Il est important que la Cour puisse
administrer son propre budget sans ingérence extérieure. Il serait opportun d'introduire dans
l'article 147 une disposition analogue à l'article 129 du projet.
Article 149
Il faudrait confirmer
explicitement dans la Constitution que la décision de mettre fin aux fonctions
d'un juge de la Cour constitutionnelle avant terme relève de la compétence
exclusive de la Cour elle-même. L'une
des causes de la cessation avant terme des fonctions étant la violation de
serment, il semblerait utile d'insérer le texte du serment des juges de la Cour
constitutionnelle dans la Constitution (cf. l'article 103 pour le
Président).
Article 150
Pouvoir d'interprétation officielle
L'une des
attributions de la Cour constitutionnelle est "l'interprétation officielle
de la Constitution et des lois".
S'il est évident que la Cour constitutionnelle doit interpréter la
Constitution pour aboutir à une décision, il semble que l'adoption d'une
interprétation officielle de la Constitution ne fasse pas partie des fonctions
habituelles d'un organe judiciaire. Il
peut être prévu en revanche que la Cour constitutionnelle donne des avis
consultatifs interprétant les dispositions officielles pour certains problèmes
particuliers.
L'interprétation
officielle des lois ordinaires par la Cour constitutionnelle semble dépasser la
portée des compétences des juridictions constitutionnelles. Certes, pour se prononcer sur la
constitutionnalité d'une loi, la Cour constitutionnelle devra souvent
l'interpréter. Cependant, ceci ne doit
pas être une compétence spécifique de la Cour.
Absence de disposition concernant un contrôle concret
des normes
Aux termes de
l'article 50 du projet, tous les droits de l'homme et libertés doivent
être protégés par les tribunaux. Per argumentum e contratio, il résulte
des compétences spécifiques de la Cour constitutionnelle que les droits et
libertés constitutionnels doivent être garantis et appliqués aussi par tous les
tribunaux ordinaires. La pratique, dans
d'autres pays, montre que les violations des droits de l'homme résultent souvent
de l'application pure et simple de lois ou d'autres normes qui, quant à elles,
sont contraires à la Constitution. Si de
telles violations se produisent, il faudrait que les tribunaux ordinaires (qui
doivent respecter la loi jusqu'à sa cassation éventuelle) puissent faire en
sorte que la Cour constitutionnelle revoie la constitutionnalité de la norme en
question (contrôle concret, contrôle incident).
La règle prévue au paragraphe 2 de l'article 150, à savoir la
possibilité de saisine de la Cour constitutionnelle par la seule Cour suprême,
constitue un obstacle procédural risquant de retarder et de gêner
considérablement la défense efficace des droits de l'homme.
Absence de disposition sur les conflits de compétence
La Constitution
comporte des catalogues détaillés des attributions des divers organes d'Etat
qui risquent de ne pas être toujours précis et donne lieu à des conflits entre
ces organes. Il semble donc nécessaire
de donner à la Cour constitutionnelle le pouvoir de trancher dans de tels cas.
Article 151
L'article 151
introduit dans le projet un élément de contrôle préventif des normes (voir
aussi l'article 159 pour ce qui est des amendements à la
Constitution). Il faudrait préciser dans
le texte de la Constitution si les conclusions adoptées par la Cour
constitutionnelle dans le cadre de ces procédures ont ou non force de loi.
Article 152, paragraphe 2
D'après cette
disposition, les lois et autres actes juridiques déclarés inconstitutionnels
par la Cour constitutionnelle perdent leur force et leur effet à compter du
jour où la décision sur leur inconstitutionnalité a été adoptée. Il serait approprié d'indiquer qu'une telle
décision devrait être publiée au Journal officiel.
Chapitre XIII
Modification de la Constitution
Commentaires d'ordre général
La procédure prévue
pour modifier la Constitution semble très complexe. Cette impression est peut-être due en partie
au fait que la formulation des dispositions pertinentes est parfois très
maladroite.
Commentaires portant sur des articles particuliers
Article 155
Cette disposition
garantit les acquis dans le domaine des droits de l'homme en indiquant que les
droits et libertés constitutionnels ne peuvent être abolis ou restreints par
des modifications de la Constitution, mais seulement être améliorés, élargis ou
renforcés. Ceci est conforme aux
principes énoncés à l'article 3, paragraphe 2, à l'article 16,
paragraphe 2 et à l'article 17 de la Constitution.
La formulation semble
appropriée, puisqu'elle couvre aussi les droits garantis au Chapitre Ier, et
non seulement ceux qui sont garantis au Chapitre 2.
Article 157
Il est extrêmement
restrictif de confier au seul Président de l'Ukraine le pouvoir d'introduire
des projets de loi pour modifier les chapitres Ier, II et XIII de la Constitution. Cela est en contradiction avec les principes
de la démocratie et laisse beaucoup de latitude au Président pour organiser -
par exemple - les élections et les référendums.
Il est vrai que le projet ne mentionne pas les systèmes électoraux qui
doivent être adoptés pour appliquer la Constitution. L'article 157 empêcherait néanmoins un
changement du Chapitre 3 sans l'initiative du Président, même si les partis
politiques étaient d'accord pour constitutionnaliser le choix d'un système
électoral.
Chapitre XV
Dispositions transitoires
Article 1er
L'article 1er
des dispositions transitoires implique-t-il l'abrogation des lois et actes
normatifs antérieurs qui sont en contradiction avec la Constitution? Ou bien permet-il à la Cour constitutionnelle
de revoir la constitutionnalité des actes juridiques "adoptés avant
l'entrée en vigueur de la présente Constitution"? Les deux solutions sont possibles, mais la
question se pose de savoir si le problème de la constitutionnalité des lois et
actes normatifs antérieurs peut être soumis à la Cour constitutionnelle. Puisque, en vertu de l'article 150, il
n'existe pas de procédure commode à cet effet, l'autre solution, qui est
l'abrogation, peut sembler préférable.
Mais l'abrogation peut poser des problèmes lorsque la loi antérieure
contredit un principe de la Constitution et que ce principe est trop vague pour
se substituer à cette loi et apporter une solution légale au problème concerné.
Article 4
L'article 4 des
dispositions transitoires suit un raisonnement contradictoire en ce qui
concerne le pouvoir judiciaire. Il
semble souhaitable d'élire ou de nommer de nouveaux juges lorsque "le
système judiciaire de l'Ukraine sera formé conformément à l'article 123 de la présente Constitution", au
lieu d'attendre "la fin de la période pour laquelle ils ont été élus ou
nommés". Une telle solution
garantirait la cohérence du fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire.
Conclusions
Ayant participé
activement aux travaux qui ont conduit à l'établissement du présent projet, la
Commission est heureuse de noter que le texte représente un progrès substantiel
par rapport aux projets précédents et que, dans l'ensemble, il semble
constituer une bonne base pour établir l'Ukraine comme un Etat pluraliste et
démocratique protégeant les droits de l'homme.
La Commission
n'ignore pas que toute constitution est un document politique et qu'elle sera
toujours le fruit de compromis politiques.
Il est donc naturel qu'un tel texte comporte des dispositions, inspirées
en partie par des traditions antérieures, qui ne sont pas satisfaisantes pour
un juriste, en particulier un juriste étranger.
S'agissant du présent projet, c'est le cas du chapitre sur les droits de
l'homme avec son long catalogue indifférencié de droits sociaux et environnementaux. Les chapitres sur les institutions montrent
que l'Ukraine a choisi un régime semi-présidentiel et d'une façon générale il
semblerait que les dispositions contribuent à l'établissement et au fonctionnement
d'institutions démocratiques stables, bien que les pouvoirs du Président
puissent à certains égards être considérés excessifs. Il est aussi particulièrement encourageant de
constater que le ministère public n'a plus la fonction de supervision générale
des lois qui était la sienne dans le modèle soviétique.
Le chapitre
concernant le projet relatif à l'"Autonomie" de Crimée n'offre que
peu de protection de cette autonomie. Il
sera peut-être nécessaire de l'adapter afin de répondre aux aspirations de la
population de la Crimée et aussi de l'aligner sur les décisions récentes
concernant une constitution de la Crimée.
Dans l'ensemble, la
Commission considère toutefois que ce projet est une bonne base pour l'adoption
de la Constitution. Cette tâche semble
urgente, car la consolidation du statut d'Etat de l'Ukraine exige l'adoption de
la Constitution de l'Etat ukrainien indépendant. L'accord constitutionnel entre le Président
et le Conseil suprême signé le 8 juin 1995 dit qu'il faut "reconnaître la
nécessité de créer des conditions adéquates pour accélérer et mener à bonne fin
le processus constitutionnel en Ukraine afin d'adopter la nouvelle Constitution
de l'Ukraine au plus tard un an après la date de signature du présent Accord
constitutionnel." L'adoption rapide
de la Constitution sur la base du présent texte semble donc souhaitable.
Pour ce qui est de la
méthode d'adoption, il ne faudrait pas exclure la formule du référendum. Le peuple souverain pourrait alors exprimer
son opinion et le danger de voir certaines forces politiques essayer après coup
de modifier "les règles du jeu" serait réduit.
Adopté lors de la 27e
réunion plénière de la Commission (Venise, 17-18 mai 1996).
I. Introduction
1. La Commission des questions juridiques
et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a
sollicité, le 16 février 1996, un avis de la Commission de Venise, en vue de la
demande d'adhésion de la Croatie au Conseil de l'Europe, sur la situation
constitutionnelle en Croatie et plus particulièrement sur l'application de la
Loi constitutionnelle de décembre 1991 sur les droits et libertés de l'homme et
sur les droits des communautés ou minorités nationales et ethniques dans la
République de Croatie ainsi que sur les mécanismes de protection des droits de
l'homme.
2. La Commission de Venise a créé un
groupe de travail lors de sa 26e réunion (1 - 2 mars 1996), et a désigné MM.
Matscher, Malinverni et Nicolas en tant que Rapporteurs.
3. Ceux-ci, assistés de M. Giakoumopoulos
et de Mlle Martin du Secrétariat du Conseil de l'Europe, se sont rendus à
Zagreb du 14 au 16 mars 1996 (le programme de la mission figure en annexe). Les
membres de la mission tiennent à remercier les autorités croates pour leur
assistance.
4. Dans leur analyse les Rapporteurs ont
pu s'appuyer, entre autres, sur le "Rapport sur la législation de la
République de Croatie établi par M. Franz Matscher et Mme Gro Hillestad Thune,
en date du 8 décembre 1994 (Doc AS/Bur /Croatie (1994)2).
5. Compte tenu de l'urgence de la demande
de la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme, les
Rapporteurs ont concentré leur examen sur les questions relatives aux droits de
l'homme et des minorités et particulièrement sur l'application de la Loi
constitutionnelle de 1991 "sur les droits et libertés de l'homme et sur
les droits des communautés ou minorités nationales et ethniques" dans la
République de la Croatie (ci-après "Loi constitutionnelle de 1991").
6. Quant à la situation constitutionnelle
générale, les Rapporteurs souhaitent limiter leurs observations sur le fait
qu'ils rejoignent les préoccupations de l'Assemblée parlementaire et de la
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe quant à la récente
élection du maire de Zagreb. Ils relèvent que la loi actuellement en vigueur a
permis par deux fois au Président de la République d'écarter de ce poste la
personne élue et ce au détriment des principes fondamentaux de la démocratie.
7. Exception faite de cet incident
regrettable, les Rapporteurs ont relevé que la situation générale en Croatie
laisse présumer d'un système fonctionnant convenablement, dans le respect de la
prééminence du droit et de la démocratie, les autorités paraissant engager tous
leurs efforts pour relever leur pays de la situation difficile, engendrée
notamment par la période de conflits, et amener la Croatie au niveau des
standards du Conseil de l'Europe ainsi qu'à une adhésion rapide souhaitée
unanimement par l'ensemble des interlocuteurs, y compris les membres de
l'opposition et les représentants des minorités, rencontrés lors de la mission.
II. La
suspension de certaines dispositions de la Loi constitutionnelle de 1991
8. Plusieurs dispositions de la Loi
constitutionnelle de 1991, qui avait été adoptée dans le contexte de
l'accession de la Croatie à l'indépendance, ont été suspendues temporairement
par une loi constitutionnelle en date du 20 septembre 1995. La suspension de
ces dispositions (Articles 13, 18 §1 et 5, 21 à 51, 52 à 57, 58, 60, et 61) a
été prévue jusqu'au prochain recensement de la République de Croatie et a
touché principalement trois points:
1° le statut spécial accordé aux
districts où les membres de communautés ethniques et nationales représentent la
majorité de la population, selon le recensement de 1991;
2° les droits de représentation et
de participation aux institutions publiques et la protection des communautés ou
minorités constituant plus de 8% de la population, toujours selon le
recensement de 1991, et
3° la supervision internationale de
la mise en oeuvre de la loi et la protection judiciaire des droits qui y sont
contenus (y compris la question de la Cour provisoire des droits de l'homme en
Croatie, prévue à l'article 60 de cette loi).
En ce qui concerne
les points 1° et 2°, le motif de cette suspension temporaire avait été que les
dispositions en question n'étaient plus pertinentes, le nombre des Serbes,
seule minorité concernée, ayant considérablement baissé depuis 1991.
9. Néanmoins, les Rapporteurs de la
Commission de Venise sont de l'avis que la suspension de la loi n'était pas
indispensable. En effet, les dispositions pouvaient valablement subsister.
Elles n'auraient, en fait, tout simplement pas pu trouver une application
pratique en raison des changements démographiques intervenus entre‑temps.
10. De surcroît, les Rapporteurs restent
préoccupés par l'effet certainement décourageant sur le plan psychologique que
cette suspension peut avoir à l'égard des minorités et des populations
déplacées désireuses de ne pas quitter la Croatie ou d'y revenir.
11. De l'avis des Rapporteurs, la Loi
constitutionnelle de 1991 amputée de ces dispositions ne saurait constituer une
réponse adéquate à la situation nouvelle. Une révision des dispositions
suspendues s'impose (voir infra point IV) et ce indépendamment des résultats du
recensement.
III. Le
Recensement
12. Le recensement a été initialement prévu
pour avril 1996. Ce calendrier s'est toutefois avéré irréalisable et aucun des
interlocuteurs croates rencontrés n'a pu donner la date envisagée pour le
prochain recensement.
13. Selon les Rapporteurs, il semble
préférable d'attendre que la situation se soit apaisée sur le territoire de la
Croatie et que les conditions de retour et d'installation pacifiques des
populations déplacées soient pleinement remplies avant de procéder, avec la
coopération de la communauté internationale au prochain recensement. Tel a été
aussi l'avis de tous les interlocuteurs s'étant prononcés à cet égard.
IV. Contenu
de la loi constitutionnelle de 1991
14. Les dispositions en vigueur de la Loi
constitutionnelle de 1991 garantissent la protection des droits de l'homme,
tels qu'ils sont consacrés dans de nombreux instruments internationaux, y
compris la Convention européenne des droits de l'homme (Articles 1 et 2 de la
Loi). De plus, elles garantissent certains droits aux "communautés ou
minorités ethniques ou nationales", notamment, le droit de participer aux
affaires publiques (Article 6 d)), ainsi que des droits dans le domaine de
l'autonomie culturelle, comme le droit d'utiliser librement leur langue et leur
alphabet en public ou en privé (Articles 7, 8 et 10), le droit d'utiliser leurs
emblèmes et symboles nationaux et ethniques (Article 9), la liberté de fonder
des institutions culturelles en vue de préserver leur identité nationale et
culturelle (Article 11), le droit à un enseignement dans leur langue maternelle
(Articles 14 à 17). Ces dispositions spécifient les exigences
constitutionnelles posées à l'article 15 de la Constitution, qui garantit
l'égalité des droits pour tous les membres des nations et minorités ainsi que
leurs droits à la liberté d'expression de leur identité, au libre usage de leur
langue et de leur écriture et à l'autonomie culturelle.
15. Dans leur ensemble, ces dispositions sont
conformes aux exigences internationales et notamment à la Convention cadre sur
les droits des minorités nationales - à laquelle la Croatie a déclaré vouloir
adhérer -, et s'inspirent des principes contenus dans la Charte européenne des
langues régionales ou minoritaires et dans la proposition de la Commission de
Venise pour une convention européenne pour la protection des minorités
(Articles 8 à 12).
16. Par ailleurs, les Rapporteurs notent que
la protection des minorités en Croatie relève également d'instruments
internationaux. Ils constatent avec satisfaction la signature et la
ratification en février 1996 par la Croatie du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques (dont l'article 27 garantit le droit des minorités
à l'identité culturelle) et de son Protocole facultatif, ainsi que la
conclusion d'accords bilatéraux avec la Hongrie, la Slovénie et la Roumanie
comprenant entre autres des dispositions protégeant les minorités.
17. Les dispositions suspendues de la Loi de
1991 conféraient des droits spécifiques de représentation et de participation
dans les institutions publiques (parlement, gouvernement, et corps judiciaires
suprêmes) à toute minorité représentant 8% de la population; elles avaient pour
objectifs principaux de protéger les minorités importantes en Croatie et
notamment la minorité serbe en leur accordant une représentation effective aux
différents niveaux du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. En effet,
bien que 16 minorités soient présentes en Croatie, seule la minorité serbe
était concernée par ces dispositions.
18. Par ailleurs, conformément aux
dispositions de l'article 18 par. 2 à 4, toujours en vigueur, les minorités qui
n'atteignent pas 8% de l'ensemble de la population sont représentées par 5
députés au Parlement, sensés représenter l'ensemble des minorités reconnues sur
le territoire de la Croatie.
19. L'ensemble des dispositions relatives aux
droits des minorités qui atteignent 8% ont été suspendues. Ainsi, alors
qu'avant ladite suspension, la minorité serbe disposait de 12 représentants au
Parlement, depuis, elle n'est représentée que par 3 représentants. De même, ne
sont plus appliquées les dispositions accordant un statut spécial aux districts
où la minorité serbe était majoritaire.
20. Considérant l'importance qu'il y a à
accorder des droits particuliers aux minorités concentrées atteignant un nombre
substantiel de la population, notamment en ce qui concerne leur participation
dans les institutions publiques et dans la gestion des affaires les concernant,
les Rapporteurs rappellent l'article 11 de la Recommandation 1201 (à laquelle
se réfère aussi le traité croato-hongrois du 5 avril 1995): "Dans les
régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité
nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes
appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et
territoriale spécifique, et conformes à la législation nationale de
l'Etat".
21. Dès lors, bien que les événements récents
soient de nature à justifier une révision de certaines dispositions de la Loi
constitutionnelle de 1991 - notamment celles qui concernent le statut spécial
des régions principalement peuplées de personnes appartenant à des minorités -, les Rapporteurs soulignent que
ladite révision ne doit pas conduire à la suppression de tout statut spécial,
mais mettre en place un régime d'autonomie locale adapté à la nouvelle
situation. A cet égard, il appartiendra, bien entendu, au législateur national
de déterminer les traits principaux du régime en question. Toutefois, les
nouvelles dispositions devraient, s'inspirant de la Recommandation 1201 (1993)
et de la Charte européenne de l'autonomie locale, garantir pour les minorités
concentrées un droit de régler et gérer une part importante des affaires
publiques. Les Rapporteurs renvoient, sur ce point, à l'avis de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit sur l'interprétation de l'article 11
de la Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée Parlementaire (DocumentCDL-INF(96)4
).
22. De l'avis des Rapporteurs, un statut
spécial devrait donc être accordé aux minorités concentrées atteignant un
nombre substantiel de la population indépendamment du pourcentage total de
cette minorité au niveau national. Ce point revêt un intérêt accru s'agissant
des territoires actuellement sous administration internationale et des
populations déplacées.
V. Les
mécanismes de protection des droits de l'homme
23. Selon l'article 58 de la Loi
constitutionnelle de 1991, un organe international était prévu pour superviser
l'application des dispositions relatives aux districts bénéficiant d'un statut
spécial ; l'organe en question était habilité à donner des recommandations que
la République de Croatie était tenue de suivre. De plus, la Loi
constitutionnelle de 1991 envisageait, dans ses articles 60 et 61,
l'établissement d'une Cour provisoire des droits de l'homme à composition
également internationale, à laquelle pouvait recourir tout citoyen de la
République de Croatie. La Cour en question était provisoirement instituée, en
attendant la mise en place d'un Tribunal spécial des Droits de l'homme composé
de membres sélectionnés par l'Union européenne et par les Républiques de
l'ancienne Yougoslavie, envisagé lors de la Conférence de la Haye.
24. A ce jour, cette Cour n'a jamais été
créée et les dispositions relatives à la supervision et la coopération internationales
ainsi que celles relatives à la protection judiciaire (Articles 60 et 61 de la
Loi de 1991) ont été suspendues. Au demeurant, l'idée de la création d'un
Tribunal des droits de l'homme pour les Républiques de l'ancienne Yougoslavie
semble dépassée.
25. Au cours de leur mission, les Rapporteurs
se sont attachés à évaluer, après consultation de l'ensemble des interlocuteurs
rencontrés, l'actualité de la mise en place d'une telle Cour.
26. La Constitution de la République de
Croatie contient de nombreuses dispositions concernant les droits de l'homme
(Principes fondamentaux, Chapitre III: Droits fondamentaux et droits de l'homme
et du citoyen), l'article 15 de la Constitution faisant spécifiquement
référence aux droits des minorités. Toutes les dispositions constitutionnelles,
y compris les droits contenus dans les traités internationaux, qui lorsqu'ils
sont valablement ratifiés et publiés sont incorporés dans l'ordre juridique
interne (article 134 de la Constitution), peuvent être invoquées devant toute
instance et, en dernier lieu, devant la Cour constitutionnelle. Cette dernière
peut être saisie par le biais d'un recours individuel, ce qui lui a permis
d'établir depuis sa création une jurisprudence élaborée en matière de droits de
l'homme (voir notamment les rapports publiés dans le Bulletin de Jurisprudence
constitutionnelle de la Commission de Venise). Le bon fonctionnement de la Cour
constitutionnelle et l'entière confiance dans cette institution ont été
unanimement reconnus par tous les interlocuteurs rencontrés.
27. Le travail opéré par la Cour
constitutionnelle a déjà fait l'objet du Rapport de M. Matscher et de Mme Thune
de 1994 (Voir le Chapitre III/4/a). En 1995 la Cour constitutionnelle a été
saisie de 642 recours.
28. La création d'une Cour provisoire des
Droits de l'Homme pourrait avoir un effet négatif sur le processus de
l'introduction de requêtes aux instances de Strasbourg :
Pour autant qu'elle
serait considérée comme une instance internationale détachée de l'ordre
juridique croate, la saisine de la Cour provisoire des Droits de l'Homme
pourrait priver les citoyens croates du droit de saisir la Commission des
Droits de l'Homme, l'article 27 de la CEDH interdisant à la Commission
d'examiner une requête "déjà soumise à une autre instance internationale
d'enquête ou de règlement".
En outre, si elle est
considérée comme intégrée à l'ordre juridique croate elle ferait partie des
voies de recours à "épuiser" conformément à l'article 26 de la
Convention ; ceci rendrait la voie vers Strasbourg encore plus longue compte
tenu du fait que l'épuisement des voies de recours en Croatie impliquerait
l'appel, le recours devant la Cour suprême, le recours constitutionnel devant
la Cour constitutionnelle et, enfin, le recours devant la Cour provisoire des
Droits de l'Homme.
29. De plus, l'objectif de l'adhésion de la
Croatie au Conseil de l'Europe, la souscription de certains engagements
comprenant, inter alia, la
ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, de ses
Protocoles additionnels, ainsi que la reconnaissance de la compétence de la
Commission pour les requêtes individuelles (Article 25 de la Convention) et de
la Cour européenne des droits de l'homme (Article 46) constituent autant de
moyens de protection des droits de l'homme et, dans une certaine mesure, des
minorités.
30. Compte tenu de ces éléments, les
Rapporteurs sont arrivés à la conclusion que la mise en place d'une Cour
provisoire des droits de l'homme, telle qu'elle est prévue par l'Article 60 de
la Loi de 1991, ne serait pas actuellement un moyen pertinent et nécessaire de
protection.
31. Cependant, les Rapporteurs ne perdent pas
de vue que la Convention européenne des droits de l'Homme (qui contient peu de
dispositions sur les droits des minorités) et la Convention cadre sur les
droits des minorités (dont le mécanisme est peu contraignant) ne constituent
pas des instruments suffisants propres à rétablir le plus rapidement possible
la confiance des minorités et des populations des territoires aujourd'hui sous
contrôle international (ATNUSO), ainsi que celle des populations déplacées. Or
les Rapporteurs soulignent le droit des réfugiés et des personnes déplacées sur
l'ensemble du territoire de l'ex-Yougoslavie de rentrer dans leur foyer
d'origine, de récupérer leur propriété ou de recevoir une compensation pour
celle-ci (Recommandation 1287 (1996) de l'Assemblée Parlementaire relative aux
réfugiés, aux personnes déplacées et à la reconstruction dans certains pays de
l'ex-Yougoslavie).
32. Dans ces conditions, les Rapporteurs
recommandent vivement la création d'un organe à composition partiellement
internationale intégré dans l'ordre juridique interne croate.
33. L'idée d'un Médiateur a été avancée.
Cependant les experts considèrent que cette institution ne constituerait pas
une mesure de confiance suffisante, étant donné le manque de compétence
décisionnelle du Médiateur (qui ne peut émettre que des recommandations).
34. C'est pourquoi, les Rapporteurs ont
envisagé la possibilité de prévoir que lorsqu'elle a à se prononcer sur des
questions ayant trait aux droits des minorités, la Cour constitutionnelle
pourrait siéger dans une composition élargie. Pour l'examen de ces affaires, la
Cour constitutionnelle serait composée des juges constitutionnels croates
auxquels s'ajouterait, à titre provisoire, un certain nombre de juges
internationaux; elle traiterait exclusivement des affaires relatives à une
allégation de violation des dispositions constitutionnelles et autres sur les
minorités.
35. Bien que cette proposition implique une
révision de la Constitution ainsi que de la Loi constitutionnelle sur la Cour
constitutionnelle (par une majorité des 2/3 au Parlement), l'institution d'une
telle chambre aurait l'avantage de ne pas constituer un degré supplémentaire de
juridiction et d'être une instance purement interne édictant une jurisprudence
croate. Elle présenterait aussi l'avantage de ne pas poser de problèmes au
regard de l'article 27 de la CEDH.
36. La Commission de Venise se déclare
disposée à coopérer avec les autorités croates afin de définir la compétence,
la composition et le fonctionnement de cette Cour élargie. Elle invite également les autorités croates à
formuler, à la lumière de la Résolution (93) 6, toute autre proposition.
37. En outre, malgré la pleine confiance
qu'inspire unanimement le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, les
Rapporteurs ont noté que parmi le nombre élevé de recours, celle-ci ne connaît
que peu de recours impliquant des droits des minorités, et ce seulement dans la
mesure où il s'agit de droits constitutionnels. C'est pourquoi, jugent-ils
approprié, afin de rétablir la confiance des populations concernées ou se
trouvant sur les territoires à ce jour sous administration internationale, de
mettre en place une large campagne d'information sur les droits de l'homme et
des minorités.
38. Cette campagne pourrait être menée par
l'Institut des Droits de l'Homme, nouvellement créé en Croatie et présidé par
un juge de la Cour constitutionnelle, qui à l'aide d'appuis financiers et
humains supplémentaires serait chargé de promouvoir les possibilités légales et
procédurales de protection des droits de l'homme et des minorités qui existent
déjà devant les juridictions internes, la juridiction constitutionnelle, les
Comités de l'ATNUSO et le Comité des droits de l'homme des Nations Unies, ainsi
que celles qui existeront à l'avenir, notamment lorsque la Croatie aura ratifié
la Convention européenne des Droits de l'Homme et reconnu la compétence de la
Commission et de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
39. Les Rapporteurs estiment, en effet, que
malgré certaines lacunes juridiques et certains points faibles quant à leur
mise en oeuvre (par ex. insuffisances dans les procédures de compensation
civile et des poursuites pénales concernant certains actes terroristes visant
les minorités) les textes en vigueur méritent de connaître une large diffusion
et contribueront à protéger et faire respecter les droits de l'homme et des
minorités et permettront l'intégration et le retour pacifiques des membres de
minorités concernées au sein de la République croate.
VI. Conclusions
Au vu de la situation
constitutionnelle en Croatie, de la Loi constitutionnelle de 1991 sur les
droits de l'homme et des minorités et de leur protection judiciaire, les
Rapporteurs de la Commission de Venise recommandent:
- D'envisager dans
les meilleurs délais la révision des dispositions suspendues de la Loi de 1991
afin d'assurer aux personnes appartenant à des minorités des droits en matière
d'autonomie locale, conformément à la Charte européenne d'autonomie locale et
la Recommandation 1201 (1993);
- De prévoir, en vue
de placer la protection des minorités sous une certaine supervision
internationale, un élargissement de la Cour constitutionnelle qui pourrait,
lorsqu'elle statue sur des affaires relatives aux droits des minorités,
comprendre un certain nombre de juges internationaux. Une telle proposition
peut être considérée comme une mesure de confiance adéquate;
- De mettre en place,
par le biais notamment de l'Institut croate des Droits de l'Homme et avec le
concours du Conseil de l'Europe, une large campagne d'information et de
promotion des possibilités légales de protection des droits de l'homme et des
minorités;
Les Rapporteurs
réaffirment, enfin, leur disponibilité à assister, dans les domaines de leur
compétence, toute institution impliquée dans le processus d'élaboration et de
mise en oeuvre des mesures précitées ainsi que de toutes autres mesures
destinées à renforcer la confiance des populations concernées et à promouvoir
les droits de l'homme et des minorités en Croatie.
Adopté par la
Commission lors de sa 29 réunion
plénière (Venise, 15-16 novembre 1996) sur la base du rapport établi par le Groupe de Travail composé de: MM.
Jambrek (Slovénie), La Pergola (Italie), Malinverni (Suisse), Matscher
(Autriche) et Russell (Irlande).
1. INTRODUCTION
Par lettre du 16 février 1996, le Président de la
Commission des questions juridiques et des droits de l'Homme de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe a prié la Commission de Venise de donner
un avis sur la situation constitutionnelle en Bosnie et Herzégovine, et plus
particulièrement sur les mécanismes de protection des droits de l'Homme.
Le 16 mai, la Commission a tenu une réunion à Venise
avec des représentants de la Bosnie et
Herzégovine et des responsables du Bureau du haut Représentant. A sa vingt-septième réunion plénière, elle a
chargé un groupe de travail composé de MM. Jambrek, Malinverni, Matscher et
Russell d'établir, en coopération avec les représentants de toutes les parties
intéressées, dont le Bureau du Haut Représentant, un rapport sur les mécanismes
de protection des droits de l'Homme en Bosnie et Herzégovine. Le Groupe de travail a tenu une réunion à
Strasbourg le 21 mai 1996, afin de procéder à un examen préliminaire du sujet. Du 28 au 31 mai 1996, le Secrétariat de la
Commission a rencontré à Sarajevo des responsables de la Bosnie et Herzégovine,
de la Fédération de Bosnie et Herzégovine, de la Republika Srpska, du Bureau du
Haut Représentant et de la Commission des droits de l'Homme et a fait rapport
aux membres du Groupe de travail.
En réponse à une demande du Groupe de travail, la
Republika Srpska et le Ministère fédéral de la Justice ont fourni par écrit des
informations sur les mécanismes de protection des droits de l'Homme dans les
deux Entités. Le Bureau du Médiateur des droits de l'Homme en Bosnie et
Herzégovine a fourni des informations sur ses activités et sur le mécanismes de
protection des droits de l'Homme en Bosnie et Herzégovine.
Les 21 et 22 juin 1996, à Paris, le Groupe de travail
a tenu une autre réunion, présidée par M. La Pergola, avec des représentants de
la Bosnie et Herzégovine, des responsables du Bureau du Haut Représentant et
des représentants des organes intervenant dans le domaine des droits de l'Homme
en Bosnie et Herzégovine.
La Commission a eu un échange de vues sur la question
en cause lors de sa 28e réunion plénière (Venise, 13-14 septembre 1996) à
laquelle a participé Mme Gret Haller, Médiateur de Bosnie et Herzégovine. Lors
de sa 29e réunion (Venise, 15-16 novembre 1996) elle a adopté le présent
rapport.
2. DROITS
DE L'HOMME EN BOSNIE ET HERZEGOVINE - APPROCHE GENERALE
Conformément aux
Accords de Dayton (Annexe 4, Constitution de la Bosnie et Herzégovine), la
République de Bosnie et Herzégovine, dont le nom officiel est désormais "
Bosnie et Herzégovine" (ci-après BH) conserve son existence légale en tant
qu'Etat en droit international, après modification de sa structure intérieure
et avec ses frontières actuelles reconnues.
Elle se compose de deux Entités : la Fédération de Bosnie et Herzégovine
(ci-après "FBH") et la Republika Srpska (ci-après "RS").
Les droits de l'Homme
- ainsi que le droit à des élections libres et la liberté de circulation des
personnes, des biens, des services et des capitaux dans tout le pays (article
Ier, par. 2 et 4) - sont au centre des Accords de Dayton. L'Article II de la Constitution de la BH
dispose que la "Bosnie et Herzégovine et les deux Entités garantissent le
degré le plus élevé de libertés fondamentales et de droits de l'Homme
internationalement reconnus".
En particulier, "les droits et libertés définis dans la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés
fondamentales et ses protocoles s'appliquent directement en Bosnie et Herzégovine"
et "ils priment tout autre droit".
La Constitution accorde une place particulière aux droits afin de mettre
l'accent sur le principe de la non discrimination, le droit des réfugiés et des
personnes déplacées de rentrer librement dans leurs foyers, et leur droit à la
restitution des biens dont ils ont été privés au cours des hostilités depuis
1991 (Article II, par. 4 et 5).
En Bosnie et
Herzégovine, toutes les institutions et "tous les tribunaux,
administrations, agences et organismes publics mis en place par les Entités ou
à l'intérieur de ces dernières, appliquent et respectent les libertés
fondamentales et les droits de l'Homme" mentionnés dans la Constitution
(Article II, par.6).
Dans ces
circonstances, il est assez naturel que chaque ordre juridique en Bosnie et
Herzégovine - à savoir celui de la BH, celui de la FBH, ainsi éventuellement
que celui des cantons de la FBH et celui de la RS et les institutions plus ou
moins provisoires créées par la communauté internationale dans le cadre de
l'ordre juridique de la Bosnie et Herzégovine -prévoit des organes de suivi du
respect des droits de l'Homme.
La Commission estime
que la protection des droits de l'Homme n'est pas seulement une obligation
constitutionnelle mais également une condition préalable et un instrument pour
une paix durable dans le pays. Son
efficacité dépend de la cohérence des mécanismes mis en place et de la
crédibilité des organes qui en surveilleront l'application dans tout le pays,
en particulier les organes spécialisés prévus à l'Annexe 6 des Accords de
Dayton et dans la constitution de la FBH et les cours suprême et
constitutionnelle.
Des conflits de
compétence entre les organes chargés de la protection des droits de l'Homme
devraient en principe être évités, de même que les situations dans lesquelles
deux instances judiciaires suprêmes donneraient des solutions contradictoires
au même problème juridique. De telles
situations, qui sont de manière générale indésirables, peuvent, dans cette
partie de l'Europe, altérer l'essence même de l'ordre constitutionnel et par
conséquent porter atteinte à l'Etat lui-même.
Le Groupe de travail
a donc examiné la compétence des plus importants organes de protection des
droits de l'Homme au sein des ordres juridiques de la BH, de la FBH et de la RS
(Chapitre 3) en vue de déterminer les domaines où pourraient surgir des
conflits de compétence. Il a également formulé quelques propositions
susceptibles de faciliter le règlement de ces conflits et d'accroître
l'efficacité des mécanismes de protection des droits de l'Homme (Chapitre 4).
3. ORGANES
INTERVENANT DANS LE DOMAINE DES DROITS DE L'HOMME EN BOSNIE ET HERZEGOVINE
3.1 Organes
créés en vertu des Accords de Dayton
3.1.1 La Cour
Constitutionnelle
Annexe
4, Article VI
La Cour
constitutionnelle de la BH, qui sera mise en place après les élections, est
composée de neuf membres : quatre de la FBH, deux de la RS et trois non
citoyens de la Bosnie et Herzégovine ou des Etats voisins, choisis par le
Président de la Cour européenne des droits de l'Homme.
