Une nouvelle loi sur la Cour constitutionnelle a été
adoptée, qui tient compte de l'avis de la Commission européenne pour la
Démocratie par le Droit en matière de droit de recours individuel (CDL-INF (96) 10).
b. Avis sur le projet de Constitution de
la République autonome du Nakhitchevan
Le 27 septembre 1997, le Directeur de l'Administration du
Président de la République d'Azerbaïdjan a présenté au Conseil de l'Europe une
demande pour avis sur le projet de Constitution de la République autonome du
Nakhitchevan. Pour examiner cette question, un Groupe de Rapporteurs a été
constitué au sein de la Commission de Venise, composé de MM. Malinverni,
Suviranta et Lesage. Au cours de sa 32e réunion plénière, la Commission a eu un
échange de vues avec les rapporteurs sur la base de leurs observations
préliminaires. Ces derniers se sont ensuite rencontrés à Bruxelles le 31
octobre 1997, en présence de M. Hajiev. L'avis élaboré au cours de cette
rencontre a été adopté par la Commission lors de sa 33e réunion plénière. Le
texte de cet avis est reproduit dans la partie B.
c. Autres activités
- Un
moratoire a été instauré sur la peine de mort, qui n'est plus prononcée depuis
1996.
- Faisant
suite à la proposition de M. Hajiev, un séminaire sur les
"caractéristiques essentielles d'une Cour constitutionnelle" a été
organisé en coopération avec la Cour constitutionnelle d'Azerbaïdjan et s'est
tenu à Bakou les 4 et 5 décembre 1997.
Lors de la 30e réunion plénière, M. Russell a informé la
Commission de la Mission de l'Union européenne au Bélarus, avec la
participation du Conseil de l'Europe et de l'OSCE. Cette mission a été décidée
par le Conseil des Affaires générales de l'Union européenne et a été présidée
par M. Kosto, ancien Ministre de la Justice des Pays-Bas. Les membres de la
mission ont été reçus par le Président Lukashenko et ont rencontré des membres
du gouvernement et de l'opposition, des représentants des médias et des juges.
En ce qui concerne les développements constitutionnels au
Bélarus, M. Russell a indiqué que le Président de la République a proposé une
révision de la Constitution en vue de renforcer ses pouvoirs et a prévu de
soumettre ce nouveau projet au référendum. Les groupes communiste et agraire du
Parlement ont présenté un autre projet de révision de la Constitution. Dans son
arrêt du 4 novembre 1996 (CDL (97) 9), la Cour Constitutionnelle du Bélarus a
constaté que la procédure référendaire suivie ne remplissait pas les conditions
imposées pour une révision en profondeur de la Constitution et que le
référendum ne pouvait dès lors être que déclaratif. Le Président a ensuite
adopté un décret selon lequel la décision de la Cour Constitutionnelle ne
devait pas être suivie, alors que le Parlement précisait que le résultat du
référendum serait consultatif. Le caractère consultatif du référendum fut
indiqué sur les bulletins de vote.
Un certain nombre d'irrégularités ont marqué le
référendum, même s'il est difficile de déterminer leur portée exacte. En ce qui
concerne la situation préalable au vote, le texte définitif du projet présidentiel
a été publié le 12 novembre, tandis que le texte définitif du projet
parlementaire a été publié le 19 novembre. Néanmoins, les bureaux de vote ont
été ouverts du 9 au 24 novembre. Le Président et le Parlement ont modifié
substantiellement leurs textes quelques semaines avant la date du référendum.
Il a dès lors été difficile pour les experts internationaux, et notamment pour
la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit, de donner leur avis.
L'avis de la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit a néanmoins
pu être adopté lors de la 29e réunion de la Commission en novembre 1996
(CDL-INF (96) 8). Pour ce qui est de l'accès aux médias, la télévision est
contrôlée par le Président, tandis que la presse écrite se plaint de restrictions.
D'après les résultats officiels du référendum, environ 70 % des votants ont
approuvé le projet présidentiel ; le texte de l'opposition a été rejeté. Des
élections complémentaires avaient lieu le même jour que le référendum. Le
nombre de suffrages exprimés était moins élevé pour ces élections que pour le
référendum. Le Président de la Commission électorale avait indiqué qu'il y
avait eu de nombreuses irrégularités dans la préparation du référendum. Le
Président de la République l'a remplacé, bien que cette compétence appartînt,
selon la Constitution, au Parlement.
Le Président a par la suite considéré le résultat du
référendum comme obligatoire et les membres de la nouvelle Chambre basse ont
été choisis parmi les députés sortants, sans de nouvelles élections. De
nombreux juges de la Cour Constitutionnelle ont donné leur démission et ont été
remplacés.
Le rapport de la mission de l'Union européenne, avec la
participation du Conseil de l'Europe et de l'OSCE, a été soumis au Conseil de
l'Union qui, sur la base de ce rapport, a fait des propositions au Président
Lukashenko.
Lors de la 32e réunion, M. Russell a informé la
Commission des développements constitutionnels récents au Bélarus, et notamment
des difficultés rencontrées par les réunions tripartites entre l'Union
européenne, les représentants du Président de la République du Bélarus et ceux
de l'ancien Parlement.
Par ailleurs, la Commission a été informée que
l'Assemblée parlementaire a suspendu le statut d'invité spécial du Bélarus en
janvier. Il a également été signalé que le Bélarus n'a pas été admis comme
membre à part entière à la Conférence des Cours constitutionnelles, et qu'il
n'a pas été invité au sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de
l'Europe. Néanmoins, la Commission de Venise a décidé de poursuivre la
coopération avec le Bélarus telle qu'elle est actuellement, en attendant de
nouveaux développements constitutionnels.
La coopération avec la Bosnie et Herzégovine a figuré parmi
les activités prioritaires des dernières années. En 1997, la Commission a
continué sa coopération fructueuse avec la Bosnie et Herzégovine, confirmant
ainsi son engagement à la consolidation de la paix et de la stabilité dans ce
pays.
Les principaux domaines de coopération avec la Bosnie et
Herzégovine sont les suivants :
a. Projet
de loi sur les limites territoriales des municipalités dans la Fédération de
Bosnie et Herzégovine
Lors de sa 30e réunion plénière, M. Scholsem a fait un
rapport à la Commission sur les développements survenus dans le cadre de la
coopération avec la Fédération de Bosnie et Herzégovine. Il s'est rendu à
Sarajevo les 27 et 28 janvier 1997 à la demande du Haut Représentant. Il a
indiqué qu'il avait été désigné par le "Federation Forum", Président
d'une commission consultative sur le statut des municipalités. Cette commission
s'est réunie le 15 février 1997 et a proposé un projet de loi modifiant le
territoire de municipalités divisées par la ligne de démarcation entre les entités
et établissant de nouvelles municipalités dans la Fédération, tout en laissant
ouvertes certaines questions de caractère plus politique.
b. Ombudsman de la Republika Srpska
Un Groupe de travail chargé d'examiner cette question a
été créé, composé de MM. Batliner, Scholsem et de Mme Serra Lopez ainsi que de
MM. Gil Robles, ancien Defensor del
Pueblo espagnol et Bardiaux, du Bureau du Médiateur français, tous deux
experts de la Direction des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe. Une
première réunion s'est tenue le 24 avril 1997 au cours de laquelle le Groupe de
travail a pu faire les observations suivantes :
- il
existe un consensus général au sein de la communauté internationale (Haut
Représentant, Conseil de l'Europe, OSCE, ONU) pour instaurer rapidement une
institution de type Ombudsman en Republika Srpska ;
- la
réflexion relative à cette opération doit être menée en tenant compte des
systèmes judiciaires de protection des droits de l'homme en Bosnie et
Herzégovine, dont les caractéristiques sont la complexité dans la Fédération de
Bosnie et Herzégovine et la simplicité, voire, le dénuement, dans la Republika
Srpska. Il est nécessaire d'envisager, dès à présent, quelles pourraient être,
à long terme, les relations de la structure d'un Ombudsman de la Republika
Srpska avec les structures existantes de l'Ombudsman de Bosnie et Herzégovine
et des Ombudsmen de la Fédération, ainsi que les relations entre ces structures
et l'appareil judiciaire.
La Commission de Venise a été chargée d'étudier la
question d'une base juridique pour un Ombudsman de la Republika Srpska, dans le
suivi de l'étude qu'elle a effectuée au sujet des institutions de protection
des droits de l'homme en Bosnie et Herzégovine. Dans ce cadre, il lui
appartient d'entamer des discussions avec les autorités de la Republika Srpska
afin de coopérer avec elles dans ce domaine.
A la suite de cette réunion, le Secrétariat de la
Commission a pris contact avec les autorités de la Republika Srpska et MM. Gil
Robles, Giakoumopoulos et Titiun, de la direction des Droits de l'Homme ont
rencontré, le 3 juin 1997 à Banja Luka, Mme Plavsic, Présidente de la Republika
Srpska et M. Mijanovic, Président de la Cour constitutionnelle. Les
interlocuteurs du Groupe de travail de la Commission ont indiqué que la
Republika Srpska était en voie d'instituer une structure d'Ombudsman. Il a été
convenu que des représentants de la Republika Srpska participent aux travaux du
groupe de travail de la Commission.
Les représentants de la Republika Srpska ont exposé les
grandes lignes du projet concerné :
- l'Ombudsman
sera nommé par l'Assemblée nationale à la majorité qualifiée.
- L'Ombudsman
examinera les affaires qui lui seront présentées par des individus selon une
procédure non judiciaire. Il contrôlera aussi bien le fonctionnement de
l'administration que les plaintes pour violation des droits de l'homme ; cette
large compétence semble nécessaire, compte tenu de l'absence de recours
individuel à la Cour constitutionnelle.
- L'Ombudsman
devra pouvoir déclencher certaines procédures (p.ex. devant la Cour
constitutionnelle), notamment en cas de violation des droits de l'homme.
Cependant, il ne doit pas apparaître comme un organe de substitution pour
l'appareil judiciaire. Ses compétences devront être restreintes en cas de res judicata.
- Outre
son rôle de défenseur des droits individuels, l'Ombudsman pourrait avoir des
compétences en matière de morale publique et de corruption.
- Les
recommandations que l'Ombudsman adressera aux autorités seront accessibles au
public.
- La
personne qui exercera la fonction de l'Ombudsman devra témoigner de grandes
qualités morales. Son mandat devra être plutôt long. L'exercice d'autres
fonctions sera incompatible avec le statut d'Ombudsman.
- Contrairement
à l'Ombudsperson de l'Annexe 6 des Accords de Dayton, l'Ombudsman de la
Republika Srpska ne traitera pas des requêtes dirigées contre une Entité,
mais des plaintes contre une autorité de la Republika Srpska. Bien entendu, il
tiendra dûment compte de l'activité de l'Ombudsperson et des Ombudsmen de la
Fédération de Bosnie et Herzégovine.
D'autres réunions du Groupe de travail avec la
participation de l'Ombudsperson de Bosnie et Herzégovine, des membres du Bureau
du Haut Représentant de Bosnie et Herzégovine et des représentants de la
Mission de l'OSCE ont eu lieu à Venise préalablement aux 32e et 33e réunions
plénières de la Commission. Il a été souligné l'importance d'accorder une forte
légitimité à l'institution de l'Ombudsman. Une attention particulière devra
être accordée aux procédures de nomination et aux garanties de son
indépendance. L'accès direct du citoyen à l'institution de l'Ombudsman, et la
possibilité pour celle-ci de déclencher certaines procédures judiciaires ont
été examinés. L'importance des institutions de protection des droits de l'homme
pour la consolidation de la paix, la mise en place d'un système fédéral
cohérent et adapté aux besoins du pays, et pour l'intégration de la Bosnie et
Herzégovine en Europe a été soulignée.