La Cour
constitutionnelle a compétence pour régler tout différend découlant de la
Constitution entre les Entités et le Gouvernement central et entre les Entités
elles-mêmes ou entre des institutions de Bosnie et Herzégovine, notamment pour
dire si la constitution d'une Entité est conforme à la Constitution de la
Bosnie et Herzégovine. (Article VI, par.
3 (a)).
La Cour est
compétente pour statuer sur les questions présentées par tout tribunal
du pays, visant à déterminer si une loi, dont la validité dépend de sa
décision, est conforme à la Constitution, à la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et ses
protocoles ou aux règles de droit international public pertinentes pour la
décision de la Cour (Article VI, par. 3 (c)).
Elle est aussi
compétente à titre de juridiction d'appel pour les questions de
constitutionnalité afférentes à une décision de tout autre tribunal de Bosnie
et Herzégovine (Article VI, par. 3 (b)), ce qui peut englober, il va de
soi, les différends sur les droits de l'Homme (voir Article II).
3.1.2 La
Commission des droits de l'Homme
Article
II, par. 1 de la Constitution de Dayton; Annexe 6 des Accords de Dayton,
Chapitre II, Partie A
La Commission se
compose de deux organes : le Bureau du Médiateur (Ombudsman) et la Chambre des
droits de l'Homme. Ils sont
conjointement chargés d'instruire les infractions manifestes ou alléguées aux
droits de l'Homme prévues dans la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'Homme et des libertés fondamentales et ses protocoles mais aussi les
discriminations survenues dans l'exercice des droits fondamentaux reconnus dans
certains autres instruments relatifs aux droits de l'Homme. Ce mécanisme de protection des droits de
l'Homme est prévu pour cinq ans à compter de l'entrée en vigueur des Accords de
Dayton, le 14 décembre 1995. Au terme de
cette période, la responsabilité de la poursuite des activités de la Commission
des droits de l'Homme sera transférée aux institutions de Bosnie et
Herzégovine, sauf si les parties en décident autrement, auquel cas la
Commission continuera à fonctionner.
L'organisation de la
Commission présente des similitudes avec celle du mécanisme de Strasbourg, le
Médiateur des droits de l'Homme équivalant à la Commission européenne des
droits de l'Homme, et la Chambre des droits de l'Homme équivalant à la Cour
européenne des droits de l'Homme.
Le par.1 de l'Article
VIII semble autoriser l'introduction d'une requête directement auprès de la
Chambre des droits de l'Homme, mais en principe toutes les requêtes doivent être
présentées au Médiateur (Article V, par.1), qui peut saisir la Chambre
lorsqu'il juge qu'il y a violation des droits de l'Homme. En outre, lorsqu'il
examine une requête, le Médiateur tient compte de l'épuisement des voies de
recours effectives par le requérant.
La compétence de la
Commission des droits de l'Homme s'étend à tous les actes ou décisions
postérieurs au 14 décembre 1995 (date de la signature des Accords de Dayton).
a. Le
Médiateur des droits de l'Homme
Annexe
6, Partie B (Articles IV à VI)
Mme Gret Haller,
Ambassadrice de la Suisse, a été nommée pour un mandat non renouvelable de cinq
ans par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
(OSCE). Le Bureau du Médiateur est un
organisme indépendant.
Le Médiateur est
habilité à examiner les violations alléguées ou manifestes des droits de
l'Homme. A réception d'une plainte, il
peut la communiquer à la partie visée et lui demander ses observations. Après avoir reçu la réponse du plaignant à
ces observations, il peut inviter les parties à trouver un règlement
amiable. Si aucun règlement n'est
possible, le Médiateur rédige un rapport indiquant s'il y a eu ou non violation
des droits de l'Homme et, dans l'affirmative, peut formuler des recommandations
pour une satisfaction équitable. La
partie visée doit indiquer de quelle manière elle se conformera aux conclusions
du Médiateur. Si elle ne répond pas ou
si elle refuse de se conformer à ses conclusions, le Médiateur publie le
rapport et le transmet au haut Représentant et à la Présidence. Il peut également saisir la Chambre des
droits de l'Homme.
Pour son enquête, le
Médiateur doit avoir accès à tous les documents officiels, y compris
confidentiels.
Le Médiateur peut
ouvrir une enquête de sa propre initiative (Annexe 6, Article V, par.2). Le 2 mai 1995, la Médiatrice a ainsi décidé
d'enquêter d'office sur un cas concernant le droit à la liberté d'une personne
détenue en RS.
Le Médiateur a
certains pouvoirs discrétionnaires quant à l'ordre dans lequel les demandes
doivent être examinées. Bien qu'il n'y
soit pas expressément tenu, il vérifie si des recours efficaces existent et si
le requérant les a épuisés.
Selon l'article 37 du
Règlement intérieur du Bureau du Médiateur, celui-ci peut à tout moment, au
cours de l'examen d'une affaire, décider de porter l'affaire devant la Chambre.
Selon l'article 37 b), adopté en septembre 1996, il peut également saisir la
Chambre de "toute affaire qui lui est communiquée à cette fin par les
Ombudsmen de la Fédération de Bosnie et Herzégovine ou par une autre
institution équivalente de la Republika Srpska".
Du 28 mars au 31
octobre 1996, plus de 980 requêtes ont été déposées au Bureau du Médiateur,
dont 256 ont été enregistrées en tant que recours individuels formels (41
contre la Bosnie et Herzégovine, 92 contre la Fédération, 22 contre la Bosnie
et Herzégovine et la Fédération et 94 contre la Republika Srpska). Les requêtes
introduites devant le Bureau concernent principalement des questions propriété
ainsi que le droit au respect du domicile (voir le case summary annexé au présent rapport). Le Médiateur a déclaré 20
requêtes irrecevables et a porté 19 autres devant la Chambre des Droits de
l'Homme.
b. La
Chambre des droits de l'Homme
Annexe
6, Partie C, Articles VII à XIII
La Chambre des droits
de l'Homme est composée de quatorze membres : quatre sont désignés par la
Fédération de Bosnie et Herzégovine, deux par la Republika Srpska et les huit
autres par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Les membres désignés par le Comité des
Ministres ne peuvent être citoyens de la Bosnie et Herzégovine ou d'un Etat
voisin. M. Germer a été désigné
Président de la Chambre.
La Chambre est saisie
par le Médiateur pour le compte d'un plaignant de demandes concernant des
violations des droits de l'Homme. Elle
statue sur la recevabilité des demandes et sur l'ordre de priorité à leur
accorder, en déterminant si des recours adéquats existent et si le plaignant a
démontré qu'ils avaient été épuisés.
Les décisions de la
Chambre sont définitives et obligatoires.
La Chambre peut
mettre fin à une affaire par un règlement amiable.
La Chambre siège en
commissions de sept membres. Lorsqu'une
commission statue sur une demande, la Chambre au complet peut décider de
réviser la décision à l'initiative de l'une des parties (à la procédure) ou du
Médiateur.
La Chambre a adopté
en novembre 1996 son règlement intérieur. Jusqu'à la fin octobre 1996, 13
affaires ont été portées devant la Chambre
par le Médiateur. La Chambre a déclaré recevable une affaire (CII/96/1, J. D. et T. Matanovic contre la Republika
Srpska, décision du 13.09.1996).
3.1.3 Commission
pour les personnes déplacées et les réfugiés (renommée "Commission pour
les demandes de restitution de propriété")
Article
II, par.5 de la Constitution de Dayton; Annexe 7 des Accords de Dayton,
Articles VII à XV
La Commission est
composée de neuf membres, dont quatre sont nommés par la Fédération de Bosnie
et Herzégovine, deux pour une durée de trois ans et deux pour une durée de
quatre ans; deux autres sont nommés par la Republika Srpska, un pour trois ans
et l'autre pour quatre ans. Les autres
membres sont nommés, chacun pour une durée de cinq ans, par le Président de la
Cour européenne des droits de l'Homme, qui désigne parmi eux le Président de la
Commission. Mme Saulie a été nommée
Présidente. Le mandat des membres de la
Commission est renouvelable.
La Commission a pour
mandat de recevoir et de se prononcer sur toutes les demandes concernant des
biens immeubles en Bosnie et Herzégovine lorsque les-dits biens n'ont pas été
volontairement cédés ou n'ont pas fait l'objet d'une quelconque transaction
depuis le 1er avril 1992. Les demandes
peuvent porter sur la restitution du bien ou sur une indemnisation équitable à
la place de la restitution.
La Commission est
investie des pouvoirs lui permettant "d'exécuter toutes les transactions
nécessaires pour céder ou transférer un titre de propriété, une hypothèque, un
bail ou encore pour disposer d'une quelconque autre manière des biens objets
d'une demande ou réputés abandonnés".
Elle est habilitée à céder, hypothéquer ou louer des biens immeubles à
tout résident ou citoyen de Bosnie et Herzégovine, dans les cas où le
propriétaire légal a été retrouvé et a reçu une juste indemnisation à la place
de la restitution, ou encore dans les cas où le bien est jugé abandonné
conformément aux lois locales.
Les décisions de la
Commission sont définitives et les titres, actes, hypothèques ou autres
instruments juridiques créés ou attribués par la Commission doivent être reconnus
comme légaux dans l'ensemble de la Bosnie et Herzégovine.
3.1.4 Sous-Commission
d'appel pour les élections
créée
par la Commission provisoire des élections (Annexe 3 des Accords de Dayton)
Cet organe a été créé
par la Commission provisoire des élections.
Il examinera les plaintes concernant des violations des dispositions
relatives aux élections figurant dans les Accords de Dayton et les règles
adoptées par la Commission provisoire des élections portant sur les ajouts ou
les retraits de la liste provisoire des électeurs; les normes de conduite
professionnelle des médias et des journalistes; les obligations des
gouvernements à l'égard des médias; la conduite des partis politiques et des
candidats; l'enregistrement des partis politiques et des candidats
indépendants; les procédures de vote et de comptabilisation.
La Sous-Commission
peut interdire à un parti politique ou à un candidat indépendant de se
présenter aux élections, rayer des candidats de la liste ou imposer des peines
pécuniaires. Les décisions de la
Sous-Commission sont définitives et obligatoires et ne peuvent faire l'objet
d'un recours.
3.1.5 Autres
organes
a. La
Force de police internationale
Annexe
11 des Accords de Dayton, Article VI
L'Accord sur la Force
de police internationale dispose que si les personnels de ladite Force ont
connaissance d'informations crédibles relatives à des violations des libertés
fondamentales ou des droits de l'Homme internationalement reconnus, ils doivent
communiquer ces renseignements à la Commission des droits de l'Homme, au
Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie ou à toutes les autres
organisations compétentes. La Force de
police internationale n'est pas un organe judiciaire ou quasi-judiciaire.
b. Bureau
du haut Représentant
Annexe
10 des Accords de Dayton
Le Bureau du aut
Représentant est chargé de mettre en place des institutions politiques et
constitutionnelles en Bosnie et Herzégovine et de promouvoir et faire respecter
les droits de l'Homme. Le haut
Représentant (M. Carl Bildt) a pour mandat de coordonner les activités des
organisations et des institutions civiles afin de garantir la mise en oeuvre
efficace des aspects civils du règlement de paix. Il est également chargé de suivre les
activités de la "Human Rights Task Force".
c. Groupe
de surveillance des droits de l'Homme
Article
XIII de l'Accord sur les droits de l'Homme figurant à l'Annexe 6 des Accords de
paix pour la Bosnie et Herzégovine et paragraphe 33 des conclusions de la
Conférence de Londres des 8 et 9 décembre 1995 sur l'application des accords de
paix
Ce Groupe, présidé
par le Bureau du haut Représentant, opère à Sarajevo et sur tout le territoire
de la Bosnie et Herzégovine. Il
fonctionne conformément aux dispositions de l'Article XIII de l'Accord sur les
droits de l'Homme figurant à l'Annexe 6 des Accords de paix pour la Bosnie et
Herzégovine et au paragraphe 33 des conclusions de la Conférence de Londres des
8 et 9 décembre 1995 sur l'application des accords de paix.
3.2. Constitution
de la Fédération de Bosnie et Herzégovine (proposée dans l'Accord de Washington
de février 1994)
3.2.1 La Cour
constitutionnelle
Chapitre
IV, Section C, Article 9-13
La Cour
constitutionnelle est composée de neuf juges, six de la FBH (2 Bosniaques, 2
Croates et deux "divers", soit, dans sa composition actuelle, deux
Serbes) et trois juges non citoyens de Bosnie et Herzégovine (Juge Ajibola
(Nigéria), Juge El Khani (Syrie) et Juge Rigaux (Belgique)), désignés par le
Président de la Cour internationale de justice. La Cour est présidée par le Juge
Ibrahimagic. La Cour constitutionnelle a
été créée en 1995 mais n'a commencé à fonctionner qu'en janvier 1996.
Ses principales
fonctions sont de régler les différends entre les cantons; entre ces derniers
et le gouvernement fédéral; entre toute municipalité et son canton ou le
gouvernement Fédéral et entre les institutions du gouvernement fédéral ou au
sein de ces dernières.
La Cour statue
également, sur demande, sur la
conformité d'une loi ou d'un règlement avec la constitution de la Fédération. La Cour suprême, la Cour des droits de
l'Homme ou un tribunal cantonal sont tenus de lui soumettre tout doute
concernant la conformité d'une loi applicable avec la Constitution. Ses décisions sont définitives et
obligatoires.
La Cour constitutionnelle
n'a été saisie d'aucune affaire depuis sa création.
3.2.2 La Cour
suprême
Chapitre
IV, Section C, Article 14 à 17
La Cour suprême,
composée de neuf juges, est la plus haute instance d'appel de la FBH. Elle peut
être saisie en appel par des tribunaux cantonaux pour des questions relatives à
la constitution, à des lois ou des règlements de la Fédération et d'autres
questions, comme prévu dans la législation de la Fédération, sauf celles qui
relèvent de la compétence de la Cour constitutionnelle ou de la Cour des droits
de l'Homme (comme il est expressément prévu au par. 1 in fine de l'Article
15). Elle a également la compétence
originale prévue par la législation de la Fédération. Ses décisions sont définitives et
obligatoires.
3.2.3. Les
Ombudsmen de la Fédération
Chapitre
II, Article 1 à 9
Trois Ombudsmen - un
Bosniaque, un Croate et un "divers", actuellement un Serbe - sont
nommés pour une durée analogue à celle du mandat du Président et des juges de
la Cour suprême. Chacun nomme, avec l'accord
du Président, un ou plusieurs adjoints.
Ils doivent en particulier s'efforcer de nommer des adjoints dans les
municipalités dont les populations ne reflètent pas la composition de
l'ensemble du canton.
Le Bureau des
Ombudsmen est un organisme indépendant.
Les Ombudsmen sont habilités à examiner les activités de toute
institution de la fédération, des cantons ou des municipalités ainsi que de
toutes institutions ou personnes dont la dignité, les droits ou les libertés
peuvent être bafoués, notamment par un nettoyage ethnique ou la préservation de
ses effets. Pour accomplir sa tâche,
l'Ombudsman doit avoir accès à tous les documents officiels, y compris ceux qui
sont confidentiels. Il est habilité à
instituer des poursuites devant des tribunaux compétents et à intervenir dans
les affaires en instance, notamment devant la Cour des droits de l'Homme. Chaque Ombudsman présente un rapport annuel
au Premier Ministre et au Vice-Premier Ministre de la Fédération, à chaque
Président cantonal et à l'OSCE et peut, à tout moment, présenter des rapports
spéciaux et contraindre les institutions locales à répondre. L'Ombudsman peut instituer des poursuites
devant la Cour des droits de l'Homme.
Les premiers
Ombudsmen de la FBH (Mme Jovanovic, M. Muhibic et Mme Raguz) ont été nommés par
l'OSCE en 1994 et ont pris leurs fonctions en janvier 1995. Leur rapport d'activité pour 1995, publié en
février 1996 (voirCDL(96)38), fait clairement ressortir que la plupart des
affaires dont ils ont été saisis ont trait à la protection du droit à la
propriété (nombreux cas d'appartements dits "abandonnés"), à la
liberté de circulation, aux personnes portées disparues et au droit à la vie.
Les Ombudsmen se
sont, à plusieurs reprises, mis en rapport avec les autorités de la FBH en
demandant l'adoption de mesures. Le
rapport du Département d'Etat des Etats-Unis sur les droits de l'Homme indique
à cet égard que "les Ombudsmen ont fait un remarquable travail,
surveillant la situation des droits de l'Homme et portant des cas d'abus devant
les gouvernements bosniaque et croate.
Toutefois, ils n'ont pas de pouvoir coercitif et les autorités les
traitent avec plus ou moins d'indifférence et d'hostilité. Ils affirment que s'ils ne bénéficiaient pas
d'un soutien international, les autorités de la Fédération supprimeraient
immédiatement leur fonction."
Dans un rapport
concernant les activités des Ombudsmen dans la période allant du 1er janvier au
30 juin 1996, ceux-ci affirment qu' "aux cours des six mois qui ont suivi
la signature des Accords de paix de Dayton aucune amélioration n'a pu être
apporté en ce qui concerne leurs aspects civils, alors même que la situation des droits de l'homme a empiré.
(...) Malgré les assurances données, les autorités resistent aux efforts des
Ombudsmen visant à contrôler le respect des droits de l'homme".
3.2.4 La Cour
des droits de l'Homme
Chapitre
IV, Section C, Article 18 à 23
Cette cour est
composée de 7 membres : 3 juges de Bosnie et Herzégovine (un Bosniaque, un
Croate et un "divers") et 4 membres nommés par le Comité des
Ministres conformément à la Résolution (93) 6.
La Cour est saisie de
toute question concernant une disposition constitutionnelle ou toute autre
disposition juridique relative aux droits de l'Homme et aux libertés
fondamentales ou à l'un quelconque des instruments énumérés dans son
annexe. Après avoir épuisé les recours
existants auprès des autres tribunaux de la Fédération, une personne peut
interjeter appel devant la Cour des droits de l'Homme sur toute question
relevant de la compétence de cette dernière.
Cette cour peut aussi être saisie lorsque la procédure demeure en
instance pendant un temps indûment long dans tout autre tribunal de la
Fédération ou de tout canton.
La Cour des droits de
l'Homme peut également donner, sur demande, dans les domaines de sa compétence,
des avis ayant force obligatoire pour la Cour constitutionnelle, la Cour
suprême et un tribunal cantonal.
La Cour des droits de
l'Homme a compétence pour les instances introduites après le 1er janvier 1991.
La décision de la
Cour est définitive et obligatoire.
La Cour des droits de
l'Homme n'a pas encore été établie.
3.2.5 Conseil
de la Fédération pour l'application des accords
En mai 1996, la FBH a
créé cet organe composé du Président et du Vice-Président de la Fédération, du
Premier adjoint du haut Représentant et de deux autres représentants de la
communauté internationale. Il a pour
tâche de régler les problèmes créés par des responsables aux niveaux municipal,
cantonal et fédéral concernant l'application des Accords de Dayton. Le Premier Ministre de la FBH, le Médiateur
de la BH, l'un quelconque des trois ombudsmen de la FBH et tout membre du
Conseil peuvent porter devant cet organe des affaires dans lesquelles il est
allégué qu'une personne ayant une charge publique n'a pas respecté les
obligations que lui confèrent la constitution ou la loi, s'est rendue coupable
de violations graves des droits de l'Homme internationalement reconnus ou a
entravé la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. Le Conseil a le pouvoir de démettre de ses
fonctions la personne concernée.
3.3 Constitution
de la Republika Srpska
Le système de
protection des droits de l'Homme mis en place dans le cadre de la Constitution
de la Republika Srpska est fondé sur le système judiciaire ordinaire et sur la
Cour constitutionnelle.
3.3.1 La Cour
constitutionnelle
Articles
120 - 125
La Cour
constitutionnelle est composée de sept membres ayant un mandat de huit ans non
renouvelable. Son Président est élu par
l'Assemblée nationale pour un mandat de trois ans non renouvelable. Le Président actuel est M. G. Miljanovic.
La Cour
constitutionnelle prend des décisions sur :
- la conformité des lois, autres textes
réglementaires et dispositions légales générales avec la Constitution;
- la conformité des textes
réglementaires et des dispositions légales générales avec la législation;
- les conflits de compétence entre les
pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire;
- les conflits de compétence entre les
organismes de la République, des régions, des villes et des municipalités;
- la conformité des programmes, statuts
et autres dispositions légales générales des organisations politiques avec la
Constitution et la législation.
Conformément à
l'amendement XLII (Article 115 in fine),
la Cour constitutionnelle contrôle la constitutionnalité et la légalité en
formulant à l'intention des organes constitutionnels des avis et des
propositions pour l'application des lois visant à assurer "la protection
des libertés et des droits des citoyens".
La Cour
constitutionnelle peut être saisie par le Président de la République,
l'Assemblée nationale et le Gouvernement. La Constitution permet au législateur
d'autoriser d'autres organes ou organismes de l'Etat à intenter une action
devant la Cour.
La Cour
constitutionnelle peut de sa propre initiative instituer des poursuites sur des
questions de constitutionnalité et de légalité.
Les particuliers ne
peuvent adresser de requêtes individuelles à cette Cour, mais ils peuvent prendre
une initiative en vue d'un recours constitutionnel. Dans la pratique, la
majorité des affaires portées devant la Cour constitutionnelle trouvent leur
origine dans des initiatives individuelles.
Des poursuites contre
des dispositions législatives ou autres peuvent être engagées dans un délai
d'un an après l'entrée en vigueur des dispositions contestées.
Si la Cour
constitutionnelle estime qu'une loi ou une réglementation n'est pas conforme à
la Constitution, cette loi ou cette réglementation est invalidée à la date de
la décision de la Cour.
Aux termes de
l'Article 124 de la Constitution, les décisions de la Cour constitutionnelle
sont universellement obligatoires et définitives mais cet article ne donne pas
de précisions quant à la portée du caractère obligatoire de ces décisions. En vertu de la Constitution de Dayton, on
peut raisonnablement estimer que la constitutionnalité des décisions de cette
Cour (comme de toute autre) peut être contestée devant la Cour constitutionnelle
de la BH, qui a compétence d'appel.
La Constitution de la
Republika Srpska ne contient aucune disposition concernant la place des
instruments internationaux relatifs aux droits de l'Homme dans la hiérarchie
des normes. En principe, ceux de ces
instruments qui sont énumérés dans les Accords de Dayton, y compris la
Convention européenne des droits de l'Homme, devraient également s'appliquer
dans la Republika Srpska (Article II, par. 1 et 6 de la Constitution de la BH :
la Bosnie et Herzégovine et les deux Entités, de même que tous les tribunaux,
administrations, agences et organismes publics mis en place par les Entités ou
à l'intérieur de ces dernières, appliquent et respectent les droits de l'Homme
énumérés dans la Constitution).
Toutefois, la Constitution de la RS n'autorise pas la Cour
constitutionnelle à vérifier la conformité des lois à ces instruments
internationaux.
La Cour
constitutionnelle n'a pas encore établi de jurisprudence en matière de droits
de l'Homme. Dans ses arrêts, elle tient compte de la jurisprudence des cours
constitutionnelles de la Yougoslavie et des anciennes républiques fédérées.
3.3.2 La Cour
suprême et les autres tribunaux
Articles
126 - 132
La Cour suprême de la
République fonctionne depuis 1992, avec une interruption de quelques mois. En tant qu'instance suprême, elle assure l'application unique et universelle de la
loi. Elle protège les droits et les
intérêts établis de toutes les personnes ainsi que la légalité. Elle protège les droits de l'Homme et les
libertés fondamentales in concreto,
dans le cadre des affaires civiles et pénales qui sont portées devant
elle. Un chambre spéciale de la Cour
suprême s'occupe des litiges administratifs.
Les questions
relatives à la création et à la compétence des tribunaux ainsi qu'à la
procédure judiciaire sont précisées par la loi.
4. CONFLITS
DE COMPETENCE POSSIBLES ET PROPOSITIONS POUR LES REGLER
4.1 Remarques
liminaires
La description du
système de protection des droits de l'Homme donnée ci-dessus appelle deux
remarques liminaires :
Premièrement, le système juridique de la BH et de la FBH
comprend une multitude d'organes qui peuvent être compétents pour examiner les
violations des droits de l'Homme in
abstracto ou in concreto, par le
moyen de recours individuels. Cette
imposante machine n'est pas encore complètement en état de fonctionnement,
puisque plusieurs de ces organes n'ont pas encore été mis en place. Toutefois, lorsqu'ils le seront, un risque de
chevauchement des compétences apparaîtra certainement et il est urgent de
déterminer les règles de procédure qui aideront à éviter des décisions ou
jugements contradictoires. Cela est
d'autant plus important que des décisions contradictoires peuvent entamer la
crédibilité des institutions, ce qui aura des conséquences néfastes pour la
paix et le processus d'intégration.
Deuxièmement, le rôle des organes créés en vertu de la
Constitution des Accords de Dayton dépendra en grande partie de l'efficacité de
la protection accordée par les organes des Entités. Si la législation d'une Entité prévoit une protection
complète et efficace, les organes de Dayton peuvent avoir un simple rôle de
supervision, qui pourrait en principe être tenu par une instance judiciaire
unique. Par contre, si le système d'une
Entité offre moins de possibilités de protection juridique des droits de
l'Homme, les organes de Dayton devraient être beaucoup plus actifs et prévoir
alors une intervention plus complexe avec deux niveaux de juridiction associés
à des procédures facilitant un règlement amiable du différend. On observera, à cet égard, que le système
judiciaire de la RS contraste avec la complexité du système de la FBH. Un système complexe et évolué de protection
des droits de l'Homme au niveau de la BH contribuera certainement à améliorer
la protection offerte dans la RS, mais il peut rendre le processus de
protection pour la FBH trop élaboré et trop long - et par conséquent moins
efficace.
La Commission a gardé
constamment à l'esprit ces remarques lorsqu'il a déterminé les domaines de
conflits de compétences décrits ci-après
4.2. Les
Entités (FBH et RS)
4.2.1. Republika
Srpska
Le système prévu par
la législation de la RS est un système classique où la protection judiciaire
des droits de l'Homme est assurée par les tribunaux ordinaires. La Cour suprême est le principal instrument
de cette protection, puisque tous les types de litiges (civils, pénaux et
administratifs) sont portés devant elle et qu'elle "protège les droits de
l'Homme et les libertés" conformément à l'Article 121 de la Constitution. La Cour constitutionnelle ne peut être saisie
de requêtes émanant de particuliers; elle examine in abstracto la compatibilité d'une loi ou d'une réglementation
avec les droits de l'Homme garantis dans la Constitution in abstracto, à la demande d'autres organes de l'Etat ou de sa
propre initiative.
Ce système présente
donc des similitudes avec les systèmes juridiques continentaux, où il
appartient aux tribunaux et en particulier aux cours suprêmes de statuer sur
les atteintes aux droits de l'Homme et où la Cour constitutionnelle ne peut
être saisie par des particuliers (Bulgarie, France, Roumanie).
Toutefois, étant
donné l'importance de la protection des droits de l'Homme en Bosnie et
Herzégovine, on pourrait escompter l'établissement d'un système permettant aux particuliers de présenter des
requêtes devant la Cour constitutionnelle.
Par ailleurs, certains vestiges de l'ordre constitutionnel de
l'ex-Yougoslavie, tels que la capacité d'instituer d'office des poursuites et
le pouvoir de formuler des "propositions" pourraient être abandonnés. On renforcerait ainsi le caractère judiciaire
de la Cour et on ferait aller le système dans le sens de l'évolution récente de
plusieurs nouvelles démocraties en Europe.
Par ailleurs, la
création d'une institution de Médiateur devrait être envisagée. L'établissement
d'une telle institution, équivalente à celle des Ombudsmen de la FBH, constituera
non seulement une amélioration du système de protection des droits de l'homme
dans la RS mais aussi une contribution vers l'institution d'un système
équilibré et cohérent de protection judiciaire des droits de l'homme dans
l'ensemble de la BH. Les Médiateurs de la RS pourront porter des affaires
devant la Chambre des Droits de l'Homme, par l'entremise du Bureau Médiateur de
BH, comme prévu à l'article 37 b) du Règlement intérieur du Bureau (cet article
prévoit déjà que le Médiateur de BH peut porter devant la Chambre les affaires
qui lui sont communiquées a cette fin par les Ombudsmen de FBH "ou par
toute institution équivalente de la Republika Srpska"). Bien entendu, afin
de garantir l'impartialité requise de l'institution, dans une période
d'après-conflit, on devra sérieusement considérer que les Médiateurs de la RS
soient au nombre de trois, appartenant à
chaque groupe ethnique, et que la
communauté internationale soit impliquée dans leur nomination et leur
fonctionnement (par exemple, l'OSCE pourrait nommer les trois Médiateurs et
prendre en charge le fonctionnement de leur bureau).
4.2.2 Fédération
de Bosnie et Herzégovine
a. Remarques
générales sur le fonctionnement simultané de la Cour suprême, de la Cour
constitutionnelle et de la Cour des droits de l'Homme.
Une des
particularités du système judiciaire de la Fédération réside dans l'existence
de trois organes judiciaires suprêmes, à savoir la Cour suprême, la Cour
constitutionnelle et la Cour des droits de l'Homme. Un certain nombre de dispositions de la
Constitution visent à définir les compétences respectives de ces cours afin
d'éviter des chevauchements.
Les observations de
la Commission ont pour objectif de préciser la distinction entre les
compétences respectives de ces organes.
C'est là une tâche certes difficile, un des problèmes étant que le
principal organe de protection des droits de l'Homme, à savoir la Cour des
droits de l'Homme, n'a pas encore été mis en place.
En même temps, cet
exercice n'a qu'une portée limitée dans le temps, puisque, de l'avis de la
Commission, la répartition des compétences entre les trois instances suprêmes
ne se justifie que par la volonté particulière des rédacteurs de la
Constitution proposée par les Accords de Washington de créer un organe ayant
pour fonction exclusive de surveiller le respect des droits de l'Homme en FBH.
Après les Accords de Dayton et la création de la Commission des Droits de l'Homme,
l'opportunité de la mise en place d'une juridiction spéciale de droits de
l'homme avec une composition partiellement internationale au niveau d'une
entité paraît discutable (voir 4.3.2
ci-dessous).
Quoi qu'il en soit,
il faudrait examiner si les fonctions actuellement confiées à la Cour des
droits de l'Homme pourraient à terme être transférées à la Cour
constitutionnelle, dont il faudrait étendre la compétence aux demandes émanant
de particuliers alléguant des violations de droits de l'Homme. Ceci alignerait
le système juridique de la Fédération de Bosnie et Herzégovine sur d'autres
systèmes juridiques où par le biais de recours individuels
(Individualbeschwerde) des litiges relatifs aux droits de l'Homme sont traités
par la Cour constitutionnelle. En outre, une telle évolution s'alignerait avec
la tendance dans la majorité des Etats européens à charger les cours
constitutionnelles de la protection des droits de l'Homme.
b. Relations
entre la Cour des droits de l'Homme et la Cour suprême
Puisqu'il n'existe
aucune instance d'appel au-dessus de la Cour constitutionnelle, mais que
celle-ci ne peut être saisie que par d'autres tribunaux ou des institutions de
l'Etat, les appels des tribunaux cantonaux peuvent en théorie être présentés
soit devant la Cour suprême, soit devant la Cour des droits de l'Homme : les
allégations de non respect de la législation interne seront introduites en
appel devant la Cour suprême alors que les requêtes concernant des violations
des dispositions relatives aux droits de l'Homme seront introduites devant la
Cour des droits de l'Homme. Toutefois,
dans la pratique, il sera difficile de distinguer les atteintes aux droits de
l'Homme des litiges courants internes.
Ainsi, un différend concernant la garde des enfants dans une procédure
de divorce relèvera probablement à la fois du droit civil (droit de la famille)
et de la législation sur les droits de l'Homme (droit au respect de la vie
familiale). Il est donc nécessaire de
déterminer laquelle des deux cours jugera en dernier ressort.
A cet égard,
l'Article 22 du Chapitre IV C revêt une importance particulière. Il dispose que "la Cour suprême peut, à
la demande de toute partie à un recours ou de sa propre initiative, adresser à
la Cour des droits de l'Homme une question concernant ou découlant d'un recours
relevant de la compétence de cette dernière". Dans ce cas, la réponse de la Cour des droits
de l'Homme est imposable à la Cour suprême.
En outre, une requête
ne peut être adressée à la Cour des droits de l'Homme qu'une fois les autres
recours épuisés (Chapitre IV C, Article 20).
De ce qui précède, on
peut tirer les conclusions suivantes :
- les appels des tribunaux cantonaux,
dans les affaires civiles, pénales ou administratives, sont interjetés, en
règle générale, devant la Cour suprême;
- la Cour suprême demande à la Cour des
droits de l'Homme une réponse ayant valeur obligatoire sur les questions
relatives aux droits de l'Homme pouvant être soulevées dans le cadre du
recours;
- les appels de la Cour suprême devant
la Cour des droits de l'Homme ne sont possibles que sur des points relatifs aux
droits de l'Homme.
c. Relations
entre la Cour des droits de l'Homme et la Cour constitutionnelle
La délimitation des
compétences respectives de la Cour constitutionnelle et de la Cour des droits
de l'Homme peut aussi entraîner des difficultés. La Cour constitutionnelle a compétence pour
les questions constitutionnelles : chaque fois qu'une question relative à la
constitutionnalité est soulevée dans une procédure devant la Cour suprême ou la
Cour des droits de l'Homme, ces dernières doivent suspendre la procédure et
soumettre la question à la Cour constitutionnelle, dont la décision a force
obligatoire pour les deux cours (Chapitre IV C, Article 10 (3), 11 et 12). Cependant, la compétence de la Cour
constitutionnelle ne s'étend pas aux questions relatives aux droits de
l'Homme. Pour ces dernières, elle peut
saisir la Cour des droits de l'Homme, dont la décision est obligatoire
(Chapitre IV C, Article 22). Il va de
soi que dans la pratique il sera là encore difficile de faire une distinction
entre les questions des droits de l'Homme et les questions
constitutionnelles. Par exemple, une
question touchant l'indépendance du pouvoir judiciaire relèvera du droit
constitutionnel, mais concernera également le droit à un procès équitable
devant un tribunal indépendant et impartial.
Un des éléments que
les cours pourraient prendre en considération lorsqu'elles statuent sur ces
questions, soit dans leur règlement intérieur, soit en l'espèce, est le fait
que les rédacteurs de la constitution de la FBH entendaient clairement donner à
la Cour des droits de l'Homme la compétence générale et finale sur toutes les
affaires qui présentent un aspect relatif aux droits de l'Homme dans l'ordre
juridique de la FBH. C'est pour cette
raison que l'Article 22 doit être interprété de manière à donner une
présomption de compétence à la Cour des droits de l'Homme.
En d'autres termes,
lorsqu'une question comporte des aspects à la fois constitutionnels et relatifs
aux droits de l'Homme, la Cour constitutionnelle devrait, conformément à
l'Article 22 du Chapitre IV C de la Constitution, saisir la Cour des droits de
l'Homme, dont la réponse aura force obligatoire.
d. Les
Ombudsmen de la Fédération
La Commission de
Venise a déjà estimé, en 1994, que la nomination d'ombudsmen pour la Fédération
était un élément positif. Les activités qu'ils ont menées en 1995
confirment cette avis.
La Commission a
exprimé l'avis qu'il aurait été souhaitable que les ombudsmen soient habilités
à formuler des recommandations à l'administration et de préciser quelque peu
les obligations de cette dernière par rapport à ces recommandations. La Commission avait indiqué que le texte de
la Constitution permettait un vaste éventail de pratiques de la part à la fois
des ombudsmen et de l'administration. Un
an plus tard, les lacunes indiquées par la Commission semblent avoir réduit
l'efficacité du travail des ombudsmen.
Une des institutions
susceptibles de renforcer la position des ombudsmen est le Conseil de la
Fédération pour l'application des accords, dont la création a été récemment
décidée. Toutefois, cet organe (dont il
faudrait (ré)examiner très soigneusement la fonctionnement pour vérifier s'il
répond aux dispositions de l'Article 6 de la Convention européenne des droits
de l'Homme) devrait être considéré comme très provisoire et même
exceptionnel. D'autres solutions
devraient donc être étudiées.