M. Gil Robles a élaboré un projet préliminaire contenant
les principes qui devront régir les activités de l'Ombudsman de la Republika
Srpska. Ce projet sera examiné par le Groupe de travail lors de sa réunion qui
se tiendra à Paris en février 1998.
c. Avis
sur la mise en place d'une Cour des Droits de l'Homme de la Fédération de
Bosnie et Herzégovine
La Commission a poursuivi ses travaux sur les questions
relatives à la protection des droits de l'homme en Bosnie et Herzégovine. La
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée
parlementaire a demandé, par lettre du 16 juin 1997, un avis sur les questions
juridiques soulevées par la mise en place de la Cour des Droits de l'Homme de
la Fédération de Bosnie et Herzégovine.
Lors de sa 31e réunion plénière, la Commission a examiné
le projet d'avis préparé par le Secrétariat sur la base de l'avis de la
Commission sur la situation constitutionnelle en Bosnie et Herzégovine, en ce
qui concerne en particulier les mécanismes de protection des droits de l'homme
(CDL-INF (96) 9).
Après avoir délibéré, la Commission a adopté l'avis sur
la mise en place de la Cour des Droits de l'Homme de la Fédération de Bosnie et
Herzégovine et a décidé de le transmettre à l'Assemblée parlementaire. Le texte
de l'avis est reproduit dans la partie B.
d. Compétence de la Fédération de Bosnie
et Herzégovine en matière pénale
Le Ministre de la Justice de la Fédération de Bosnie et
Herzégovine a demandé un avis sur la compétence de la Fédération de Bosnie et
Herzégovine en matière pénale. M. Scholsem a été désigné comme rapporteur sur
cette question.
Lors de la 32e réunion plénière de la Commission, M.
Scholsem a présenté son rapport préliminaire sur la question des compétences de
la Fédération de Bosnie et Herzégovine en matière pénale, conformément à la
Constitution figurant en annexe aux Accords de Dayton. Cet avis faisait suite à
une demande de consultation émanant du Ministre de la Justice de la Fédération
de Bosnie et Herzégovine. Un rapport complémentaire a été présenté au cours de
la 33e réunion de la Commission. Bien qu'en matière pénale, le pouvoir
législatif relève principalement des entités, la Bosnie et Herzégovine possède
des compétences dans le domaine du droit pénal international et de la coopération
avec Interpol. L'Etat central possède en outre la compétence implicite de
légiférer en matière d'infractions pénales dans les domaines où il est
principalement compétent (p. ex. délits en matière douanière). Dans le cas de
la Fédération de Bosnie et Herzégovine, la situation est encore plus complexe
du fait que le pouvoir législatif en matière pénale est du ressort des cantons,
même si la plupart d'entre eux ont délégué ce pouvoir à la Fédération.
M. Van Lamoen, du Bureau du Haut Représentant, a proposé
que l'on élargisse la portée de l'avis afin que celui-ci traite également de la
question du pouvoir des entités de légiférer en matière d'actes criminels à
l'encontre de la Bosnie et Herzégovine (domaine dans lequel la Fédération a
déjà pris des mesures législatives). Des informations complémentaires sur ce
sujet seront mises à la disposition de la Commission par le Bureau du Haut
Représentant. Les travaux sur cette question se poursuivront en vue du rapport
qui sera adopté en mars 1998.
e. Avis
sur l'interprétation de certaines dispositions de la Constitution de la
Republika Srpska
Au cours de la 32e réunion plénière de la Commission, MM.
Economides et Malinverni ont présenté l'avis qu'ils ont élaboré, à la demande
du Bureau du Haut Représentant de la Communauté internationale en Bosnie et
Herzégovine, sur certains aspects de la crise constitutionnelle dans la
Republika Srpska. Selon l'avis des Rapporteurs, la Présidente de la République
ne peut dissoudre l'Assemblée Nationale sans avoir requis l'avis du Premier
Ministre et du Président de l'Assemblée Nationale, mais cet avis est purement
consultatif. En l'espèce, l'absence de réponse à la demande de la Présidence de
la République dans le délai imparti n'a pas pu empêcher la Présidente de
prendre une décision de dissolution valable. En outre, l'ancien gouvernement
doit continuer à expédier les affaires courantes jusqu'aux nouvelles élections.
Enfin, le gouvernement ne peut suspendre la décision de dissolution de la
Présidente de la République.
La Commission a adopté l'avis des Rapporteurs sur
certains aspects de la crise constitutionnelle dans la Republika Srpska. Le
texte de cet avis figure dans la partie B.
f. Lignes directrices du projet de code
électoral pour la Bosnie et Herzégovine
A la demande du Bureau du Haut Représentant, la
Commission a entrepris une étude sur les Lignes directrices du projet de code
électoral pour la Bosnie et Herzégovine.
Lors de la 33e réunion plénière, M. Schein, du Bureau du
Haut Représentant, et M. Owen, Secrétaire général du Centre d'études
électorales comparées, Paris, ont présenté les Lignes directrices du projet de
code électoral pour la Bosnie et Herzégovine préparé dans le cadre des
activités de la Commission dans ce pays. L'idée maîtresse du projet est l'adoption
d'un code électoral de caractère permanent. Ce code devra prévoir la mise en
place d'une commission électorale permanente, qui, du moins au départ,
comprendrait également des membres internationaux. L'établissement des listes
électorales devra être effectué de façon publique et transparente et en
coopération avec la communauté internationale, afin de prévenir toute critique
ultérieure par les parties ayant perdu les élections. Le travail réalisé
présuppose que le passage des frontières internes en Bosnie et Herzégovine sera
devenu plus aisé.
Les travaux sur cette question se poursuivront en 1998.
g. Participation aux séminaires
La Commission a participé à la table ronde sur les
aspects constitutionnels de la protection de la propriété, qui s'est tenue à
Sarajevo le 30 septembre 1997. La table ronde, à laquelle ont participé une
soixantaine de personnes ou plus, avait pour but de discuter de la réforme des
lois sur la propriété dans la Fédération de Bosnie et Herzégovine, notamment à
la lumière de trois projets de loi proposés par l'OHR, afin d'accélérer le
processus de réforme.
La Commission a également été représentée au séminaire
consacré aux aspects pratiques de l'organisation du fonctionnement d'une cour
constitutionnelle, organisé à Sarajevo le 24 novembre 1997, par le Bureau du
Haut Représentant à l'intention du personnel de la Cour Constitutionnelle de
Bosnie et Herzégovine
L'organisation d'un autre séminaire avec la coopération
de la Cour Constitutionnelle de Bosnie et Herzégovine qui pourrait avoir lieu
en 1998, a été examinée.
La Commission a poursuivi sa coopération avec la Croatie
tout au long de 1997. Lors de sa 30e réunion plénière, la Commission a adopté
le rapport préparé par M. Malinverni sur l'état d'avancement de la coopération
avec la Croatie (CDL-IN (97) 3). Il a rappelé que, lorsque la Croatie a demandé
à devenir membre du Conseil de l'Europe, l'Assemblée parlementaire avait
demandé un avis portant sur les questions constitutionnelles en général, ainsi
que sur la loi constitutionnelle de 1991 sur les droits et libertés de l'homme
et les droits des minorités nationales. Le texte de cet avis est reproduit dans
la partie B.
Au cours de sa 33e réunion, Mme Err a informé la
Commission que plusieurs problèmes avaient été identifiés par l'Assemblée
parlementaire au niveau des engagements pris par la Croatie lors de son
adhésion au Conseil de l'Europe. L'Assemblée parlementaire était préoccupée
notamment par : le déroulement du retour des réfugiés qui s'avérait moins
satisfaisant que prévue ; la coopération avec le Tribunal pénal international
pour l'ex-Yougoslavie, qui semblait insuffisante ; le rôle de la Croatie dans
l'installation de populations dans la ville de Mostar en Bosnie et Herzégovine
; la liberté des médias et la fin du mandat de l'ATNUSO en Slavonie orientale.
Mme Err a demandé à la Commission de fournir à l'Assemblée parlementaire un
deuxième rapport sur l'état d'avancement de la coopération entre la Croatie et
la Commission de Venise. Ce rapport est en cours de préparation.
Il est rappelé que la Commission de Venise a recommandé :
1. le
rétablissement et la révision des dispositions de la loi de 1991 qui avaient
été suspendues ;
2. que, dans
les cas où des problèmes relatifs aux droits des minorités se posent devant la
Cour constitutionnelle croate, celle-ci soit complétée par la participation de
juges internationaux ;
3. une
campagne d'information et de promotion pour la mise en oeuvre des droits de
l'homme et des minorités.
La mise en oeuvre de ces trois recommandations font
partie des engagements pris par la Croatie lors de son adhésion au Conseil de
l'Europe.
a. Révision de la Loi constitutionnelle
Un Groupe de travail sur cette question comprenant des
membres de la Commission a été créé en octobre 1996. Ce groupe a tenu deux
réunions à Zagreb en mars et mai 1997 avec la Commission croate chargée de la
révision. Au cours de sa deuxième réunion, le groupe de travail a rencontré les
représentants de plusieurs groupes minoritaires.
Lors de la 31e réunion de la Commission, la Délégation
croate a annoncé que, suite aux réunions susmentionnées et conformément à la
proposition faite par le groupe de travail de la Commission, une réunion
informelle des représentants des minorités avec des représentants des autorités
avait eu lieu le 9 juin 1997. De plus, l'idée de la formalisation de ces
réunions a été retenue, et il est maintenant envisagé de créer un
"Forum" des minorités, qui se réunira régulièrement. Les membres du Gouvernement
et du Parlement pourront participer au "Forum" sans en être membres.
Par ailleurs, la Commission a pris connaissance du projet
de Mémorandum préparé par le Groupe de travail en vue de sa transmission aux
autorités croates. Le texte de ce Mémorandum figure dans la partie B.
Au cours de la 32e réunion, l'Ambassadeur Matek,
Représentant permanent de la Croatie auprès du Conseil de l'Europe, a informé
la Commission de l'avancement des travaux sur la révision de la loi
constitutionnelle croate sur les droits de l'homme et des minorités, et de la
mise en place du Conseil des minorités ou communautés nationales ou ethniques.
Il a été décidé que ce Conseil sera composé d'un représentant par minorité ou
communauté nationale ou ethnique. Les relations de ce Conseil avec la
Commission croate chargée de la révision de la loi constitutionnelle sur les
droits de l'homme et les minorités et le Gouvernement devront encore être
définies plus précisément.
Lors de la 33e réunion, M. Nick a informé la Commission
de la création du Conseil des minorités ethniques et nationales pour lequel la
plupart des communautés ethniques ont déjà désigné leurs représentants. Aucun
progrès n'avait été enregistré concernant la révision de la loi
constitutionnelle croate sur la protection des droits de l'homme et des
minorités.
b. Elargissement de la Cour
constitutionnelle - Conseillers internationaux
La Commission de Venise et la Cour constitutionnelle
croate ont établi une liste de conseillers internationaux pour participer aux
délibérations de la Cour constitutionnelle (deux conseillers titulaires et
trois conseillers suppléants). Lors de leur 592e réunion (12 -14 mai 1997), le
Comité des Délégués des Ministres a nommé MM. Malinverni et Marques Guedes,
conseillers, et MM. Oraá, Russell et Simon, conseillers suppléants.
Une réunion des conseillers internationaux a eu lieu à
Zagreb le 23 juin 1997. Lors de cette rencontre, il a été convenu que les
conseillers internationaux seraient conviés aux audiences et aux délibérations,
et participeraient à toute la procédure à l'exception du vote. La Cour
constitutionnelle a informé la Commission de son intention de déférer trois
affaires aux conseillers internationaux au début de l'année 1998.
Lors de la 32e réunion, M. Matek, Représentant permanent de
la Croatie auprès du Conseil de l'Europe, a indiqué que, dans une affaire en
particulier, la Cour constitutionnelle n'avait pas consulté les conseillers
internationaux et que les explications nécessaires seraient fournies en temps
utile.
Lors de la 33e réunion de la Commission, M. La Pergola a
exprimé le regret que la Cour constitutionnelle de Croatie n'ait pas fait appel
aux conseillers internationaux lorsqu'elle a traité des questions relatives aux
minorités. Il semblerait qu'il s'agisse d'une violation de l'accord relatif à
la participation des conseillers internationaux aux travaux de la Cour
constitutionnelle. La Commission attend donc de la Cour constitutionnelle
qu'elle précise cette question et qu'elle prenne immédiatement les mesures
nécessaires en vue de la participation à ses travaux des conseillers désignés
par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. La Commission a décidé
d'adresser à la Cour constitutionnelle de Croatie une lettre lui demandant
d'expliquer les raisons pour lesquelles le mécanisme ayant fait l'objet d'un
accord et prévoyant que la Cour ferait appel à des conseillers internationaux
lorsqu'elle traite des questions relatives aux minorités, n'a pas été mis en
oeuvre.
c. Campagne d'information
Le texte de la Convention européenne des Droits de
l'Homme a été traduit et distribué, et une brochure est actuellement en cours
de préparation, laquelle contient une description des moyens dont disposent les
citoyens pour la protection de leurs droits dans le système juridique croate.
d. Séminaire sur la protection juridique
de l'individu
La Commission a organisé en coopération avec la Direction
des Affaires juridiques du Conseil de l'Europe et l'Administration transitoire
des Nations unies pour la Slavonie orientale (ATNUSO), une réunion sur la
protection juridique de l'individu. Cette réunion s'est tenue à Strasbourg les
13 et 14 novembre 1997. Ce séminaire a eu pour résultat principal de réunir des
juristes des groupes majoritaires et minoritaires de la région sous mandat
ATNUSO.
Lors de la 31e réunion, M. Triantafyllides a informé la
Commission des efforts récents visant à régler le problème de Chypre sous les
auspices des Nations Unies. Toute solution éventuelle soulèvera nécessairement
des questions d'ordre constitutionnel. En sa qualité d'organe consultatif
constitutionnel doté d'une grande expérience dans les questions
constitutionnelles européennes, la Commission se doit d'offrir ses services aux
négociateurs.
La Commission a pris note de cette information et s'est
déclarée prête, dans les limites de sa compétence et à la demande de toutes les
parties intéressées et autorités concernées, à soutenir les efforts visant à
trouver une solution au problème chypriote.
Une coopération soutenue avec l'Estonie a débuté en 1997.
Au cours de la 31e réunion plénière, M. Loot, nouveau
membre désigné au titre de l'Estonie, a informé la Commission que le
Gouvernement estonien avait récemment décidé d'établir une commission chargée
d'examiner la constitution actuelle pour déceler les modifications nécessaires
en vue de l'adhésion possible de l'Estonie à l'Union européenne. Il a indiqué
que la commission gouvernementale apprécierait de pouvoir bénéficier de
l'expérience de la Commission de Venise durant ce processus de révision.
La Commission a désigné MM. Niemivuo et Lopez Guerra
comme Rapporteurs pour cette question.
Lors de sa 32e réunion, la Commission a été sollicitée
pour réaliser une étude sur le contrôle de la constitutionnalité en Estonie, en
vue de comparer les avantages du système actuel - une Cour Suprême avec une
chambre de contrôle constitutionnel - par rapport à ceux d'une cour
constitutionnelle spécialisée. MM. Bartole et Steinberger ont été nommés Rapporteurs
sur cette question.
Au cours de la 33e réunion plénière, la Commission a eu
un échange de vues sur ces deux questions sur la base des rapports présentés
par M. Niemivuo et M. Bartole. La Commission poursuivra l'examen de la réforme
constitutionnelle estonienne en 1998.
Il est rappelé que l'étude sur le droit constitutionnel
et intégration européenne a été entreprise en rapport avec les changements
constitutionnels en Estonie.
Enfin, la Commission a participé au séminaire sur les 5
ans d'application de la Constitution de l'Estonie qui s'est tenu à Tallin les
26 et 27 septembre 1997.
La coopération avec la Géorgie s'est poursuivie en 1997,
en particulier avec la Cour constitutionnelle.
Lors de la 31e réunion plénière, M. Demetrashvili a
informé la Commission que le processus de développement constitutionnel
progressait de manière satisfaisante. Au cours des huit mois de son existence,
la Cour constitutionnelle a examiné plus de vingt cas. Le Code civil et la loi
sur les tribunaux ont récemment été adoptés et le Président a créé un
commissaire pour les droits de l'homme.
La Commission se félicite que, comme elle l'avait proposé
en 1995, la peine de mort en Géorgie a été abolie en 1997.
Un séminaire organisé en coopération avec la Cour
constitutionnelle, sur "l'exécution des jugements des juridictions
constitutionnelles" s'est tenu à Tbilissi, les 17 et 18 novembre 1997.
Au cours de sa 30e réunion plénière, la Commission a eu
un échange de vues avec M. Solyóm, Président de la Cour constitutionnelle de
Hongrie. M. Solyóm a indiqué que les travaux qui doivent conduire à l'adoption
d'une nouvelle Constitution avaient bien avancé, mais que la date de leur
aboutissement ne pouvait encore être prévue. Les principaux éléments de cette
réforme concernent les relations entre le Gouvernement et le Parlement, ainsi
que la garantie des droits sociaux par la Constitution.
La Commission a affirmé sa volonté de continuer à
assister la Hongrie dans son processus de réforme constitutionnelle.
Répondant à l'invitation de la Région Veneto, une
délégation composée de MM. La Pergola, Bartole, Malinverni et Matscher a
participé à une réunion qui s'est tenue à Venise le 23 mai 1997, en vue
d'examiner le rôle de la seconde Chambre ainsi que celui des municipalités dans
un système fédéral.
Lors de sa 31e réunion plénière, la Commission a été
informée du séminaire qui s'est tenu les 17-18 juin 1997 à Bishkek, organisé
par la Commission et le Conseil de l'Europe, sur la dimension constitutionnelle
de la réforme judiciaire.
Les autorités roumaines ont sollicité l'avis de la
Commission sur le projet de loi sur l'organisation du gouvernement et le
fonctionnement des ministères.
MM. Reuter et Robert ont été désignés Rapporteurs. Cette
question sera traitée lors de la réunion de la Sous-commission des institutions
démocratiques qui aura lieu en mars 1998.
Un séminaire s'est tenu du 22 au 24 septembre 1997 à
Petrozavodsk (Russie) en coopération avec la Cour constitutionnelle de la
République de Carélie. Il y a été question des relations entre les Cours
constitutionnelles des États fédéraux et celles des États fédérés. Le cas des
Cours constitutionnelles de Russie a été comparé à la situation en Allemagne,
où il existe aussi des cours constitutionnelles au niveau des Länder. Le séminaire a été jugé fort
utile par les cours participantes des sujets de la Fédération de Russie qui ont
manifesté le souhait de coopérer plus étroitement avec la Commission de Venise.
La Commission a suivi avec intérêt les développements
constitutionnels en Afrique du Sud. Elle a notamment été informée que la
nouvelle Constitution avait été signée en décembre 1996 et qu'elle est entrée
en vigueur en février 1997, mettant ainsi fin à la période transitoire. Au
cours de sa 33e réunion, la Commission a également pris connaissance du fait
que la Province du Cap occidental est la première à posséder une nouvelle
constitution provinciale homologuée par la Cour constitutionnelle en novembre
1997.
De nombreuses activités ont été menées en 1997 dans le
cadre du programme "Democracy, from the law book to real life"
(Démocratie, du livre de droit à la vie réelle). Elles ont été mises en oeuvre
par la Commission avec la coopération du Département sud-africain du
Développement constitutionnel et financées par la Suisse. Plusieurs visites
d'études à l'intention des délégations de la Commission sud-africaine des
Droits de l'Homme (SAHRC) ont été organisées en Europe sur des sujets tels que
le racisme, le traitement des plaintes, l'égalité de traitement et des droits
en faveur des femmes, la sensibilisation des médias aux questions des droits de
l'homme. La Commission a également apporté son soutien à la première Conférence
annuelle sur les Droits de l'Homme organisée par la SAHRC, en envoyant un
orateur spécialiste des questions européennes à cette conférence. M.
Steinberger (Allemagne) a donné une série de cours en matière constitutionnelle
à la National School of Government, Administration and Development (Ecole
Nationale pour le gourvernement, l'administration et le développement) de l'Université
d'Afrique du Sud (UNISA). Cette Ecole a également obtenu deux bourses de
recherche en Europe portant respectivement sur l'évaluation des besoins en
milieu rural fondée sur la participation des intéressés et sur les écoles
d'administration européennes. Une délégation du Département du Développement
constitutionnel a rendu visite aux administrations de divers pays européens
(Russie, Espagne, Belgique, Allemagne, Suisse), afin d'acquérir une expérience
pratique en matière de relations intergouvernementales. Enfin, des experts
sud-africains ont participé aux séminaires organisés par la Commission sur les
thèmes suivants : "nationalité et succession d'Etats", "les
fondements constitutionnels de la politique étrangère" et "les
mutations de l'Etat-nation en Europe à l'aube du XXIe siècle", ainsi qu'au
séminaire organisé par le Conseil de l'Europe, sur les minorités.
Des négociations entre la Commission, le Département du
Développement constitutionnel et le Département fédéral suisse des Affaires
étrangères ont été menées pour la plupart en 1997, dans l'objectif de créer des
chaires sur les relations intergouvernementales et la gestion concertée dans
deux universités sud-africaines. La Suisse a accepté de financer les deux
chaires pendant l'année universitaire 1998/1999. Un accord cadre présentant les
modalités de création des chaires a été signé par les trois parties lors de la
32e réunion de la Commission. Il a été décidé que des accords individuels
seront signés ultérieurement avec les deux universités sélectionnées. Douze
universités d'Afrique du Sud ont déposé leur candidature auprès du Département
du Développement constitutionnel pour obtenir les chaires. Ces candidatures ont
été examinées à partir de certains critères, tout d'abord par un groupe de discussion
en Afrique du Sud, puis lors de la réunion de la Sous-commission sur l'Afrique
du Sud (32e réunion). Il a été décidé d'accorder une des deux chaires à une
université qui était auparavant défavorisée, et l'autre à une université
jusque-là privilégiée. L'université de Fort Hare a été choisie pour la première
de ces deux catégories et l'université de Natal, pour la seconde.
Lors de sa 31e réunion plénière, la Commission a accepté
de donner un avis sur le projet de loi sur le référendum de
"l'ex-République yougoslave de Macédoine". La Commission a nommé MM.
Malinverni, Bartole et Gewirtz rapporteurs sur cette question.
Un projet révisé sera très prochainement disponible et
l'examen de cette question se poursuivra en 1998.