Conformément à
l'Article 6 (Chapitre II B) de la Constitution de la FBH, les ombudsmen sont
habilités à engager des poursuites devant tous les tribunaux, y compris la Cour
des droits de l'Homme, et à participer à la procédure. Dans son avis précité, la Commission avait
invité à la prudence dans l'emploi de cette disposition, estimant que le
pouvoir illimité d'intervention des ombudsmen dans une procédure en instance
risquait d'aller à l'encontre du principe de la séparation des pouvoirs et de
l'égalité des moyens.
La possibilité
offerte au Médiateur, par l'article 37 du Règlement intérieur du Bureau du
Médiateur, de saisir la Chambre des affaires présentées à cette fin par les
Ombudsmen de la Fédération doit être considérée comme étant plus conforme aux
standadrds internationaux en matière de procès équitable. De plus, elle
présente l'avantage de simplifier et de racourcir les procédures compexes et
longues des voies de recours en matière de violation des droits de l'homme dans
la FBH.
4.3. Relations
entre les institutions des Entités et les institutions de la BH
4.3.1. Coexistence
de trois cours constitutionnelles
De manière générale,
la coexistence de trois cours constitutionnelles ne devrait pas poser de
problèmes particuliers, puisque chacune fonctionne dans le cadre d'une
constitution différente. Ainsi, la Cour
constitutionnelle de la FBH est compétente pour les questions
constitutionnelles en vertu de la Constitution de la Fédération, alors que
celle de la RS statue sur les questions constitutionnelles en vertu de la
Constitution de la République. Celle de
la BH a compétence notamment pour décider de la conformité de la constitution
d'une Entité avec celle de la BH (Article VI, par. 3 a)), qui a préséance.
Les dispositions des
constitutions des Entités selon lesquelles les décisions de leurs plus hautes
instances judiciaires sont "obligatoires et définitives" devraient
être révisées ou interprétées de manière à signifier "obligatoires et
définitives dans l'ordre juridique de l'Entité, aussi longtemps qu'elles ne
sont pas déclarées incompatibles avec la Constitution de la BH".
4.3.2 Fonctionnement
simultané de deux juridictions des droits de l'Homme
Le fonctionnement
simultané de deux juridictions des droits de l'Homme pose des problèmes
particuliers.
Contrairement aux
trois cours constitutionnelles qui sont tenues de prendre leurs décisions en se
fondant sur des instruments juridiques différents, la Cour des droits de
l'Homme de la FBH et la Commission des droits de l'Homme de la BH appliquent
essentiellement les mêmes instruments de base relatifs aux droits de l'Homme,
et en premier lieu la Convention européenne des droits de l'Homme ainsi que la
jurisprudence de ses organes. Ainsi, la
Commission des droits de l'Homme de la BH aura en fait compétence d'appel pour
les affaires jugées par la Cour des droits de l'Homme de la FBH.
Il est vrai que, ratione temporis et ratione materiae, les compétences de la Chambre des droits de
l'Homme de la FBH et celles de la Commission des droits de l'Homme de la BH ne
sont pas exactement les mêmes. La Commission des droits de l'Homme ne peut statuer
que sur des allégations de violations de la Convention européenne des droits de
l'Homme; elle peut aussi connaître de cas de discrimination alléguée concernant
la jouissance des droits garantis par les autres instruments internationaux
énumérés à l'annexe de l'Annexe 6. La
Cour des droits de l'Homme, par contre, connaît, en plus des questions
susmentionnées, des violations alléguées de tout droit (non seulement de la
discrimination) garantis dans les instruments internationaux énumérés dans
l'annexe de la Constitution de la FBH. En outre, la compétence ratione temporis de la Commission des
droits de l'Homme de la BH commence le 14 décembre 1995, alors que celle de la
Cour des droits de l'Homme de la FBH commence le 1er janvier 1991 (Chapitre IV
C, Article 19 de la Constitution de la FBH).
Toutefois, l'étendue
de la compétence ratione materiae de la Commission des Droits de l'Homme
dépendera de sa jurisprudence sur la notion de "discrimination" ; une
interprétation large de ce concept peut placer dans le champ du contrôle exercé
par le Commission des Droits de l'Homme la plupart des affaires dans lesquelles
une violation des droits garantis par les instruments figurant à l'Annexe 6 est
alléguée. Il en va de même en ce qui concerne la compétence ratione temporis de
la Commission des Droits de l'Homme qui dépendera largement de sa jurisprudence
sur les "violations continues" (c.à.d. les affaires qui ont leur
origine dans faits antérieurs au 14
décembre 1995 mais dont les effets se prolongent après cette date). D'un point
de vue pratique, la différence entre les
compétences des deux institutions peut être insignifiant.
D'autre part, la
coexistence des deux institutions juridictionnelles de protection des droits de
l'homme peut crééer certains problèmes:
Il devient
extrêmement long pour un citoyen de la BH d'épuiser tous les recours du droit
interne. Cela implique l'intervention éventuelle successive d'un tribunal
municipal, d'un tribunal cantonal, de la Cour suprême, de la Cour des droits de
l'Homme (avec intervention éventuelle de la Cour constitutionnelle de FBH),
puis du Médiateur de la BH avant d'arriver, enfin, à la Chambre des droits de
l'Homme (premièrement le Panel, puis Chambre en réunion plénière). Cette longue procédure peut aussi décourager
des citoyens de la FBH d'adresser une requête à la Commission européenne des
droits de l'Homme à Strasbourg lorsque
la BH deviendra partie à la Convention européenne des droits de l'Homme.
De plus, on ne peut
exclure que des contradictions éventuelles dans la jurisprudence de Cour des
droits de l'Homme de la FBH et de la Chambre des droits de l'Homme de la BH
(toutes deux composées majoritairement de juges internationaux) puissent
affecter l'autorité de ces cours.
Comme possible
solution à ces problèmes, pourrait être envisagée de modifier la Constitution
de la FBH de manière à supprimer la Cour des droits de l'Homme. La lacune qui
en resulterait d'un tel amendement pour le système judiciaire de la FBH
pourrait être facilement comblée par la Cour constitutionnelle et la Cour
suprême de la Fédération et par la possibilité reconnue aux ombudsmen de la
Fédération de saisir le Médiateur de BH et la Chambre des Droits de l'Homme. De
plus, cette solution simplifierait le système judiciare de protection des droits
de l'homme dans la FBH et rendre plus courtes les voies de recours internes.
Elle conduira également à la production d'une jurisprudence cohérente en
matière des droits de l'homme applicable aux deux entités par une seule
instance inetrnationale, à savoir la Commission des Droits de l'Homme.
La Commission estime
que cette solution n'est pas contraire aux Accords internationaux qui sont à la
base du système judiciare de la BH. On peut en fait soutenir que l'Accord de
Washington qui comprend la Constitution, de la FBH et prévoit la création de la
Cour des droits de l'Homme a été politiquement (si ce n'est juridiquement)
dépassé par l'Accord de Dayton.
En tout état de
cause, comme il l'a été suggéré précédemment (4.2.2), la fusion de la Cour des
droits de l'Homme avec la Cour constitutionnelle de la FBH devrait être
envisagée à un stade ultérieur.
4.4. Institutions
de Dayton
4.4.1. Commission
des droits de l'Homme et autres institutions créées en vertu des Annexes des
Accords de Dayton
a. Commission
des droits de l'Homme et Commission pour les demandes de restitution de
propriété
La Commission pour
les demandes de restitution de propriété est saisie de toutes les demandes de
restitution de biens immeubles en Bosnie et Herzégovine et statue sur ces
demandes, lorsque depuis le 1er avril 1992, le bien n'a pas été cédé
volontairement ou transmis d'une autre manière.
Il peut s'agir d'une demande de restitution du bien ou d'indemnisation
équitable à la place de la restitution.
Les décisions de la Commission sont définitives et les titres, actes,
hypothèques ou autres instruments juridiques créés ou attribués par la
Commission doivent être reconnus comme légaux sur tout le territoire de la
Bosnie et Herzégovine.
Il peut y avoir
conflit de compétence entre la Commission des droits de l'Homme et la
Commission pour les demandes de restitution de propriété lorsque ces deux
organes sont saisis de la même affaire présentée dans un cas comme un litige
sur des biens immeubles et dans l'autre comme une atteinte aux droits de
l'Homme (droit à la propriété, droit d'accès à la propriété, droit au respect
du domicile, droit de libre circulation dans son propre Etat). En fait, plusieurs requêtes concernant des
biens immeubles ont été adressées au Bureau du Médiateur.
Afin d' éviter les
conflits, il est proposé que toutes les demandes concernant des biens immeubles
soient examinées exclusivement par la Commission pour les demandes de
restitution de propriété. Les questions
relatives à d'autres droits de propriété seront examinés par la Commission des
droits de l'Homme.
b. Commission
des droits de l'Homme et Sous-Commission d'appel pour les élections
Un conflit de
compétence analogue peut surgir entre la Commission des droits de l'Homme et la
Sous-Commission d'appel pour les élections.
Ainsi, une plainte concernant l'accès aux médias pendant la campagne
électorale peut être portée simultanément devant les deux organes comme
relevant du droit électoral et du droit à des élections libres et équitables
des organes législatifs (Article 3 du Prot. N° 1 de la Convention européenne
des droits de l'Homme) ou comme une affaire de discrimination concernant la
liberté d'expression (Articles 10 et 14 de la Convention).
Une solution analogue
peut être suggérée : afin d'éviter un conflit, toutes les demandes relatives
aux élections devront être examinées exclusivement par la Sous-Commission
d'appel pour les élections.
Les solutions
proposées ci-dessus sont conformes aux Accords de Dayton qui, en créant des
institutions spécialisées pour traiter les questions relatives aux biens
immeubles et aux élections, disposaient que les décisions de ces institutions
seraient définitives et obligatoires.
4.4.2 Commission des droits de l'Homme et Cour
constitutionnelle
Entre autres
compétences, la Cour constitutionnelle est compétente pour statuer sur les
questions dont elle est saisie par tout tribunal du pays, visant à
déterminer si une loi, dont la validité dépend de sa décision, est conforme à
la Constitution, à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme
et des libertés fondamentales et ses protocoles ou aux règles de droit
international public pertinentes pour la décision de cette cour (Article VI
par.3 (c)). Elle est également compétente à titre de juridiction d'appel
pour les questions afférentes à une décision de tout autre tribunal de Bosnie
et Herzégovine (Article VI,par.3(b)). Il résulte de la dernière proposition que
la Cour constitutionnelle peut recevoir des appels contre des décisions de tout
tribunal qui violeraient la Constitution, y compris les dispositions relatives
aux droits de l'Homme (voir Article II). Conformément aux dispositions de
l'Article VI par.4 de la Constitution de Bosnie et Herzégovine, les décisions
de la Cour constitutionnelle sont "définitives et obligatoires".
De la même façon, la
Commission des droits de l'Homme- et en particulier la Chambre des droits de
l'Homme- a compétence pour recevoir des requêtes concernant des violations
des droits de l'Homme. Les décisions de la Chambre sont également
"définitives et obligatoires".
Qu'elle qu'ait été
l'intention des rédacteurs de la Constitution, il y a un chevauchement entre
les compétences de la Cour constitutionnelle et celles de la Commission des
droits de l'Homme. Les deux statuent en effet sur les questions relatives aux
droits de l'Homme, principalement sous l'angle de la Convention européenne des
droits de l'Homme.
Bien évidement,
compte-tenu de la différence de nature des deux juridictions, on peut penser
que leurs décisions auront des effets différents. Ainsi les décisions de la
Chambre des droits de l'Homme établiront simplement qu'une violation des droits
de l'Homme a eu lieu, alors que les arrêts de la cour constitutionnelle
aboutiront à l'abolition des dispositions législatives et à l'annulation des
jugements de tribunaux et de décisions administratives. Mais dans la pratique,
cette différence ne résout pas le problème du chevauchement des compétences.
D'autant plus depuis que la Chambre des droits de l'Homme indique dans ses
décisions «quelles mesures doivent êtres prises par la partie concernée pour
réparer cette violation, y compris des injonctions, de cesser ou de renoncer,
des compensations monétaires (couvrant les préjudices pécuniaires) et des
mesures provisoires»(Article XI, para.1(b) de l'Annexe 6).
On peut proposer
d'éviter le chevauchement en plaçant l'une de ces deux instances
juridictionnelles dans une position hiérarchiquement supérieure à l'autre, en
admettant les appels de l'une juridiction vers l'autre.
Certainement, on
pourrait supposer que la Commission des droits de l'Homme doit intervenir après
la Cour constitutionnelle. Un appel formé devant cette dernière serait alors
considéré comme "un moyen interne" à épuiser avant de déposer une
requête auprès de la Commission des Droits de l'Homme. Un argument en faveur de
cette solution est le caractère international
particulier à la Commission des droits de l'Homme (le Médiateur et la
majorité de la Chambre des droits de l'Homme ne sont pas des nationaux de
Bosnie et Herzégovine). Dans cette optique, la Commission des droits de l'Homme
apparaîtrait en quelque sorte comme une instance internationale intégrée dans
l'ordre juridique de Bosnie et Herzégovine pour une période transitoire, à
savoir jusqu'à l'intégration effective de cet Etat et jusqu'à son adhésion au
Conseil de l'Europe, la ratification de la Convention européenne des droits de
l'Homme et la reconnaissance des mécanismes de protection des droits de l'homme
des organes de Strasbourg. Les
dispositions sur la compétences de la Commission des droits de l'Homme
n'excluent pas qu'elle soit saisie d'appels contre les décisions de la Cour
constitutionnelle mais soulignent plutôt cette caractéristique quasi
internationale du mécanisme établi au titre de l'Annexe 6: l'article 2 de l'Annexe
6 indique en effet que la Commission des droits de l'Homme est établie « pour
aider les Parties (c'est à dire la République de Bosnie et Herzégovine, la
Fédération de Bosnie et Herzégovine et la Republika Srpska) à honorer leur
obligations au titre du présent Accord»,
à assurer à toute personne relevant de leur compétence le niveau le plus
élevé des standards des droits de l'Homme internationalement reconnus. L'Etat
de Bosnie et Herzégovine serait donc partie dans les procédures devant la
Commission des droits de l'Homme, en sa qualité de partie à un instrument
international.
La solution opposée,
c'est à dire admettre que des appels soient interjetés devant la Cour
constitutionnelle contre les décisions de la Chambre des droits de l'Homme peut
également être envisagée. Puisque la Chambre des droits de l'Homme est d'une
certaine façon intégrée dans l'ordre juridique interne de Bosnie et
Herzégovine, admettre de tels recours serait conforme avec la disposition
constitutionnelle habilitant la Cour constitutionnelle à traiter des recours
constitutionnels contre des jugements "de tout autre tribunal en
Bosnie et Herzégovine". Ceci serait également en accord avec le rôle
normalement attribué aux cours constitutionnelles dans les ordres
constitutionnels européens modernes.
Cependant, les deux
solutions présentées précédemment ne tiennent pas compte du fait que les
décisions tant de la Cour constitutionnelle que de la Chambre des droits de
l'Homme doivent être considérées, en vertu des Accords de Dayton, comme "définitives
et obligatoires". Dans ces circonstances une décision de la Chambre des
droits de l'Homme constatant une violation de la Convention européenne des
droits de l'Homme ne peut être réexaminée par la Cour constitutionnelle, et
vice et versa. En outre, les solutions ci-dessus ne sont pas entièrement
satisfaisantes étant donné qu'elles
ajoutent un degré de juridiction au déjà long processus d'épuisement des
voies de recours internes.
En considérant le
fait que la Commission des droits de l'Homme est une institution provisoire
mise en place pour 5 ans et en tenant compte de la nécessité d'assurer, dans un
délai relativement court, une sécurité juridique en ce qui concerne le
respect des droits de l'Homme en évitant une prolongation des contentieux, une
troisième solution peut être envisagée: la compétence de chaque juridiction
ne s'étendrait pas aux affaires déjà examinées par l'autre. Les requérants
potentiels auront par conséquent le choix entre faire appel devant la Cour
constitutionnelle de Bosnie et Herzégovine ou introduire un recours auprès de
la Commission des droits de l'Homme. Une affaire traitée par l'une de ces
institutions ne pourrait plus faire l'objet d'un examen par l'une quelconque
juridiction en Bosnie et Herzégovine. Le risque de voir deux institutions
produire une jurisprudence divergente peut être réduit si les litiges sur les
droits de l'Homme sont attribués, par principe, à la Commission des droits de
l'Homme, tant qu'elle est en fonctionnement, par le biais d'un système d'information
juridique approprié, de consultation et d'assistance fournies aux éventuels
requérants. Cette solution respecte également l'esprit des Accords de Dayton
qui tend apparemment à créer pendant la période de transition un certain nombre
d'institutions donnant des décisions définitives et obligatoires sur des
affaires relevant de leur compétence (Commission des droits de l'Homme,
Commission pour les demandes de restitution de propriété, Sous‑commission
d'appel pour les élections). Durant cette période transitoire on peut
raisonnablement penser que la Cour constitutionnelle sera déchargée des
affaires déjà traitées par ces institutions.
Bien entendu, toutes
les solutions précédentes ne sont pas entièrement satisfaisantes et ne peuvent
être mises en place que comme arrangements transitoires. Avec la fin de la
période transitoire, c'est à dire lorsque les institutions spécialisées
cesseront leurs activités, le recours devant la Cour constitutionnelle sera la
dernière et unique voie de recours dans les litiges relatifs aux droits de
l'Homme en Bosnie et Herzégovine.
4.4.3. Remarques en conclusion
La Commission
constate que le mécanisme de protection des droits de l'Homme prévu dans
l'ordre juridique de Bosnie et Herzégovine présente un degré de complexité inhabituel.
La coexistence d'instances juridictionnelles chargées de tâches spécifiques de
protection des droits de l'Homme et de tribunaux dont on peut s'attendre à ce
qu'ils statuent sur des allégations de violations des droits de l'Homme dans le
cadre des affaires portés devant eux, créée inévitablement un certain double
emploi.
Toute interprétation
des instruments constitutionnels en vigueur doit être très prudente. Les
institutions nouvellement créées vont devoir tenir compte de la complexité du
système constitutionnel et de la nécessité d'une protection juridictionnelle
rapide et effective des droits fondamentaux de l'individu. En décidant quelle
affaire relève de leur compétence, elles devront non seulement tenir compte des
lois et règlements mais également de la jurisprudence des autres institutions.
La coordination de leur action par la diffusion d'information par chaque
institution sur les affaires introduites, pendantes ou tranchées, est de la
plus haute importance et devra être garantie déjà dès les premiers mois de
fonctionnement des institutions concernées.
La Commission
comprend que la création d'institutions spécifiques aux droits de l'Homme est
une importante étape dans la consolidation de la paix en Bosnie et Herzégovine,
le respect des droits de l'Homme étant la pierre angulaire des Accords de paix
de Washington et de Dayton. Toutefois, un double emploi doit être évité
puisqu'il peut être préjudiciable à l'éfficacité de la protection des droits de
l'homme. En particulier, il conviendrait peut être de procéder à des
amendements des Constitutions des entités là où la création de juridictions
spécifiques de droits de l'homme apparaît superflue d'un point de vue
juridique.
De même, les
disparités importantes dans les systèmes de protection des droits de l'homme
des deux entités peuvent aussi être préjudiciables à l'efficacité de la
protection. Garantir un système judiciaire équilibré et cohérent pour la
protection des droits de l'homme dans l'ensemble de BH peut nécessiter un
certain parallélisme dans la protection accordée dans l'ordre juridique des
deux entités et probablement la création d'institutions équivalentes.
En tout état de
cause, le fusionnement des institutions des droits de l'Homme et des
juridictions constitutionnelles semble être une étape qui doit être envisagée
ultérieurement. L'intégration de la
Bosnie et Herzégovine, la normalisation de sa situation constitutionnelle et
les développement et fonctionnement effectifs de ses institutions constitutitionnelles
exigeront probablement que la protection des droits de l'Homme soit entièrement
confiée aux cours constitutionnelles de l'Etat et de ses Entités.
Approuvé par le
Groupe de travail avec le concours de M. Joseph Marko (Autriche), M.
Jean-Claude Scholsem (Belgique), M. Jacques Robert (France), M. Sergio Bartole
(Italie), M. Jan Helgesen (Norvège), M.
Andreas Auer (Suisse) M. Ergun Özbudun (Turquie) suite aux débats lors de la
réunion du 27 juin 1996 avec des délégués du Haut Représentant pour la
Bosnie-Herzégovine et la Fédération de Bosnie-Herzégovine et révisé suite aux
échanges de vues avec des experts de la Fédération de Bosnie et Herzégovine et
de la Republika Srpska, à Sarajevo, les 27 et 28 août 1996.
Introduction
La Commission de
Venise a été priée par le Bureau du Haut Représentant d'émettre un avis
concernant la compatibilité des Constitutions des deux entités de Bosnie et
Herzégovine (ci-après B.H.), à savoir la Fédération de Bosnie et Herzégovine
(ci-après F.B.H.) et la République serbe (ci-après R.S.), avec la Constitution
de la B.H. telle que fixée dans le cadre des accords de Dayton. Le présent document
a été préparé sur la base de contributions écrites des rapporteurs, auquel le
Groupe de travail a donné un accord préliminaire suite aux débats ayant eu lieu
lors d'une réunion à Paris, le 27 juin 1996, entre les rapporteurs et des
représentants du Bureau du Haut Représentant, de la B.H. et de la F.B.H et
révisé suite aux échanges de vues supplémentaires entre une délégation de la
Commission, composée de Prof. Marko, Prof. Scholsem et Prof. Malinverni, et des
experts de B.H, de la F.B.H.. et de la R.S. à Sarajévo les 27-28 août 1996.
Les documents
ci-après ont servi de base à la formulation de l'avis:
Ä les accords de Dayton, plus
particulièrement l'annexe IV, contenant la Constitution de la B.H.;
Ä la Constitution de la F.B.H.,
partie des accords de Washington (documentCDL(94)28);
Ä les amendements à la
Constitution de la F.B.H., adoptés le 5 juin 1996 (CDL (96) 50),
ainsi que certains amendements annexés au documentCDL(96)50 et qui
n'ont pas encore fait l'objet d'un accord;
Ä la Constitution de la R.S.
telle qu'amendée (documentCDL(96)48).
Le Groupe de travail
a relevé un certain nombre de contradictions dans les documents mis à sa
disposition. La traduction ne semblait pas toujours fiable et il n'a pas
toujours été facile de déterminer quel texte était en vigueur. En ce qui
concerne la F.B.H., la plupart des problèmes ont trouvé une solution lors de la
réunion du 27 juin 1996 avec les représentants de la F.B.H. et de la B.H. L'échange de vues, le 28 août 1996, avec des
représentants de la R.S. a permis une clarification de la plupart des
interrogations portant sur le texte de la constitution de la R.S.
Commentaires Généraux
Partie des accords de
Dayton, la Constitution de la B.H., tout comme la Constitution de la F.B.H.,
qui s'inscrit dans le cadre des accords de Washington, relève à l'origine
davantage du droit public international que du droit constitutionnel.
L'ensemble revêt par ailleurs un caractère nettement plus contractuel que
normatif. Pour devenir constitutionnelles au sens de pouvoir servir de
fondement juridique à l'entité étatique de la B.H., les institutions établies
par les accords manquent encore de cette légitimité démocratique que seules les
élections libres (prévues à l'annexe 3 des accords de Dayton) pourront
leur conférer.
Même si elle ne le
dit pas expressément, la Constitution de la B.H. fonde un Etat fédéral. Elle
définit deux entités, à savoir la F.B.H. et la R.S., dont la B.H. se compose,
et répartit les droits et les devoirs entre les institutions de la B.H. et
celles des entités. Elle crée une nationalité de la B.H., tout en reconnaissant
les nationalités des entités. Elle proclame sa supériorité sur les lois et les
constitutions des entités, tandis que la Cour constitutionnelle de la B.H. est
compétente pour vérifier la compatibilité des Constitutions des entités avec la
Constitution de la B.H. On retrouve donc ici les éléments habituels d'un Etat
fédéral.
La B.H. est toutefois
une fédération très faible. Toutes les fonctions et pouvoirs gouvernementaux
non expressément assignés à la B.H. par les Constitutions relèvent en effet des
entités (article III.3.a). Il
n'existe pas de clause conférant une compétence implicite générale à la B.H.,
même si à certains égards, l'article III.5.a
peut être assimilé à une clause de ce type.
La principale
faiblesse de la B.H. tient à sa dépendance financière par rapport aux
contributions émanant des deux entités (article VIII.3), et cette faiblesse
pourrait menacer le bon fonctionnement de la B.H. Il existe des systèmes fédéraux
dans lesquels les entités fédérées dépendent financièrement des instances
centrales, mais il n'existe pas, à notre connaissance, d'Etat fédéral qui
affirme et proclame solennellement sa supériorité normative sur les normes des
entités fédérées tout en avouant son impuissance en matière de couverture des
dépenses.
Côté positif par
contre, l'article 1.4 de la Constitution de la B.H. proclame la liberté totale
de circulation des personnes, biens, services et capitaux sur le territoire de
la B.H. Cet article semble promis à devenir un important facteur d'unification
du pays.
Plus spécifiquement,
concernant la compatibilité, il faut tout d'abord noter que
l'article III.3.b de la
Constitution de la B.H. établit la suprématie de cette Constitution sur les constitutions
et lois des entités fédérées. Cela implique que la Constitution de la B.H.
exerce un pouvoir abrogatoire direct eu égard aux lois et constitutions des
entités, ce que confirme l'article 2 de l'annexe II de la Constitution de la
B.H., dans lequel il est stipulé que «all
laws, regulations, and judicial rules of procedure in effect within the
territory of B.H. when the Constitution enters into force shall remain in
effect to the extent not inconsistent with the Constitution».
D'autre part, l'article
XII.2 de la Constitution de la B.H. prévoit l'obligation pour les entités
d'amender leurs constitutions respectives afin de garantir la conformité de
celles-ci avec cette Constitution. Et de fait, les deux entités ont procédé à
une révision de leurs constitutions à cet effet. Il semble en réalité
nécessaire, tant pour des raisons politiques que légales, de ne pas se baser
simplement sur le pouvoir abrogatoire de la Constitution de la B.H., mais de
s'efforcer d'harmoniser les constitutions des entités avec la constitution
centrale. Laisser cette tâche à la Cour constitutionnelle de la B.H.,
risquerait de constituer une surcharge pour celle-ci et déboucher sur une
longue période d'incertitude sur le plan légal.
COMPATIBILITE DE LA CONSTITUTION DE LA FEDERATION DE
BOSNIE ET HERZEGOVINE AVEC LA CONSTITUTION DE LA BOSNIE ET HERZEGOVINE
Le préambule tel qu'amendé par l'amendement II:
Dans la nouvelle
mouture du préambule, il est clairement énoncé que la Fédération «est une
partie constitutive de l'Etat souverain de la B.H.». La souveraineté est ainsi
correctement attribuée à l'Etat de B.H. et non pas à la Fédération elle-même.
Article I.1 tel qu'amendé par l'amendement III:
La référence aux
Bosniaques et aux Croates en tant que «constitutive
peoples, together with the others» semble réaliste vu les circonstances
actuelles, et n'est pas incompatible avec les accords de Dayton. Cette
référence doit également être replacée dans le contexte historique des
Constitutions de 1974, voire de 1910. Elle traduit une volonté politique très
claire de considérer les Musulmans/Bosniaques, Croates et Serbes comme les
peuples constitutifs de la B.H. Dans la mesure où la R.S. se définit elle-même
comme l'Etat national du peuple serbe, il semble tout à fait «naturel» que la
Fédération se définisse comme l'entité des Bosniaques et des Croates. Un examen
plus approfondi de la structure du gouvernement révèle l'application du
principe de proportionnalité dès lors que la représentation et la participation
au processus de décision dans les secteurs législatif, exécutif et judiciaire
sont concernées.
Suite aux nombreux
débats à Sarajevo, on doit souligner qu'il existe toutefois -en raison d'une
certaine territorialisation et "nationalisation des structures"
institutionnelles- une dangereuse tendance venant du principe de
proportionnalité, tout du moins en pratique, que les citoyens n'appartenant pas
aux peuples constitutifs respectifs au sein des Entités pourraient être exclus
de la représentation et de la participation au processus de décision. Leur
droit à se porter candidats à des postes à l'intérieur des institutions
publiques à différents niveaux devrait être expressément prévu.
Le nouveau libellé du
paragraphe 2 de l'article 1.1 attribue à la Fédération tous les pouvoirs,
compétences et responsabilités ne relevant pas, aux termes de la Constitution
de la B.H., de la «responsabilité des institutions de la B.H.". Cette
nouvelle version reflète correctement le contenu des accords de Dayton.
Article II.A.2:
Le paragraphe 2
de cet article restreint l'exercice des droits politiques, c'est-à-dire le
droit de constituer et appartenir à des partis politiques, participer aux
affaires publiques, accéder aux services publics, voter et se présenter aux
élections, aux citoyens de la Fédération. Cette restriction pose un problème,
et ne s'applique pas aux premières élections.
Les premières
élections à la Chambre des représentants de la Fédération doivent avoir lieu
conformément à l'accord sur les élections (annexe III des accords de
Dayton). L'article II, paragraphe 2 de cet accord mentionne
explicitement les élections à la Chambre des représentants de la F.B.H.
L'article IV.1 de cet accord stipule que tout citoyen de la B.H. jouit du
droit de vote, à condition de satisfaire aux critères techniques nécessaires.
L'article I.7.c définit les
citoyens de la B.H. comme tous les individus déjà citoyens de la République de
B.H. avant l'entrée en vigueur de cette Constitution. Enfin, afin d'éviter les
fâcheuses conséquences de la purification ethnique, l'article IV.1 de
l'accord sur les élections prévoit que le citoyen ne vivant plus dans la
municipalité où il/elle a résidé en 1991 sera tenu, en règle générale, de voter
personnellement ou par correspondance dans cette municipalité. Il apparaît donc
que le droit de vote à la Chambre des représentants de la Fédération est lié à
la citoyenneté de la B.H., ainsi qu'au lieu de résidence, et ne peut être
restreint aux seuls citoyens de l'entité.
Le caractère fédéral
de la B.H. permet de conclure que cette règle est applicable, non seulement aux
premières élections, mais également à toutes les élections ultérieures. A titre
d'exemple, l'article 43, paragraphe 4 de la Constitution suisse
prévoit que le «Suisse établi» jouira à son domicile de tous les droits des citoyens
de ce canton, et le paragraphe 5 affirme expressément que «en matière
cantonale et communale, il devient électeur après un établissement de trois
mois». Il semble en outre peu concevable qu'une fraction aussi importante de
l'électorat se voit refuser le droit de vote entre les premières et les
secondes élections.
C'est pourquoi il
faudrait ajouter les termes «de Bosnie et Herzégovine» au texte du
paragraphe 2, après les mots «tous les citoyens». En ce qui concerne le
droit de vote, il est bien sûr conseillé de prévoir une période de résidence
minimum.
Le Groupe de travail
a noté que, dans l'interprétation de M. Hasi_, vice-ministre de la Justice
de la F.B.H., cette disposition s'applique déjà à tous les citoyens de la B.H.
Etant donné toutefois que, selon les règles habituelles d'interprétation
juridique, dans un texte relatif à la F.B.H., le terme «citoyens», non précisé,
se réfère aux citoyens de la F.B.H., le groupe maintient sa recommandation.
Eu égard au droit de
constituer et d'appartenir à des partis politiques, il faut également noter
qu'il est souvent difficile d'établir une distinction entre ce droit et la
liberté d'association, également accessible aux non-citoyens.
Article II.A.5 tel qu'amendé par l'amendement VII:
Conformément à l'article
I.7.c de la Constitution de la B.H.,
cet article stipule, à juste titre, que les citoyens de la Fédération sont
citoyens de la B.H. La question toutefois de l'obtention de la nationalité de
la Fédération n'est pas abordée. Il est clair néanmoins que tout citoyen de la
B.H. a la possibilité de devenir citoyen d'au moins une, voire des deux
entités, et que les deux entités n'ont pas toute latitude à cet égard.
Article III.1 tel qu'amendé par l'amendement VIII:
L'article III.1
décrit les compétences du Gouvernement de la Fédération, et
l'amendement VIII joue un rôle particulièrement important dans
l'harmonisation de la Constitution de la Fédération avec la Constitution de la
B.H.
Ainsi que requis par
les accords de Dayton, l'amendement annule la compétence précédemment attribuée
au Gouvernement de la Fédération de gérer les affaires étrangères.
Un nouveau paragraphe
a, consacré à la défense, prévoit inter alia une coopération avec le
Comité permanent des questions militaires, établi par l'article V.5.b de la Constitution de la B.H. Aucun
détail n'est fourni concernant cette coopération, mais le terme «coopérer»
pourrait donner à penser qu'il existe une relation d'égalité entre les organes
de la Fédération et le comité permanent. L'article V.5.b charge toutefois le comité permanent
de coordonner les activités des forces armées en B.H., ce qui pourrait
impliquer une dépendance des organes de la Fédération eu égard aux autorités de
la République. Il semblerait donc judicieux d'inclure dans la Constitution de
la Fédération des dispositions relatives à l'instauration d'un processus de
décision, d'autant plus que les clauses de l'article V.5 de la Constitution de
la B.H. sont franchement ambiguës.
Les diverses
compétences dans le domaine économique, plus particulièrement celles concernant
la politique économique, c, les
finances, e et la politique de
l'énergie, h, doivent être
interprétées conformément au principe de la Constitution de la B.H.,
préconisant la liberté de circulation totale des personnes, biens, services et
capitaux. A titre d'exemple, le système fiscal des entités ne peut constituer
une entrave à la libre circulation des personnes. La compétence visée au point e (finance, institutions financières et
politique fiscale) doit aussi être interprétée à la lumière de la Constitution
de la B.H., qui réserve la politique monétaire et le statut de la banque
centrale aux institutions de la B.H. (articles III.1.d et VII). Les réglementations des entités ne peuvent porter
préjudice à l'exercice, par les institutions de la B.H., des compétences
nécessaires au maintien de l'unité monétaire du pays.
En ce qui concerne la
distribution des fréquences de radio et de télévision (point g), le respect des règles émanant des
institutions de la B.H. est explicitement rappelé.
En ce qui concerne le
point d, aucun accord n'a encore été
conclu et le texte prévoit toujours deux versions. Selon la première, la
Fédération serait compétente pour les droits de douane à l'intérieur de la
Fédération, et cette proposition ne peut donc être retenue. En limitant cette
compétence aux droits de douane «à l'intérieur» de la Fédération, elle évite de
violer la compétence exclusive de la B.H. sur la politique douanière aux termes
de l'article III.1.c. Elle est
toutefois en contradiction avec le principe de la libre circulation des biens
contenu dans l'article I.4 de la Constitution. Sachant cela, il devient non
seulement illégal d'introduire des droits de douane entre les entités, mais,
conformément au libellé «throughout B.H.», il est exclu que l'on puisse
introduire des droits de douane au sein même d'une entité, par exemple entre
les cantons.
Lors de la réunion du
27 juin 1996, il a été expliqué que la proposition ne vise pas à légitimer
l'introduction de douanes au sein de la Fédération, mais uniquement à charger
les organes de la Fédération de mettre en œuvre la politique douanière adoptée
au niveau de la B.H. Pour justifier cette proposition, on invoque le fait que
l'article III.1.c parle
uniquement de «politique douanière» et non pas de douanes en tant que telles.
Le Groupe de travail
a hésité à accepter cette distinction entre la politique douanière et la mise
en œuvre. Au niveau de la B.H., on peut bien entendu décider, à l'avenir, de
confier aux entités la mise en œuvre de la politique douanière. En l'absence
d'une telle décision, les entités devraient s'abstenir de revendiquer des
responsabilités dans ce domaine.
Il est essentiel que
les règlements douaniers soient appliqués de façon uniforme dans toute la B.H.,
ce qui autoriserait la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la
B.H. L'absence d'autres ressources pour la B.H. (voir ci-dessus) joue également
en faveur d'une perception des droits de douane par la B.H.