La Commission a poursuivi sa coopération avec l'Ukraine
tout au long de 1997 et s'est intéressée en particulier aux questions suivantes
:
a. Constitution
de l'Ukraine
Lors de sa 30e réunion, la Commission a adopté le projet
d'avis consolidé sur la Constitution de l'Ukraine préparé par le Secrétariat
sur la base des contributions de Mme Milenkova et de
MM. Bartole, Batliner, Klucka, Steinberger et Delcamp.
Cet avis avait été demandé par l'Assemblée parlementaire le 10 juillet 1996.
M. Holovaty a souligné que certaines insuffisances du
texte de la Constitution étaient dues à des motifs politiques (par exemple,
l'absence de différenciation claire entre les libertés fondamentales et les
droits économiques, sociaux et culturels, le rôle du Président, le statut de la
Crimée), mais que l'Ukraine fera le nécessaire pour respecter, dans sa
législation, les standards du Conseil de l'Europe en matière de démocratie, de
droits de l'homme et de primauté du droit.
Le texte de l'avis consolidé est reproduit dans la Partie
B.
b. Projet de loi sur la Cour
constitutionnelle de l'Ukraine
La Commission a poursuivi l'examen du projet de loi sur
la Cour constitutionnelle de l'Ukraine. Lors de sa 28e réunion plénière, en
septembre 1996, l'Assemblée parlementaire avait sollicité son avis sur cette
question.
La Commission a adopté son avis sur le projet de loi sur
la Cour constitutionnelle de l'Ukraine lors de sa 31e réunion. Elle a mis l'accent
sur le fait que la loi représente un progrès important pour la protection des
droits individuels en Ukraine. Elle élargit les fonctions de la Cour
constitutionnelle, en particulier en permettant aux individus d'introduire une
requête auprès de la Cour constitutionnelle pour une interprétation officielle
de la Constitution - ce qui en pratique revient à donner un droit de recours
individuel -, et en donnant la possibilité aux juridictions ordinaires de
déférer des affaires à la Cour constitutionnelle. Aucune de ces procédures
n'est prévue par la Constitution. Toutefois, la loi ne contient pas de
dispositions concernant le moyen par lequel une affaire peut être introduite à
la Cour constitutionnelle par un juge et ne règle pas la participation des
parties dans les affaires devant la Cour constitutionnelle. Il a été souligné
que des droits procéduraux aussi importants devraient être inclus dans la loi
plutôt que laissés à la pratique de la Cour constitutionnelle.
Le texte de l'avis consolidé figure dans la Partie B.
c. Constitutionnalité de la peine de mort
en Ukraine
A la demande de l'Assemblée parlementaire, la Commission
a examiné les questions constitutionnelles susceptibles d'être soulevées au
sujet de la peine de mort en Ukraine.
La Commission a examiné cette question lors de ses 31e,
32e et 33e réunions.
Au cours de la 33e réunion, MM. Batliner, Helgesen et
Malinverni ont présenté un projet d'avis consolidé sur la constitutionnalité de
la peine de mort en Ukraine, ainsi que les conclusions révisées sur lesquelles
se sont accordés les rapporteurs avant la réunion. M. Malinverni a expliqué que
les rapporteurs étaient collectivement parvenus à la conclusion qu'en Ukraine,
la peine capitale était anticonstitutionnelle. Compte tenu de la grande complexité
de la question, les rapporteurs ont demandé que leurs avis individuels soient
annexés au rapport consolidé. Ces avis ne seront considérés ni comme
divergents, ni comme concordants et constitueront simplement une annexe à
l'avis de la Commission.
M. Holovaty a souligné qu'aux termes du Statut du Conseil
de l'Europe, l'adhésion à ce dernier entraîne l'obligation de respecter les
engagements pris au moment de l'adhésion. En outre, la signature du Protocole N°6 à la Convention européenne des Droits de l'Homme
entraîne l'obligation de ne pas priver ce traité de son objet et de son but,
conformément à la Convention de Vienne sur le droit des traités. L'application
de la peine capitale irait sans aucun doute à l'encontre de l'objet et du
propos du Protocole N°6 à la
Convention européenne des Droits de l'Homme.
La Commission a adopté à l'unanimité cet avis et a décidé
de le transmettre à l'Assemblée parlementaire, avant sa session de janvier
1998.
Le texte de cet avis est reproduit dans la Partie B.
I. INTRODUCTION
1. M. Gaguik Haroutunian, président de
la Cour constitutionnelle arménienne et coprésident de la Commission d'Etat
pour la réforme du système judiciaire de la République d'Arménie, a soumis
deux questions à la Commission de Venise, la première concernant la
possibilité d'un droit de saisine individuelle de la Cour constitutionnelle
arménienne, la seconde concernant la constitutionnalité de l'article 7 du
projet de loi sur l'organisation du système judiciaire de la République d'Arménie.
2. Le présent avis a été rédigé à
partir des notes établies de M. Endzins (Lettonie) et de M. Bartole
(Italie), et tient compte, en outre, des observations formulées à ce sujet, en
particulier par M. Haroutunian, lors du Séminaire international sur le contrôle
constitutionnel et la protection des droits de l'homme tenu à Erevan du 22 au
24 octobre 1997.
II. LA POSSIBILITÉ D'UN
DROIT DE SAISINE INDIVIDUELLE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
3. La Constitution de la République
d'Arménie a été adoptée par référendum le 5 juillet 1995. Selon son
article 6, elle se trouve au sommet de l'ordre juridique interne et ses
normes sont directement applicables. En outre, selon ce même article, les lois
jugées contraires à la Constitution et les autres actes juridiques jugés
contraires à la Constitution et aux lois sont privés de toute force juridique.
4. L'article 100 de la Constitution
définit les attributions de la Cour constitutionnelle et présente une liste
apparemment exhaustive des questions dont peut avoir à connaître la Cour. La
loi sur la Cour constitutionnelle de la République d'Arménie reprend, à son
article 5, cette disposition, réaffirmant et confirmant ainsi les
compétences de la Cour. L'article 100 peut donc être considéré comme
exhaustif; il ne fait pas mention de la possibilité pour les citoyens de
saisir, à titre individuel, la Cour pour violation de leurs droits
constitutionnels.
5. Quant à l'article 101 de la
Constitution, il énonce les personnes ou organes habilités à saisir la Cour
constitutionnelle. Il s'agit:
1.
du Président de la République;
2.
d'au moins un tiers des
députés;
3.
des candidats à la présidence
de la République et à la députation qui contesteraient les résultats des
élections;
4.
du gouvernement, dans les cas
prévus à l'article 59 de la Constitution.
[Cet
article 59 de la Constitution concerne la procédure permettant de prononcer
l'incapacité du Président de la République à exercer ses fonctions de Président
pour des raisons de santé ou autres.]
Une autre
disposition de la Constitution, l'article 57, permet à l'Assemblée
nationale de saisir la Cour constitutionnelle afin qu'elle tranche sur «la
question de la destitution du Président de la République». On pourrait conclure
de cette disposition que la liste figurant à l'article 101, et dans
laquelle sont énumérés les personnes et organes habilités à saisir la Cour
constitutionnelle, n'est pas exhaustive. Toutefois, selon l'article 57,
c'est à la majorité du nombre total de députés qui la composent que l'Assemblée
nationale peut, pour cette question précise, saisir la Cour constitutionnelle.
Ce mode de saisine constitue en effet un cas particulier de la disposition
générale de l'article 101.2 qui permet à l'Assemblée de saisir la Cour par
l'intermédiaire d'au moins un tiers des députés pour toute question énumérée à
l'article 101 (sauf en ce qui concerne les litiges électoraux et les cas
prévus à l'article 59). Par conséquent, l'article 57 ne constitue pas
un prolongement de la liste des personnes ou organes susceptibles de saisir la
Cour constitutionnelle. L'article 101 de la Constitution doit donc être
considéré comme exhaustif. En outre, à l'issue de cette énumération,
l'article 101 conclut que la Cour constitutionnelle ne peut connaître que
des affaires dont elle a été saisie dans les règles.
Tout comme
l'article 100, l'article 101 de la Constitution est repris dans la
loi relative à la Cour constitutionnelle, dont l'article 25 couvre
également le cas prévu à l'article 57 de la Constitution. Le
chapitre 9 de la loi relative à la Cour constitutionnelle définit les
critères et particularités de l'examen des recours par la Cour
constitutionnelle. Ces critères recouvrent le champ d'application défini par
les dispositions précitées.
On peut
donc en conclure que la Constitution de la République d'Arménie et la loi
relative à la Cour constitutionnelle définissent de manière exhaustive les
compétences de la Cour ainsi que les personnes et organes auxquels est reconnu
un droit de saisine. De plus, lors de la procédure de recevabilité, la Cour
doit rejeter tout recours dont l'auteur n'est pas habilité à la saisir
(article 32, paragraphe 2).
6. En principe, lorsqu'existe un droit
de saisine individuelle de la Cour constitutionnelle, celui-ci doit être prévu
par la constitution et strictement organisé par le règlement de la cour. En
général, tel est également le cas dans la pratique, soit que cette disposition
figure dans le texte initial du projet de constitution — ce qui a été le cas
des constitutions élaborées récemment — soit qu'elle résulte d'un amendement
constitutionnel.
Une
exception notable à cette règle empirique est constituée par l'Allemagne, où ce
droit de saisine individuelle a été expressément inséré dans la Grundgesetz (Loi fondamentale)
(article 93.1.4.a) en 1969,
bien que, dans la pratique, cette possibilité de former un recours individuel
devant la Bundesverfassungsgericht
(Cour constitutionnelle fédérale) ait existé bien avant 1969.
De 1949, date d'adoption de la Grundgesetz,
jusqu'à 1969, l'article 93 ne faisait pas mention du droit des
citoyens à saisir individuellement la cour, mais son paragraphe 2
stipulait que cette dernière pouvait également statuer dans d'autres affaires
qui pourraient lui être confiées par la loi fédérale. La loi de 1951 relative
à la Cour constitutionnelle fédérale mentionnait bien, à son article 93,
le droit de saisine individuelle (Verfassungsbeschwerde).
On peut néanmoins opérer un distinguo entre cette exception et le cadre
constitutionnel de la République d'Arménie. Dans la Constitution arménienne,
l'article 101 énonce explicitement les parties susceptibles de saisir la
Cour constitutionnelle, sans qu'y figurent les citoyens à titre individuel,
alors que l'article 93.2 de la Grundgesetz
de la République Fédérale d'Allemagne précisait bien que la liste des personnes
ou organes disposant du droit de saisine n'était en rien exhaustive.
Il faut
bien voir que si la République Fédérale a, en fin de compte, modifié
en 1969 sa Constitution et le règlement de la Cour constitutionnelle pour
y insérer une disposition explicite prévoyant le droit de saisine individuelle,
cela ne s'est pas fait en raison de l'absence d'une base juridique pour ce
mécanisme de saisine individuelle, mais dans un souci de clarté et pour prendre
acte du fait qu'une telle possibilité doit normalement figurer expressément
dans la Constitution.
Par
ailleurs, la commission a déjà fait observer, dans son avis sur la loi relative
à la Cour constitutionnelle d'Ukraine (CDL (97) 18) que, bien que
l'existence d'un droit de saisine individuelle de la Cour constitutionnelle
doive clairement figurer dans la Constitution, il peut, comme dans le cas de
l'Ukraine, y avoir des exceptions; la Constitution de ce pays stipule en effet
que l'une des attributions de la Cour constitutionnelle est de donner une
interprétation officielle de la Constitution et des lois ukrainiennes
(article 150.2), sans qu'il soit toutefois clairement indiqué qui est
habilité à saisir la Cour constitutionnelle d'une telle question. La loi relative
à la Cour constitutionnelle reconnaît le droit de demander une telle
interprétation à la fois aux organes de l'Etat (article 41), sous forme
d'une requête, et aux personnes physiques et morales (article 43), dans le
cadre du recours constitutionnel pour violation des droits et libertés
constitutionnels du requérant. Le cas de l'Ukraine apparaît toutefois ici
similaire à celui de l'Allemagne, étant donné qu'on se trouve en présence d'une
lacune dans la Constitution à laquelle il a ultérieurement été remédié par le
biais d'une loi relative à la Cour constitutionnelle. Or, il ne semble exister
aucune lacune de la sorte dans la Constitution de la République d'Arménie.