Dans l'article III.1.f (lutte contre le banditisme), il est
nécessaire d'éviter toute interférence avec les fonctions confiées à la B.H.
aux termes de l'article III.1.g
de la Constitution de la B.H. Il est conseillé de mettre sur pied des organes
mixtes, chargés de la coopération entre la B.H. et la Fédération dans le
domaine de l'application du droit pénal international et entre entités.
La clause relative à
la politique de l'énergie telle qu'adoptée au point h ne contient plus de référence aux compagnies publiques prévue par
l'annexe IX des accords de Dayton. Il est conseillé de prévoir
explicitement dans la Constitution la mise en œuvre de l'annexe IX dans
les domaines de la communication et des transports.
Article III.2 tel qu'amendé par l'amendement IX:
Le libellé des
sous-paragraphes f et g suite à l'adoption de
l'amendement IV semble peu clair. Le nouveau sous-paragraphe g semble faire double emploi
(partiellement) avec le sous-paragraphe f
et la clause relative aux «foreigners staying and movement» semble en
contradiction avec les responsabilités du gouvernement de la B.H. en matière de
politique étrangère (article III.1.d,
immigration et politique de demande d'asile (article III.1.f).
Lors de l'assemblée
du 27 juin, il a été expliqué que ces dispositions revêtent un caractère
provisoire, partiellement du moins, et sont nécessaires vu l'absence actuelle
de structures appropriées au niveau de la B.H.
Chapitre III en général:
La Constitution
modifiée par ses amendements ne contient pas de clauses de mise en œuvre de
l'article III.4 (coordination) et III.5 (responsabilités supplémentaires) de la
Constitution de la B.H. ou de l'annexe 7 (accord sur les réfugiés et les
personnes déplacées) et l'annexe 8 (accord sur la création d'une
commission de conservation des monuments nationaux) des accords de Dayton.
Il est suggéré
d'introduire dans la Constitution une clause du type «La F.B.H. coopérera avec
les organes établis par les autorités compétentes de la B.H. afin de mettre en
œuvre les responsabilités de la B.H. aux termes de la Constitution et des
autres annexes aux accords de Dayton».
Article IV.B.7 tel qu'amendé par l'amendement XIII:
Eu égard à
l'article IV.B.7.a.i et ii, le
texte des amendements à adopter n'a pas encore été approuvé. Les diverses
versions s'accordent toutefois à vouloir annuler les compétences du Président
de la Fédération en ce qui concerne la nomination des chefs de missions
diplomatiques et son rôle de commandant en chef de l'armée de la Fédération.
L'article IV.B.7 III.a.vii énonce que le Président de la
Fédération continuera à recevoir et accréditer les ambassadeurs. Le Groupe de
travail a toutefois été informé lors de l'assemblée du 27 juin 1996 qu'il
existe un consensus sur la non-application de cette clause.
Article IV.B.8 en conjonction avec l'amendement XIV
proposé:
Sous sa forme
actuelle, l'article IV.B.8 est incompatible avec la Constitution de la B.H.
parce que, conformément à l'article V.3.B de cette Constitution, le Président
de la B.H. désigne les ambassadeurs. La nomination d'ambassadeurs par le
Président de la Fédération ne peut donc pas être admise. Certaines propositions
actuelles voudraient voir le Président de la F.B.H. «instituer» ou «proposer»
les nominations d'ambassadeurs du territoire de la F.B.H. Il appartient à la
législation de la B.H. de décider d'impliquer ou non les entités dans la
procédure de nomination. La Constitution de la B.H. ne permet pas d'exiger un
consensus entre l'entité et la B.H. concernant les questions de nomination. Le
Président de la F.B.H. peut donc être tout au plus l'une des autorités
effectuant des propositions.
Articles IV.C.12, 16 et 20:
Conformément à ces
articles, les jugements de la Cour constitutionnelle et de la Cour suprême de
la Fédération et de la Cour des droits de l'homme sont définitifs.
L'article VI.3 de la Constitution de la B.H. stipule que la Cour
constitutionnelle de la B.H. disposera de juridictions d'appel concernant les
questions relevant de la Constitution de la B.H. et issues du jugement
prononcé par tout autre tribunal de la B.H. La Commission des droits de l'homme
établie par l'annexe 6 aux accords de Dayton peut également intervenir
dans les affaires sur lesquelles ont déjà statué les plus hautes cours de la
F.B.H.
Le Groupe de travail
a noté que le terme «définitif» s'entend dans le sens de «définitif au niveau
de la F.B.H.». Il a néanmoins suggéré de préciser le sens de ce mot, par
exemple «définitif pour les questions ne relevant pas de la juridiction des
cours de la B.H.».
Article VII.4 tel qu'amendé par l'amendement XX:
Conformément au
nouveau libellé de cet article, les accords entre la Fédération et les Etats ou
les organisations internationales entrent en vigueur après l'approbation par
l'Assemblée parlementaire de la B.H., à moins que l'Assemblée parlementaire ait
prévu, par voie légale, que ces types d'accords ne requéraient pas son
consentement. Cela correspond à la demande d'approbation par l'Assemblée
parlementaire de la B.H. telle que définie dans l'article III.2.d de la Constitution de la B.H.
Le Groupe de travail
a été informé que cette approbation est en fait requise avant la signature
et/ou la ratification et non pas, comme le texte incline à penser, avant
l'entrée en vigueur.
COMPATIBILITE DE LA CONSTITUTION DE LA REPUBLIKA
SRPSKA AVEC LA CONSTITUTION DE BOSNIE ET HERZEGOVINE
Lors de la réunion du
27 juin 1996 à Paris, tant le Groupe de travail que les représentants de la
B.H. et de la F.B.H. ont regretté de ne pas avoir l'occasion de discuter de
cette question avec un représentant de la R.S. étant donné que, malgré les
invitations répétées, la R.S. n'a envoyé aucun représentant à cette assemblée.
Toutefois, une telle discussion a eu lieu le 28 août 1996 à Sarajévo.
Préambule
Le préambule de la
constitution de la R.R. manque dans le documentCDL(96)48 mais son texte
figure dans l'amendement XXVI adopté par le parlement de la R.S. le 11 novembre
1994. A ce moment, la R.S. aspirait à être un Etat indépendant, souverain sous
l'angle du droit international: avec le désir de s'unifier avec d'autres pays
serbes, et le texte reflète cette situation.
Cependant,
conformément aux articles 1.1 et 1.3 de la Constitution de la B.H., la R.S. et
la F.B.H. sont des entités de la B.H. qui «shall
continue its legal existence under international laws as a State, with its
internal structure modified as provided herein...». Comme on le voit, les
Entités font partie de la structure interne de la B.H. et ne peuvent constituer
des Etats souverains et indépendants. A cet égard, il est bon de rappeler que
toute référence à la souveraineté et l'indépendance a été effacée de la
Constitution de la Fédération, ce qui devrait également être le cas de la R.S.
En outre, si
l'article III.2.a de la Constitution
de la B.H. autorise les entités à établir des relations parallèles spéciales
avec les Etats voisins, ces relations doivent être «consistent with the sovereignty and territorial integrity of B.H.».
Cela n'autorise pas pour autant l'une des entités à s'unir à un Etat étranger.
Le passage relatif à la décision de s'unir à d'autres pays serbes devrait par
conséquent être également effacé.
Lors de l'échanges de
vues le 28 août 1996, les experts de la R.S. ont soutenu que le préambule
n'avait pas un caractère normatif et que la R.S. n'était par conséquent pas
tenue de l'amender. Toutefois, étant donné que le préambule est important pour
l'interprétation de l'ensemble de la constitution, les membres du Groupe de
travail ne pourraient accepter le maintien d'un texte qui est en contradiction
directe avec les structures étatiques de B.H. et les obligations de la R.S.
conformément aux Accords de Dayton.
Article 1
Il faut noter que le
mot "sovereign" («souverain») figurant dans le texte de cet article
dans le documentCDL(96)48 a été en fait annulé par l'amendement XLIV, voté
le 2 avril 1996 par le parlement de la R.S. Ceci est positif.
Une disposition doit
être toutefois ajoutée selon laquelle la R.S. est une partie constitutive de
B.H. (cf. le nouveau préambule de la constitution de la F.B.H.). Lors de
l'échange de vues le 28 août 1996, les experts de la R.S. ont reconnu que la
R.S. est une partie de la B.H. sous l'angle du droit international mais ont
jugé que ce serait une répétition superflue des dispositions des Accords de
Dayton de l'insérer dans le texte de la constitution de la R.S. En raison de
l'importance de ce principe, le Groupe de travail considère néanmoins
nécessaire de faire une déclaration expresse dans la constitution, et ce
d'autant plus que le texte du préambule le contredit toujours.
Article 2
L'actuel libellé du
paragraphe 2 est malheureux car il donne l'impression que les frontières
peuvent être modifiées unilatéralement par un plébiscite sans l'accord des
autres Entités concernées, il doit être par conséquent amendé. Les experts de
la R.S ont dit que ceci n'était pas dans l'intention de la R.S., et que
celle-ci était liée par l'annexe 2 des Accords de Dayton. Selon les experts de
la R.S., une modification du libellé peut être envisagée.
Article 3
On a déjà recommandé
d'effacer le terme «souverain» de l'ensemble de la Constitution. Les experts de
la R.S. ont reconnu que le terme "sovereign" ne pouvait signifier
«souverain» conformément au droit international et qu'il devait être compris
dans le sens de "compétent". Etant donné que cette pratique est
conforme à la tradition yougoslave, ils sont restés peu disposés à abandonner
ce libellé, bien que le Groupe de travail le considère comme impératif. Les
termes «dans l'intérêt commun» sont également inappropriés, dans la mesure où
les compétences de la B.H. lui sont conférées par la Constitution de la B.H. et
qu'il n'appartient donc pas à la R.S. de décider unilatéralement de l'existence
ou non d'un intérêt commun justifiant les compétences de la B.H.
La référence, au
paragraphe 2 de cet article, selon laquelle «la République peut établir des
relations parallèles spéciales avec la République fédérale de Yougoslavie et
ses unités constitutionnelles» est, partiellement en tout cas, une citation
tirée de l'article III.2.a de la
Constitution de la B.H., à savoir que «les entités auront le droit d'établir
des relations parallèles spéciales avec les Etats voisins, en conformité avec
la souveraineté et l'intégrité territoriale de la B.H.» La précision «en
conformité avec (.)», malgré son importance, a été omise et devrait être
introduite dans ce texte.
Article 4:
Cet article est
considéré comme abrogé suite à l'introduction de la nouvelle version de
l'article 3.
Article 5:
La première mouture
du présent article se réfère à la garantie et la protection des libertés,
conformément aux normes internationales. S'il ne contient pas autant de détails
spécifiques que les dispositions relatives à la mise en œuvre des accords
internationaux sur les droits de l'homme de l'article II de la Constitution de
la B.H., il n'en résulte pas pour autant de problème de non-conformité. Il
serait toutefois judicieux d'inclure explicitement ces dispositions dans le
texte.
Article 6:
Si la plupart des
contradictions avec la Constitution de la B.H. ont été supprimées, une
référence explicite aux clauses de citoyenneté de la Constitution de la B.H.
fait toujours défaut. Les remarques ci-dessus concernant l'article II.5 de la
Constitution de la F.B.H. s'appliquent mutatis
mutandis à cet article.
Chapitre II Ä Droits et libertés:
a. La
Constitution consacre un long chapitre aux droits et libertés (articles 10‑49).
Simultanément, la Constitution de la B.H. prévoit le recours à une série
d'instruments légaux internationaux dans ce domaine, une place importante étant
réservée à la Convention européenne des Droits de l'Homme dans
l'article II.2. Les droits et libertés décrits dans la Convention
s'appliquent directement en B.H. et ont la priorité sur toute autre
législation. Il y a manifestement fort à craindre qu'un catalogue aussi
détaillé des droits et libertés que celui présenté dans la Constitution de la
R.S. ne soit pas toujours totalement conforme aux instruments internationaux
concernés, ni à la dernière interprétation donnée à ces instruments par les
organes compétents, notamment la Cour européenne des droits de l'homme. Il nous
est impossible pour l'instant d'analyser le texte de la Constitution article
par article et d'évaluer, pour chaque article, la compatibilité (ou
l'incompatibilité) de certaines formulations avec l'un ou l'autre instrument
légal international. Nous nous pencherons donc uniquement sur certaines
questions plus importantes.
En guise de solution
générale à ce problème, il est suggéré que la Constitution stipule expressément
que, en cas de divergence entre les droits définis dans la Constitution de la
R.S. et les droits applicables en vertu de la Constitution de la B.H., ce soit
la clause la plus favorable aux droits de l'individu qui l'emporte.
b. L'une des principales caractéristiques
de ce chapitre est qu'un grand nombre de droits sont garantis aux seuls
citoyens de la République, et plus particulièrement:
Ä article 10:
non-discrimination;
Ä article 21: liberté de
mouvement et de résidence;
Ä article 29: droit de vote;
Ä article 30: droit de se
rassembler pacifiquement;
Ä article 32: droit de requête;
Ä article 33: droit de
participer aux affaires publiques;
Ä article 34: liberté
d'exprimer son appartenance nationale;
Ä article 38: droit d'établir
des lieux privés réservés à l'instruction;
Ä article 43: droit de
formation professionnelle pour les handicapés partiels.
En ce qui concerne le
droit de vote (article 29), les commentaires relatifs à l'article II.A.2 de la
Constitution de la F.B.H. s'appliquent mutatis
mutandis à la Constitution de la R.S.
La restriction du
principe de non-discrimination, de la liberté de mouvement et du droit de
rassemblement pacifique aux seuls citoyens de la R.S. est manifestement en
contradiction avec l'article II.2, II.3 et II.4 de la Constitution de la
B.H., qui stipule que les droits garantis dans ces articles s'appliquent «à toutes
les personnes se trouvant en B.H.». La restriction de la liberté de mouvement
aux citoyens énoncée dans l'article 21 est également en contradiction directe
avec l'article I.4 de la Constitution de la B.H.
La liberté d'exprimer
son appartenance nationale (article 34) est garantie par la Convention-cadre
sur les minorités nationales (annexe I à la Constitution de la B.H.). On
pourrait également arguer du fait que la liberté d'expression, en conjonction
avec le principe de non-discrimination, implique la liberté d'exprimer son
appartenance nationale. C'est pourquoi ce droit particulier devrait au minimum
être garanti à tous les citoyens de la B.H., et devrait en fait être considéré
comme un droit fondamental de l'être humain.
Article 22:
La référence à la
sécurité de la Yougoslavie figurant à la fin de cet article devrait être
supprimée.
Les experts de la
R.S. ont reconnu que cette référence est obsolète.
Article 34:
Le dernier paragraphe
de l'article 34, selon lequel les citoyens de la République peuvent également
se proclamer Yougoslaves, est un reliquat d'une ancienne coutume yougoslave. La
liberté d'exprimer son appartenance nationale est déjà garantie par le premier
paragraphe, ce paragraphe semble donc superflu. Il ne peut en aucun cas être interprété
comme une référence à la citoyenneté yougoslave.
Articles 47 et 48:
Ces articles doivent
faire l'objet d'une révision approfondie et, sous leur forme actuelle, sont
clairement incompatibles avec la Convention européenne des Droits de l'Homme. Le paragraphe 2 de l'article 48, qui stipule
que «la violation des droits et libertés est contraire à la constitution et
punissable» est beaucoup trop imprécis (cf. Articles 8-11 CEDH). Il faudrait
inclure des critères clairs sur ce qu'implique ce violation des droits et
libertés.
Lors de la réunion du
28 août 1996, les experts de la R.S. ont semblé disposé à envisager une
révision des dispositions sur les droits de l'homme (qui sont essentiellement
fondés sur l'ancienne constitution yougoslave) sur la base des instruments
juridiques internationaux.
Article 57:
La clause du
paragraphe 2 selon laquelle la loi ne peut restreindre les droits de propriété
que les investisseurs étrangers ont acquis sur base du capital investi va trop
loin (voir le premier protocole additionnel à la Convention européenne des
Droits de l'Homme).
Article 68:
L'amendement XLIX a
introduit un nouveau paragraphe dans l'article 68, affirmant que les fonctions
de la République serbe sont exécutées non seulement en conformité avec la Constitution
de la République serbe, mais aussi en conformité avec la Constitution de la
Bosnie-Herzégovine. Il y a là un sérieux problème de langage (ou peut-être de
traduction), mais l'amendement, s'il a un sens, semble avoir reconnu la
suprématie de la Constitution de la B.H., auquel cas toutes les compétences
attribuées à la R.S. par l'article 68 tel qu'amendé par l'amendement XXXII
doivent s'entendre dans les limites fixées par la Constitution de la B.H.
Néanmoins, l'amendement XLIX réclame des explications. Il devrait clairement
affirmer la suprématie de la Constitution de la B.H., tout en reconnaissant les
compétences de la R.S. dans toutes les matières ne relevant pas des compétences
de la B.H. en vertu de sa Constitution.
Par ailleurs, la
disposition ne justifie pas le fait que l'on ait laissé, dans le catalogue des
compétences, des matières relevant de la juridiction exclusive de la B.H.,
étant donné que cela risque de constituer une sérieuse surcharge pour la Cour
constitutionnelle de la B.H. et de déboucher sur un flou juridique.
Concernant les
diverses dispositions du catalogue, nous pouvons faire les commentaires
suivants:
Numéro
1:
Il a déjà été
mentionné ci-dessus que le terme «souveraineté» ne peut s'utiliser pour la R.S.
Il en va de même du mot «indépendance», en contradiction avec l'article I.3 de
la Constitution de la B.H. Ceci a été accepté par les experts de la R.S. lors
de la réunion du 28 août 1996.
Numéros
2 et 3:
De même que pour la
Fédération de B.H., il serait judicieux d'introduire une clause sur la
coopération avec le Comité permanent des questions militaires établi par
l'article V.5 de la Constitution de la B.H.
Lors de la réunion le
28 août 1996, les experts de la R.S. ont vigoureusement contesté toute
compétence de la B.H. dans le domaine de la défense. Selon eux, le commandement
civil des forces armées des membres de la Présidence de la B.H. signifie que
les membres serbes de la Présidence de la B.H. commandent les troupes de la
R.S. Etant donné que la défense n'est pas mentionnée à l'article III.1 de la
Constitution de la B.H., elle ressort de la compétence exclusive de la R.S.
Bien que le Groupe de travail soit convenu que la compétence principale revient
aux Entités, il continue néanmoins à considérer que la fonction de coordination
du Comité permanent limite l'arbitraire des Entités et doit être pour cette
raison mentionné.
Numéro
6:
Conformément à
l'article III.1 de la Constitution de la B.H., les relations économiques avec
les pays étrangers relèvent de la responsabilité des institutions de la B.H.
Ces termes devraient donc être effacés au numéro 6.
Numéro
7:
Conformément aux
articles III.1.d et VII de la
Constitution de la B.H., la Banque centrale de la B.H. sera la seule autorité
responsable de l'émission de devises et de la gestion de la politique
monétaire. Toute référence au système monétaire et au change faite au
numéro 7 devra donc être annulée. Lors de la réunion le 28 août 1996 cela
semble avoir été accepté par les experts de la R.S.
Ainsi qu'expliqué eu
égard à l'article III.1 de la Constitution de la F.B.H., le terme «douanes»
doit également être supprimé.
Plus
particulièrement, concernant les autres compétences prévues aux numéros 6 et 7,
ainsi que pour les autres, le principe de la libre circulation des biens,
services, capitaux et personnes en B.H. doit toujours être respecté.
Numéro
15:
La R.S. ne possède
qu'une capacité très limitée de conclure des accords avec d'autres Etats et
organisations internationales aux termes de l'article III.2.d de la Constitution de la B.H. Le
libellé du numéro 15, qui implique une compétence globale dans le domaine de la
coopération internationale, doit donc être amendé.
Article 70:
Au numéro 12, les
références à une confédération ou toute forme similaire d'union avec d'autres
pays doivent être supprimées (voir les remarques sur l'article 4). ceci a été
accepté par les experts de la R.S.
Le numéro 13 doit
être harmonisé avec les compétences limitées de la R.S. en matière de politique
étrangère (voir ci-dessus, article 68, numéro 15). Les experts de la R.S. ont
indiqué que ce paragraphe pourra être rédigé à nouveau.
Le second paragraphe,
en vertu duquel l'Assemblée nationale décide de la guerre et de la paix et
déclare l'état de guerre dans le cas d'une attaque armée contre la République,
est problématique, même eu égard au droit international. Les experts de la R.S.
ont indiqué que ce paragraphe pourra être reformulé.
Article 80:
Conformément au
numéro 8, le Président de la R.S. devrait exécuter, en conformité avec la
Constitution et la loi, les tâches liées à la défense, la sécurité et les
relations de la République avec d'autres pays et organisations internationales.
Ces tâches ne sont pas définies et, vu que les compétences de la R.S. sont
limitées par les dispositions respectives de la Constitution de la B.H., il
faudrait introduire dans cette disposition une référence spécifique à la
Constitution de la B.H.
Comme indiqué
ci-dessus eu égard à la Constitution de la F.B.H., l'article V.3.b de la Constitution de la B.H. confère
au Président de la B.H. le pouvoir de nommer les ambassadeurs. Le Président de
la R.S. n'est donc pas habilité à nommer les ambassadeurs de la B.H.; il peut
tout au plus faire des propositions non contraignantes. Lors de la réunion du
28 août 1996, il a été expliqué que le mot "nominate"
("désigner") au No.9 était une mauvaise traduction et que l'on doit
lire à la place "propose candidates" (propose des candidats).
Concernant la nomination des ambassadeurs de la R.S., le terme ambassadeur implique
un Etat souverain et ne peut de ce fait être utilisé. L'existence de bureau
représentation à l'étranger et d'autres représentants internationaux peut être
conforme à la Constitution de la B.H., à condition que ces bureaux et
représentants ne fassent pas office d'ambassades ou de bureaux consulaires.
Article 90:
Eu égard au numéro
10, les remarques sur l'article 80, numéro 9, sont d'application. Aucun bureau
diplomatique ou consulaire représentant la R.S. ne peut être établi.
Article 98:
Les experts de la
R.S. ont expliqué que la "Banque nationale" n'était pas supposée
émettre de la monnaie mais avoir uniquement les mêmes compétences que les
autres banques des Républiques dans l'ancienne Yougoslavie.
Article 101:
Les termes
souveraineté ("sovereignty") et indépendance
("independance") au Numéro 1 doivent être retirés.
Article 106:
Les articles sur la
défense, plus particulièrement l'article 106, ne tiennent pas compte du fait
qu'aux termes de l'article V.5 de la Constitution de la B.H., les membres de la
présidence de la B.H. exercent le commandement des forces armées, et qu'il
existe un Comité permanent des questions militaires, chargé de coordonner les
activités des forces armées en B.H.
Article 119:
Les nombreuses
compétences de la cour constitutionnelle de la R.S. telle qu'énumérées à
l'article 115, à l'exception du numéro 5 de l'article 115, ne risquent pas de
conduire fréquemment à la possibilité d'un recours à la cour constitutionnelle
de B.H. Quoiqu'il en soit cette possibilité existe au moins au numéro 5 et
c'est pourquoi le terme définitif des décisions doit être donné aux décisions
"définitives pour les matières ne relevant pas de la compétence des
juridictions de B.H.".
Article 138
Adopté les 1er
et 2 avril 1996 par l'Assemblée nationale de la R.S., l'amendement LI à la
Constitution modifie le texte de l'article 138, instituant une espèce de «droit
de nullification» ou «droit d'interposition» contre les actes de la B.H. ou les
actes de la F.B.H. qui «violent l'égalité de la R.S. ou qui menacent les
intérêts juridiques de la R.S. de quelque façon que ce soit». Cette disposition
est en contradiction flagrante avec la Constitution de la B.H., qui exige que
de tels conflits soient réglés par la Cour constitutionnelle et qui établit une
série de garanties de procédure pour les entités et les groupes nationaux
désireux de protéger leurs intérêts. Cet amendement est totalement inacceptable
et doit être annulé.
Lors des débats le 28
août 1996, les experts de la R.S. ont interprété restrictivement cette
disposition comme se référant uniquement à des situations exceptionnelles, par
exemple avant que la Cour constitutionnelle de B.H. ne se soit prononcée. Ils
ont promis d'étudier un amendement de la disposition afin que seules soient
permises des mesures temporaires prises afin de prévenir un dommage
irréparable. Ceci rendrait le texte dans une certaine mesure moins inadmissible
mais non acceptable pour autant.
Propositions
d'amendements de la Constitution de la R.S.
La Commission avait fait un certain nombre de
propositions dont une partie avait été suivie par la R.S.
On trouvera ci-dessous un mémorandum préparé par le
Secrétariat sur la question de la compatibilité de la Constitution de la
Republika Srpska avec la Constitution de la Bosnie et Herzégovine après
l'adoption des amendements LIV-LXV par l'Assemblée nationale de la Republika
Srpska.
Introduction
A sa 28e
réunion, tenue à Venise les 13 et 14 septembre 1996, la Commission de
Venise a adopté un avis sur la compatibilité des Constitutions de la Fédération
de Bosnie‑Herzégovine (FBH) et de la Republika Srpska (RS) avec la
Constitution de la Bosnie‑Herzégovine (BH), qui est reproduit sous la
coteCDL(96)56 final. L'annexe 2 de cet avis
contient des propositions concrètes d'amendements à la Constitution de la RS.
Le
13 septembre 1996, l'Assemblée nationale de la RS a adopté les
amendements LIV à LXV à la Constitution de la RS. Cette adoption fait
suite aux discussions que le groupe de travail de la commission a eues le
28 août 1996 avec des experts de la RS. Les amendements reprennent
dans une large mesure les recommandations de la Commission de Venise.
Le préambule
Dans son avis, la
Commission recommande de remplacer le préambule par un nouveau texte.
L'amendement LIV remplace uniquement les troisième et quatrième
paragraphes, qui étaient clairement incompatibles avec la Constitution de
Bosnie‑Herzégovine (institution d'un Etat souverain et démocratique,
décision de s'unir à d'autres Etats serbes). Le nouveau texte du préambule
continue de faire problème. Peut‑on affirmer que le peuple serbe décide
en toute indépendance de son statut politique et national alors que l'entité
fait partie de la BH? Et peut‑on parler de la détermination
«decisiveness» du peuple serbe de la RS à associer étroitement leur Etat, dans
tous ses aspects, aux autres Etats du peuple serbe, alors que de telles
relations doivent être compatibles avec la souveraineté et l'intégrité
territoriales de la BH? Appeler la RS un Etat fait également problème, même
s'il existe des précédents dans d'autres Etats fédéraux (Etats‑Unis,
Etats libres de Bavière et de Saxe en Allemagne). Dans l'ensemble, on conserve
l'impression que ce préambule est destiné à un Etat indépendant. Bien qu'il
soit dépourvu de toute conséquence concrète directe, et serve essentiellement à
interpréter la Constitution, il devrait néanmoins faire ressortir le caractère
de la RS en tant qu'entité de la BH. En conséquence, une reformulation
s'impose. La Cour constitutionnelle de la BH pourrait éventuellement être
saisie de cette question.
Chapitre I Ä Dispositions fondamentales
Les précédentes
contradictions avec la Constitution de la BH ont été supprimées conformément à
la recommandation de la commission dans son avis. Il s'agit notamment des
articles 2 et 3. La proposition de la Commission de spécifier que la RS
fait partie intégrante («constitutive
part») de la BH n'a pas été reprise. Cependant, la Constitution de la BH
telle qu'annexée à l'Accord‑cadre de Dayton n'exige pas directement une
telle mention. En outre, on pourrait faire valoir que le nouvel article 3,
de même que d'autres articles, reconnaît implicitement que la RS fait partie de
la BH.
Chapitre II Ä Droits de l'homme et libertés
En ce qui concerne ce
chapitre, les recommandations de la Commission ont été suivies d'effet. Ainsi,
les droits auparavant réservés aux citoyens («citizens») de la RS ont été
étendus à tous, tandis que les dispositions relatives à la limitation des
droits, qui étaient formulées en des termes absolument inacceptables, ont été
supprimées.
Le problème soulevé
par les instruments juridiques internationaux inscrits dans la Constitution de
la BH qui, à maints égards, sont plus favorables aux citoyens que le catalogue
des droits de l'homme de la Constitution de la RS, a été résolu conformément à
la proposition de la Commission en introduisant une disposition selon laquelle,
en cas de divergences, c'est la disposition la plus favorable à l'individu qui
s'applique. Il n'est donc pas capital que l'énoncé de chacun des articles soit
pleinement conforme avec l'interprétation la plus récente des instruments
juridiques internationaux.
Chapitre III Ä Ordre économique et social
La Commission n'a
proposé aucun amendement pour rendre ce chapitre conforme à la Constitution de
la BH.
Chapitre IV Ä Les droits et les devoirs de la
République
Dans l'ensemble, les
amendements que la Commission a proposé d'apporter à l'article 68 ont été
effectuées:
Ä au point 1, les mots
«sovereignty» et «independence» ont été supprimés et remplacés par «integrity»
et «constitutional order»;
Ä au point 6, l'expression
«economic relations with foreign countries» n'a pas été supprimée mais assortie
de la restriction suivante: «which have not been transferred to the
institutions of BH»; ainsi, il n'y a plus aucune incompatibilité directe;
Ä au point 7, les termes
«monetary», «foreign exchange» et «customs» ont été supprimés;
Ä au point 15, l'expression
«international cooperation» est assortie de la précision suivante: «except one
which has been transferred to the institution of BH»;
Ä le second paragraphe, à la
formulation malencontreuse, qui avait été introduit par l'amendement XLIX,
a été supprimé.
La proposition de
mentionner, aux points 2 et 3, l'autorité civile de commandement des
membres de la présidence de la BH, et la fonction de coordination de la
Commission permanente aux affaires militaires n'a pas été suivie d'effet. Il
convient toutefois de relever que cette mention est également absente dans la
Constitution de la Fédération.
Chapitre V Ä Organisation de la République
Comme l'avait demandé
la commission, le catalogue des compétences de l'Assemblée nationale énoncé à
l'article 70, a été modifié en supprimant la référence à l'union
(«uniting») avec d'autres pays et en mentionnant les compétences de la BH en
matière d'accords internationaux.
La disposition
relative à la déclaration de guerre a été reformulée mais non supprimée. Elle
soulève des problèmes particulièrement délicats et difficiles. Une Entité peut‑elle
déclarer la guerre? Dans quelle mesure le droit international autorise‑t‑il
une entité à assurer sa défense? La Cour constitutionnelle de la BH devra
régler cette question.
En ce qui concerne
les compétences du Président énoncées à l'article 80, il convient tout d'abord
de relever que la proposition de mentionner la Constitution de la BH au
point 8 relatif aux tâches de défense n'a pas été suivie d'effet. Cette
mention aurait certes été souhaitable, mais son omission n'entraîne aucune
incompatibilité direct et cette référence est également absente dans la
Constitution de la Fédération. Une incohérence subsiste au point 9 de
l'article 80, où le mot «ambassadors» peut également renvoyer aux
représentants de la RS (alors que l'amendement à l'article 90 fait
clairement ressortir que la RS n'a plus aucune possibilité d'ouvrir des
représentations diplomatiques). Cette incompatibilité ne semble pas très
importante.
A l'article 90,
la possibilité pour la RS d'ouvrir des représentations diplomatiques ou
consulaires a été supprimée comme recommandé.
Chapitre XII Ä Dispositions finales
La Commission de
Venise a demandé la suppression de l'article 138, qui offre aux autorités
de la RS la possibilité de prendre des mesures unilatérales lorsqu'elles
estiment que leurs droits sont violés par des actes de la BH ou de la FBH.
Cette disposition n'a pas été supprimée mais assortie d'une importance
restriction. Désormais, ces mesures ne sont possibles qu'à titre temporaire,
jusqu'à ce que la Cour constitutionnelle de la BH ait statué sur les affaires risquant
d'entraîner des conséquences préjudiciables irréversibles («temporarily until
the decision of the Constitutional Court of BH in cases when ineliminable
detrimental consequences may occur»). Cet article reste en contradiction avec
la Constitution de la BH mais sa portée est, semble‑t‑il, fortement
limitée.
Conclusions
En conclusion, on
constate que les amendements adoptés par l'Assemblée nationale de la RS
tiennent largement compte des recommandations formulées par la Commission de
Venise. En outre, presque toutes les incompatibilités directes ont été
supprimées, à l'exception notable de l'autorité de commandement des forces
armées détenue par le Président. La RS n'a pas donné suite aux recommandations
visant à indiquer expressément qu'elle fait partie intégrante de la BH.
Cependant, ces recommandations ne sauraient être considérées comme directement
exigées par la de la Constitution de la BH.
Etant donné que la
Constitution de la BH annule et remplace toutes les dispositions contraires au
droit des entités, et donne à la Cour constitutionnelle le pouvoir de régler
tout différend, celle‑ci devrait être en mesure de résoudre les problèmes
d'incompatibilité qui subsistent. Certes, la communauté internationale devra
continuer à suivre les questions de défense concernant les deux entités. Il
n'en reste pas moins que dans l'ensemble, force est de reconnaître que la RS, à
l'instar de la Fédération, a pris d'importantes mesures pour honorer ses
engagements au titre des accords de paix de Dayton.
* * *
* * *
CONCLUSIONS
GENERALES
La commission
constate avec satisfaction que la F.B.H. et la R.S. ont toutes deux fait de
sérieux efforts afin d'harmoniser leurs Constitutions avec les accords de
Dayton. Ainsi que le démontre toutefois l'analyse détaillée de leurs
dispositions, la compatibilité est encore loin d'être une réalité.
En ce qui concerne la
F.B.H., la tâche est manifestement compliquée par le fait que l'entité fédérée
forme elle-même une fédération, et que les compétences doivent être distribuées
à divers niveaux, ce qui complique énormément le système légal. Les
contradictions les plus flagrantes avec la Constitution de la B.H. ont
toutefois été supprimées ou, du moins, leur suppression est en cours. Plus
particulièrement, il nous faut reconnaître que l'article 1 de la Constitution
de la Fédération tel qu'amendé favorise explicitement l'intégration de la
Fédération au sein de la B.H.
Du côté de la R.S.,
des efforts ont également été accomplis afin de supprimer les dispositions
incompatibles de la Constitution de la R.S. Certains problèmes demeurent,
notamment eu égard au concept de souveraineté de la R.S., maintenu sous une
forme par nature incompatible avec son statut d'entité d'un Etat fédéral, et
concernant les droits des non-citoyens de la R.S. En outre, l'article 68,
paragraphe 2, qui reconnaît les compétences de la B.H., est formulé d'une façon
quelque peu fâcheuse.
Le travail est donc
loin d'être terminé pour les entités, et ne consiste pas simplement en la
suppression des incohérences présentes dans les Constitutions. Il s'agit
également pour la B.H. de devenir un Etat viable, ce qui implique de surmonter
les difficultés liées à la mise en œuvre de la Constitution de la B.H. telle
qu'approuvée à Dayton. Actuellement, la Fédération revêt un caractère double,
certaines compétences étant du ressort de la B.H. et d'autres étant confiées
aux Entités. Il faut déplorer l'absence de mécanismes de coopération, qui
s'avéreront pourtant indispensables dans de nombreux secteurs si nous voulons
garantir le fonctionnement efficace des institutions de la B.H. et des entités.
Les articles III.4 et III.5 de la Constitution de la B.H. fourniront peut-être
le point de départ du développement de ces mécanismes. Les deux entités devront
toutefois réfléchir à la manière d'intégrer ces mécanismes de coopération à
leur structure constitutionnelle.
Adopté par la
Commission lors de sa 29e réunion plénière à Venise, les 15-16
novembre 1996, sur la base des contributions de M. S. Bartole (Italie), M. K.
Lapinskas (Lituanie) M. G. Malinverni (Suisse),
Mme A. Milenkova (Bulgarie),
M. E. Özbudun (Turquie), M. M. Russell (Irlande).
INTRODUCTION
1. M. Charetski, président du Parlement de
la République du Bélarus, a demandé à la Commission européenne pour la
démocratie par le droit d'examiner deux projets de révision de la Constitution
de la République du Bélarus soumis à référendum populaire par, respectivement,
le Président de la République et les groupes parlementaires agrarien et
communiste (documentCDL(96)71); ce référendum doit se dérouler le 24
novembre 1996. Six membres de la commission, Mme Milenkova et MM.
Russell, Bartole, Lapinskas, Malinverni et Özbudun, ont présenté des commentaires
sur ces projets. Le présent avis, adopté par la commission lors de sa 29e
réunion les 15 et 16 novembre 1996, a été élaboré à partir de ces observations
et tient compte du fait que le Président de la République a entre-temps
substantiellement modifié ses propositions et présenté un projet révisé
(documentCDL(96)90).
PROJET SOUMIS PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE DU
BÉLARUS
2. Aux termes de ce projet, la
Constitution de 1994 conserverait sa structure et comporterait donc les mêmes
sections. Mais les dispositions transitoires et finales, qui constituent une
section supplémentaire, représentent un ajout important. En substance, les
modifications qui sont proposées revêtent une portée considérable et débouchent
sur une organisation de l'Etat totalement différente.
a. Principes
généraux et droits de l'homme
3. En ce qui concerne les deux premiers
titres (Les fondements de la structure constitutionnelle et L'individu, la
société, l'Etat), plusieurs modifications sont prévues, s'inscrivant dans une tendance
à souligner le caractère «social» de l'Etat.
4. Un exemple en est constitué par
l'article 13 du projet (concernant la propriété d'Etat et la propriété privée),
qui confie à l'Etat la mission d'orienter l'activité économique privée en
fonction de certains objectifs sociaux et exprime en outre l'engagement de
l'Etat à garantir aux travailleurs le droit de participer à la gestion des
entreprises, organisations et institutions en vue d'accroître l'efficacité de
leur travail et de relever le niveau de vie. Les terres agricoles seraient
essentiellement propriété de l'Etat.
5. Selon l'article 14, les relations
sociales et la coopération entre les organes de l'Etat, les organisations
patronales et les syndicats seront régies par les principes du partenariat
social et de la coopération.
6. L'accent mis sur les droits sociaux
apparaît plus nettement encore à la lecture d'autres dispositions du projet,
telles que l'article 32 (égalité des chances entre les hommes et les femmes
dans le domaine de l'éducation, de la formation professionnelle, du travail et
de la carrière; participation des jeunes au développement politique, social,
économique et culturel), l'article 42 (droit à percevoir un salaire ne pouvant
être inférieur à un niveau garantissant aux salariés et à leur famille une
existence libre et correcte) et, de façon plus générale, l'article 21, qui
affirme le droit à un niveau de vie tel que la famille bénéficie d'une
alimentation, de vêtements et d'un logement suffisants.
7. Ces dispositions ne sont pas contraires
aux principes internationaux de la protection des droits de l'homme, même si
leur présence dans ce projet de texte semble entretenir d'inquiétantes
ressemblances avec les caractéristiques de l'ex-régime communiste fondé sur une
présence massive de l'Etat dans la vie de la société.
8. Trois articles de ce projet appellent
des observations positives. L'article 17 confère au bélarussien et au russe un
statut identique, puisqu'il les considère tous deux comme langue officielle de
la république. Une autre disposition intéressante est le nouvel article 61,
selon lequel chacun peut faire appel à des organisations internationales pour
défendre ses droits et libertés si toutes les voies de recours internes sont
épuisées; enfin, dans un autre chapitre, le nouvel article 115.2 affirme que
«les décisions des tribunaux s'imposent à tous les citoyens et fonctionnaires».
9. Mais d'un autre côté, ce projet ne
garantit pas un niveau de protection adéquat en matière de liberté religieuse:
après avoir affirmé que toutes les religions et confessions sont égales devant
la loi, l'article 16 du projet ajoute que les relations entre l'Etat et les
confessions sont régies par la loi compte tenu de l'influence de ces dernières
sur les traditions spirituelles, culturelles et publiques du peuple
bélarussien, affirmation qui ne saurait empêcher des discriminations à
l'encontre d'organisations religieuses et contredit la déclaration initiale. La
nouvelle disposition selon laquelle les activités religieuses ne peuvent tendre
à empêcher les citoyens de s'acquitter de leurs obligations à l'égard de
l'Etat, de la société ou de la famille ne laisse pas non plus d'inquiéter et
semble laisser la porte ouverte à des violations de ce droit. Cette tendance à
limiter la liberté de culte est confirmée par l'article 31, qui introduit la
possibilité, pour le législateur, d'interdire des célébrations et cérémonies
religieuses, sans préciser les circonstances dans lesquelles une telle
interdiction peut survenir.
10. Les restrictions imposées à l'utilisation
de l'information par le nouvel article 34.3 peuvent facilement déboucher sur
des abus. Une législation restrictive telle que celle rendue possible par cet
article devrait être rédigée avec le plus grand soin afin d'éviter toute
violation de la liberté d'expression.
11. En ce qui concerne les droits de l'homme
et les libertés fondamentales, il faut également bien garder présent à l'esprit
que leur protection dépend étroitement de l'institution d'une forme
démocratique de gouvernement et qu'une concentration excessive des pouvoirs de
l'Etat risque de rendre inutiles les dispositions les plus favorables à la
protection des droits de l'homme, sauf à prévoir un système efficace
d'équilibre entre les organes institutionnels. Il apparaît donc dangereux pour
les droits de l'homme que le projet présidentiel n'observe pas ce principe de la séparation des pouvoirs,
accordant au chef de l'Etat trop de prérogatives et dépouillant les Assemblées
parlementaires de la possibilité de fonctionner comme un véritable contrepoids
(voir plus loin).
b. Le
Président et le parlement
12. En ce qui concerne le titre consacré aux
trois principaux pouvoirs de l'Etat, l'ordre des chapitres en a été modifié,
les articles consacrés au chef de l'Etat venant se placer avant le chapitre
consacré au parlement (Conseil suprême).
13. Aux termes de l'article 80 du projet,
seul un citoyen de la République du Bélarus résidant sur le territoire de cette
dernière depuis dix ans au moins est éligible à la fonction de président; cette
exigence de permanence empêche quiconque ayant résidé un certain temps à
l'étranger (ou s'y trouvant actuellement tout en demeurant citoyen du Bélarus)
de se présenter aux élections présidentielles.
14. La prééminence du chef de l'Etat doit
être évaluée en tenant compte du fait que le projet de révision introduit un
système bicaméral donnant au Président de la République le droit de désigner
huit membres de l'une des chambres (le Conseil de la République décrit à
l'article 91). Les autres membres de ce conseil sont élus à raison de huit
représentants pour chaque région et pour la ville de Minsk lors d'élections se
déroulant au scrutin secret pendant les sessions des conseils locaux de
députés. Cette idée de créer une chambre destinée à représenter les régions ne
laisse pas de surprendre étant donné que la Constitution ne comporte aucune
disposition consacrée aux régions, qui ne sont même pas énumérées. Il n'est
donc pas possible de s'assurer que les conseils des régions disposent de
garanties d'indépendance suffisantes pour procéder à une telle élection.
15. Les deux assemblées ne jouissent pas des
mêmes prérogatives: de fait, un certain nombre de fonctions sont uniquement
exercées par le Conseil de la République, sans possibilité d'intervention de la
part de la Chambre des représentants. C'est ainsi que le Président de la
République nomme le président et les membres de la Cour suprême, le président
et les juges du Tribunal supérieur d'arbitrage, le Procureur général, le
président et les membres du conseil d'administration de la Banque nationale, le
président de la Commission centrale des élections et des référendums et le
président de la Commission de contrôle de l'Etat, avec la seule approbation du
Conseil de la République (article 84). En outre, en cas de calamité ou de
catastrophe naturelle, ou encore de troubles accompagnés de violence ou de
menaces de violence de la part d'un groupe de personnes, le Président peut
décréter l'état d'urgence, sous réserve d'approbation, dans les trois jours,
par le Conseil de la République (article 84); afin de prendre toute la mesure
des conséquences qu'entraîne une telle situation, il faut bien voir qu'en cas
de déclaration de l'état de siège, il est possible au Président de la
République de suspendre la plupart des droits fondamentaux (article 63).
16. En tout état de cause, même en
additionnant les compétences conférées aux deux chambres, celles du
Président de la République l'emportent encore.
17. Tel est le cas du processus législatif:
il n'est même pas certain que le parlement dispose de la compétence législative
générale. L'article 97.2, comporte une liste de domaines régis par la loi. La
formulation ambiguë de cette disposition ne permet pas de savoir si la Chambre
des représentants dispose d'une compétence législative dans d'autres domaines
compte tenu, en outre, du dernier paragraphe de l'article 97, qui limite les
attributions de la Chambre des représentants à celles expressément prévues par
la Constitution.
18. En outre, un projet de loi ayant une
incidence financière ne peut être soumis à la Chambre des représentants qu'avec
l'accord du Président de la République (article 99). Etant donné que la plupart
des projets de loi ont nécessairement une incidence sur le budget de l'Etat,
cette disposition prive dans une large mesure le parlement de l'initiative
législative.
19. De plus, sur demande du Président
Ä ou, avec l'accord de ce dernier, sur demande du gouvernement Ä les
chambres se prononcent sur tout ou partie d'un projet de loi en ne pouvant
retenir que les amendements proposés ou adoptés par le Président de la
République ou le gouvernement.
20. Un éventuel veto opposé par le Président
de la République à un projet de loi ne peut être surmonté que par une majorité
des deux tiers des membres de chaque chambre (article 100); toutefois, lorsque
le veto porte sur une révision de la Constitution, ou encore sur
l'interprétation de cette dernière ou de lois fondamentales, la majorité
requise pour surmonter ce veto est portée aux trois quarts des membres de
chaque chambre; étant donné que le Président peut désigner huit membres du
Conseil de la République, il lui suffit du soutien de neuf membres
supplémentaires seulement de cette chambre pour bloquer les propositions de loi
les plus importantes.
21. Cette infériorité du parlement se trouve
encore aggravée par le calendrier même des sessions: selon l'article 95,
les chambres du parlement sont convoquées lors de deux sessions ordinaires
annuelles dont la durée totale ne peut dépasser 170 jours; les sessions
extraordinaires ne peuvent être convoquées qu'en cas de nécessité particulière
et sur initiative du Président, des présidents des chambres ou de la majorité
de l'ensemble des membres de chacune des chambres. En d'autres termes, ces
assemblées ne sont pas compétentes pour organiser de façon indépendante leurs
activités et n'auront selon toute probabilité pas le temps de satisfaire aux
exigences qui s'imposent au législateur.
22. Le Président est par ailleurs habilité à
dissoudre le parlement en s'appuyant sur un arrêt de la Cour constitutionnelle
en cas de violation flagrante et systématique de la Constitution par les
chambres (article 94); cette disposition montre clairement que les assemblées
se trouveront constamment soumises à un contrôle menaçant, étant donné que cette
notion de violation n'est pas définie et doit être évaluée par un tribunal dont
l'indépendance n'est pas garantie.
23. La situation des parlementaires eux-mêmes
est encore plus précaire, puisque l'article 72 permet de les démettre de leurs
fonctions «pour des motifs spécifiques et selon une procédure prévue par la
loi». Les motifs en question ne sont nullement spécifiés par la Constitution et
cette disposition, qui rappelle à maints égards des normes similaires
caractéristiques du système soviétique, constituent, pour l'indépendance des
membres du parlement, une menace inacceptable dans un système démocratique.
24. Le Président occupe ainsi un rôle
nettement prépondérant vis-à-vis du parlement. Si certaines de ces dispositions
(mais certaines uniquement) trouvent parfois des parallèles dans les
constitutions occidentales, ces dernières prévoient en même temps un système de
freins et contrepoids qui est totalement absent de ce projet de texte.
c. Le
Président et la Cour constitutionnelle
25. La Cour constitutionnelle continuera à
être composée de douze membres, mais le Président de la République aura la
possibilité d'en désigner le président (avec l'approbation du Conseil de la
République) et cinq autres juges, les six juges restants étant désignés par le
Conseil de la République; dans un tel contexte, le «poids politique» des
membres du conseil nommés par le Président pourrait être décisif (article 116).
En tenant compte du fait que, même en cas de partage des voix, le président de
la cour a voix prépondérante, celle-ci n'aura guère de chance d'apparaître
impartiale aux yeux d'un public qui ne pourra que la soupçonner de se ranger
systématiquement aux vues du Président de la République.
26. Le rôle de la Cour constitutionnelle est
dans cette version considérablement amoindri étant donné qu'elle ne peut plus
être saisie par une minorité de députés mais uniquement par les chambres. Il
n'est donc plus possible à l'opposition de faire vérifier la constitutionnalité
des normes. On se demandera en outre avec raison ce qui peut bien justifier la
suppression de l'actuel article 126.4 de la Constitution: «Toute influence
directe ou indirecte sur la Cour constitutionnelle ou sur ses membres, en
matière de contrôle constitutionnel, est inadmissible et engage la responsabilité
légale.»
d. Le
Président et le gouvernement
27. En ce qui concerne le gouvernement et les
rapports entre ce dernier, le parlement et le Président, on pourrait soutenir
que le système envisagé par les auteurs du projet se définit comme semi-présidentiel
avec un gouvernement responsable devant le Président et, en même temps devant
le parlement.
28. Un examen plus approfondi du projet
présenté par le Président de la République fait ressortir une situation toute
différente. En effet, un système semi-présidentiel se caractérise, d'une part,
par la possibilité pour le parlement d'exercer un contrôle effectif sur le
gouvernement et, d'autre part, par une certaine autonomie du gouvernement à
l'égard du Président.
29. Or, le projet soumis par le Président ne
respecte pas ces critères. La faiblesse du parlement a été démontrée plus haut
ainsi que, dans une certaine mesure, l'influence exercée sur lui par le chef de
l'Etat. En outre, aux termes de l'article 106 du texte proposé, le
Président peut, de sa propre initiative, démettre de ses fonctions n'importe
quel membre du gouvernement (à l'exception du Premier ministre).
30. Les pouvoirs du Président sont encore
renforcés par la disposition de l'article 84 (point 24) qui lui
permet d'abroger les actes du gouvernement. En outre, si la Chambre des
représentants rejette par deux fois la nomination du Premier ministre proposé
par le Président, ce dernier est habilité à désigner un Premier ministre par
intérim et à dissoudre la Chambre des représentants, déclenchant de nouvelles
élections législatives (article 106).
e. Le
Président et le référendum
31. La suprématie du Président se manifeste à
nouveau si l'on observe les modifications proposées au système du référendum
populaire: selon l'article 74 du projet, un référendum peut être organisé
par le Président de la République, à son initiative ou sur proposition des deux
chambres.
32. Dans ce cas précis, toutefois, la
proposition doit être approuvée par la majorité des membres de chaque chambre,
quorum probablement destiné à décourager toute tentative du parlement, tendance
qui ressort encore plus clairement de la procédure de révision de la
Constitution (voir plus loin).
f. Le
Président et les autres organes de l'Etat
33. En ce qui concerne le Procureur général,
désigné par le Président (avec l'approbation du Conseil de la République),
l'article 126 du projet souffre manifestement de contradiction: après
avoir affirmé que le Procureur général et les autres membres du Parquet
subordonnés à ce dernier étaient indépendants dans l'exercice de leurs
fonctions et qu'ils n'obéissaient qu'à la loi, le texte poursuit en présentant
le Procureur général comme responsable devant le Président. Cette affirmation
(en même temps que la disposition permettant au Président de démettre le
président de la Cour suprême) constitue une sérieuse anomalie dans un modèle
constitutionnel qui devrait reposer sur le principe de l'indépendance du
pouvoir judiciaire, d'autant plus que l'article 125 confie aux services du
procureur la tâche de s'assurer du respect des lois, décrets et autres normes,
conformément au modèle soviétique de la Prokuratura.
34. Le Président de la République peut en
outre (article 84.11), de sa propre initiative, démettre le président et
les membres de la Cour constitutionnelle (y compris ceux désigné par le Conseil
de la République), le président et les membres du Tribunal supérieur de
d'arbitrage, le président et les membres de la Commission centrale des
élections et des référendums, le Procureur général, le président de la Chambre
de contrôle de l'Etat, ainsi que le président et les membres du conseil
d'administration de la Banque nationale; même si les conditions dans lesquelles
peuvent s'exercer ces prérogatives doivent être définies par la loi (et il faut
regretter qu'elles ne le soient pas dans la Constitution), l'ingérence du
Président dans la sphère d'activité des autres organes de l'Etat ne saurait
être plus marquée.
35. En ce qui concerne la Chambre de contrôle
de l'Etat, le Président de la République est également habilité à en désigner
tous les membres (l'article 130, selon la traduction anglaise, précise que
cette chambre «est établie par le Président»): cette prérogative revêt une
importance toute particulière étant donné que l'organe en question est chargé
du contrôle de l'exécution du budget national, de l'utilisation faite des biens
de l'Etat, de l'application des actes du Président, du parlement, du
gouvernement et des autres organes de l'Etat sous la tutelle desquels sont
placés les biens publics ainsi que des affaires fiscales et économiques.
36. Une telle concentration de pouvoirs
devrait être attribuée à un organe indépendant. Le projet examiné tend à
transformer cette chambre en une branche de l'administration présidentielle,
supprimant ainsi un éventuel garde-fou constitutionnel.
37. Aux termes de l'article 119 du
projet, le chef de l'Etat désigne directement (ou dans le cadre d'une procédure
définie par lui) les responsables des organes exécutifs et administratifs
locaux: le principe de la séparation verticale des personnes s'en trouve violé.
La désignation des maires par le Président ne semble pas une solution
acceptable dans un pays souhaitant devenir membre du Conseil de l'Europe.
g. Les
autres pouvoirs du Président
38. Dans un contexte dominé par la
prééminence du chef de l'Etat, un certain nombre de compétences attribuées à
cet organe du pouvoir semblent revêtir une importance secondaire: ainsi, selon
l'article 84 du projet, le Président peut ajourner une grève (pour une
période n'excédant pas trois mois) dans les cas prévus par la loi; il peut
suspendre les décisions des conseils locaux de députés et annuler celles des
organes exécutifs et administratifs locaux; il peut aussi décréter la loi
martiale sur le territoire du Bélarus et désigner et révoquer le commandant en
chef des forces armées.
39. Mais il y a plus important, puisque le
Président peut prendre des décrets et arrêtés ayant force obligatoire
(article 85). Selon l'article 137, une loi ordinaire n'a la priorité
sur de tels actes que si c'est cette même loi qui a délégué le pouvoir de les
adopter. La possibilité donnée par l'article 116 à la Cour
constitutionnelle de vérifier la conformité des décrets et arrêtés
présidentiels avec les lois se limite donc aux cas dans lesquels les actes en
question ont été arrêtés en application de ces lois. En tout état de cause, ce
projet supprime la possibilité, prévue par l'article 112 de la
Constitution actuelle, pour les tribunaux ordinaire de mettre en question la
conformité à la loi d'un texte réglementaire.
40. L'article 101.3 donne en outre au
Président la possibilité d'adopter des décrets «temporaires» en cas «de
nécessité exceptionnelle et d'urgence», décrets qui demeurent en vigueur
«jusqu'à ce qu'ils aient été abrogés par la majorité des membres de chaque
chambre».
41. En d'autres termes, une part importante
des pouvoirs législatifs est en fait conférée au Président et non au parlement,
ce qui est d'autant plus inquiétant que, dans une large mesure, le parlement
est privé de tout droit d'initiative législative (voir plus haut). De nombreux
domaines seront ainsi exclusivement réglementés par voie de décrets
présidentiels.
h. Modifications
et adjonctions à la Constitution
42. La procédure de révision de la
Constitution peut être entamée à l'initiative du Président ou sur initiative
populaire (émanant, selon l'article 138, d'au moins
150 000 citoyens); le texte modifié doit être approuvé par au moins
deux tiers des membres de chaque chambre; à cette occasion, le vote des
sénateurs désignés par le Président de la République pourrait être décisif.
43. Mais le chef de l'Etat peut de toute
manière organiser un référendum pour modifier la Constitution, et ce quel que
soit l'avis du parlement (article 140).
44. Les chambres, privées du droit de
proposer et de voter des modifications et adjonctions, pourraient être tentées
d'agir par voie de référendum, auquel cas (ainsi que nous l'avons indiqué plus
haut) le quorum requis par le projet de constitution est relativement élevé, ce
qui ôterait en fait aux minorités parlementaires toute possibilité d'entamer
une procédure de révision de la Constitution.
i. La
procédure de mise en accusation
45. L'article 88 du projet prévoit la
possibilité de démettre le Président de la République de ses fonctions pour
haute trahison ou tout autre crime grave (non spécifié); il précise toutefois
que, dans ce cas, l'enquête doit être entamée par le Conseil de la République
(à la suite d'une décision adoptée à la majorité des membres de la Chambre des
représentants); une majorité des deux tiers des membres du Conseil de la
République est nécessaire pour démettre le Président de ses fonctions (la
Chambre des représentants devant au préalable avoir adopté une décision
identique à la majorité des deux tiers de ses membres).
46. Compte tenu de la possibilité pour le
Président de désigner huit membres du Conseil de la République et vu la
complexité de l'ensemble de la procédure (qui, afin d'être validée, doit se
conclure dans le mois suivant le jour où a été formulée l'accusation), le chef
de l'Etat peut être considéré comme virtuellement inamovible.
47. En outre, même si les chambres votaient
la mise en accusation, le tribunal compétent pour le procès serait la Cour
suprême, dont les membres sont désignés par le Président, de telle sorte qu'il
est peu probable que cet instrument ait une quelconque efficacité.
k. Dispositions
transitoires et finales
48. La dernière section du projet soumis par
le Président de la République comporte six articles considérés comme des
dispositions transitoires et finales.
49. Si l'on peut reprocher à l'ensemble de ce
projet de constitution de manquer des garanties démocratiques élémentaires qui
sont aujourd'hui reconnues dans tous les régimes constitutionnels européens
modernes, les dispositions transitoires s'écartent sans aucun doute davantage
encore des normes démocratiques, parachevant ainsi un modèle institutionnel
dans lequel le déséquilibre entre le Président de la République et les autres
pouvoirs de l'Etat est flagrant.
50. Selon l'article 143 de ce projet, le
Président et le Conseil suprême doivent désigner les 110 membres de la
Chambre des représentants parmi les députés de l'actuel Conseil suprême. En cas
de désaccord entre le Président et le Conseil suprême quant à la composition de
cette chambre, le Président dissout le Conseil suprême et appelle à de
nouvelles élections législatives. Le Conseil de la République est quant à lui
formé conformément à l'article 91 du projet, c'est-à-dire que huit de ses
membres sont désignés par le Président et le reste par les conseils régionaux.
51. Le principe de continuité s'appliquera au
Président et au Conseil suprême (ou plutôt, à ceux des membres de ce dernier
qui auront été suffisamment chanceux pour faire partie de la nouvelle Chambre
des représentants), puisque, selon l'article 144 du projet, leur mandat
est tout simplement reconduit à compter du jour d'entrée en vigueur de la
Constitution ainsi modifiée. Il conviendrait plutôt, compte tenu des nombreuses
autres modifications proposées lors du référendum, que les citoyens aient la
possibilité de se prononcer, dans le cadre d'élections générales, sur la
composition du nouveau parlement. Il en va de même pour le Président: il est
regrettable que ce référendum sur la nouvelle Constitution soit transformé en
un vote de confiance (ou de défiance) à l'égard du Président. En outre, le
dernier article (146) du projet stipule que le Président, le parlement et le
gouvernement instituent et forment, dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur
de la nouvelle Constitution, les autres organes de l'Etat, dont la Cour
constitutionnelle. Par conséquent, au cours de la période transitoire, les
prérogatives présidentielles seront sans aucun contrepoids et le processus de
formation du gouvernement et du parlement sera, compte tenu de l'influence
massive du chef de l'Etat, dépourvu de toute garantie constitutionnelle.
PROJET PRÉSENTÉ PAR LES GROUPES PARLEMENTAIRES
COMMUNISTE ET AGRARIEN
52. Ce projet de texte vise lui aussi à
modifier la forme du gouvernement, en introduisant une sorte de «gouvernement
d'assemblée», dans lequel le parlement (qui demeurerait monocaméral, avec un
Conseil suprême) exercerait une nette suprématie sur tous les autres organes.
53. Les différences entre ce projet et celui
présenté par le Président sont flagrantes. Il convient toutefois de signaler
que ce second projet se rapproche un peu plus du système prévu par la
Constitution actuellement en vigueur, laquelle, tout en établissant un système
présidentiel, accorde au parlement une position de choix, puisqu'elle lui donne
la possibilité de contrecarrer le Président de la République (et, dans
certaines circonstances, de passer outre à la volonté de ce dernier).
54. Les groupes communiste et agrarien
proposent toutefois l'abolition de la fonction de Président de la République,
dont les pouvoirs seraient confiés au président du Conseil suprême. Il s'agit
là d'une sérieuse violation du principe de la séparation des pouvoirs,
puisqu'une seule et même personne ne peut à la fois exercer des fonctions
exécutives et présider l'organe chargé de contrôler et d'approuver la conduite
de l'exécutif.
a. Principes
généraux et droits de l'homme
55. Les deux premières sections de la
Constitution de 1994 demeurent pratiquement inchangées; quelques petites
modifications et adjonctions y sont proposées, comme par exemple à l'article
17, qui dispose que le bélarussien et le russe sont tous deux langues
officielles de la République (alors que, aux termes de la Constitution de 1994,
seul le premier est considéré comme langue officielle).
56. L'article 39 est renforcé dans un sens
positif, grâce à l'affirmation du principe de la non-discrimination (fondée sur
la race, le sexe, l'origine ethnique ou les croyances religieuses) à l'égard
des citoyens en matière d'accès aux emplois de la fonction publique.
57. Une disposition importante a été ajoutée:
selon l'article 42 du projet, les citoyens ont droit à la protection de leurs
intérêts économiques et sociaux, et peuvent notamment se constituer en syndicats,
conclure des conventions collectives et se mettre en grève.
58. L'article 49 (qui correspond à l'article
48 de la Constitution actuelle) comporte une disposition plus détaillée,
affirmant que la privation du logement est possible (ce qui est totalement
interdit par la présente Constitution), mais uniquement «par décision de
justice ou en application de toute loi prescrivant une procédure différente non
contraire aux principes de la justice sociale». Dans sa traduction anglaise, ce
texte manque de clarté et apparaît relativement vague.
b. Référendum
59. Les articles consacrés au système
électoral et au référendum ont été réunis en un chapitre unique, dont un seul
article se rapporte à présent à des questions de référendum. La procédure à
suivre pour l'organisation de consultations populaires sera, aux termes de
l'article 74 du projet, fixée par la loi. La quasi-totalité des pouvoirs
étant concentrés dans les mains du Conseil suprême, il est étonnant que la
Constitution ne fournisse aucune indication détaillée sur les conditions
d'organisation d'un référendum; le Conseil suprême pourrait bien être tenté de
fixer à l'organisation d'un référendum des conditions telles que celui-ci
serait pratiquement impossible. L'institution du référendum ne constituerait
dès lors plus un contrepoids efficace aux pouvoirs du Conseil suprême.
c. Les
nouveaux pouvoirs du Président du Conseil suprême
60. Les modifications proposées aux sections
consacrées aux prérogatives des principaux organes de l'Etat sont plus
importantes.
61. Toutes les dispositions qui, dans le
texte actuellement en vigueur, concernent la fonction de Président de la
République disparaissent du projet élaboré par les groupes communiste et
agrarien. Par ailleurs, l'article 82 de ce projet fait du président du Conseil
suprême le premier personnage de l'Etat, chargé de le représenter auprès des
autres pays.
62. Contraints par la nécessité de confier à
l'un des personnages de l'Etat un certain nombre de fonctions indispensables,
et craignant les éventuelles conséquences politiques de l'institution d'un
régime présidentiel, les auteurs ont choisi une solution qui est contraire au
principe de la séparation des pouvoirs.
63. Cette conclusion s'impose aisément à la
lecture de l'article 83 du projet: le Président du Conseil suprême, outre les
compétences habituelles généralement dévolues à n'importe quel président
d'assemblée, signe les lois de la république et les autres actes adoptés par le
Conseil suprême et son præsidium; il rend compte au moins une fois par an
devant le Conseil suprême de la situation de la République ainsi que des
principales questions touchant aux affaires intérieures et étrangères; il
représente le pays dans les relations avec les organisations et organes du pays
et à l'étranger, conduit les négociations et signe les traités internationaux,
nomme les juges des tribunaux d'instance ainsi que les juges des tribunaux
d'arbitrage.
64. Toutes ces fonctions sont par nature
exécutives et devraient par conséquent être confiées à un organe parlementaire;
cette exigence s'apprécie à sa juste valeur si nous considérons que dans le cas
présent, le Président n'aura pas la possibilité de demander au Conseil suprême
un nouvel examen d'un projet de loi, de telle sorte que le système sera privé
d'une importante garantie constitutionnelle (que l'on trouve non seulement dans
les régimes présidentiels, mais également dans certains régimes
parlementaires).
65. Ces fonctions exécutives sont également
incompatibles avec les principales fonctions du président d'une assemblée élue,
qui doit être impartial et dont la mission est d'assurer le bon fonctionnement
de l'assemblée elle-même, garantissant ainsi une protection identique à tous
les parlementaires. Or, cette tâche ne saurait être assuée par une personne qui,
selon l'article 83.3 du projet, «rend compte au moins une fois par an devant le
Conseil suprême de la situation de la République et des principales questions
touchant aux affaires intérieures et étrangères»; cette dernière fonction ne
peut être assumée que par une personne exerçant des responsabilités politiques
et investie de fonctions exécutives.
66. Le pouvoir conféré au Président de nommer
les juges locaux représente une autre violation sérieuse du principe de la
séparation des pouvoirs: il est inconcevable que le président d'une assemblée
législative puisse librement nommer certains juges, notamment lorsque (et tel
est ici le cas) la procédure de nomination n'est pas clairement définie par la
Constitution.
d. Le
Conseil suprême et les autres organes de l'Etat
67. Il importe de souligner que, même si nous
limitons notre analyse au rôle et aux compétences du Conseil suprême, seul un
avis négatif peut être exprimé sur ce projet.
68. En effet, selon l'article 79 de ce
dernier, le Conseil suprême adopte la Constitution et ses amendements, organise
les référendums nationaux, décide de l'organisation des élections aux fonctions
de député des conseils locaux, nomme le Premier ministre et approuve le
programme de gouvernement, institue et dissout les ministères de la république,
élit tous les membres de la Cour constitutionnelle, les membres du Tribunal
supérieur d'arbitrage, le Procureur général de la République ainsi que les
membres du conseil d'administration de la Banque nationale et de l'autorité de contrôle;
il définit les priorités en matière de politique étrangère et intérieure,
approuve le programme de développement économique et social, ainsi que le
budget de l'Etat; il est également maître de la politique de défense et prend
les décisions en matière d'amnistie; il peut opposer son veto aux décisions du
président du Conseil suprême ou du præsidium ainsi qu'aux résolutions adoptées
par le Conseil des députés locaux.
69. Une telle panoplie de compétences (pour
ne mentionner que les plus importantes) donne au Conseil suprême une sorte
d'omnipotence, l'indépendance des autres organes de l'Etat étant
irrémédiablement menacée.
70. Le Conseil des ministres (chapitre 5 du
projet), défini comme l'organe exécutif et administratif suprême de la
république, est privé de toute possibilité de s'organiser lui-même, étant donné
qu'il revient au pouvoir législatif d'instituer et de dissoudre les ministères;
en outre, selon l'article 98, la juridiction du cabinet, ses règles de
fonctionnement et ses rapports avec les autres organes de l'Etat seront définis
par la loi.
71. Il est vrai que même la Constitution
actuelle accorde au parlement un certain nombre de fonctions administratives,
mais la modification proposée vise à supprimer tout contrepoids à la suprématie
du parlement (à commencer par la fonction de Président de la République). Le
droit de nommer la Cour constitutionnelle ainsi que la Cour suprême et le
Procureur général donne au Conseil suprême la possibilité non pas simplement de
s'ingérer dans le fonctionnement du système judiciaire, mais même de le
contrôler, donnant ainsi l'exemple le plus frappant d'une violation du principe
de la séparation des pouvoirs.
72. Enfin, et ce n'est là un aspect nullement
négligeable, l'article 138 limite la possibilité pour le peuple et la minorité
parlementaire de demander une révision de la Constitution: cette disposition
exige en effet qu'une proposition en ce sens soit soumise par au moins
250 000 citoyens ou soixante-dix députés et l'accord de deux tiers
des députés (en deux votes distincts); de plus, toute modification proposée par
voie de référendum ne peut être approuvée qu'à la majorité des deux tiers des
citoyens inscrits sur les listes électorales.
CONCLUSIONS
73. Pour résumer, les deux projets examinés
sont loin de respecter les normes minimales de démocratie du patrimoine
constitutionnel européen.
74. Même si le texte actuellement en vigueur
comporte un certain nombre de défauts, puisqu'il établit un système dans lequel
le parlement jouit d'une légère prépondérance sur le Président (prépondérance
qui, dans une certaine mesure, peut se justifier sur la base du principe de la
souveraineté populaire et semble d'ailleurs plus théorique que pratique), les
deux projets de révision soumis à référendum ouvrent la voie à une escalade
dans les problèmes institutionnels menant, par deux voies opposées, à une
évolution autoritaire du système constitutionnel bélarussien.
75. En d'autres termes, ni la mise en place
d'un pseudorégime semi-présidentiel, avec une forte prépondérance du Président
(allant parfois jusqu'à un contrôle total par ce dernier) sur tous les autres
organes de l'Etat (y compris le parlement), ni la proposition de supprimer la
fonction de Président de la République, avec l'introduction d'un régime d'assemblée
dépourvu de tout système de freins et contrepoids qui permettraient d'éviter
l'omnipotence du parlement, ne peuvent être considérés comme des substituts
acceptables à la Constitution de 1994.
76. Dans ces conditions, la Commission de
Venise note que la Cour constitutionnelle du Bélarus a décidé que les résultats
de ce référendum n'auraient pas force obligatoire, ne revêtant qu'un caractère
consultatif. Suivant cette décision, le Conseil suprême a déclaré que le
référendum n'aurait pas force obligatoire. Pour notre Commission, il tombe sous
le sens que dans tout pays souhaitant devenir membre du Conseil de l'Europe,
les décisions de la Cour constitutionnelle doivent être acceptées et appliquées
par tous les autres organes de l'Etat.
77. La Commission appelle donc les autorités
du Bélarus à respecter la décision de la Cour constitutionnelle et à s'efforcer
de trouver une solution à la crise constitutionnelle, solution qui respecterait
les normes européennes et ne pourrait que s'écarter substantiellement des deux
projets examinés ici. La Commission est à la disposition des autorités du
Bélarus pour lui apporter toute l'assistance qu'elles pourraient souhaiter à
cet égard.
Adopté par la
Commission lors de sa 29e réunion plénière, (Venise, 15-16 novembre 1996) sur
la base des commentaires de: M. Özbudun (Turquie), M. Russell (Irlande), M.
Lesage (France)
1. Introduction
Le présent avis a été demandé par les autorités de la
République d'Azerbaïdjan. Il concerne le texte du projet de loi sur la Cour
constitutionnelle dans sa version anglaise, transmis à la Commission le
3 septembre 1996 (documentCDL(96)64).
Une première discussion sur ce projet a eu lieu lors
de la 28e réunion plénière de la Commission (13-14 septembre 1996), à la suite
de laquelle une délégation de la Commission comprenant notamment les
rapporteurs, MM Özbudun, Russell et Lesage, s'est rendue à Bakou du 16 au 19
septembre 1996, afin d'y rencontrer les personnes et les autorités impliquées
dans la rédaction du projet en question, ainsi que les autorités appelées à
mettre en oeuvre la loi sur la Cour constitutionnelle de l'Azerbaïdjan après
son adoption.
Le présent avis, rédigé sur la base des commentaires
présentés par les rapporteurs, a été adopté par la Commission lors de sa 29e
réunion plénière (15-16 novembre 1996).
2. Observations
générales
La Commission estime
que le projet révèle la volonté de l'Azerbaïdjan de garantir le principe de la
supériorité de la Constitution par la création d'une Cour constitutionnelle
chargée de la protection des droits de l'homme et du respect du principe de la
prééminence du droit et composée de membres indépendants, conformément aux
standards exigés d'un Etat démocratique moderne. Certes, le texte du projet
lui-même contient certains détails qui pourraient en tant que tels être
consignés dans le texte du Règlement intérieur à adopter par la Cour
constitutionnelle elle-même, selon la procédure prévue à l'article 88 de la loi
en question. Toutefois, le choix de régler par une loi certaines questions
concernant la procédure devant la Cour constitutionnelle ne soulève aucun
problème au regard des exigences des standards européens en la matière.