III. LES DISPOSITIONS DES
ARTICLES 38 ET 91 DE LA CONSTITUTION. LES DROITS CONSTITUTIONNELS SONT-ILS
SUFFISAMMENT GARANTIS EN L'ABSENCE D'UN DROIT DE SAISINE INDIVIDUELLE?
7. Selon l'article 38.2 de la
Constitution, chacun peut prétendre à faire valoir devant les tribunaux les
droits et libertés qui lui sont reconnus par la Constitution. Il ne s'en suit
pas que le citoyen peut saisir à titre individuel la Cour constitutionnelle. En
effet, les termes «devant les tribunaux» renvoient au système judiciaire de
l'Etat en général.
Selon
l'article 91 de la Constitution, «la justice est rendue seulement par les
tribunaux conformément à la Constitution et aux lois», alors que
l'article 92 énumère les tribunaux de droit commun, puis les juridictions
spécialisées, sans toutefois évoquer la Cour constitutionnelle. Lu
conjointement avec l'article 91, l'article 38.2 vise l'administration
de la justice par les tribunaux de droit commun.Ces deux articles doivent
être considérés comme des normes générales, alors que les articles 100 et
101 constituent plutôt des normes particulières qui, au nom du principe dit lex specialis derogat legi generali,
s'appliquent lorsqu'il y a conflit avec des normes générales. La Cour
constitutionnelle ne saurait donner de son propre chef une interprétation de la
Constitution, sauf si cette dernière le prévoit expressément, comme cela est le
cas de l'article 149 de la Constitution de la République de Bulgarie. Aux
termes des articles 100 et 101 de la Constitution, la Cour
constitutionnelle ne peut interpréter la Constitution que dans le cadre d'une
affaire portée devant elle par des personnes ou organes habilités à le faire,
et lorsqu'elle est appelée à se prononcer sur la conformité à la Constitution
de lois, résolutions de l'Assemblée parlementaire, décrets et autres actes du
Président de la République, résolutions du gouvernement et traités
internationaux devant encore être ratifiés.
8. Aux termes des articles 100 et
101 de la Constitution, la Cour constitutionnelle arménienne ne peut connaître
que des affaires qui lui ont été soumises dans les règles (c'est‑à‑dire
uniquement par les personnes et organes énumérés à l'article 101); la
juridiction de la Cour constitutionnelle est, en outre, limitée aux domaines
visés à l'article 100.
Un citoyen
ne peut, à titre individuel, saisir la Cour constitutionnelle afin que celle-ci
se prononce sur la constitutionnalité de lois ou de décisions affectant ses
droits. Cette absence d'un droit de saisine individuelle risque d'entraîner des
problèmes du point de vue de la protection juridique que la Constitution
garantit à l'exercice des libertés et des devoirs définis par elle
(articles 38 et 91).
IV. L'ARTICLE
7 ET LE CONTRÔLE CONSTITUTIONNEL DIFFUS
L'article 7
du projet de loi sur l'organisation du système judiciaire est ainsi rédigé.
Les
tribunaux administrent la justice conformément à la Constitution de la
République d'Arménie, aux accords internationaux auxquels elle est partie et
aux lois.
Lorsqu'elle
constate une incompatibilité entre les actes de l'Etat ou d'autres organes et
la Constitution de la République d'Arménie, des accords internationaux auxquels
elle est partie ou des lois, la Cour prend sa décision conformément aux
dispositions juridiques bénéficiant du statut le plus élevé.
9. Les deux questions soumises à la
Commission de Venise sont liées, puisque l'article 7 du projet de loi
relatif à l'organisation du système judiciaire ne serait pas libellé de la même
façon si le droit de saisine individuelle était reconnu. Si ce droit de saisine
existait, l'article 7 présenterait alors des problèmes de rédaction. Si,
en revanche, la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle n'est pas
ouverte aux citoyens individuels de la République d'Arménie, ce qui semble sans
aucun doute être le cas dans le cadre de l'actuel système constitutionnel,
alors l'article 7 constitue la base d'un système de contrôle
constitutionnel «diffus».
10. Le modèle des Etats-Unis constitue un
exemple de système diffus de justice constitutionnelle, dans lequel tous les
juges ont compétence pour examiner la conformité des lois avec la Constitution
dans le cadre des affaires dont ils sont saisis, et ce, en net contraste avec
le modèle européen de justice constitutionnelle, dans lequel un organe central
de l'Etat, la Cour constitutionnelle, détient une compétence exclusive en
matière de contrôle de la constitutionnalité des lois. Ce type de juridiction
est souvent doté de pouvoirs spécifiques relevant du droit constitutionnel,
notamment en ce qui concerne les rapports entre les organes supérieurs de
l'Etat.
La portée
de ces décisions n'est pas la même dans les deux systèmes. Dans le système
européen, les décisions sont d'application générale, alors que dans le système
américain, les juges se prononcent au cas par cas. Alors qu'en Europe, un
constat d'inconstitutionnalité rend généralement une disposition nulle et non
avenue, de telle sorte qu'elle ne peut plus être invoquée par une autre
juridiction, la décision du juge américain de ne pas appliquer une loi à un cas
particulier n'affectera que celui-ci.
11. L'article 7 du projet de loi relatif
à l'organisation du système judiciaire semble constituer une tentative de
répondre à la volonté manifestée par la Constitution, à ses articles 38 et
91, de voir garantie la protection juridique et juridictionnelle des libertés,
droits et devoirs du citoyen. Cette disposition concerne l'administration de la
justice par les tribunaux et exige de ces derniers qu'ils observent la
hiérarchie des lois, hiérarchie dont le sommet est occupé par la Constitution,
suivie par les accords internationaux, puis par les lois de la République.
Lorsqu'un tribunal refuse de reconnaître la valeur juridique d'un acte de
l'Etat ou d'un autre organe, il doit prendre sa décision en s'appuyant sur la
hiérarchie des lois. L'article 7 apporte effectivement une garantie à la
protection des droits et libertés prévue par la Constitution dans la mesure où
il permet à chaque juge d'appliquer directement la Constitution au détriment
d'un acte de l'Etat s'il estime celui-ci contraire à un droit constitutionnel.
Cette interprétation est conforme à l'article 6 de la Constitution, qui
affirme la suprématie de celle-ci et l'application directe de ses normes, en
même temps qu'elle prive de leur force juridique les actes jugés contraires à
la Constitution.
V. LA QUESTION DE LA
CONSTITUTIONNALITÉ DE L’ARTICLE 7 DU PROJET DE LOI SUR L’ORGANISATION DU
SYSTÈME JUDICIAIRE
12. C’est ici la constitutionnalité de
l’article 7 qui est en jeu, celui-ci permettant à des juridictions autres
que la Cour constitutionnelle de se prononcer sur des questions de conformité à
la Constitution. Il est en effet possible de considérer cet article 7
comme entrant en conflit avec l’article 100 de la Constitution, lequel
donne pour mission à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur la conformité
des lois à la Constitution.
Toutefois,
cet article 7 du projet de loi relative à l’organisation du système
judiciaire n’autorise pas les tribunaux à exercer un contrôle de la
constitutionnalité des lois de l’Etat. Ce qu'il permet en revanche aux
tribunaux de droit commun de faire, c’est, lorsqu’ils examinent une affaire
spécifique et estiment qu’une norme est contraire à la Constitution, aux
obligations découlant d’un traité international ou aux lois, d'appliquer
directement la norme constitutionnelle, le traité international ou la loi en
question. L’article 7 ne permet pas à ces tribunaux de déclarer nul et non
avenu l’acte jugé ainsi contraire à la Constitution.
13. Le système arménien de justice
constitutionnelle semble associer des traits propres à la fois au modèle
européen et au modèle américain. Il dispose en effet d’un côté d’une Cour
constitutionnelle dotée de compétences spécifiques, avec un certain nombre de
personnes et d’organes habilités à saisir cette Cour conformément aux articles 100
et 101, ce qui l’apparente au modèle européen, alors que, d’un autre côté, la
compétence en matière de contrôle de la constitutionnalité n’est pas
exclusivement réservée à la Cour constitutionnelle, puisque chaque fois que la
question de la conformité d’une loi avec la Constitution se pose dans le cadre
d’une affaire portée devant un tribunal, le juge peut refuser d’appliquer une
loi s’il l’estime contraire à la Constitution et directement appliquer cette
dernière.
VI. PROBLÈMES
LIÉS AU CONTRÔLE DIFFUS DE LA CONSTITUTIONNALITÉ EN ARMÉNIE
14. On peut imaginer que cette
coexistence entre deux formes de justice constitutionnelle s’accompagne de
quelques difficultés. C’est ainsi que des conflits risquent de surgir entre la
Cour constitutionnelle et d’autres tribunaux si elle ne parvient pas à la même
conclusion que ces derniers quant à la constitutionnalité d’une loi. On peut
toutefois supposer que cette éventualité a déjà été prévue par les dispositions
actuellement en vigueur en Arménie.
Seul le
Président de la République ou un tiers des membres de l’Assemblée nationale
peuvent demander à la Cour constitutionnelle d’examiner la constitutionnalité
des lois, résolutions de l’Assemblée nationale, décrets et autres textes signés
par le Président de la République ainsi que des décrets du gouvernement. Aucun
délai n’est fixé pour ces formes de saisine; par conséquent, le Président de la
République et les membres de l'Assemblée nationale peuvent contester la
constitutionnalité de lois bien après leur entrée en vigueur. Cette absence de
limite dans le temps n'est pas un hasard, puisque de tels délais existent pour
deux autres types de saisine de la Cour, prévus aux articles 57 et 58
de la loi relative à la Cour constitutionnelle.
L'article 64
de la loi relative à la Cour constitutionnelle rend les décisions de cette
dernière obligatoirement applicables sur tout le territoire de la république,
ce qui, de fait, écarte toute possibilité de conflit entre la Cour
constitutionnelle et d'autres tribunaux quant à la conformité d'une loi avec la
Constitution. Les autres tribunaux sont en effet liés par les décisions de la
Cour constitutionnelle et ne sont pas autorisés à appliquer une loi que
celle-ci a jugée contraire à la Constitution.
VII. CONCLUSIONS
15. Si la volonté d'instituer un droit de
saisine individuelle de la Cour constitutionnelle d'Arménie est parfaitement
louable, puisqu'il s'agirait là d'un pas en direction d'une meilleure
protection des droits et libertés garantis par la Constitution, il ne semble
pas possible de mettre en œuvre ce droit de saisine à moins de procéder à une
modification de la Constitution de façon à l'y faire figurer.
Aux termes
de l'article 7 du projet de loi relative à l'organisation du système
judiciaire, les droits constitutionnels des citoyens peuvent être défendus
devant les tribunaux de droit commun, et, selon l'article 6 de la
Constitution, les normes de cette dernière sont directement applicables.
L'article 7 du projet introduit un système de contrôle diffus qui permet
de garantir la protection juridique des droits et libertés des citoyens tel que
l'exige la Constitution.