3. Les
juges constitutionnels
En ce qui concerne le mandat des juges, le projet de loi
prévoit deux variantes: selon la première, les juges constitutionnels seront
désignés pour une période de quinze années et leur mandat ne pourra pas être
renouvelé; la seconde dispose que les juges constitutionnels seront inamovibles
et cesseront d'exercer leurs fonctions au moment où ils atteindront l'âge de la
retraite (75 ans). Les deux variantes sont acceptables, dans la mesure où elles
garantissent en suffisance l'indépendance des juges. Ceci dit, la première
alternative présente l'avantage de permettre un renouvellement de la
composition de la Cour de temps à autre.
L'article 11 de la
Constitution dispose dans son deuxième paragraphe qu'un juge de la Cour
constitutionnelle accusé d'avoir commis une infraction peut être relevé de ses
fonctions, selon la procédure prévue par l'article 128, paragraphes 4 et 5 de
la Constitution. Cette disposition pourrait être lue comme permettant d'écarter
définitivement de la Cour un juge constitutionnel du simple fait qu'il a été accusé
d'avoir commis une infraction, avant même que sa culpabilité n'ait été établie.
Une telle interprétation affecte aussi bien l'indépendance de la Cour que le
principe de la présomption d'innocence et doit, par conséquent, être exclue. La
disposition devrait être formulée de façon à permettre qu'un juge
constitutionnel soit provisoirement suspendu de l'exercice de ses
fonctions, dans le cas où il serait accusé d'avoir commis une infraction grave,
sans toutefois perdre la qualité de membre de la Cour avant qu'il soit
définitivement déclaré coupable.
Il y va de même en ce
qui concerne l'arrestation des juges de la Cour. Celle-ci ne devrait intervenir
qu'en cas de flagrant délit grave; par ailleurs, en cas d'arrestation d'un
membre de la Cour constitutionnelle, il est nécessaire d'en informer, sans
délai, non seulement le Procureur général de la République d'Azerbaïdjan, mais
aussi le Président de la Cour constitutionnelle ainsi que, le cas échéant, le
Président de la Cour suprême.
4. Le
Président de la Cour constitutionnelle
En ce qui concerne le
mode de désignation du Président de la Cour (article 12 du projet), la
Commission estime que pour assurer à la Cour constitutionnelle le maximum
d'indépendance, il est préférable de laisser aux juges eux-mêmes le choix du
président et du vice-président pour un mandat à durée limitée mais renouvelable
(variante D du projet).
La variante A, selon
laquelle le président changerait tous les ans, semble être la moins opportune:
toute institution est symbolisée par son président, et un symbole qui change
tous les ans n'en est plus un.
Par ailleurs, les
variantes B et C présentent un grave inconvénient politique: le risque pour le
président de voir son choix désavoué publiquement soit par le Parlement
(variante B), soit par les juges à la Cour (variante C).
5. En ce
qui concerne les compétences et la procédure de saisine de la Cour
Une attention
particulière est nécessaire pour que la Cour ne se voit pas imposer une charge
de travail telle qu'elle aurait du mal à l'assurer. Un tel risque existe
lorsque, comme en l'espèce, la Cour constitutionnelle n'est pas appelée
seulement à se prononcer sur des questions de compatibilité avec la
Constitution, mais également à assurer l'ensemble de la hiérarchie des normes
du système juridique de l'Azerbaïdjan, tâche qui dans le système juridique
continental européen est le plus souvent attribuée aux juridictions
administratives.
Pour ce qui est de la
saisine de la Cour, deux points ont attiré l'attention de la Commission:
1) La saisine
par une minorité parlementaire n'est pas prévue par la Constitution. En
effet, l'article 130.III de la Constitution prévoit uniquement la saisine de la
Cour par le Parlement dans son ensemble, c'est-à-dire par une décision prise à
la majorité des députés. Toutefois, la Cour constitutionnelle peut jouer un
rôle important dans l'établissement de l'Etat de droit et le renforcement du
droit par la protection de droits d'un groupe de députés minoritaires au
Parlement. Saisie par un groupe de députés, la Cour pourrait rendre une
décision de nature à éviter un conflit politique sur l'opportunité de
l'adoption d'un acte juridique (voir, par exemple, la révision
constitutionnelle de 1974 en France ayant accordé le droit de saisir le Conseil
constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs; voir également la Constitution de
la Fédération de Russie du 12 décembre 1993 qui donne le droit de saisir la
Cour constitutionnelle à un cinquième des membres du Conseil de la Fédération
ou un cinquième des députés de la Douma d'Etat).
La Commission est cependant
consciente que les titulaires du droit de saisir la Cour constitutionnelle
étant définis par l'article 130.III de la Constitution, l'adjonction d'une
nouvelle catégorie de titulaires de ce droit ne peut se faire que par une loi
constitutionnelle complétant cet article de la Constitution (voir infra).
2) La question a été posée de savoir si le
projet de loi permet aux citoyens qui s'estiment lésés dans leurs droits
constitutionnels par des actes juridiques de saisir, ne serait-ce
qu'indirectement, la Cour constitutionnelle (recours individuel, contrôle in
concreto de la constitutionnalité des normes).
Pour décider de l'opportunité
d'introduire dès maintenant un tel mode de saisine, il serait sans doute
souhaitable d'évaluer d'abord le risque pour la Cour d'être saisie d'un très
grand nombre de recours. Une solution qui semble être permise en vertu de la
Constitution et du texte proposé consiste à autoriser la Cour suprême (et
également toute autre juridiction par l'entremise de la Cour suprême) de
soumettre à la Cour constitutionnelle toute exception d'inconstitutionnalité
soulevée devat elle. Ceci permettrait à la Cour constitutionnelle d'effectuer
non seulement un contrôle abstrait de la constitutionnalité des normes -
contrôle qui est déjà prévu par la Constitution -, mais également de procéder à
un contrôle concret dans le cadre de procédures de renvoi préjudiciel. En
d'autres termes, dans une affaire précise, tout tribunal de la République d'Azerbaïdjan
pourrait surseoir à l'application d'un acte juridique dont la
constitutionnalité est contestée par une partie jusqu'à ce que la Cour
constitutionnelle ait statué.
Un autre point qui a
suscité des interrogations au sein de la Commission concerne l'initiative des juges dans la procédure de
destitution du Président. En effet, l'article 74 du projet accorde au juge
de la Cour constitutionnelle un pouvoir d'initiative dans la procédure de
destitution du Président de la République, ce qui plonge directement la Cour
dans les polémiques politiques. En effet, si la Cour peut se saisir elle-même
de cette question, la partie de l'opinion publique qui conteste les actes du
Président mettra directement en cause la responsabilité de la Cour en lui
reprochant de ne pas agir, alors même qu'une Cour constitutionnelle n'est pas
une "super-prokuratura"
constitutionnelle et que le rôle des juges n'est pas d'engager des procédures,
mais de juger.
6. Relations
de la Cour constitutionnelle avec la presse
Aux termes de l'article
20 du projet de loi, les médias n'ont pas le droit d'intervenir dans les
activités de la Cour constitutionnelle ni d'exercer une influence directe ou
indirecte sur les juges de la Cour. Les personnes qui auraient commis de tels
actes seraient tenues pour responsables, selon l'ordre légal établi.
La Commission ne perd
pas de vue que parfois les virulentes campagnes de presse peuvent exercer une
certaine influence sur la justice. Elle reconnaît que la disposition de
l'article 20 vise à sauvegarder l'appareil judiciaire de telles ingérences.
Toutefois, une prudence particulière est exigée pour obtenir un juste équilibre
entre les intérêts d'une bonne administration de la justice et ceux de la
sauvegarde du droit à la liberté d'expression garanti aux articles 47 et 50 de
la Constitution de l'Azerbaïdjan. La jurisprudence de la Cour européenne des
Droits de l'Homme en la matière pourrait fournir certaines lignes directrices.
7. Certaines
observations relatives à l'article 130 de la Constitution
La Commission
souhaiterait faire certaines observations relatives à une éventuelle
modification de l'article 130 de la Constitution.
L'adjonction d'une
nouvelle catégorie de titulaires du droit de saisir la Cour constitutionnelle
(saisine par une minorité parlementaire) impose, comme on l'a vu (point 4
ci-dessus), de compléter l'article 130.III par la procédure de la loi
constitutionnelle qui est prévue à l'article 156 de la Constitution ; ceci
implique l'adoption par le Parlement, à la majorité de 95 voix, après mise au
vote à deux reprises, le second scrutin ayant lieu six mois après le premier
scrutin, ainsi que l'accord du Président. Une telle procédure de modification
de l'article 130.III échappe à l'application de l'article 11 de la disposition
transitoire de la Constitution qui fixe un délai d'un an pour l'adoption de la
loi sur la Cour constitutionnelle. Les deux opérations, celle de l'adoption de
la loi et celle de la modification de l'article 130.III peuvent donc être
séparées dans le temps.
Si une procédure de
révision de l'article 130.III de la Constitution est engagée, afin d'élargir la
saisine de la Cour à ne minorité parlementaire, on pourrait également envisager
d'insérer dans la Constitution les dispositions fondamentales concernant la
durée de mandat des juges et le mode d'élection du Président et du
Vice-président de la Cour, dans la Constitution.
Au cours de l'année
1996, la Commission a continué sa coopération fructueuse avec les organes et
certain comités du Conseil de l'Europe, ainsi qu'avec d'autres instances
internationales.
La Commission a eu des
contacts réguliers avec le Comité des Ministres tout au long de 1996.
Lors de la 26e
réunion plénière, Mme l'Ambassadrice Overvad, Présidente des Délégués des
Ministres du Conseil de l'Europe, a eu un échange de vues avec la Commission au
sujet de l'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe, du système
d'engagements que prennent les nouveaux Etats membres et des perspectives de
coopération du Comité des Ministres et de la Commission de Venise. M. l'Ambassadeur Malenovský, Président du
Groupe de rapporteurs sur la coopération juridique des Délégués des Ministres
du Conseil de l'Europe, a mis l'accent sur le rôle de la Commission en tant
qu'organe juridique indépendant capable de donner des avis juridiques aussi
bien à l'Assemblée parlementaire qu'au Comité des Ministres.
Lors de sa 27e
réunion plénière, la Commission a eu un échange de vues avec
M. l'Ambassadeur Winkler, Président du groupe de rapporteurs des Délégués
des Ministres sur les questions administratives, M. l'Ambassadeur
Lansloot, Président du groupe de travail ad hoc
du Comité des Ministres sur les accords partiels, et M. l'Ambassadeur
Gualtherie van Weezel, ancien Président du groupe de travail ad hoc sur le respect des
engagements des Etats membres.M. Lansloot a présenté les travaux en cours
au sein du Groupe de travail ad hoc
sur les accords partiels, qui assurent une forme de coopération
intergouvernementale particulièrement souple en permettant à un nombre limité
d'Etats membres intéressés par une activité donnée de la mener et d'en partager
entre eux la charge financière. M. Winkler a estimé que les compétences de
la Commission sur des questions clés telles que la démocratie, la primauté du
droit et les droits de l'homme revêtent une importance capitale pour
l'Organisation, et que ses avis juridiques en matière de droit constitutionnel
et de fonctionnement des institutions démocratiques s'avéreront de plus en plus
indispensables. M. Gualtherie van Weezel a informé la commission
des activités du Comité des Ministres en matière de contrôle du respect des
engagements des Etats membres. Il a rappelé que l'objectif fondamental du
Comité des Ministres n'est pas de critiquer les pays en public, mais de les
aider à surmonter leurs problèmes.
Lors de la 28e
réunion plénière, M. l'Ambassadeur Lundbo, Président du Groupe ad hoc du Comité
des Ministres sur la coopération avec l'Union européenne, a informé la
Commission des développements récents relatifs à la mise en place d'un
mécanisme de contrôle du respect des engagements pris par les Etats membres du
Conseil de l'Europe. M. Lundbo a souligné que plusieurs thèmes sur lesquels
portera le mécanisme de contrôle du respect des engagements sont d'un intérêt
particulier pour la Commission.
Lors de sa 29è
réunion plénière la Commission a eu un échange de vues avec M. Horst Schirmer,
Président du Groupe élargi des Rapporteurs sur les relations avec les pays
d'Europe centrale et orientale (GREL).
L'Ambassadeur Schirmer a informé la Commission de la décision du Comité
des Ministres de tenir à Strasbourg, un deuxième sommet des Chefs d'Etat et de
Gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe à l'automne 1997. Il a également souligné toute l'importance
que le GREL attache à la coopération juridique en droit constitutionnel avec
les Etats non membres du Conseil de l'Europe. Il a apprécié tout
particulièrement les travaux de la Commission sur la réforme constitutionnelle
en Bélarus. L'Ambassadeur Schirmer s'est
félicité aussi de l'excellente coopération instaurée sous la forme d'échanges
d'informations entre la Commission et le Comité des Ministres. La Commission
sera tenue informée des progrès réalisés en ce qui concerne le contrôle des
engagements pris par les nouveaux Etats membres du Conseil de l'Europe afin de
pouvoir explorer les possibilités de coopération dans ce domaine.
La Commission s'est
déclarée prête, dans le cadre de ses compétences, à apporter au Comité des
Ministres toute forme d'aide que celui-ci pourrait juger utile.
Au cours de l'année
1996, la coopération de la Commission avec l'Assemblée Parlementaire s'est
encore intensifiée, ce dont la Commission ne peut que se réjouir. Cette
coopération va de la présence constante et enrichissante des membres de
l'Assemblée aux réunions plénières de la Commission à une sollicitation
croissante d'avis de la Commission sur des questions de plus en plus variées.
La Commission, consciente de l'importance que revêt l'action de l'Assemblée
pour la consolidation de la sécurité démocratique en Europe, n'a fait
l'économie d'aucun moyen en vue de s'acquitter des tâches que celle-ci lui a
confiées.
Il y a lieu de
rappeler, en premier lieu, que les avis de la Commission sur l'application de
la Loi constitutionnelle croate sur la protection des droits de l'homme et des
minorités, l'avis sur la situation constitutionnelle en Bosnie et Herzégovine
en ce qui concerne plus particulièrement les mécanismes de protection des
droits de l'Homme, ainsi que l'étude sur le régime d'immunité parlementaire ont
été élaborés à la demande de l'Assemblée parlementaire.
En outre, l'Assemblée
a encore sollicité l'avis de la Commission en ce qui concerne la Constitution
de l'Ukraine et la Loi ukrainienne sur la Cour constitutionnelle, ainsi qu'un
rapport sur l'état d'avancement de la coopération de la Commission avec la
République de Croatie. Les avis et le rapport en question sont en préparation.
Par ailleurs, sa
coopération avec l'Assemblée a porté sur les questions suivantes :
Avis sur le "noyau dur" de la Charte
européenne des Langues régionales ou minoritaires
La Commission a été
sollicitée par la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme
de l'Assemblée parlementaire pour étudier la question de savoir "s'il est
possible de parvenir à un noyau dur de droits dans la Charte européenne des
langues régionales ou minoritaires, susceptible d'être accepté par tous les
Etats contractants à la Convention". La Commission a décidé de charger sa
sous-Commission sur la protection des minorités d'étudier cette question sur la
base d'un rapport préliminaire préparé par M. Maas Geesteranus. La
sous-Commission sur la protection des minorités a tenu deux réunions sur cette
question les 23 novembre 1995 et 29 février 1996. L'avis de la Commission,
élaboré à partir du rapport de M. Maas Geesteranus et des contributions de MM.
Malinverni et Matscher a été adopté par la Commission lors de sa 26e session
plénière (Venise, 1er-2 mars 1996).
La Commission a été
d'avis que le concept d'un noyau dur, tel qu'envisagé par l'Assemblée
parlementaire s'avérait être étranger à l'esprit et au système de
fonctionnement de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
La Charte est déjà dotée d'un certain "noyau dur" de principes
(partie II) qui garantit l'efficacité de la protection accordée par celle-ci.
Par ailleurs, un noyau dur des droits linguistiques peut être déduit des
obligations prévues à la Convention-cadre, notamment aux articles 5.1, 6, 9.1,
10-14 et 17.
Mécanisme de contrôle de la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales
M. Malinverni a
été désigné par la Commission pour participer à une réunion de la
sous-commission des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire pendant
laquelle la question du mécanisme de contrôle de la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales a été discutée (Paris,
2 avril 1996)
Avis sur l'interprétation de l'article 11 du Projet de
Protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme contenu dans la
Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée Parlementaire
Par lettre du 24
novembre 1995, la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme
de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a demandé l'assistance de
la Commission européenne pour la démocratie par le droit pour la préparation
d'un avis portant interprétation du Projet de Protocole à la Convention
européenne des Droits de l'Homme contenu dans la Recommandation 1201 (1993), en
particulier de l'article 11 de ce projet.
La sous-Commission
sur la protection des minorités a examiné cette question, lors de sa réunion
qui s'est tenue à Venise le 29 février 1996 sur la base d'un rapport préparé
par MM. Malinverni et Matscher. L'avis de la Commission a été adopté, lors de
la 26e réunion plénière. Dans sa Résolution 1300 (1996), adoptée le 25 juin
1996, l'Assemblée a estimé que l'avis en question était un document de
référence des plus importants pour l'interprétation du projet de Protocole.
Le processus de paix au Proche-Orient
M. Robert,
président de la sous-commission sur le Bassin méditerranéen, a participé à la
réunion de la sous-Commission ad hoc
de l'Assemblée sur le processus de paix au Proche-Orient, tenue à Paris le
4 mars 1996. Cette réunion, qui a rassemblé des représentants de haut
niveau d'Israël et de l'Autorité palestinienne, était essentiellement consacrée
à la mécanique judiciaire du processus de paix.
Par ailleurs, à la
demande de l'Assemblée, MM. Robert, Economides et Helgesen ont examiné, en tant
que membres de la sous-Commission sur le bassin méditerranéen, un projet de loi
constitutionnelle provisoire de l'autorité nationale palestinienne.
Lors de sa 28e
réunion plénière, la Commission a approuvé les commentaires préliminaires des
Rapporteurs susmentionnés et a décidé de les transmettre à l'Assemblée, pour
les besoins de la discussion sur le Proche-Orient au sein de celle-ci.
Dès la première
réunion plénière de 1996, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe
a été associé aux travaux de la Commission. M. Locatelli, chef du Secrétariat
du Congrès, a souligné qu'une grande partie des activités de la Commission
intéresse en effet le Congrès. Des représentants du CPLRE ont pris part aux
travaux de la Commission concernant notamment le projet de Constitution de
l'Ukraine et le séminaire UniDem "Autonomies locales, intégrité
territoriale et protection des minorités" (Lausanne, 25-27 avril 1996).
Par ailleurs, M. Nick
a représenté la Commission au séminaire "Fédéralisme, régionalisme,
autonomie locale et minorités" organisé par le CPLRE à Cividale del
Friuli, du 24 au 26 octobre 1996.
La Commission a suivi
au cours de 1996, les travaux du Comité ad hoc
pour le mécanisme de la mise en oeuvre de la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales (CAHMEC).
Par ailleurs, MM.
Kojanec et Schaerer, membres du Comité d'experts sur la nationalité (CJ-NA) ont
participé aux travaux de la Commission concernant les incidences de la
succession d'Etat sur la nationalité.
- La
Commission européenne a
participé activement aux travaux de la Commission de Venise et a appuyé ses
activités. En particulier, la Commission européenne a contribué par le biais
d'une subvention à la réalisation de plusieurs manifestations de la Commission
concernant le développement et la consolidation de la démocratie et des droits
de l'homme en Europe centrale et orientale et en Afrique du Sud. Une demande de
subvention pour des activités équivalentes en 1997 a été adressée aux services
compétents de la Commission européenne.
Eu égard à son impact
grandissant sur la vie de tous les Européens, le processus de la construction
européenne ne peut qu'être au centre de l'intérêt de la Commission européenne
pour la Démocratie par le Droit. Celle-ci a donc décidé, encouragée par M.
Jacques Santer, Président de la Commission européenne, de transmettre à la
Conférence Intergouvernementale de 1996 une série de propositions sur la
citoyenneté européenne.
Ainsi, en mai 1995,
la Commission a chargé un groupe de travail dirigé par le Président La Pergola,
et composé de Mme Suchocka et MM. Economides, Reuter, Russell, Scholsem,
Svoboda et Toledano Laredo, de rédiger un mémorandum en tant que contribution
de la Commission à la Conférence intergouvernementale de 1996 de l'Union
européenne. Le Groupe de travail s'est réuni à Luxembourg le 8 novembre 1995 et
a décidé de préparer le texte d'un Acte
sur la citoyenneté européenne. Le Groupe de travail, auquel s'est associé
en tant qu'expert le Professeur Denys Simon, de l'Université Robert Schuman à
Strasbourg, s'est réuni le 7 février 1996 à Luxembourg, afin d'examiner le
projet à soumettre à la Commission plénière à sa 26e réunion (1er-2 mars 1996).
Lors de sa 26e
réunion, la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit a adopté le
projet d'Acte sur la citoyenneté européenne, à titre de contribution aux
travaux de la Conférence intergouvernementale de 1996. L'Acte se place dans le
contexte de la Conférence intergouvernementale; il vise à développer l'acquis
communautaire dans une perspective dynamique, tout en apportant, dans un esprit
constructif et imaginatif, des éléments plus innovateurs.
Le Haut Commissaire des Nations Unies pour les
Droits de l'Homme, ainsi que le Haut
Commissaire pour les Minorités Nationales de l'OSCE ont participé à
plusieurs réunions de la Commission au cours de 1996.
Par ailleurs, M.
Russell, Président de la sous-Commission de justice constitutionnelle a
représenté la Commission à la Conférence
des Présidents des Cours constitutionnelles européennes et y présenté les
travaux de la Commission.
M. Amneus, Président
du Comité mixte de l'ATNUSO
(Administration transitoire des Nations Unies en Slavonie orientale) pour
l'application des droits de l'homme, a participé à la 28e réunion plénière de
la Commission et l'a informée des activités de l'ATNUSO. La Commission s'est
déclarée disposée à assister l'ATNUSO dans les domaines de sa compétence.
Lors de sa 28e
réunion plénière, la Commission a pris connaissance de la demande d'avis sur le
concept de la Cour économique de la Communauté
des Etats indépendants, présentée par M. L.A. Dashuk, Président de cette
Cour. Après un échange de vues, la Commission a constaté qu'elle n'est pas en
mesure de parvenir à un consensus sur l'examen de cette question. Elle a donc
décidé de ne pas se prononcer pour l'instant sur la demande.
Introduction
La Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) a été
sollicitée par la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme
de l'Assemblée parlementaire pour étudier la question de savoir "s'il est
possible de parvenir à un noyau dur de droits dans la Charte européenne des
langues régionales ou minoritaires, susceptible d'être accepté par tous les
Etats contractants à la Convention" (cf. aussi la Directive 513 (1996) de
l'Assemblée).
Lors de sa 24e
session plénière (Venise, 8-9 septembre 1995), la Commission a décidé de
charger sa sous-Commission sur la protection des minorités d'étudier cette
question sur la base d'un rapport préliminaire préparé par M. Maas Geesteranus.
La sous-Commission sur la protection des minorités a tenu deux réunions sur
cette question les 23 novembre 1995 et 29 février 1996.
Le présent avis a été
élaboré par la sous-Commission sur la protection des minorités sur la base d'un
rapport de M. Maas Geesteranus, et des contributions de MM. Malinverni et
Matscher. Il a été adopté par la Commission lors de sa 26e session plénière
(Venise, 1er-2 mars 1996).
1. Le
souci de garantir un noyau dur des droits des minorités linguistiques en Europe
La Commission de
Venise partage le souci exprimé dans le Rapport Bindig (Doc. 7442 du 20
décembre 1995) sur les droits des minorités nationales, souci qui a inspiré la
proposition de l'Assemblée parlementaire d'étudier la possibilité d'identifier
un noyau dur d'obligations auxquelles devraient souscrire tous les Etats
contractants à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. A
cet égard, elle tient à souligner que la connaissance et la possibilité
d'utiliser sa langue maternelle constituent l'essence de l'identité culturelle
d'une minorité, c'est-à-dire qu'avec la perte de sa langue, celle-ci risque de
perdre son identité et de s'acheminer vers sa disparition.
La Commission
constate avec le Rapporteur de l'Assemblée une lacune certaine dans la
Convention européenne des Droits de l'Homme quant à la protection spécifique
des droits des minorités linguistiques. Quand bien même l'article 14 de la
Convention combiné avec l'article 2 du Protocole additionnel permet d'accorder
une certaine protection en la matière (cf. Cour eur. D.H. arrêt dans l'affaire
linguistique belge, jugement au fond le 27 juin 1968, série A n°6), aucune
liberté linguistique en tant que telle n'est explicitement garantie dans la
Convention ; par ailleurs, la jurisprudence des organes de la Convention ne
semble pas indiquer que de tels droits pourraient être déduits de la liberté
d'expression (article 10; voir toutefois, l'affaire "Sadik Ahmet c.
Grèce", actuellement pendante devant la Cour), de la liberté de pensée et
de conscience (article 9), ou de l'article 3 du Protocole n°1 ( cf. l'affaire
"Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique" du 2 mars 1987, série A
n°113).
La Commission de
Venise a déjà défini, dans sa proposition pour une Convention européenne pour
la protection des minorités, les principes qui doivent être appliqués et les
droits qui doivent être garantis en matière de protection des minorités
linguistiques. Selon les articles 7, 8 et 9 de sa proposition, les personnages
appartenant à une minorité ont le droit de se servir librement de leur langue,
en public et en privé; lorsqu'une minorité atteint un pourcentage substantiel
de la population d'une région ou de la population totale, les personnes
appartenant à cette minorité doivent pouvoir s'adresser, dans la mesure du
possible, dans leur propre langue aux autorités politiques, administratives et
judiciaires de cette région; par ailleurs, dans les écoles publiques,
l'enseignement obligatoire comporte, pour les élèves appartenant à cette
minorité, l'étude de leur langue maternelle. La Commission a reconnu que la garantie
de l'enseignement de la langue maternelle constitue pour un groupe minoritaire
la clé de voûte de la sauvegarde et de la promotion de sa langue.
Dans le même ordre
d'idées s'inscrivent plusieurs dispositions de la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales (les articles 9.1, 10, 14 et 17), de la
proposition de Protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de
l'Homme contenue dans la Recommandation 1255 de l'Assemblée parlementaire
(article 8.1).
Aux yeux de la Commission
de Venise la question qui se pose n'est donc pas celle de savoir si des droits
linguistiques doivent bénéficier d'une garantie collective au niveau européen -
ce dont elle ne doute pas - mais d'étudier si la création d'un noyau dur à
partir des dispositions de la Charte européenne des langues régionales ou
minoritaires est une manière appropriée pour garantir ces droits.
2. L'objet
de la Charte
La Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires est destinée à protéger et à promouvoir
les langues régionales ou minoritaires en tant que composante menacée du
patrimoine culturel européen. C'est pourquoi, l'accent est mis sur la dimension
culturelle et l'emploi de ces langues dans plusieurs aspects de la vie tels que
l'enseignement (article 8), la justice (article 9), les relations avec le
autorités administratives (article 10), les médias (article 11), les activités
et équipements culturels (article 12), la vie économique et sociale (article
13) et les échanges transfrontaliers (article 14).
La Charte ne vise pas
la création de droits individuels ou collectifs en faveur des personnes
pratiquant les langues régionales ou minoritaires dans un Etat. Elle s'efforce
de sauvegarder "la valeur de l'interculturel et du plurilinguisme"
comme étant "une contribution importante à la construction d'une Europe
fondée sur les principes de la démocratie et de la diversité culturelle",
mais toujours "dans le cadre de la souveraineté nationale et de
l'intégrité territoriale" (cf. le Préambule de la Charte ainsi que le
paragraphe 10 et ss. du rapport explicatif). Par ailleurs, la définition des
langues régionales ou minoritaires telle que donnée par la Charte dans son
article 1.a), (i), ne comprend que des langues historiques parlées
traditionnellement sur le territoire d'un Etat par ses ressortissants, et
différente(s) de la ou les langue(s) officielle(s) de l'Etat, en faisant
abstraction des langues des migrants et des dialectes (article 1.a), (ii).
En dépit de
l'objectif affirmé par ses auteurs dans le rapport explicatif (par. 10 et s.),
la Charte est en fait souvent considérée aussi bien au sein du Conseil de
l'Europe qu'en dehors de celui-ci comme un instrument fondamental pour la
protection des minorités.
Ceci n'est guère
surprenant. En effet, les différents instruments de protection des minorités
déjà adoptés, proposés, ou en cours d'élaboration, non seulement couvrent par
leur champ d'application des domaines très proches, mais ils visent également,
par leurs dispositions respectives, le problème des langues minoritaires.
Ainsi, par exemple,
on retrouve une partie des principes consacrés à la partie II de la Charte et à
son article 7, notamment la disposition de l'article 7.1.d) ("la
facilitation et/ou l'encouragement de l'usage oral et écrit des langues
régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la vie privée")
dans des documents suivants:
- article
10.1 de la Convention-cadre pour les minorités ("Les Parties s'engagent à
reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le droit
d'utiliser librement et sans entrave sa langue minoritaire en privé comme en
public, oralement et par écrit");
- article
7.1 de la Recommandation 1201 de l'Assemblée parlementaire ["Toute
personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'utiliser librement
sa langue maternelle en privé comme en public, aussi bien oralement que par
écrit", voir aussi Recommandation 1255 (1995)];
- article
7 de la Proposition pour une Convention européenne pour la protection des
minorités de la Commission de Venise ("Les personnes appartenant à des
minorités linguistiques ont le droit de se servir librement de leur langue,
aussi bien en public qu'en privé.");
- article
2.1 de la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités
nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques des Nations Unies
("les personnes appartenant à des minorités ont le droit ... d'utiliser
leur propre langue, en privé et en public, librement et sans ingérence ni
discrimination quelconque");
- article
27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ("Dans
les Etats où il existe des minorités ... linguistiques, les personnes
appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit ... d'employer
leur propre langue."
En visant d'abord les
langues et par ce biais les minorités linguistiques traditionnelles dans les
Etats européens, la Charte sollicite certaines actions positives en faveur des
langues minoritaires de la part des Etats contractants.
Toutefois, la
nécessité de tenir compte de la complexité et de la diversité de la situation
des langues régionales ou minoritaires en Europe, a fait que la Charte s'est
dotée d'une structure particulière lui permettant d'appréhender les aspects
spécifiques de chaque situation en y adaptant ses exigences.
3. Structure
de la Charte : le système "à la carte"
3.1 La Charte européenne des langues
régionales ou minoritaires offre aux Etats deux niveaux d'engagement.
Tout d'abord, la
partie II de la Charte et son article 7 définissent les principes et les
objectifs poursuivis, qui constituent un "tronc commun", c'est-à-dire
les obligations devant être acceptées par tous les Etats-Parties. Aucune
réserve n'est admise à l'article 7.1, conformément à l'article 21.
La partie III
contient un choix d'engagements précis visant à réaliser les principes énoncés
dans la partie II. Conformément au paragraphe 2 de l'article 2 de la Charte,
les Etats peuvent indiquer librement les langues auxquelles ils consentent que
la partie III soit appliquée et, pour chaque langue indiquée, ils peuvent
définir quelles sont les dispositions de la partie III dont bénéficieront la
(les) langue(s) choisie(s). La même disposition précise que "chaque Partie
s'engage à appliquer un minimum de trente-cinq paragraphes ou alinéas choisis
parmi les dispositions de la partie III de la présente Charte".
3.2 Ce système "à la carte" a des
avantages évidents. Pour les langues régionales ou minoritaires, telles que
définies par le paragraphe a) de l'article 1 de la Charte, l'Etat souscrit à un
double engagement, dont le mécanisme est institué par les articles 2 et 3 de la
Charte.
L'Etat Partie à la
Convention "s'engage à appliquer les dispositions de la partie II à
l'ensemble des langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire
et qui répondent à la définition de l'article 1er" (article 2.1) ;
ensuite, l'Etat indique, au moment de la ratification la (les) langues à
laquelle (auxquelles) il s'engage à appliquer 35 paragraphes ou alinéas (au
minimum) choisis par lui même parmi les dispositions de la partie III de la
Charte (article 3.1).
Le libre choix
effectué par l'Etat n'est que relatif car, outre les dispositions numériques du
paragraphe 2 de l'article 2, celui-ci doit, en faisant son choix, tenir compte
des "besoins et des voeux exprimés par les groupes pratiquant ces
langues" (article 7.4). Son choix ne saurait donc être arbitraire, mais il
sera dicté par la volonté d'adopter pour chaque langue régionale ou minoritaire
la formule correspondant le mieux aux caractéristiques et à l'état de
développement de cette langue (cf. paragraphe 46 du rapport explicatif).
3.3 Cette structure particulière de la
Charte, ainsi que sa logique d'une adaptabilité à l'extrême variété des
situations des langues régionales ou minoritaires s'opposent au concept d'une
liste d'obligations uniformes devant être acceptées par tous les Etats
contractants à ladite Charte.
Mais il est important
de souligner que l'idée d'un certain noyau dur n'est aucunement étrangère à la
Charte. En effet, un noyau dur existe déjà dans la Charte et cela dans la
partie II et à son article 7 disposant que "chaque Partie s'engage à
appliquer (certains principes) à l'ensemble des langues régionales ou
minoritaires pratiquées sur son territoire", telles que définies par la Charte.
4. L'article
7 de la Charte en tant que "noyau dur"
4.1 L'article 7 énumère un certain nombre de
principes et objectifs qui composent le cadre nécessaire à la sauvegarde et à
l'encouragement des langues régionales ou minoritaires.
Cet article ne
contient pas de règles précises, mais il s'efforce de définir les bases sur
lesquelles "les Parties fondent leur politique, leur législation et leur
pratique" (article 7.1) pour "l'ensemble des langues régionales ou
minoritaires pratiquées sur (un) territoire" (article 2.1).
Le rapport explicatif
regroupe ces objectifs et principes en six points principaux (paragraphe 58 et
s. du Rapport):
- la
reconnaissance de l'existence et de la légitimité de l'utilisation des langues
minoritaires ou régionales (article 7.1.a);
- le
respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire
(article 7.1.b));
- la
nécessité d'une action positive en faveur des langues régionales ou
minoritaires (article 7.1.c) et d).
- la
garantie de l'enseignement et de l'étude des langues régionales ou minoritaires
(article 7.1.f et h);
- les
moyens mis à la disposition des personnes non locutrices des langues régionales
ou minoritaires afin qu'elles puissent apprendre ces langues
(article 7.1.g);
- les
rapports entre groupes parlant une langue régionale ou minoritaire.
4.2 En outre, le paragraphe 2 de l'article 7,
dont le champ d'application s'étend à tout le territoire national, contient la
clause de non-discrimination qui apparaît comme la consécration de l'admissibilité
de la discrimination positive:
"Les Parties s'engagent à
éliminer, si elles ne l'ont pas encore fait, toute distinction, exclusion,
restriction ou préférence injustifiées portant sur la pratique d'une langue
régionale ou minoritaire et ayant pour but de décourager ou de mettre en danger
le maintien ou le développement de celle-ci".
Toutefois,
"l'adoption de mesures spéciales en faveur des langues régionales ou
minoritaires (...) n'est pas considérée comme un acte de discrimination envers
les locuteurs des langues plus répandues."
Cette discrimination positive est la suite logique de l'objectif même de
la Charte, visant à arrêter le déclin des langues régionales ou minoritaires
et, si possible, de développer leur utilisation, afin de contribuer "au
maintien et au développement des traditions et de la richesse culturelle de
l'Europe" (cf. Préambule de la Charte).
5. La
fonction de la partie III de la Charte
5.1 La question est posée de savoir si l'on
peut concevoir "un noyau dur", composé de certaines dispositions de
la partie III de la Charte, dans le but de renforcer la protection des langues
minoritaires.