16. Bien que le système arménien de
justice constitutionnelle s'inspire de deux modèles différents, il
pourrait fort bien fonctionner de façon satisfaisante. Il réserve en effet à la
Cour constitutionnelle la tâche, importante, de résoudre les conflits
intéressant la constitutionnalité des lois. Il est essentiel, dans certains
systèmes, de prévoir une juridiction dont la mission est d'examiner d'un œil
critique les lois, surtout lorsque la partie lésée est un citoyen.
En
l'occurrence, toutefois, la Cour ne peut être saisie de telles affaires que par
le Président de la République ou un tiers des membres de l'Assemblée nationale,
en conséquence de quoi son intervention est subordonnée à une volonté
politique. Il serait préférable que la Cour constitutionnelle, censée être la
garante suprême de la Constitution, soit invitée à se prononcer sur des points
très importants ou lorsque les droits constitutionnels des citoyens sont en
jeu. L'Arménie devrait par conséquent modifier sa Constitution de façon à
permettre une saisine individuelle de la Cour constitutionnelle ou à
reconnaître à celle-ci une compétence accrue, de telle sorte que, chaque fois
que se pose devant un tribunal la question de la constitutionnalité d'une loi,
celui-ci puisse suspendre la procédure et poser la question de
constitutionnalité à la Cour constitutionnelle.
Introduction
Par lettre du
27 septembre 1997, le Directeur de l'Administration du Président de la
République d'Azerbaïdjan a soumis au Conseil de l'Europe pour avis le projet de
Constitution de la République autonome du Nakhitchevan. A cet effet, un groupe
de Rapporteurs a été créé au sein de la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise), composé de MM. Malinverni,
Suviranta et Lesage. La Commission a procédé à un échange de vues avec les
Rapporteurs au cours de sa 32e réunion plénière (Venise 16-17 octobre 1997) sur
la base de leurs commentaires préliminaires (CDL (97) 45, 46 et 48 rev.). Les
Rapporteurs se sont ensuite réunis à Bruxelles, le 31 octobre 1997, en présence
de M. Hajiyev, Président de la Cour suprême et membre associé de la Commission
au titre de l'Azerbaïdjan, et de M. Giakoumopoulos, Secrétaire adjoint de la
Commission. A l'issue de la réunion les Rapporteurs ont adopté le présent avis
qui a été approuvé par la Commission plénière, lors de sa 33ème réunion
(Venise, 12-13 décembre 1997).
1. L'autonomie de la
République du Nakhitchevan
Le statut
de la République autonome du Nakhitchevan, territoire qui n'a pas de frontière
commune avec le reste de l'Azerbaïdjan, est fixé par le Chapitre VIII (Article
134) de la Constitution d'Azerbaïdjan du 12 novembre 1995. Il s'agit d'un Etat
"autonome" au sein de la République d'Azerbaïdjan. Conformément
aux accords internationaux de Moscou et de Kars de 1921, mentionnés dans le
préambule et l'article 1er du projet de Constitution du Nakhitchevan,
- la
République autonome n'est pas un sujet de droit international, mais peut avoir
des contacts avec des Etats étrangers et des organisations internationales
(voir article 37 par. 11 du projet de Constitution);
- le
territoire de la République autonome fait partie intégrante du territoire de la
République d'Azerbaïdjan qui est "un, indivisible et inviolable"
(article 11 de la Constitution de l'Azerbaïdjan).
Les
compétences de la République autonome sont fixées uniquement par la
Constitution de l'Azerbaïdjan, à l'exclusion de tout accord entre la République
autonome et l'Azerbaïdjan; les dispositions de la Constitution de la République
autonome ne peuvent d'ailleurs contredire la Constitution d'Azerbaïdjan, dont
les dispositions ont une valeur supérieure à celle de la Constitution du
Nakhitchevan (voir article 134 de la Constitution d'Azerbaïdjan). De même,
l'article 137 dispose que les actes législatifs de l'Ali Medjlis (Parlement du
Nakhitchevan) doivent être compatibles aussi bien avec la Constitution
azerbaïdjanaise qu'également avec toutes les lois de la République
d'Azerbaïdjan. Dans ces conditions, il est évident que le constituant de la
République d'Azerbaïdjan est souverain dans la détermination du degré
d'autonomie accordée à la République autonome. Les actes des autorités de la
République autonome ne sauraient restreindre ce pouvoir du constituant
Azerbaïdjanais; en particulier, aucun accord des autorités du Nakhitchevan
n'est exigé pour la modification du régime d'autonomie. La garantie de ce régime
réside en effet uniquement dans la rigidité de la Constitution azerbaïdjanaise
dont l'amendement nécessite un référendum (voir Chapitre XI de la Constitution
d'Azerbaïdjan).
D'autre
part, en dépit de ce qui précède, il y a lieu de noter que la Constitution
d'Azerbaïdjan réserve à la compétence exclusive du législateur du Nakhitchevan
un nombre relativement important de matières. L'article 139 de cette
Constitution énumère, à cet égard, les élections à l'Ali Medjlis, les questions
relatives au développement économique , la protection sociale, la protection de
l'environnement, le tourisme, la santé, la science et la culture. La
Constitution de l'Azerbaïdjan accorde, de plus, au législateur de la République
autonome une compétence en matière budgétaire ; en effet l'article 139 de la
Constitution dispose que l'Ali Medjlis "approuve le budget de la
République autonome du Nakhitchevan. La Constitution accorde également à l'Ali
Medjlis une compétence en matière fiscale et le projet de Constitution de la
République autonome (article 29) précise que l'Ali Medjlis a une compétence en
matière d'impôts locaux.
Il s'ensuit
que la République du Nakhitchevan bénéficie d'une autonomie non négligeable.
2. Hiérarchie
des normes et contrôle de constitutionnalité
Sur le
territoire de la République autonome s'appliquent à la fois la législation
nationale et la législation de la République autonome. Les relations
hiérarchiques entre les normes applicables est définie dans les articles 135
par. 4 et 5 de la Constitution d'Azerbaïdjan et à l'article 61 du projet de
Constitution de la République autonome.
La Cour
constitutionnelle de la République d'Azerbaïdjan est compétente pour juger de
la conformité des actes juridiques de la République autonome à ceux de la
République azerbaïdjanaise (Article 130, par. 3, point 8). Toutefois, ni la
Constitution d'Azerbaïdjan ni le projet de Constitution du Nakhitchevan ne
contiennent de disposition sur le contrôle de la conformité des normes de la
République autonome à la Constitution de la République autonome du
Nakhitchevan.
Il serait
indiqué d'attribuer également cette compétence à la Cour constitutionnelle
d'Azerbaïdjan, en utilisant à cette fin les procédures appropriées.
3. Droits
de l'homme
Les
Rapporteurs notent que conformément à l'article 71 de la Constitution
d'Azerbaïdjan, les droits et libertés de l'homme et du citoyen ont un effet
direct sur le territoire de la République autonome du Nakhitchevan. Ceci
pourrait être rappelé dans la Constitution de la République autonome.
Etant donné
que la Constitution d'Azerbaïdjan contient une série complète de garanties des
droits de l'homme, inclure dans la Constitution de la République autonome une
disposition relative seulement au droit à la propriété peut paraître superflu
mais s'explique par des raisons historiques. En tout état de cause, si une
disposition spéciale est consacrée à ce droit dans la Constitution de la
République autonome, il serait approprié de souligner que le droit à la
propriété peut être soumis à des restrictions et limitations; l'article 1er du
Protocole No 1 à la Convention européenne des Droits de l'Homme mais aussi
l'article 29 de la Constitution azerbaïdjanaise sont des dispositions qui
peuvent servir de modèle à cet effet.
4. Séparation
des pouvoirs - Fonctions et pouvoirs du Président de l'Ali Medjlis
Selon
l'article 5 du projet de Constitution de la République autonome du
Nakhitchevan, le Président de l'Ali Medjlis est l'autorité suprême de la
République ; il lui appartient, entre autres, "de représenter la
République en dehors de ses frontières" et "assure l'héritage de
structure de l'Etat". L'article 37 énumère en outre les compétences du
Président du Parlement.
La
combinaison des articles 5 et 37 conduit à une concentration de compétences
dans la personne du Président du Parlement difficilement compatible avec le
principe de la séparation des pouvoirs consacré à l'article 3 du projet de
Constitution. En fait, le Président de l'Ali Medjlis ne pourra pas assurer
l'"activité réciproque" des pouvoirs exécutif, législatif et
judiciaire que s'il est extérieur à ces pouvoirs et se place en dessus d'eux ;
or tel n'est pas le cas du Président de l'Ali Medjlis qui est bien le Président
de l'organe législatif. On rencontre dans la liste des compétences du Président
de l'Ali Medjlis (article 37 du projet) aussi bien des fonctions relatives au
pouvoir législatif que des fonctions qui relèvent traditionnellement du pouvoir
exécutif. Ainsi, le Président de l'Ali Medjlis met fin au mandat des députés
(par. 11), crée des groupes de travail pour la préparation des projets de lois
(par. 13), représente la République (par. 12), crée des organes du pouvoir
exécutif (par. 9), annule (en anglais "suspends") les arrêtés et
ordonnances du Cabinet des Ministres (par. 10), propose la nomination et la
cessation des fonctions des juges et des procureurs (par. 16 et 17).
En
conséquence, il y a lieu de reconsidérer les fonctions du Président de l'Ali
Medjlis et, en particulier les dispositions, suivantes de l'article 37:
- le par.
3, selon lequel le Président de l'Ali Medjlis "assure l'activité
réciproque (en anglais "to promote cooperation") des organes de
l'Etat";
- le par.
10, selon lequel le Président de l'Ali Medjlis "suspend" ou "annule"
certains actes du Gouvernement ou des autorités locales; le Président doit en
effet demander aux autorités judiciaires de suspendre l'effet des actes en
question ; de plus, seuls les tribunaux doivent pouvoir prononcer l'annulation
de ces actes;
- le par.
23 qui semble répéter le par. 14 (pouvoir du Président d'adopter des décisions,
arrêtés et ordonnances);
- le par.
18, selon lequel le Président nomme le directeur de la Banque centrale de
Nakhitchevan, ainsi que les par. 19, 26, 27, 28 et 29, selon lesquels le
Président "applique la doctrine militaire d'Azerbaïdjan", "crée
et dirige le conseil de guerre", "met en oeuvre la mobilisation
générale", "appelle les citoyens au service militaire" et
"assure l'application de l'état d'urgence ou l'état de siège"; il
s'agit là de fonctions qui relèvent traditionnellement du pouvoir exécutif;
- les par.
16 et 17 qui accordent au Président de l'Ali Medjlis le pouvoir de faire des
propositions pour la nomination et la cessation des fonctions des juges et
procureurs (voir point 6 ci-dessous).
5. Fonctionnement
de l'organe législatif
Certaines
dispositions sont de nature à réduire la souveraineté du Parlement. Ainsi,
l'Ali Medjlis n'est habilité à amender les projets de lois qui lui sont soumis
qu'avec l'accord de l'organe qui exerce le droit d'initiative législative
(article 31 par. 3 du projet).
Selon les
Rapporteurs, le législateur doit demeurer libre d'adopter et d'amender des
lois, sans que l'avis des organes qui sont à l'origine de la loi en question ne
s'impose à lui.
La
disposition selon laquelle l'Ali Medjlis doit adopter des lois dans un délai
d'un mois à partir du jour où les projets de lois lui sont soumis (article 31
par.4) réduit également la souveraineté du Parlement. Ce dernier devrait
pouvoir disposer du temps qu'il estime nécessaire pour légiférer.
6. Indépendance
et fonctionnement de la justice
Si la
nomination des juges par l'Ali Medjlis sur proposition de son Président est une
procédure normale, accorder à ce dernier le droit de proposer la révocation des
juges de la Cour suprême (article 51 par. 2) et de la Cour économique (article
52 par. 2) est une grave entorse au principe de l'indépendance de la justice et
de la séparation des pouvoirs.
Ces dispositions
sont également en contradiction avec l'article 128 de la Constitution
d'Azerbaïdjan qui règle, dans son dernier paragraphe, la procédure de
destitution des juges d'Azerbaïdjan .
En outre,
l'article 53, qui confie à la Prokuratura aussi bien l'instruction que
l'engagement de l'action pénale, peut soulever de graves problèmes au regard de
l'exigence d'indépendance et d'impartialité dont doit faire preuve l'organe
judiciaire chargé de l'instruction selon la Convention européenne des Droits de
l'Homme, telle qu'elle a été interprétée par la Cour eur. D.H. (voir notamment
les arrêts Schiesser c. Suisse du 4 décembre 1979 (série A n° 34), Huber c. Suisse du 23 octobre
1990 (série A n° 188) et
Brincat c. Italie du 26 novembre 1992 (série A n° 249-A).
Enfin,
conférer à la Cour suprême la compétence d'exercer la "surveillance de
l'activité des tribunaux de droit commun", en vertu de l'article 51 par.
1er, semble contraire au principe de l'indépendance de ces derniers. Si la Cour
suprême doit pouvoir casser les jugements des tribunaux inférieurs, ou les
reformer, elle ne saurait exercer une surveillance sur leur activité.
7. Conclusion
Les
Rapporteurs estiment que le projet de Constitution, dans son ensemble,
constitue une bonne base pour la définition du régime de l'autonomie du
Nakhitchevan.
La
confusion des fonctions de "chef d'Etat" et de Président du Parlement
en une seule personne et la concentration d'importantes prérogatives entre les
mains de cette même personne soulève des problèmes au regard de la séparation
des pouvoirs.
Certaines
dispositions du projet portent atteinte à la souveraineté du pouvoir
législatif, privé de son pouvoir d'amender librement les projets qui lui sont
soumis.
De même,
les atteintes portées à l'indépendance du pouvoir judiciaire sont incompatibles
avec les principes fondamentaux d'un Etat démocratique, respectueux des droits
de l'homme et de la prééminence du droit et doivent être écartées du projet.
La
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée
parlementaire a demandé, par lettre du 16 juin 1997, un avis de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) sur les
questions juridiques soulevées par la mise en place de la Cour des droits de
l'homme de la Fédération de Bosnie et Herzégovine (ci- après FBH). Le présent
avis répondant à la demande susmentionnée, a été adopté par la Commission de
Venise lors de sa 31ème réunion plénière (Venise 20-21 juin 1997).
La
Commission estime que l'analyse de ces questions juridiques doit se faire à
deux niveaux:
D'une part,
une analyse de la situation en l'état actuel du droit constitutionnel de Bosnie
et Herzégovine (ci-après, BH) est nécessaire (analyse de lege lata, point 1. ci-dessous); d'autre part, compte tenu des
compétences du Comité des Ministres en la matière, il y a lieu d'examiner le
système des mécanismes de protection des droits de l'homme en vue de se
prononcer sur l'opportunité de la création de la Cour en question (analyse de lege ferenda, point 2. ci dessous).
1. En l'état actuel du
droit constitutionnel applicable en Bosnie et Herzégovine.
Composition
et compétences de la Cour des droits de l'homme de la Fédération de Bosnie et
Herzégovine en vertu des Accords de Washington et de la Constitution FBH
La Cour des
droits de l'Homme de la FBH est une institution prévue par la Constitution de
la Fédération, elle-même proposée dans les Accords de Washington du 18 mars
1994, conclus entre la FBH et la République de Croatie.
La
Constitution proposée a été adoptée par le Parlement, en date du 30 mai 1994.
La Cour des
droits de l'homme est prévue au Chapitre IV, Section C, articles 18 à 23 de
cette Constitution. Elle est composée de 7 membres : 3 juges de Bosnie et
Herzégovine (un Bosniaque, un Croate et un "autre") et 4 membres
nommés par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe conformément à la
Résolution (93)6. La participation des juges étrangers est un arrangement
transitoire (Chapitre IX, article 9, de la Constitution).
La Cour des
droits de l'homme est saisie de toute question concernant une disposition constitutionnelle
ou toute autre disposition juridique relative aux droits de l'homme et aux
libertés fondamentales ou à l'un quelconque des instruments énumérés dans
l'annexe à la Constitution FBH. Après avoir épuisé les recours existants auprès
des autres tribunaux de la Fédération, une personne peut interjeter appel
devant la Cour des droits de l'homme sur toute question relevant de la
compétence de cette dernière. Cette cour peut aussi être saisie lorsque la
procédure demeure en instance pendant un temps indûment long dans tout autre
tribunal de la Fédération ou de tout canton. La Cour des droits de l'homme peut
également donner, sur demande, dans les domaines de sa compétence, des avis
ayant force obligatoire pour la Cour constitutionnelle, la Cour suprême ou un
tribunal cantonal. La décision de la Cour est définitive et obligatoire.
L'incidence des Accords de
Dayton
Une
première question posée est celle des effets des Accords de Dayton sur le
dispositif des Accords de Washington. En d'autres termes il y a lieu de
s'interroger si les Accords de Dayton, postérieurs aux Accords de Washington et
à l'adoption de la Constitution de la Fédération, ont eu comme effet, par
l'institution de la Commission des droits de l'homme (Annexe 6 aux Accords de
Dayton), d'abroger formellement les dispositions relatives à la Cour des droits
de l'homme de la FBH.
Tel ne
semble pas être le cas d'un point de vue juridique.
Les Accords
de Dayton et les Accords de Washington n'impliquent pas les mêmes parties.
L'accord cadre de Dayton est conclu par le République de Bosnie Herzégovine, la
République de Croatie et la République Fédérale de Yougoslavie et l'Annexe 6
par la République de Bosnie Herzégovine, la FBH et la Republika Srpska, alors
que les Accords de Washington ont été conclus entre la FBH et la République de
Croatie.
De même,
l'Annexe 6 vise à mettre en place une institution pour le contrôle du respect
des droits de l'homme au niveau de l'Etat de Bosnie Herzégovine dans son
ensemble, alors que la Constitution de la Fédération ne vise actuellement
qu'une entité de cet Etat (même si la vocation originale des Accords de
Washington était de créer un Fédération sur l'ensemble du territoire de la
Bosnie et Herzégovine).
Puisque les
deux accords internationaux n'ont ni les mêmes parties, ni ne régissent la même
matière, on ne saurait considérer que les Accords de Dayton ont affecté la
validité juridique des dispositions relatives à la Cour des droits de l'homme
de la FBH.
La
nomination des juges "étrangers" par le Comité des Ministres du
Conseil de l'Europe
La Cour des
droits de l'homme n'a pas encore été établie. Les trois membres nationaux ont
été désignés mais les membres "étrangers", nécessaires pour la mise
en place de l'institution pendant la période initiale, n'ont pas encore été
désignés par le Comité des Ministres.
La base
juridique de l'action du Comité des Ministres mérite une clarification:
Les Accords
de Washington (conclus entre la FBH et la Croatie) et la Constitution de la FBH
ne lient pas le Conseil de l'Europe et ses organes. Ces textes constituent la
base juridique permettant, pour les besoins du droit interne,
l'intervention d'une institution internationale pour la mise en place de la
Cour.
L'action du
Comité des Ministres en la matière n'est donc pas, en tant que telle, régie par
les Accords ou par la Constitution mais est exclusivement fondée sur sa propre
Résolution (93)6 à laquelle, du reste, se réfèrent les Accords de Washington et
la Constitution de la Fédération.
La
Résolution (93)6 dispose, en son Article 1er:
" A la demande
d'un Etat européen non membre, le Comité des Ministres peut désigner, après
consultation de la Cour et de la Commission européennes des Droits de l'Homme,
des personnalités particulièrement qualifiées pour siéger dans une cour ou dans
un autre organe de contrôle de respect des droits de l'homme établi par cet
Etat dans son ordre juridique interne"
C'est en
vertu de la disposition susmentionnée que le Comité des Ministres devra, le cas
échéant, procéder à la nomination des juges étrangers. Il y a lieu de
souligner, à cet égard, que la condition pour procéder à la nomination est
qu'une demande lui soit adressée par un Etat européen non membre, à
savoir, la Bosnie et Herzégovine et non pas par une Entité. En revanche, il
n'est aucunement nécessaire que l'organe de contrôle de respect des droits de
l'homme soit une juridiction placée au sommet de la pyramide des juridictions
de l'Etat ; il peut bien s'agir d'une juridiction d'une entité fédérée.
En outre,
la Résolution (93)6 précise que Comité des Ministres "peut"
désigner des juges étrangers pour siéger dans un organe de contrôle du
respect des droits de l'homme dans un Etat européen non membre. Il en résulte
un certain pouvoir d'appréciation de la part du Comité des Ministres quant à
l'opportunité de son intervention. Ce pouvoir d'appréciation est plus large
lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'intervenir pour mettre en place un
deuxième organe de contrôle dans un même Etat. Il ne faut pas en effet
perdre de vue que le Comité des ministres a déjà mis en place la Chambre des
droits de l'homme en BH, prévue à l'Annexe 6 aux Accords de Dayton conformément
à la Résolution (93)6. Dans ces conditions, le Comité des Ministres pourrait
s'abstenir de procéder à la nomination sollicitée s'il estime que les objectifs
visés par le Résolution (93)6 ne sont pas servis par la mise en place d'un
deuxième organe de contrôle. Les observations de la Commission de Venise
incluses dans son avis sur la situation
constitutionnelle en Bosnie et Herzégovine en ce qui concerne plus
particulièrement les mécanismes de protection des droits de l'homme (avis
adopté lors de la 29e réunion de la Commission (15-16 novembre 1996,
CDL-INF(96)9) pourraient être prises en considération sur ce point.
2. Problèmes liés au
fonctionnement de la Cour des droits de l'Homme de la Fédération pouvant
affecter l'efficacité du mécanisme de protection des droits de l'homme en
Bosnie et Herzégovine
La
Commission de Venise a examiné, à la demande de l'Assemblée parlementaire, la
situation constitutionnelle en Bosnie et Herzégovine en ce qui concerne les
mécanismes de protection des droits de l'homme. L'examen en question a révélé
un certain nombre de problèmes liés notamment à la prolifération des organes de
contrôle.
La
Commission a estimé, dans son avis sur la situation constitutionnelle en Bosnie
et Herzégovine en ce qui concerne en particulier les mécanismes de protection des
droits de l'homme (CDL-INF(96)9),
"que
le mécanisme de protection des droits de l'homme prévu dans l'ordre juridique
de Bosnie et Herzégovine présente un degré de complexité inhabituel. La
coexistence d'instances juridictionnelles chargées de tâches spécifiques de
protection des droits de l'homme et de tribunaux dont on peut s'attendre à ce
qu'ils statuent sur des allégations de violations des droits de l'homme, dans
le cadre des affaires portées devant eux, crée inévitablement un certain double
emploi.
...
Toutefois,
un double emploi doit être évité puisqu'il peut être préjudiciable à
l'efficacité de la protection des droits de l'homme. En particulier, il
conviendrait peut être de procéder à des amendements des Constitutions des
entités là où la création de juridictions spécifiques de droits de l'homme
apparaît superflue d'un point de vue juridique".