Conformément aux
dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 de la Charte, pour "toute
langue indiquée au moment de la ratification, de l'acceptation ou de
l'approbation ... chaque Partie s'engage à appliquer un minimum de 35
paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la partie III."
Il est aussi prévu que "toute Partie peut, à tout moment ultérieur,
notifier au Secrétaire Général qu'elle accepte les obligations découlant des
dispositions de tout autre paragraphe de la Charte qui n'avait pas été spécifié
dans son instrument de ratification..." ou qu'elle appliquera la partie
III de la Charte à d'autres langues régionales ou minoritaires pratiquées sur
son territoire (article 3.2). En revanche, l'Etat ne peut pas retirer à une
langue régionale ou minoritaire le bénéfice des dispositions auxquelles il a
souscrit; (sauf en dénonçant toute la
Charte, au sens de l'article 22).
5.2 Compte tenu de l'extrême diversité des
situations des langues minoritaires en Europe, la Commission estime que le
libellé peu nuancé des dispositions de la partie III a pour conséquence que
chacune de celles-ci ne se prête que difficilement à être acceptée, par tous
les Etats contractants et pour toutes les langues régionales ou minoritaires
sans exception.
5.3 Par ailleurs, la Commission se doit de
souligner l'importance de la partie III de la Charte:
Elle traduit les
principes généraux définis dans la partie II en engagements précis. Une fois
acceptées les dispositions de la partie III, l'Etat contractant engage sa
responsabilité internationale pour tout manquement aux obligations qu'il s'est
lui-même fixées, alors même que ces engagements varient d'une Partie
contractante à l'autre, voire d'une langue régionale ou minoritaire à l'autre.
Par ailleurs, il se soumet au contrôle prévu dans la partie IV de la Charte.
5.4 La Commission de Venise note que, selon
le rapport explicatif (paragraphes 42, 43 et 49), l'acceptation des deux
parties (II et III) de la Charte n'est pas imposée aux Etats et qu'il reste en
principe possible pour un Etat de ratifier la convention sans indiquer de
langue aux fins de l'application de la partie III, (paragraphe 49 du rapport
explicatif). Toutefois, elle souligne que le choix d'un Etat de ne pas faire
bénéficier une langue des dispositions figurant dans la partie III doit être
justifié par des raisons relevant de son appréciation, mais compatibles avec
l'esprit, les objectifs et les principes de la Charte.
5.5 De l'avis de la Commission, le
"noyau dur" constitué par la partie II de la Charte ainsi que la
protection accordée à une (des) langue(s) en vertu des dispositions de la
partie III confèrent à la Charte européenne des langues régionales ou
minoritaires un caractère spécifique et rendent en même temps cet instrument en
principe adapté à la situation des langues régionales ou minoritaires
historiques de l'Europe.
6. Conclusion
De l'avis de la
Commission,
6.1 Le concept d'un noyau dur, tel
qu'envisagé par l'Assemblée parlementaire s'avère être étranger à l'esprit et
au système de fonctionnement de la Charte européenne des langues régionales ou
minoritaires;
6.2 La Charte est déjà dotée d'un "noyau
dur" de principes (partie II) qui garantit l'efficacité de la protection
accordée par celle-ci;
6.3 En tout état de cause, les dispositions
de la partie III, en raison de leur libellé et de la façon détaillée dont elles
réglementent la matière ne se prêtent que difficilement à la création d'un
noyau dur susceptible d'être accepté par tous les Etats contractants;
6.4 Par ailleurs, un noyau dur des droits
linguistiques peut être déduit des obligations prévues à la Convention-cadre,
notamment aux articles 5.1, 6, 9.1, 10-14 et 17. L'efficacité de la protection
que celle-ci accorde dépendra largement de la mise en oeuvre du mécanisme
permettant d'assurer le respect de ses dispositions.
Introduction
Par lettre du 24
novembre 1995, la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme
de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a demandé l'assistance de
la Commission européenne pour la démocratie par le droit pour la préparation
d'un avis portant interprétation du Projet de Protocole à la Convention
européenne des Droits de l'Homme contenu dans la Recommandation 1201 (1993), en
particulier de l'article 11 de ce projet.
La sous-Commission
sur la protection des minorités a examiné cette question lors de sa réunion qui
s'est tenue à Venise le 29 février 1996 sur la base d'un rapport préparé par
MM. Malinverni et Matscher.
Le présent avis, limité
pour le moment à la question de l'article 11,
a été adopté par la Commission plénière, lors de sa 26e session (1-2
mars 1996).
*
* *
1. Objet
de la demande
Par sa Recommandation
1201 (1993), l'Assemblée parlementaire a recommandé au Comité des Ministres du
Conseil de l'Europe d'adopter un protocole additionnel à la Convention
européenne des Droits de l'Homme en s'inspirant d'une proposition annexée à
cette Recommandation et faisant partie intégrante de celle-ci. La proposition
en question a constitué l'un des textes de référence pour les travaux du Comité
d'experts pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) chargé de la
rédaction d'un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de
l'Homme garantissant des droits individuels dans le domaine culturel, notamment
pour les minorités nationales. Par ailleurs, cette proposition a été, et
continue à être utilisée, comme texte de référence par l'Assemblée lorsqu'elle
se prononce sur les demandes d'adhésion de nouveaux Etats membres du Conseil de
l'Europe (voir Recommandation 1285 (1996) de l'Assemblée). Mais surtout, des
références à la proposition en question ont été faites dans certains traités
bilatéraux de bon voisinage conclus entre Etats membres du Conseil de l'Europe.
La lettre par
laquelle l'assistance de la Commission a été sollicitée par la Commission des
affaires juridiques et des Droits de l'Homme se réfère à cette circonstance
particulière et aux difficultés d'interprétation, dans ce contexte, du projet
de protocole dans son ensemble et, notamment, de son article 11 qui dispose:
"Dans
les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une
minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou
autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation
historique et territoriale et conformes à la législation nationale de
l'Etat."
Le fait que la
disposition susmentionnée ne soit pas une règle de droit international en
vigueur mais une simple proposition, à laquelle se réfèrent toutefois d'autres
traités internationaux, est une situation particulière qui rend
l'interprétation de ce texte difficile à aborder. La Commission estime qu'il y
a lieu en l'espèce de tenir compte non seulement du sens ordinaire des termes que
cette disposition utilise, mais aussi des travaux préparatoires qui ont conduit
à son adoption, des autres travaux engagés au sein du Conseil de l'Europe en
matière de protection des minorités nationales, de la pratique des Etats
membres en ce qui concerne le droit des minorités de disposer d'administrations
locales ou autonomes et de l'attitude adoptée par les Etats membres du Conseil
de l'Europe face à cette disposition (voir, mutatis mutandis, les articles 30
et 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités).
Tous ces éléments
sont susceptibles de révéler le contenu du droit des minorités de disposer
d'administrations locales ou autonomes tel qu'il peut être conçu et appliqué
par les Etats européens.
2. Eléments
à prendre en considération pour l'interprétation de l'article 11 en général
a. Les travaux préparatoires: Le Rapport
proposant l'adoption de la Recommandation 1201 (1993) (Rapport Worms)
Le Rapport
introductif de M. Worms n'est pas d'un grand secours pour l'interprétation de
l'article 11. Il se limite à constater que "les articles 10 et 11 traitent
de droits pouvant avoir des prolongements politiques ; ils ont été rédigés avec
le souci de préserver, en tout état de cause, l'intégrité de l'Etat; les contacts avec les ressortissants d'un
autre pays doivent se faire "dans le respect de l'intégrité territoriale
de l'Etat". Quant aux statuts appropriés des collectivités territoriales
pour permettre une certaine autonomie administrative des régions où les
minorités sont majoritaires, ils ne peuvent être établis qu'en conformité avec
la législation de l'Etat".
b. Les travaux engagés au sein du
Conseil de l'Europe en matière de protection des droits des minorités
La proposition de la
Commission de Venise pour une Convention européenne pour la protection des
minorités ne contient pas un droit pour les personnes appartenant à des
minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes. L'article 14 par.
1 de la proposition dispose que "les Etats favorisent la participation effective
des minorités aux affaires publiques, en particulier aux décisions concernant
les régions dans lesquelles elles vivent ou aux affaires les concernant".
Dans la déclaration
de Vienne des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de
l'Europe, du 9 octobre 1993, il est constaté que la création d'un climat de
tolérance et de dialogue est nécessaire à la participation de tous à la vie
politique. A cet égard une contribution importante doit être apportée par les
collectivités régionales et locales.
La Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales n'a pas repris l'idée de l'article
11 du projet parlementaire d'octroyer aux personnes appartenant à une minorité
nationale, dans les régions où elles sont majoritaires, "le droit de
disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut
spécial". Dans cette Convention, le droit de disposer d'un statut spécial
est en fait remplacé par une disposition inspirée partiellement de la
proposition de la Commission de Venise : l'article 15 de la Convention-cadre
garantit le droit de participation
effective des personnes appartenant à une minorité aux affaires publiques
les concernant. Toutefois toute référence à des collectivité locales y fait
défaut. Pour la Convention-cadre, la participation aux affaires publiques est
avant tout une question d'autonomie personnelle et non d'autonomie locale.
L'interprétation de
la Convention européenne des Droits de l'Homme n'a pas, non plus, laissé
entendre que des dispositions de celle-ci pourraient être utilisées pour
revendiquer un droit à un statut spécial. A deux reprises la Commission
européenne des Droits de l'Homme, a constaté que la Convention ne comporte pas
un droit des minorités nationales à l'autodétermination (N° 6742/75, DR 3 p.
98, concernant des Allemands qui vivaient autrefois en Tchécoslovaquie; N°
7230/75, DR 7 p. 109, concernant la population de Suriname). L'article 3 du
Protocole No 1 (garantissant des droits électoraux) ne s'applique pas aux
élections à des organes non-législatifs tels que les conseils communaux (N°
10650/83, DR 42, p. 212) et ne garantit aucun droit à une représentation
politique distincte des minorités nationales (N° 9278/81 et 9415/81, déc.
3.10.83, DR 35 p. 30).
Il résulte des
développements qui précèdent que le droit international ne saurait en principe
imposer aux Etats des solutions territoriales au problème des minorités et que
ceux-ci ne sont en principe pas tenus d'instituer des formes de
décentralisation en leur faveur (cf. aussi l'article 35 par. 2 de la
déclaration de Copenhague).
c. L'attitude des Etats face à
l'article 11
Le traité
croato-hongrois du 5 avril 1995 se réfère lui aussi à la Recommandation 1201,
sans que les Parties contractantes n'aient fait des déclarations au moment de
sa ratification.
Le traité
slovaco-hongrois sur les relations de bon voisinage et la coopération amicale
du 19 mars 1995 (art. 15 par. 4(b)) se réfère à la Recommandation 1201, mais le
Gouvernement slovaque a assorti la ratification de ce traité par la déclaration
suivante : "Le Gouvernement de la République slovaque souligne qu'à aucun
moment il n'a accepté ni consacré dans le traité une formulation qui se
fonderait sur la reconnaissance du principe de droits collectifs pour des
minorités et qui admettrait la création de structures autonomes sur une base
ethnique."
Enfin, il semble que
l'inclusion d'une référence à la Recommandation 1201, et notamment à l'article
11 est au centre des négociations relatives à un traité bilatéral entre la
Hongrie et la Roumanie.
Les Etats semblent en
fait craindre que le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes
appropriées, combiné avec le droit de contacts transfrontaliers (article 10 de
la proposition de Protocole), puisse promouvoir des tendances sécessionnistes.
Même les Etats qui, tout en restant fidèles au principe de la république une et
indivisible, ont en réalité accordé un large degré d'autonomie régionale,
hésitent à accepter des instruments internationaux contraignants sur le droit
des minorités à une certaine autonomie. Comme le note H. Klebes, la
sensibilité à l'égard d'une autonomie quelconque de minorités nationales est
encore trop forte dans bon nombre d'Etats : on craint la spirale autonomie
culturelle, autonomie administrative, sécession.
d. La pratique des Etats européens en
matière du droit des minorités de disposer d'administrations locales ou
autonomes
La Commission a déjà
pu constater, dans ses travaux, la variété des modèles juridiques de protection
des minorités mis en place sur le continent européen, variété qui reflète la
complexité des situations de fait et, par conséquent, la variété des solutions
adoptées par les différents Etats pour faire face au problème en question . Les
travaux de la Commission et l'étude des systèmes nationaux de protection des
minorités ne révèlent pas l'existence d'une pratique commune – ne serait-ce que
dans ses grandes lignes -en matière d'autonomie territoriale.
De l'avis de la
Commission, l'ensemble des éléments susmentionnés indique que
– toute tentative d'interprétation de
l'article 11 de la Recommandation 1201 (1993) doit être particulièrement
prudente;
– compte tenu de l'état actuel du droit
international, une approche extensive du droit des minorités de disposer
d'administrations locales ou autonomes n'est possible qu'en présence d'un
instrument de droit international contraignant, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce.
3. Interprétation
de l'article 11 de la Recommandation 1201 (1993)
a. "... les personnes appartenant
à une minorité nationale ..."
Les titulaires du
droit prévu à l'article 11 sont "les personnes appartenant à une minorité
nationale" et non les minorités en tant que telles, bien que, de l'avis de
la Commission, en dépit de cette formulation, le droit à l'autonomie n'est concevable
qu'en tant que droit exercé en association avec d'autres. Le droit en question
n'implique donc pour les Etats ni l'acceptation d'une entité ethnique organisée
au sein de l'Etat, ni l'adhésion à la conception d'un pluralisme national en
tant que composante du peuple ou de la nation, conception susceptible
d'affecter l'éventuelle "unicité" de l'Etat. L'appréhension du
phénomène minoritaire dans le cadre de l'article 11 ne diffère pas de celle
opérée par les autres dispositions de la proposition contenue dans la
Recommandation 1201 : elle est indirecte et fondée sur la reconnaissance de
droits individuels, bien qu'exercés en association avec d'autres
(collectivement), ce que la déclaration slovaque accompagnant la ratification
du traité de bon voisinage avec la Hongrie ne fait que rappeler. Cet élément
doit néanmoins être pris en considération pour l'interprétation du contenu du
droit prévu à l'article 11.
L'article 1er donne
par ailleurs une définition de l'expression "minorité nationale".
Celle-ci désigne un groupe de personnes qui résident sur le territoire d'un
Etat et en sont citoyens ; entretiennent des liens anciens, solides et durables
avec cet Etat; présentent des caractéristiques ethniques, culturelles,
religieuses ou linguistiques spécifiques ; sont suffisamment
représentatives tout en étant moins nombreuses que le reste de la population
d'un Etat ou d'une région de cet Etat ; sont animées de la volonté de préserver
ensemble ce qui fait leur identité commune.
Il ressort de la
définition susmentionnée que les personnes auxquelles les droits de la
Recommandation 1201 sont garantis sont des nationaux (citoyens) de l'Etat et
non des migrants étrangers. Ceci est davantage souligné par le fait que seules
les personnes appartenant aux minorités "historiques" (ayant
"des liens anciens, solides et durables" avec l'Etat) peuvent en
bénéficier.
L'expression
"liens anciens solides et durables avec cet Etat" doit être
interprétée de façon à comprendre aussi les liens avec le territoire d'un Etat
en tant qu'élément de ce dernier. De cette façon, les personnes appartenant à
une minorité ne perdront pas le statut de minorité par un transfert du
territoire à un autre Etat ou à un nouvel Etat et la Recommandation 1201
préservera sa substance en cas de tels transferts ou de succession d'Etats,
dans l'hypothèse -bien entendu- où les personnes en question continueront à
être minoritaires.
b. "... dans les régions où elles
sont majoritaires ..."
Le fait, pour une
minorité, d'être majoritaire dans une "région" est la condition
nécessaire pour l'application de l'article 11. Or, il est particulièrement
difficile de donner une définition du terme "région" dans le cadre de
cette disposition.
En principe, ce terme
doit être entendu dans son sens géographique et non administratif ou politique.
Mais il a également une dimension historique qui n'est pas sans relation avec
l'implantation de divers groupes sur un territoire précis.
En réalité, les Etats
ont une large marge d'appréciation pour définir ce qu'ils entendent par
"région". Toutefois, la qualification d'un certain territoire de
"région", aux fins de l'application de l'article 11, doit être faite
de bonne foi. En particulier, elle ne doit pas viser à rendre inapplicable
l'article 11, ni être arbitraire (cf. dans cette même optique l'article 16 de
la Convention cadre); elle doit au contraire se fonder sur des critères
objectifs et tenir compte du phénomène minoritaire. Dans le cadre de ses
propres travaux, la Commission avait d'ailleurs explicitement affirmé qu'"il
est nécessaire que les Etats tiennent compte de la présence d'une ou plusieurs
minorités sur leur sol lorsqu'ils procèdent à des découpages du territoire en
subdivisions politiques ou administratives ainsi qu'en circonscriptions
électorales" (Rapport explicatif de la proposition de la Commission de
Venise pour une Convention pour la protection des droits des minorités, par.
42).
Le terme
"majoritaires" doit, par ailleurs, être interprété à la lumière de la
finalité poursuivie par l'article 11. L'octroi du droit de disposer
d'administrations locales ou autonomes constitue la réalisation la plus
complète des revendications des minorités concentrées dans le cadre des Etats
unitaires; un Etat fédéral peut en effet aller encore plus loin en la matière
(voir sur ce point le Rapport de la Commission de Venise sur la protection des
minorités dans les Etats fédéraux et régionaux).
Le terme
"majoritaires" doit, en outre, être entendu en ce sens qu'il ne se
rapporte pas à un simple rapport numérique, mais implique une implantation et
une concentration de la minorité dans la région en question.
c. "... ont le droit de disposer
d'administrations locales ou autonomes appropriés ou
d'un statut spécial ..."
L'article 11 prévoit
un droit de disposer d'une certaine autonomie
par trois moyens (administrations locales, administrations autonomes et statut
spécial), qu'il ne définit pas.
De manière générale,
on peut affirmer que le droit garanti à l'article 11 ne peut être interprété
comme exigeant des mesures affectant fondamentalement la structure de l'Etat,
même si une structure fédérale ou régionale permet de reconnaître une autonomie
aux minorités résidant sur le territoire de l'Etat, en leur attribuant une assise territoriale
propre où elles pourront mener une politique par le biais d'institutions
autonomes ; il n'impose pas, non plus, un modèle précis d'institutions
d'autonomie locale et la variété de ces modèles sur le continent est telle
qu'on ne saurait en préconiser un comme modèle à suivre.
L'Etat aura donc un
large choix d'options pour s'acquitter de ses obligations en vertu de l'article
11.
• Administrations locales ou autonomes
appropriées
Des indications
importantes sur le contenu du droit de disposer d'une certaine autonomie
peuvent être fournies par la Charte européenne de l'autonomie locale. Selon cet
instrument, les collectivités locales sont en mesure "de régler et de
gérer sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une
part importante des affaires publiques" (art. 3.1 de la Charte). La Charte
de l'autonomie locale fournit par ailleurs une série d'éléments concernant les
implications de ce "droit de régler et gérer une part importante des
affaires publiques". Ainsi,
– ce droit est exercé par des conseils
et assemblées composées de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire,
direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant
eux (article 3.2 de la Charte);
– les collectivités locales doivent
pouvoir exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de
leur compétence ou attribuée à une autre autorité, étant donné que l'exercice
des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence,
aux autorités les plus proches des citoyens (articles 4.2 et 4.3 de la Charte);
– les collectivités locales doivent
pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles
entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin
de permettre une gestion efficace (Article 6 de la Charte);
– le contrôle administratif des actes
des collectivités locales doit s'opérer dans les cas et selon les procédures
prévus par la loi et la Constitution ; il doit viser à assurer le respect de la
légalité et des principes constitutionnels ; il peut comprendre un contrôle de
l'opportunité par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les
tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales (article 8 de la
Charte);
– les collectivités locales doivent
disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice
de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont
consacrés dans la Constitution ou la législation internes (article 11 de la
Charte).
Il s'agit là
d'indications dont devrait s'inspirer la pratique des Etats lorsqu'ils
s'acquittent des obligations qui pourraient leur incomber en vertu de l'article
11 et non d'exigences propres découlant de ce dernier.
• Statut spécial
Le sens du terme
"statut spécial" est certes peu clair, mais celui-ci manifeste la
volonté des rédacteurs de l'article 11 de permettre aux Etats de s'écarter des
schémas traditionnels d'administration locale. A cet égard, l'Etat reste libre
de déterminer quelle sera la portée de ce "statut spécial". En
l'absence d'une pratique commune pouvant préciser les exigences minimales d'un
tel statut, ce sont les objectifs de l'article 11 en général et la volonté
présumée des Etats membres du Conseil de l'Europe qui constituent les points de
référence pour déterminer la portée du "droit à disposer d'un statut
spécial". Des exemples peuvent être trouvés dans les statuts spéciaux en
Italie ou en Espagne, sans que cela exclue la solution de l'autonomie
personnelle.
De l'avis de la
Commission, à la base de tout "statut spécial" doit se trouver la
volonté d'assurer aux personnes appartenant à une minorité une participation
effective aux décisions concernant les régions dans lesquelles elles vivent ou
aux affaires qui les concernent. Les institutions qui composeront ce "statut
spécial" doivent être en mesure de représenter les minorités et d'assurer
que les personnes appartenant à celles-ci :
– seront consultées, lorsque les Parties
envisagent des mesures législatives ou administratives susceptibles de les
toucher directement;
– seront associées à l'élaboration, à
l'évaluation et à la mise en oeuvre des plans et des programmes de
développement national et régional susceptibles de les toucher directement;
– participeront effectivement dans le
processus de prise de décision et dans les instances élues à la fois au plan
local et national, notamment en ce qui concerne les domaines de la culture, de
l'éducation, de la religion, de l'information et des affaires sociales.
Ce ne sont là que des
exigences minimales. Un statut spécial peut, bien entendu, aller beaucoup plus
loin et doter une région où une minorité est majoritaire d'un pouvoir
législatif et exécutif propre concernant les affaires régionales, approchant
ainsi une fédéralisation partielle de l'Etat.
d. "... correspondant à la
situation historique et territoriale ..."
Le membre de phrase
"correspondant à la situation historique et territoriale" a une
double fonction:
D'une part, elle
demande aux Etats de tenir compte des traditions des minorités en question et
de leurs besoins spécifiques; en ce sens elle complète l'adjectif
"approprié" figurant dans la même disposition.
D'autre part, il
introduit la possibilité d'appliquer de façon différenciée ce même droit d'Etat
à Etat, voire de minorité à minorité au sein d'un même Etat. L'application de
l'article 11 ne sera donc pas uniforme, mais adaptée à l'extrême diversité des
situations des minorités nationales. La jurisprudence des organes de la
Convention eur.D.H. a su ménager un équilibre entre le pouvoir discrétionnaire
de l'Etat d'apprécier les circonstances particulières d'un cas précis et le
contrôle européen voulu par la Convention et il est légitime de croire qu'un
pareil équilibre sera aussi maintenu, dans le cadre de l'article 11.
e. "... conformes à la législation
nationale de l'Etat ..."
Le fait que les
administrations autonomes ou locales et le statut spécial dont devraient
disposer les minorités doivent être conformes à la législation nationale de
l'Etat marque d'abord les limites de ce droit. En effet, c'est l'Etat qui fixe
le cadre légal dans lequel le droit pourra s'exercer et la protection
internationale n'est accordée qu'aussi longtemps que ce droit sera exercé dans
la légalité.
Mais en même temps,
cette phrase comporte la garantie de l'existence d'un cadre juridique
pour l'exercice de ce droit.
De plus, conformément
à la jurisprudence constante des organes de la Convention eur. D.H., le pouvoir
discrétionnaire qu'a l'Etat en fixant le régime juridique en question est
limité par le fait que ce régime doit être lui-même compatible avec la
Convention et ses protocoles. En particulier, il ne doit pas avoir pour effet
de vider l'article 11 de sa substance.
4. L'article
11 de la Recommandation 1201 (1993) combiné avec les articles 13 et 14 de
celle-ci
Les articles 13 et 14
disposent :
Article 13
"L'exercice
des droits et libertés énoncés dans ce Protocole s'applique intégralement aux
personnes appartenant à un groupe majoritaire dans l'ensemble de l'Etat, mais
minoritaire dans une ou plusieurs de ses régions."
Article 14
"L'exercice
des droits et libertés énoncés dans ce Protocole ne saurait limiter les devoirs
et les responsabilités qui s'attachent à la citoyenneté d'un Etat. Toutefois,
cet exercice ne peut être soumis qu'à des formalités, conditions, restrictions,
ou sanctions prévues par la loi et nécessaires, dans une société démocratique,
à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à
la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé
ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
La possibilité d'une
application de l'article 13 combiné avec l'article 11 de la Recommandation 1201
ne saurait être exclue.
Quant à l'article 14,
il prévoit la possibilité de restreindre l'exercice des droits garantis, y
compris celui prévu à l'article 11, par des mesures prévues par la loi, qui son
nécessaires, dans une société démocratique à la réalisation de certains
objectifs reconnus comme légitimes par la Convention, parmi lesquels la sécurité
nationale et l'intégrité territoriale. La jurisprudence de la Convention
européenne des Droits de l'Homme concernant l'interprétation des paragraphes 2
des articles 8 à 11, notamment le principe de la proportionnalité
entrent ici en ligne de compte.
Introduction
Eu égard à son impact
grandissant sur la vie de tous les Européens, le processus de la construction
européenne ne peut qu'être au centre de l'intérêt de la Commission européenne
pour la Démocratie par le Droit. Celle-ci a donc décidé, encouragée par M.
Jacques Santer, Président de la Commission européenne, de transmettre à la
Conférence Intergouvernementale de 1996 une série de propositions sur la citoyenneté
européenne.
A. 1. Ainsi, lors de sa 23e réunion (19-20
mai 1995), la Commission a chargé un groupe de travail dirigé par le Président
La Pergola, et composé de Mme Suchocka et MM. Economides, Reuter, Russell,
Scholsem, Svoboda et Toledano Laredo, de rédiger un mémorandum en tant que
contribution de la Commission à la Conférence intergouvernementale de 1996 de
l'Union européenne.
2. Le Groupe de travail s'est réuni
à Luxembourg le 8 novembre 1995. Les membres ont eu un échange de vues sur les
enjeux de la Conférence et ont examiné les domaines dans lesquels la Commission
pourrait fournir une contribution fructueuse. L'accent a été mis spécifiquement
sur les droits des citoyens européens. Le Groupe de travail a dès lors décidé
de préparer le texte d'un Acte sur la
citoyenneté européenne.
3. Lors de sa 25e réunion (24-25
novembre 1995), la Commission a confirmé la proposition du groupe de travail.
4.
Le Groupe de travail, auquel s'est associé en tant qu'expert le
Professeur Denys Simon, de l'Université Robert Schuman à Strasbourg, s'est
réuni le 7 février 1996 à Luxembourg, afin d'examiner le projet à soumettre à
la Commission plénière à sa 26e réunion (1er-2 mars 1996).
5.
Lors de sa 26e réunion, la Commission europénne pour la Démocratie par
le Droit a adopté le projet d'Acte sur la citoyenneté européenne, à titre de
contribution aux travaux de la Conférence intergouvernementale de 1996.
6. L'Acte se place dans le contexte
de la Conférence intergouvernementale; il vise à développer l'acquis
communautaire dans une perspective dynamique, tout en apportant, dans un esprit
constructif et imaginatif, des éléments plus innovateurs.
B. 1. Les travaux de la Commission
européenne pour la Démocratie par le Droit s'inscrivent dans le cadre de la
collaboration étroite entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne,
fondée notamment sur l'article 230 du traité CE. La Commission européenne a
toujours souligné que les Communautés européennes et le Conseil de l'Europe
sont fondés sur des valeurs communes.
2. Cette collaboration a été aussi
bien le fait du Comité des Ministres que de l'Assemblée parlementaire du
Conseil de l'Europe.
Comme le souligne le document
intitulé "Place et rôle du Conseil de l'Europe dans la construction
européenne, dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996
de l'Union européenne (CIG) - Considérations que les Délégués des Ministres
souhaitent porter à la connaissance du Groupe de Réflexion", l'action de
la Communauté européenne et celle du Conseil de l'Europe présentent un
caractère complémentaire dans le domaine du renforcement de la sécurité
démocratique, ainsi que dans d'autres matières telles que la culture et
l'éducation, la santé ou la coopération transfrontalière. Il faut en
particulier souligner le rôle essentiel de la coopération intergouvernementale
au sein du Comité des Ministres, ainsi que l'importance des relations de
travail existantes et à venir entre le Conseil de l'Europe et l'Union
européenne.
L'Assemblée parlementaire du Conseil
de l'Europe s'est toujours préoccupée de se rapprocher du citoyen européen.
Dans ce cadre, elle a notamment pris des initiatives, visant à créer des
symboles européens (drapeau européen, journée de l'Europe, hymne européen).
Elle s'est préoccupée de l'abolition des visas et des contrôles aux frontières.
Enfin, l'Assemblée parlementaire a adopté, en 1995, la recommandation 1279
(1995) relative à la Conférence intergouvernementale de 1996 de l'Union
européenne, la résolution 1067 (1995) sur la Conférence intergouvernementale de
1996 de l'Union européenne, et la résolution 1068 (1995) relative à l'adhésion
de la Communauté européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme.
C. 1. L'adhésion au Conseil de l'Europe et,
notamment, le fait d'être partie à la Convention européenne de sauvegarde des
Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH), sont devenus une
condition implicite de l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne.
2. Le présent Acte traite
essentiellement des droits des citoyens, et non des Droits de l'Homme en
général. Cependant, la citoyenneté européenne ne peut être fondée que sur les
Droits de l'Homme, tels qu'ils sont protégés par le mécanisme de la CEDH. La
Commission européenne pour la Démocratie par le Droit estime qu'une protection
effective des Droits de l'Homme ne pourra être pleinement réalisée que par
l'adhésion de la Communauté européenne à la CEDH, ce qui consacrerait le rôle
central des droits fondamentaux au sein de l'Union européenne, proclamé
actuellement à l'art. F par. 2 TUE.
3. L'adhésion de la Communauté
européenne à la CEDH est en effet indispensable pour que la protection
internationale des Droits de l'Homme s'applique pleinement aux actes, toujours
plus nombreux, liés à l'intégration européenne, de la même manière qu'aux actes
relevant de la compétence des Etats.
4. Depuis 1979, la Commission
européenne s'est d'ailleurs déclarée favorable à l'adhésion de la Communauté
européenne à la CEDH. Ce voeu a été réitéré lors de la Conférence de Rome en
1990; la Commission a demandé formellement au Conseil de l'autoriser à ouvrir
des négociations en vue de l'adhésion de la Communauté à la CEDH. Le Parlement
européen a adopté, lors de sa séance du 18 janvier 1994, une résolution en
faveur de l'adhésion de la Communauté à la CEDH.
D. En dehors du domaine des droits
fondamentaux du citoyen européen, qui fait l'objet de l'Acte sur la citoyenneté
européenne, ci-joint, la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit
suggère d'introduire un district européen. La création d'un tel district,
regroupant les institutions et les organes de l'Union déjà établis à
Luxembourg, ainsi que les organismes symboles de l'Union européenne, devrait en
effet permettre de mettre en lumière le caractère spécifique de celle-ci par
rapport aux organisations internationales classiques.
Une disposition relative au district
européen pourrait se présenter comme suit :
"1. Un District européen est institué à
Luxembourg. Il est le symbole de l'héritage culturel commun des peuples et des
Etats membres de l'Union.
2. Le District européen est destiné à
abriter le siège des institutions et des organes de l'Union établis à
Luxembourg, ainsi que des organismes suivants :
a) le
Musée de l'Union;
b)
les Archives historiques de l'Union;
c)
l'Académie européenne;
d) la
Bibliothèque de l'Union.
3. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur
proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen,
adopte les normes relatives au District européen et aux organismes prévus au
paragraphe précédent.
4. Les dispositions du Protocole sur les
privilèges et immunités des Communautés européennes s'appliquent aux organismes
du District européen."
ACTE
SUR LA CITOYENNETE EUROPEENNE
Article
1
1. Il est institué une citoyenneté de
l'Union.
2. Est citoyen de l'Union toute personne
ayant la nationalité d'un Etat membre.
3. La citoyenneté de l'Union s'ajoute à la
citoyenneté des Etats membres.
Article
2
1. Les citoyens de l'Union jouissent des
droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent Acte, le traité sur
l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, le traité
instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et le traité
instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.
2. L'Union, les Communautés européennes et
leurs Etats membres, sont tenus au respect des droits garantis par le présent
Acte dans les matières couvertes par le traité sur l'Union européenne, le
traité instituant la Communauté européenne, le traité instituant la Communauté européenne
du charbon et de l'acier et le traité instituant la Communauté européenne de
l'énergie atomique.
3. Les personnes morales créées
conformément au droit des Etats membres de l'Union sont titulaires des droits
fondamentaux garantis au paragraphe 1, dans la mesure où ceux-ci leur sont
applicables.
4. Le présent Acte n'empêche pas que tout
ou partie des droits attribués aux citoyens de l'Union par le présent Acte, le
traité sur l'Union européenne ou le traité instituant la Communauté européenne,
le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et le
traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment
les droits garantis aux articles 13 et 17 du présent Acte, soient reconnus aux
ressortissants des Etats tiers ainsi qu'aux réfugiés et apatrides, résidant
régulièrement sur le territoire des Etats membres, selon les principes arrêtés
par le Conseil européen et les modalités définies par le Conseil statuant à
l'unanimité sur proposition de la Commission et après avis conforme du
Parlement européen, sauf si les traités en disposent autrement.
Article
3
1. L'Union et les systèmes de gouvernement
des Etats membres sont fondés sur les principes de liberté, de démocratie, de
respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'Etat de
droit. La qualité de membre de l'Union est conditionnée par le respect de ces
droits.
2. L'Union respecte l'identité nationale
de ses Etats membres.
Article
4
L'Union respecte les
droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par les instruments
internationaux liant les Etats membres, et en particulier la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales,
signée à Rome le 4 novembre 1950, ainsi que ceux qui résultent des traditions
constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que partie intégrante du
droit communautaire.
Article
5
1. Dans le domaine d'application du traité
sur l'Union européenne, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il
prévoit, est interdite toute discrimination fondée notamment sur la race, la
couleur, la nationalité, le sexe, la langue, la religion, les opinions
politiques ou toutes autres opinions, l'appartenance à une minorité nationale,
l'origine sociale ou la fortune, le handicap, l'orientation sexuelle ou toute
autre situation particulière.
2. Le Conseil, statuant conformément à la
procédure visée à l'article 189C, peut prendre toute réglementation en vue de
faciliter l'élimination effective de ces discriminations.
3. Afin de combattre le racisme,
l'antisémitisme, la xénophobie, l'intolérance, le sexisme et l'exclusion, les
Etats membres sont tenus de coordonner leur action sur la base de l'article K.3
paragraphe 1 du traité sur l'Union européenne, sans préjudice des positions communes
et des actions communes arrêtées par le Conseil sur la base de l'article K.3
paragraphe 2.
Article
6
1. Tout citoyen de l'Union a le droit
d'entrer, de circuler et de séjourner librement sur le territoire de tous les
Etats membres, y compris celui dont il est le ressortissant, ainsi que de
quitter ce territoire, et jouit des droits des ressortissants de l'Etat membre
de résidence, sous réserve des exceptions, des limitations et conditions
prévues par le traité instituant la Communauté européenne et par les
dispositions prises pour son application, selon la procédure prévue à l'article
189B.
2. Tout citoyen de l'Union a le droit
d'être prestataire ou bénéficiaire des fournitures transfrontalières de
services n'impliquant pas déplacement de personnes.
3. Le Conseil peut, en prenant dûment en
compte les exigences d'un progrès économique et social équilibré et durable, et
notamment du renforcement de la cohésion économique et sociale, arrêter des
dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés aux paragraphes 1
et 2; sauf si les traités en disposent autrement, il statue à l'unanimité sur
proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen.
Article
7
1. Tout citoyen de l'Union a le droit de
bénéficier d'un accès égal aux services publics dans les meilleures conditions
d'universalité, de qualité, de continuité, d'efficacité et de transparence.
2. Tout citoyen de l'Union a le droit de
participer à des activités d'utilité publique et de solidarité, et le cas
échéant à un service volontaire européen.
Article
8
Tout citoyen de
l'Union a le droit d'accès aux informations et documents relatifs au
fonctionnement de l'Union et aux actes des institutions qui le concernent, dans
des conditions assurant l'équilibre entre les exigences de confidentialité et
les nécessités de la transparence de l'action de l'Union.
Article
9
Tout citoyen de
l'Union a le droit d'accéder à la fonction publique des institutions et des
organes de la Communauté européenne en conformité avec ses aptitudes, ses
capacités et ses qualifications professionnelles.
Article
10
1. Tout citoyen de l'Union résidant dans
un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et
d'éligibilité aux élections municipales, ainsi que le droit de participer aux
référendums municipaux, dans l'Etat membre où il réside, dans les mêmes
conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit est exercé selon les
modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la
Commission et après consultation du Parlement européen.
2. Sans préjudice des dispositions de
l'article 138 paragraphe 3 et des dispositions prises pour son application,
tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas
ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité au Parlement européen dans
l'Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de
cet Etat.
Article
11
Tout citoyen de
l'Union appelé à l'exercice de fonctions publiques électives au sens de l'Acte
sur la citoyenneté européenne a le droit de disposer du temps nécessaire à cet
exercice et à la conservation de son poste de travail.
Article
12
1. Les citoyens de l'Union peuvent, par
une proposition signée par au moins deux millions d'électeurs, promouvoir l'adoption
d'actes normatifs européens.
2. La proposition est soumise au Parlement
européen, qui présente un projet au Conseil, dans le délai d'une année après le
dépôt de l'initiative. Le Conseil, après avoir consulté la Commission et après
avis conforme du Parlement européen, se prononce sur l'initiative à la majorité
qualifiée, conformément à l'article 189B alinéas 3-7.
Article
13
1. Tout citoyen de l'Union a le droit de
pétition devant le Parlement européen conformément aux dispositions de
l'article 138D du traité instituant la Communauté européenne.
2. Tout citoyen de l'Union peut s'adresser
au médiateur institué conformément aux dispositions de l'article 138E du traité
instituant la Communauté européenne.
Article
14
1. Les citoyens de l'Union ont le droit de
s'associer librement sous la forme de partis politiques au niveau européen. Ces
partis contribuent à former démocratiquement la conscience européenne et à
exprimer la volonté politique des citoyens de l'Union. Ils doivent respecter
les droits et principes établis par le présent Acte.
2. Les citoyens de l'Union ont le droit de
participer à des syndicats, associations et groupements au niveau européen, qui
doivent respecter les droits et principes établis par le présent Acte.
3. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur
proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut
établir un statut de ces partis politiques, syndicats, associations et
groupements.
Article
15
1. Tout citoyen de l'Union bénéficie, sur
le territoire d'un pays tiers où l'Etat membre dont il est ressortissant n'est
pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et
consulaires de tout Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de
cet Etat. Les Etats membres établiront entre eux les règles nécessaires et
engageront les négociations internationales requises en vue d'assurer cette
protection.
2. Tout citoyen de l'Union bénéficie, sur
le territoire des Etats tiers où aucun Etat membre n'est représenté, de la
protection de la part de la délégation de la Commission européenne qui y est
accréditée.
3. Les personnes morales au sens de
l'article 58 du traité instituant la Communauté européenne bénéficient, sur le
territoire des pays tiers, de la protection de la part de la délégation de la
Commission européenne qui y est accréditée. Le Conseil, statuant conformément à
la procédure visée à l'article 189C, définit les modalités destinées à mettre
en oeuvre ce droit.
Article 16
1. Tout citoyen de l'Union a le droit de
recevoir une instruction qui tienne compte du patrimoine commun de la
civilisation européenne, et d'apprendre pendant toute la durée de ses études
une langue de l'Union autre que sa langue maternelle.
2. Le Conseil, statuant conformément à la
procédure visée à l'article 189C, définit les modalités destinées à mettre en
oeuvre ces droits et à faciliter l'apprentissage d'autres langues de l'Union
par les citoyens de l'Union.
Article
17
Tout citoyen de
l'Union doit disposer d'un recours juridictionnel effectif devant une instance
nationale en cas de violation des droits reconnus par le présent Acte et par
les traités visé à l'article 2 paragraphe 2.
Article
18
Aucune des
dispositions du présent Acte ne peut être interprétée comme impliquant pour une
institution, un Etat membre, un groupement ou un individu, un droit quelconque
de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des
droits reconnus par le présent Acte ou des limitations plus amples de ces
droits que celles prévues par le présent Acte.
Article
19
La Cour de justice
des Communautés européennes assure le respect du droit dans l'interprétation et
l'application du présent Acte.
Article
20
Sans préjudice des
autres dispositions du présent acte, le Conseil, statuant à l'unanimité sur
proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut
arrêter des dispositions tendant à compléter les droits prévus au présent acte.
Ces dispositions entreront en vigueur après avoir été adoptées par tous les
Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Article 1
(définition de la citoyenneté)
La définition de la
citoyenneté reprend les dispositions de l'article 8, paragraphe 1 CE. La
précision inscrite au paragraphe 3 vise à indiquer clairement dans l'Acte lui‑même
que la citoyenneté de l'Union ne se substitue pas à la citoyenneté nationale
(V. Rapport du Groupe de réflexion, paragraphe 41).
Article 2
(généralités)
2.1 L'article 2,
paragraphe 1, reprend les dispositions de l'article 8, paragraphe 2 CE.
2.2 L'article 2,
paragraphe 2, rend les dispositions relatives aux droits du citoyen
obligatoires à la fois dans le champ des compétences de l'Union (y compris PESC
et coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures) et
dans le champ des compétences communautaires. La mention des Etats membres à
titre de destinataires de l'obligation de respecter les droits garantis
"dans les matières couvertes par les traités" a pour objet d'intégrer
dans l'Acte une situation juridique résultant déjà de la jurisprudence de la
Cour de justice (CJCE 13 juillet 1989 Wachauf, 5/88, Rec. 2609; 18 juin 1991
ERT, C‑260/89, Rec. I‑2925; 4 octobre 1991 Grogan, C‑159/90,
Rec. I‑4685; 8 avril 1992 Commission c/ Allemagne, C‑62/90, Rec. I‑2575;
24 mars 1994 Bostock, C‑2/92, Rec. I‑955).
2.3 L'article 2,
paragraphe 3 vise à garantir l'application des droits fondamentaux aux
personnes morales qui ont la nationalité d'un Etat membre, lorsque l'analogie
est possible. Il conviendrait d'examiner dans chaque cas particulier si
celle-ci s'impose, on peut en tout cas envisager l'application des articles 6,
paragraphe 2; 7, paragraphe 1; 8; 13; 15 et 17, aux personnes morales.
2.4 La possibilité
d'extension aux ressortissants d'Etats tiers résidant régulièrement sur le
territoire de l'Union de tout ou partie des droits garantis correspond à un
souci exprimé à plusieurs reprises au sein du Parlement européen (V. notamment
l'avis de la commission juridique et des droits du citoyen sur le rapport
Bourlanges‑Martin, PE Doc A4‑0102/95/Partie II, 212.450/déf/ Partie
II, p. 59), ainsi que de la part des organisations syndicales ou des ONG.
L'extension automatique remettrait en cause le concept même de citoyenneté.
L'extension "à géométrie variable" paraît à la fois plus logique et
plus réaliste. Une référence explicite à cette faculté est apparue nécessaire
s'agissant du droit de pétition, de saisine du Médiateur (article 13) et de
recours juridictionnel effectif (art. 17). On doit estimer en effet que la
reconnaissance de ces droits au profit des ressortissants d'Etats tiers résulte
soit de la logique du marché intérieur, soit de la nature même de la
"Communauté de droit". L'extension aux apatrides ou réfugiés (au sens
des conventions des Nations Unies) résidant régulièrement sur le territoire des
Etats membres procède de la même logique. Il convient de préciser que
l'éventuelle extension ne peut bénéficier qu'aux ressortissants d'Etats tiers
en situation régulière sur le territoire d'un Etat membre et n'exclut
évidemment pas l'introduction par le Conseil selon la procédure indiquée de
conditions restrictives tenant notamment à la durée et à la continuité de la
résidence.
Article 3
(principes)
L'article 3 est
inspiré par la combinaison de l'alinéa 3 du Préambule du traité de Maastricht
et de l'article F, paragraphe 1, TUE. Les modifications apportées consistent à
imposer le principe démocratique non seulement aux systèmes de gouvernement des
Etats membres, mais également à l'Union, conformément d'ailleurs à la pratique
jurisprudentielle de la Cour de justice. La mention du lien entre le respect
des droits définis au présent article et le "membership" de l'Union
implique que l'observation des principes posés est une condition d'adhésion à l'Union,
et que la violation grave et répétée de ces principes serait de nature à
conduire à la perte de la qualité d'Etat membre. Cette idée est partagée par la
majorité des membres du Groupe de réflexion (Rapport définitif, paragraphes 31
à 33).
La référence au respect
de l'identité nationale des Etats membres est reprise de l'article F TUE.
Article 4
(droits fondamentaux)
Le principe du
respect des droits fondamentaux figurait à l'article F, paragraphe 2 TUE, sous
une forme sensiblement différente de la rédaction retenue. N'était en effet
visée que la Convention européenne des droits de l'homme, à l'exclusion des
autres instruments internationaux relatifs à la garantie des droits civils et
politiques, économiques, sociaux et culturels, qu'il s'agisse des instruments
universels élaborés au sein des Nations Unies (Déclaration universelle, Pactes,
conventions spécialisées), voire des instruments "européens" (Charte
sociale, conventions du Conseil de l'Europe et autres), alors même que la Cour
n'excluait pas leur prise en compte en tant que source matérielle des droits
fondamentaux dont elle assure le respect. Par ailleurs, l'article F ne visait
ces droits fondamentaux qu'en tant que "principes généraux du droit
communautaire". La formulation retenue vise à établir sans conteste leur
valeur constitutionnelle dans l'ordre juridique de la Communauté et de l'Union.
Il en résulte que les bénéficiaires sont non seulement les citoyens de l'Union,
mais également les ressortissants d'Etats tiers résidant sur le territoire d'un
Etat membre.
Article
5
(non‑discrimination)
Les traités
communautaires ne visaient explicitement à l'article 6 CE (ancien art. 7 CEE)
que les discriminations à raison de la nationalité. La plupart des propositions
élaborées à l'occasion de la préparation de la CIG mettent l'accent sur la
nécessité d'introduire dans les dispositions de base des traités une clause de
non‑discrimination à vocation générale. Le maintien de la mention
"dans le domaine d'application du présent traité" se justifie par le
fait que les discriminations éventuellement pratiquées par les Etats membres en
dehors du champ d'application des traités sont justiciables de leurs
dispositions constitutionnelles et de leurs obligations internationales
respectives. La liste des critères de discrimination est largement empruntée à
l'article 14 CEDH. Y ont été ajoutées, compte tenu de la sensibilité croissante
de ce type de discrimination, les distinctions fondées sur l'existence d'un
handicap et sur les préférences sexuelles. Le terme de discrimination, qui
implique le caractère non justifié de la différenciation, a été préféré pour
cette raison à celui de distinction utilisé par la Convention européenne des
droits de l'homme.
Il est apparu
nécessaire de prévoir la procédure selon laquelle l'élimination de ces
discriminations doit être "facilitée", de manière à anticiper
l'adoption de mesures de droit dérivé qui pourraient s'avérer indispensables à
la pleine réalisation de l'objectif d'égalité de traitement envisagée par cette
disposition. Le choix de la procédure s'explique par la présence de l'article
6, paragraphe 2 CE, qui prévoyait déjà ce type de mesures dans le champ plus
restreint de l'article 6 CE.
La mention des
mesures nécessaires à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie
vise à "conventionnaliser" les objectifs énoncés dans la Déclaration
commune du Conseil, du Parlement européen et de la Commission de 1986 et dans
les conclusions de la présidence à la suite du Conseil européen de Corfou. Y
sont ajoutées les mesures contre le sexisme et l'exclusion, qui apparaissent
indispensables compte tenu de l'évolution des sociétés européennes. La
référence aux procédures du titre VI du Traité sur l'Union européenne s'impose
compte tenu de l'absence de compétence communautaire au titre du traité
instituant la Communauté européenne et de la nécessité de prévoir à la fois une
coordination des politiques nationales et la possibilité d'une action commune
au sens de l'article K.3 dans ces domaines.
Article 6
(libre circulation)
Les dispositions
relatives à la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Union
européenne reprennent en substance les dispositions introduites par le Traité
sur l'Union dans son article 8 A. La formulation retenue vise d'une part à
inscrire explicitement le principe selon lequel un Etat membre ne peut refuser
l'accès et le séjour ni procéder à l'expulsion à l'égard de ses propres
ressortissants (CJCE 4 Décembre 1974, Van Duyn, Aff. 41/74, Rec. p. 1337), et
d'autre part à justifier le lien entre le paragraphe 1 et le paragraphe 3 de
l'article 6. En outre, le droit de quitter n'importe quel pays, y compris le
sien, prévu jusqu'alors par des actes de droit dérivé (voir par exemple
l'article 2 de la directive 68/360, JOCE L 257 du 19 octobre 1968, p. 13), doit
être consacré de façon générale par le droit originaire (cf. l'article 2 par. 2
du Protocole n° 4 à la CEDH).
L'interdiction des
discriminations fondées sur la nationalité, garantie aujourd'hui par l'article
6 CE notamment, est non seulement indispensable à la libre circulation des
personnes, mais est un principe fondamental de l'Union européenne. Il convient
de l'étendre au-delà du champ d'application du Traité de Rome et de n'autoriser
dorénavant que les exceptions, limitations et restrictions prévues par celui-ci
et ses dispositions d'application.
Le paragraphe 2 tend
à couvrir l'hypothèse de la libre circulation des services sans déplacement,
qui ne faisait pas l'objet d'une reconnaissance explicite de la part des
dispositions existantes des traités, en tous cas en termes généraux.
Le paragraphe 3 tire
les conséquences de la reconnaissance du droit de demeurer sur le territoire de
l'Etat dont l'intéressé est le ressortissant dans des conditions de vie et
d'emploi satisfaisantes au sens du Préambule du traité CE. Le lien avec un
progrès économique et social équilibré, et notamment avec la réaffirmation de
l'objectif de renforcement de la cohésion économique et sociale imparti à la
Communauté par l'Acte unique européen et à l'Union par le Traité sur l'Union
européenne, permet de concrétiser la substance de ces droits. Cette mention
s'avère d'autant plus nécessaire dans la perspective des éventuels
élargissements ultérieurs de l'Union.
Article 7
(services publics, activités
d'utilité publique, transparence)
L'article 7 énumère
les droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.
Le premier paragraphe
pose le principe d'égalité dans l'accès aux services publics, avec ses
corollaires d'universalité, de qualité, de continuité, d'efficacité et de
transparence. L'universalité inclut l'idée d'accessibilité minimale des
services publics au profit de l'ensemble des citoyens, dans des conditions
indépendantes de leur localisation géographique et à un coût uniforme et
raisonnable. La qualité correspond à l'obligation de fourniture d'un niveau de
service élevé et de prestations adaptées, tenant compte du progrès
technologique. La continuité suppose la fourniture ininterrompue et efficace de
services répondant aux besoins des usagers. L'efficacité implique un service
qui répond aux demandes des usagers dans les meilleurs délais. La transparence
a été solennellement proclamée dans plusieurs documents récents: voir les
commentaires sur l'article 8, qui développe ce principe.
Le deuxième paragraphe
fait allusion à la possibilité de développement des formes de participation des
citoyens ‑ et en particulier des jeunes ‑ à des activités d'utilité
collective et à des actions de solidarité à l'échelle européenne, qui
pourraient prendre la forme d'une service civil européen. Il paraît utile d'en
reconnaître l'importance comme élément de la citoyenneté, sans que dans l'état
actuel de l'intégration de l'Union, il semble souhaitable d'en anticiper
davantage les modalités. Ce point de vue est partagé par la majorité du Groupe
de réflexion (Rapport définitif, paragraphe 43).
Article
8
(transparence
des actes de l'Union)
L'article 8 aborde
plus spécifiquement le thème de la transparence des documents relatifs au
fonctionnement de l'Union et des actes des institutions, tel qu'il a été défini
notamment dans la 17° Déclaration jointe à l'Acte final annexé au traité de
Maastricht et dans les conclusions des Conseils européens de Birmingham
(Déclaration intitulée "Une Communauté plus proche des citoyens") et
d'Édimbourg. Ont été adoptés dans ce contexte deux communications de la
Commission (5 mai 1993, JOCE n° C 156, 8 juin 1993; 2 juin 1993, JOCE n° L 166,
17 juin 1993) et un Code de conduite du Conseil et de la Commission du 6
décembre 1993 (JOCE n° L 340 du 31 décembre 1993) ainsi qu'une décision du
Conseil (JOCE n° L 340 du 31 décembre 1993). La jurisprudence récente a mis
l'accent sur la portée du principe (TPI 19 octobre 1995 Carvel et The Guardian,
T‑194/94, Europe décembre 1995 comm. YG n°423). Par ailleurs, le Rapport
du Groupe de réflexion envisage cette reconnaissance du droit à l'information
"comme un droit des citoyens de l'Union". Il apparaît indispensable
de donner à ce droit à l'information et à l'accès aux documents des citoyens
communautaires une base juridique plus solide en l'incluant dans le présent
Acte. La formule équilibrée définissant les limites de l'obligation de
communication pesant sur les institutions communautaires transpose la solution
retenue par le juge communautaire.
Article 9
(droit d'accès à la fonction
publique communautaire)
L'importance toujours
plus grande de la fonction publique communautaire implique que le droit d'accès
égal à celle-ci soit mentionné dans un acte de droit originaire.
Article 10
(droits de suffrage)
Cette disposition
reprend le texte de l'article 8 B CE, en l'étendant aux référendums municipaux,
et en excluant toute modalité spécifique aux citoyens de l'Union non
ressortissants de l'Etat de résidence en matière d'élection du Parlement
européen.
Article 11
(temps nécessaire à l'exercice de
fonctions publiques électives).
Cette disposition
vise à empêcher qu'une personne élue au Parlement européen ou dans un organe
municipal (article 10) en soit désavantagée sur le plan de l'emploi. Elle
correspond aux dispositions analogues des Etats membres, applicables aux
membres des Parlements nationaux.
Article 12
(initiative populaire)
Afin d'accroître la
participation des citoyens européens au processus de décision, l'Acte propose
une forme d'initiative populaire permettant à ceux-ci de soumettre au Conseil
et au Parlement européen un projet d'acte normatif, à la demande de deux
millions d'électeurs, ce qui constitue un nombre qui, tout en pouvant être
raisonnablement atteint, est suffisamment élevé pour éviter un trop grand
afflux de demandes.
Article 13
(pétitions, Médiateur)
Cette disposition
reprend textuellement les dispositions introduites par le traité de Maastricht
(art. 8 D CE).
Article 14
(partis politiques, syndicats,
associations)
L'insertion d'une
disposition relative aux partis politiques s'impose dans un acte destiné à
consacrer les droits des citoyens européens. Il ne peut s'agir toutefois que de
la reconnaissance des partis politiques constitués au niveau européen, la
constitution de partis politiques nationaux relevant de la souveraineté
nationale et des dispositions constitutionnelles des Etats membres. La
disposition purement déclaratoire et "non normative" de l'article 138
A CE introduite par le traité sur l'Union avait une portée symbolique. La
disposition proposée vise au contraire à accorder un véritable droit à la
constitution des partis politiques européens. La mission qui leur est assignée
(reprise, pour l'essentiel, de la deuxième phrase de l'article 138 A CE)
détermine en même temps les limites de leurs fonctions. L'obligation de
respecter les droits et principes établis par le présent Acte, sans instituer
un chef d'inconstitutionnalité comparable à l'article 21, paragraphe 3, de la
loi fondamentale allemande, est destiné à fournir une base juridique
"constitutionnelle" aux limitations qui pourraient être introduites
dans un futur statut des partis politiques européens.
Il paraît utile
d'introduire une disposition analogue concernant le droit de participer à des
syndicats, des associations et groupements au niveau européen.
L'indication des
modalités de mise en oeuvre des deux paragraphes précédents, et notamment la
perspective d'élaboration de statuts européens des partis, syndicats,
associations et groupements, apparaît nécessaire pour que ces dispositions
aient un effet autre que purement déclaratoire. Les modalités retenues, en
l'absence de compétence communautaire spécifique, sont celles de l'article 235
CE.
Article 15
(protection diplomatique et
consulaire)
Le premier paragraphe
reprend en substance le texte de l'article 8 C CE. La protection diplomatique
s'étend, conformément à l'article 2 paragraphe 3 de l'Acte sur la citoyenneté
européenne, aux personnes morales, et notamment aux sociétés au sens de
l'article 58 du traité CE.
Le deuxième
paragraphe introduit, à titre subsidiaire, une protection diplomatique
nouvelle, réellement communautaire, qui sera exercée par les délégations de la
Commission déjà accréditées dans les Etats tiers (même si elles n'y sont pas
représentées).
Le troisième
paragraphe introduit en outre, en faveur des personnes morales, le droit à une
protection communautaire, qui s'inscrira dans le cadre de la compétence
communautaire en matière de politique commerciale commune (article 113 CE).
Cette protection sera également exercée par les délégations de la Commission
mentionnées au paragraphe 2.
Article 16
(droit à l'instruction)
Le droit à
l'instruction est placé ici dans le cadre culturel européen. La connaissance
des langues est un élément essentiel de l'accès à une culture autre que celle
d'origine. C'est pourquoi, l'Acte garantit le droit à une prestation positive,
à savoir l'enseignement d'au moins une langue de l'Union autre que la langue
maternelle. La Communauté est également compétente pour faciliter
l'apprentissage d'autres langues.
Article 17
(recours juridictionnels)
Il apparaît
nécessaire de consacrer dans une disposition formelle du présent Acte le
principe du "droit au juge", élément inhérent à la notion de
Communauté de droit. Le principe du droit à un recours juridictionnel effectif
a été reconnu par la jurisprudence de la Cour de justice (Notamment CJCE 15 mai
1986 Johnston, 222/84, Rec. 1663; 13 décembre 1991 RTT, C‑18/88, Rec. I‑5941;
3 décembre 1992 Oleificio Borelli, C‑97/91, Rec. I‑6313). Il peut
également être fondé sur le principe posé par l'article 13 CEDH. Il apparaît en
outre indispensable d'insérer ce principe pour les cas de violation des droits
du citoyen reconnus par le présent Acte, de manière à leur conférer une justiciabilité,
garantie de leur application effective.
Le droit à un recours
juridictionnel effectif ne se limite évidemment pas aux griefs fondés sur
l'Acte sur la citoyenneté européenne, mais concerne aussi les violations des
traités fondateurs, et, par voie de conséquence, celles du droit dérivé qui en
découle.
Article 18
(interprétation)
Transposition de
l'article 17 CEDH.
Article 19
(compétence de la Cour de justice)
Cette disposition
finale apparaît indispensable pour assurer la justiciabilité du présent Acte et
garantir son application effective. Son insertion s'avère d'autant plus
nécessaire que l'article F TUE échappe en principe à la compétence
juridictionnelle de la Cour de justice en vertu de l'article L TUE.
Article 20
(clause évolutive)
Il convient
d'envisager l'extension des droits du citoyen, voire des droits de l'homme,
consacrés dans le cadre de l'Union européenne. Cette extension ne sera
cependant possible que sous la forme d'un nouveau traité international, que
tous les Etats membres devront ratifier.
La Sous-Commission
sur le droit international a achevé au cours de 1996 ses travaux relatifs à
l'incidence de la succession d'Etats sur la nationalité.
La sous-Commission a
tenu deux réunions, les 29 février et 16 mai 1996, au cours desquelles un
projet de rapport et un projet de déclaration préparés par les Rapporteurs, MM.
Economides, Klucka et Malinverni, avec l'assistance du secrétariat, ont été
examinés. Des représentants du Comité d'experts sur la nationalité (CJ-NA), MM.
Schaerer (Suisse) et Kojanec (Italie), ont participé aux travaux de la
sous-Commission.
Une dernière version
des projets de rapport et de déclaration ont été élaborés au cours d'une
réunion des Rapporteurs à Genève, le 30 août 1996, et de la sous-Commission de
droit international en date du 12 septembre 1996.
La Commission a
adopté le rapport sur les incidences de la succession d'Etats sur la
nationalité et la déclaration relative aux incidences de la succession d'Etats
en matière de nationalité des personnes physiques, lors de sa 28e réunion
plénière.
Le rapport, rédigé
sur la base des réponses à un questionnaire reçues de la part de plus de 30
pays européens, ainsi que de la part d'Etats non européens représentés à la
Commission de Venise et des commentaires y relatifs, a pour objectif de
présenter la diversité des modèles juridiques de réglementations qui ont été
adoptées pour traiter des effets des cessions de territoires sur la
nationalité. La question de la nationalité en cas de succession d'Etats soulève
des problèmes auxquels plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe ont été
récemment confrontés. La Commission,
convaincue que le partage de l'expérience en la matière pourrait conduire à
optimiser les solutions adoptées, a établi, au delà d'un simple répertoire des
pratiques législatives dans plusieurs Etats européens et non européens, une
déclaration sur les lignes directrices à suivre dans les cas de succession
d'Etats. La déclaration et son rapport explicatif figurent à la fin du présent
chapitre.
Lors de sa 27e
réunion plénière, la Commission a adopté son rapport sur le Régime des
immunités parlementaires. Ce rapport a été élaboré par la Sous-Commission sur
les institutions démocratiques sur la base d'un projet préparé par M. G. W.
Maas Geesteranus avec l'assistance du Secrétariat.
La proposition de
consacrer une étude sur l'immunité parlementaire émane de l'Assemblée
parlementaire. La Commission a estimé que la demande de l'Assemblée était tout
à fait pertinente. En effet, l'immunité parlementaire est d'une part
traditionnellement au centre des discussions portant sur les garanties de la
démocratie parlementaire en Europe, l'indépendance et le bon fonctionnement du
Parlement étant des éléments essentiels inhérents à la séparation des pouvoirs
; d'autre part, l'actualité du sujet ressort des tendances, dans certains
Etats, à encourager les éléments d'une "démocratie continue",
autrement-dit d'un contrôle ou d'une participation accrus des citoyens au
processus législatif.
Dans un premier
temps, un questionnaire a été établi pour être soumis aux membres et aux
membres associés ainsi qu'aux observateurs de la Commission. A partir des
informations ainsi répertoriées, le rapport a pu être réalisé dans une optique
comparative et de caractère général. Il ne constitue pas une analyse exhaustive
du sujet, ni ne prétend dégager des principes uniformes de validité générale,
en raison de la diversité et de la complexité des situations dans chacun des
pays. Il peut toutefois constituer un instrument d'analyse et de réflexion
contenant sous forme systématique des renseignements qui, pour des raisons
notamment linguistiques, ne sont pas toujours accessibles. Le rapport offre
ainsi une vue d'ensemble de la diversité des régimes juridiques adoptés et les
premiers éléments de comparaison de la question à l'échelle de l'Europe
entière.
La Commission a
conclu, dans son rapport, ce qui suit:
- Le régime de la protection instituée
au titre de la liberté d'expression des parlementaires est en définitive assez
semblable dans les différents pays étudiés. Hormis les cas de députés tenant
des propos racistes, cet aspect particulier de l'immunité ne soulève pas
réellement de débats ni n'est remis en cause.
- L'immunité au titre de
l'inviolabilité semble au contraire plus complexe et donne lieu à une diversité
beaucoup plus grande de régimes juridiques.
- L'institution de l'immunité en tant
que telle, ne fait pas réellement l'objet de débats passionnés dans la plupart
des pays sollicités. Elle réapparaît dans l'actualité à l'occasion des
poursuites engagées à l'encontre de députés notamment en matière de corruption.
- L'immunité parlementaire demeure
toujours une institution qui protège les membres du Parlement dans leur
indépendance à l'égard des autres pouvoirs et leur liberté d'action et
d'expression, bien que le rapport entre la nature des différents pouvoirs ait
évolué considérablement dans les démocraties parlementaires. Elle protège
également les parlementaires à l'égard des abus possibles de la majorité.
- Cependant, si le respect du principe
de la séparation des pouvoirs et de l'expression de la volonté générale
conduisent à la nécessité de prévoir un régime particulier de protection des
parlementaires, il n'entre pas dans les principes de la démocratie
représentative de consacrer l'impunité des membres du Parlement pour les
infractions qu'ils ont commises. L'immunité ne doit pas entraver l'action de la
justice.
- En réalité, l'étendue de la
protection instituée dépend dans une large mesure de la pratique parlementaire,
mais aussi du rôle de l'opinion publique et de l'évolution des mentalités. Le
rôle de la presse et une certaine déontologie influent de manière déterminante
dans l'application du régime de l'immunité.
- Enfin, il peut être observé, pour
certains pays, une tendance à la juridicisation des conditions de levée de
l'immunité parlementaire ou un effort de définition de critères stables et
objectifs. Cette évolution est motivée par le soucis d'une application plus
rigoureuse des principes de l'Etat de droit et des exigences de la sauvegarde
des libertés fondamentales.
La Commission a
décidé, en 1995, d'étudier le sujet des fondements constitutionnels de la
politique étrangère. Cette étude est confiée à la Sous-Commission sur le droit
international. Un questionnaire a été envoyé aux membres, aux membres associés
et observateurs de la Commission. La sous-Commission de droit international a
examiné cette question sur la base d'un projet de rapport préparé par M. Nick,
avec l'assistance du Secrétariat, lors de ses réunions des 12 septembre et 14 novembre 1996.
Il est envisagé que
la Commission achève ses travaux sur cette question au début de 1997.
Depuis sa création,
la Commission de Venise a consacré une part importante de ses activités au
thème des minorités. En 1995, elle a décidé d'entreprendre une étude sur la
participation des personnes appartenant à des minorités à la vie publique. La
Sous-Commission sur la protection des minorités, en consultation avec la
Sous-Commission sur les institutions démocratiques ont été chargées d'examiner
cette question. Un questionnaire a été envoyé aux membres, aux membres associés
et observateurs de la Commission. Les travaux relatifs à cette étude
continueront en 1997.
L'étude sur la
composition des juridictions constitutionnelles, entreprise par la
Sous-Commission de justice constitutionnelle vise à montrer, au delà d'une
simple description des règles de composition, les techniques choisies par le législateur
constitutionnel afin d'assurer et de maintenir la représentation et l'équilibre
des divers courants politiques et juridiques dans la juridiction
constitutionnelle. Il est envisagé que la Commission adopte un rapport sur
cette question au cours de 1997.
A la demande de la
Région Veneto, la sous-Commission sur l'Etat fédéral et régional a tenu une
réunion spéciale le 11 septembre 1996 à Vicence, en présence d'un certain
nombre de représentants italiens. Cette réunion a permis de poser les premiers
jalons d'une étude permettant notamment d'identifier les aspects fondamentaux
du fédéralisme moderne d'une part, et la problématique italienne d'autre part.
Elle a conduit à relever un certain nombre de points essentiels, qui figurent
dans un questionnaire sur l'Etat fédéral et régional, adopté par la Commission
plénière lors de sa 28e réunion plénière et envoyé aux membres, membres
associés et observateurs de la Commission.
Déclaration relative aux incidences de la succession
d'Etats en matière de nationalité des personnes physiques et Rapport explicatif
Adoptée par la
Commission européenne pour la démocratie par le droit lors de sa 28ème réunion
plénière (Venise, 13-14 septembre 1996.
DECLARATION
relative
aux incidences de la succession d'Etats
en
matière de nationalité des personnes physiques
La Commission
européenne pour la démocratie par le
droit (Commission de Venise),
reconnaissant que dans les cas de
succession d'Etats, doivent être pris en compte non seulement les intérêts des
Etats, mais également ceux des individus;
attachée aux valeurs de la
démocratie, de l'Etat de droit et de la protection des droits de l'homme;
tenant essentiellement compte de la
pratique des Etats en cette matière;
a adopté la
déclaration suivante :
I.
1. L'expression "succession
d'Etats" s'entend de la substitution d'un Etat à un autre dans la
responsabilité des relations internationales d'un territoire. Elle comprend
notamment l'annexion, l'union, la dissolution et la séparation.
2. Les questions relatives à la
nationalité relèvent de la compétence des Etats dans les limites tracées par le
droit international.
3. En cas de succession d'Etats, les
conditions d'acquisition et de perte de la nationalité sont établies par la
loi. Toute privation, tout retrait ou refus d'octroi de la nationalité doit
pouvoir faire l'objet d'un recours effectif.
4. En cas de succession, les Etats
impliqués peuvent, notamment par accord, régler la question de la nationalité.
Ils sont toutefois tenus de respecter les droits de l'homme des personnes
concernées, tels qu'ils sont garantis par les instruments internationaux.
II.
5. Les Etats impliqués dans la succession respectent le principe selon
lequel chaque personne a droit à une nationalité.
6. Ils évitent de créer des cas
d'apatridie.
7. En matière de nationalité, ils
respectent, dans toute la mesure du possible, la volonté de la personne
concernée.
III.
8.a Dans tous les cas de succession d'Etats,
l'Etat successeur accorde sa nationalité aux ressortissants de l'Etat
prédécesseur qui résident de manière permanente sur le territoire objet de la
succession.
b. La nationalité est octroyée sans aucune
discrimination fondée notamment sur l'origine ethnique, la couleur, la religion,
la langue ou les opinions politiques.
c. Les personnes auxquelles cette
nationalité a été octroyée sont placées sur un pied de parfaite égalité avec
les autres ressortissants de l'Etat successeur.
9. Il serait souhaitable que l'Etat
successeur accorde sa nationalité sur une base individuelle aux personnes qui
la demanderaient et qui appartiennent aux deux catégories suivantes :
a. les personnes originaires du territoire
objet de la succession, qui ont la nationalité de l'Etat prédécesseur et qui,
au moment de la succession, ne résident pas sur ce territoire;
b. les personnes résidant de manière
permanente sur le territoire objet de la succession qui, au moment de la
succession, ont la nationalité d'un Etat tiers.
IV.
10. L'Etat successeur accorde sa nationalité
:
a. aux personnes résidant de manière
permanente sur le territoire objet de la succession, qui deviennent apatrides
du fait de la succession;
b. aux personnes originaires du territoire
objet de la succession, ne résidant pas sur ce territoire, qui deviennent
apatrides du fait de la succession.
11. Il serait souhaitable que l'Etat
successeur accorde sa nationalité :
a. aux personnes résidant de manière
permanente sur le territoire objet de la succession qui sont apatrides au
moment de la succession;
b. aux personnes originaires du territoire
objet de la succession, ne résidant pas sur ce territoire, qui sont apatrides
au moment de la succession.
12. L'Etat prédécesseur ne retire pas sa
nationalité à ses ressortissants qui n'ont pas été en mesure d'acquérir la
nationalité de l'Etat successeur.
V.
13.a En cas de succession d'Etats, lorsque
l'Etat prédécesseur continue d'exister, l'Etat ou les Etats successeur(s)
accorde(nt) le droit d'option en faveur de la nationalité de l'Etat prédécesseur.
b. Lorsque deux ou plusieurs Etats
succèdent à un Etat prédécesseur qui a cessé d'exister, chacun de ces Etats
accorde le droit d'option en faveur de la nationalité des autres Etats
successeurs.
14. Les Etats successeurs peuvent soumettre
l'exercice du droit d'option à la condition que les optants aient des liens
effectifs, en particulier ethniques, linguistiques ou religieux, avec l'Etat
prédécesseur ou un Etat successeur et, dans l'hypothèse envisagée au chiffre
13.b, à la condition que les optants
possédaient antérieurement la citoyenneté d'une subdivision de l'Etat
prédécesseur.
15. Le droit d'option doit pouvoir être
exercé dans un délai raisonnable à partir de la date de la succession, par
toute personne ayant atteint l'âge de la majorité.
16. L'option en faveur de la nationalité de
l'Etat prédécesseur ou de l'un des Etats successeurs ne doit pas avoir de
conséquences préjudiciables pour les optants, en particulier en ce qui concerne
leur droit de résider sur le territoire de l'Etat successeur et sur leurs
biens, meubles ou immeubles, qui s'y trouvent.