En ce qui
concerne en particulier la Cour des droits de l'Homme de la FBH, la Commission
a relevé que la coexistence de deux institutions juridictionnelles de
protection des droits de l'homme (la Cour des droits de l'Homme de la FBH et la
Commission des droits de l'Homme prévue à l'Annexe 6 des Accords de Dayton)
peut créer certains problèmes.
En premier
lieu,
"il
devient extrêmement long pour un citoyen de la FBH d'épuiser tous les recours
du droit interne. Cela implique l'intervention éventuelle successive d'un
tribunal municipal, d'un tribunal cantonal, de la Cour suprême, de la Cour des
droits de l'homme, avec intervention éventuelle de la Cour constitutionnelle de
FBH), puis du Médiateur de la BH avant d'arriver, enfin, à la Chambre des
droits de l'homme (premièrement le Panel, puis la Chambre en réunion plénière).
Cette longue procédure peut aussi décourager les citoyens de la FBH d'adresser une
requête à la Commission européenne des droits de l'homme à Strasbourg lorsque
la BH deviendra partie à la Convention européenne des droits de l'homme".
De plus,
"on
ne peut exclure que des contradictions éventuelles dans la jurisprudence de la
Cour des droits de l'homme de la FBH et de la Chambre des droits de l'homme de
la BH (toutes deux composées majoritairement de juges internationaux) puissent
affecter l'autorité de ces cours".
Il est
évident que les problèmes susmentionnés, liés à l'établissement et au
fonctionnement de la Cour des droits de l'homme de la FBH risquent de
compromettre l'efficacité du mécanisme de contrôle du respect des droits de
l'homme, dans cette entité mais aussi dans la BH dans son ensemble.
Comme
possible solution à ces problèmes, la Commission de Venise a préconisé un
amendement de la Constitution de la FBH de manière à supprimer la Cour des
droits de l'Homme. La lacune qui résulterait d'un tel amendement pour le
système judiciaire de la FBH pourrait être facilement comblée par l'attribution
de compétences en matière de droits de l'homme à la Cour constitutionnelle
et/ou à la Cour suprême de la Fédération et par la possibilité reconnue à tout
individu, comme aux Ombudsmen de la FBH, de saisir la Chambre des droits de
l'homme.
De plus,
cette solution simplifierait le système judiciaire de protection des droits de
l'homme dans la FBH et rendrait plus courtes les voies de recours internes.
Elle
conduirait également à la production d'une jurisprudence cohérente en matière
des droits de l'homme applicable aux deux entités par une seule instance
internationale, à savoir la Commission des Droits de l'Homme.
Enfin, de
l'avis de la Commission, cette solution est compatible avec les Accords
internationaux qui sont à la base du système judiciaire de la BH, dans la
mesure où l'Accord de Washington, qui comprend la Constitution de la FBH et
prévoit la création de la Cour des droits de l'homme, a été politiquement
"dépassé" par l'Accord de Dayton.
La
Commission réitère sa position selon laquelle, compte tenu du mécanisme
institué par l'Annexe 6 des Accords de Dayton, la création de la Cour des
droits de l'homme de la Fédération apparaît aujourd'hui superflue et risque de
compromettre la célérité des procédures.
Toutefois,
compte tenu des attentes que les mécanismes de protection des droits de l'homme
ont pu créer dans la population, on ne saurait exclure que les impératifs
politiques commandent l'établissement de la Cour des droits de l'homme de la
FBH. La Commission n'a ni les informations ni la compétence pour se prononcer
sur cet aspect politique de la question.
Cependant, si
la juridiction en cause venait à être établie, il serait nécessaire
d'engager immédiatement des travaux visant à obtenir, dans les meilleurs délais
possibles, une simplification du système, en envisageant par exemple la fusion
de cette cour avec la Cour suprême ou la Cour constitutionnelle de la
Fédération. La Commission rappelle à cet égard qu'une telle simplification a
été opérée, avec succès en Croatie, où la Cour provisoire des droits de l'homme
(juridiction prévue par la loi constitutionnelle croate de 1991 sur les droits
de l'homme et des minorités, inspirée aussi de la Résolution (93) 6 du Comité
des Ministres) a été remplacée par un mécanisme permettant à la Cour
constitutionnelle croate d'avoir recours à des conseillers internationaux,
participant à ses travaux. Cette simplication, pour laquelle la Commission
serait prête à accorder toute son assistance aux parties intéressées, contribuerait
à l'efficacité des mécanismes de protection des droits de l'homme, pierre
angulaire des Accords de paix en Bosnie et Herzégovine.
3. Conclusions
La
Commission estime
- que les dispositions de la
Constitution FBH qui concernent la Cour des droits de l'homme de la FBH n'ont
pas été formellement abrogées par les Accords de Dayton;
- que l'intervention sollicitée du
Comité des Ministres du Conseil de l'Europe n'est pas régie par les Accords de
Washington ou par la Constitution de la FBH mais exclusivement par la
Résolution (93) 6;
- que, conformément à cette
Résolution, la demande visant à l'institution d'un organe de contrôle, au sens
de l'article 1er de cette Résolution, doit être faite par un Etat
non-membre et non par une entité de cet Etat;
- que le Comité des Ministres est
compétent pour décider de l'opportunité de la nomination de juges
internationaux à la Cour des droits de l'homme de la FBH, conformément à la
Résolution (93) 6;
- que le Comité des Ministres doit
prendre en considération le fait qu'il a déjà institué un organe de contrôle,
au sens de l'article 1er de la Résolution (93) 6 dans ce même état, et évaluer
dans quelle mesure la mise en place d'un deuxième organe, à savoir, la Cour des
droits de l'homme de la FBH sert les objectifs visés par la Résolution
susmentionnée; à cet égard, il appartiendra au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe de tenir compte des considérations exposées ci-dessus, ainsi que de
toute autre considération de nature politique que l'Etat habilité pour être demandeur,
à savoir la Bosnie et Herzégovine, pourrait lui communiquer et sur lequel la
Commission, par sa nature, n'a pas compétence pour se prononcer;
- que, si la Cour des droits de
l'homme de la FBH venait à être établie, il serait nécessaire d'engager
immédiatement des travaux visant à obtenir, dans les meilleurs délais, une
simplification du système de protection judiciaire des droits de l'homme, en
envisageant, par exemple, la fusion de cette cour avec la Cour suprême ou la
Cour constitutionnelle de la Fédération.
Par lettre
du 8 juillet 1997, le Bureau du Haut Représentant en Bosnie Herzégovine a posé
à la Commission Européenne pour la Démocratie par le droit (Commission de
Venise) les questions suivantes:
1. La Présidente de la Republika
Srpska avait-elle le pouvoir de dissoudre l'Assemblée Nationale, sans avoir
reçu l'avis du Premier Ministre et du Président de l'Assemblée ?
2. La Présidente de la Republika
Srpska est-elle habilitée à nommer un Gouvernement sur le fondement de
l'article 94 de la Constitution, après la dissolution de l'Assemblée Nationale
?
3. Le Gouvernement a-t-il le pouvoir
de suspendre la décision de la Présidente de la Republika Srpska portant
dissolution de l'Assemblée Nationale, en vertu de l'article 114 de la
Constitution ?
Messieurs
G. Malinverni (Suisse) et C. Economides (Grèce), désignés Rapporteurs, assistés
de Monsieur C. Giakoumopoulos (Secrétaire adjoint de la Commission de Venise),
ont tenu une réunion à Genève le 10 juillet 1997.
Sur la base
des informations dont ils ont disposé et dans un délai extrêmement bref, les
Rapporteurs ont rendu l'avis suivant, qui pourra être approuvé par la
Commission lors de sa prochaine réunion plénière.
Question 1
Aux termes
de l'amendement LX à l'article 72 de la Constitution, le Président de la
République peut dissoudre l'Assemblée nationale après avoir entendu l'avis du
Premier Ministre et du Président de l'Assemblée nationale.
Il ressort
du libellé même de cette disposition que le Président est tenu de demander
l'avis du Premier Ministre et du Président du Parlement, mais que cet avis
revêt un caractère purement consultatif. La décision de dissoudre le Parlement
appartient au seul Président de la République. La prise de position du Premier
Ministre et du Président du Parlement n'est donc aucunement contraignante pour
le Président de la République.
En
l'espèce, le Président de la République a sollicité, conformément à la
disposition susmentionnée, l'avis du Premier Ministre et du Président de
l'Assemblée. Ceux-ci n'ont pas répondu dans le délai imparti. Cette
circonstance n'est toutefois pas de nature à empêcher le Président de prendre
valablement sa décision, dès lors que l'avis du Premier Ministre et du
Président de l'Assemblée n'est pas contraignant. Subordonner la décision du
Président de la République à la réception de l'avis du Premier Ministre et du
Président de l'Assemblée serait de nature à bloquer le processus de dissolution
et à priver ainsi la disposition de son effet utile.
Le délai
imparti peut paraître court. Il convient de relever toutefois que la
Constitution ne fixe aucun délai et que des décisions de cette importance
doivent souvent être prises de façon extrêmement urgente. En tout état de
cause, un délai d'une vingtaine d'heures paraît être suffisant pour permettre
aux deux personnes consultées d'exprimer leur avis ou, à tout le moins, de
demander une prolongation du délai, ce qu'elles n'ont pas fait.
Question 2
Selon
l'amendement XXXIX tel qu'amendé par l'amendement LX, le mandat du Gouvernement
se termine au moment de la dissolution du Parlement.
Toutefois,
aux termes de l'article 94, alinéa 9, un gouvernement dont le mandat est
terminé en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale, continue
d'exercer ses fonctions jusqu'à la désignation d'un nouveau gouvernement.
L'article
94, alinéa 10, sur lequel prétend se fonder la Présidente pour désigner
maintenant un nouveau gouvernement, ne saurait servir de base constitutionnelle
à cet effet. Cette disposition indique en effet clairement que le Président
doit proposer un candidat au poste de Premier Ministre. Le fait même que le Président
ne puisse que "proposer un candidat" implique que cette candidature
soit agréée par un autre organe de l'Etat. Il ressort clairement de cette
disposition que ce candidat doit nécessairement obtenir la confiance du
Parlement.
Cette
disposition ne saurait donc être opérationnelle en l'absence de Parlement, ce
qui est le cas actuellement, puisque le précédent Parlement a été dissous et
que le prochain n'a pas encore été élu.
Manifestement,
l'article 94 alinéa 10 n'est destiné à s'appliquer qu'après les élections du
1er septembre 1997. Jusqu'à cette date, c'est le gouvernement actuel qui doit
demeurer en place pour expédier les affaires courantes, comme le prévoit
d'ailleurs l'article 94 alinéa 9.
Question 3
En se
fondant sur l'article 114 de la Constitution, le Gouvernement n'est pas
habilité à suspendre la décision de dissolution de l'Assemblée prononcée par le
Président de la République. En effet, l'article 114 de la Constitution se
réfère exclusivement à l' "enforcement
of a regulation, general or individual enactment", donc à des actes
législatifs ou administratifs. Or, de toute évidence, la décision de dissoudre
le Parlement, qui revêt un caractère éminemment politique, ne rentre pas dans
la catégorie des actes visés à l'article 114.
Par
ailleurs, la dissolution du Parlement ne requiert en aucune façon une
intervention quelconque de la part du Gouvernement. En outre, en sa qualité
d'organe exécutif, ce dernier n'a pas à intervenir à propos d'un acte
présidentiel qui vise le Parlement de manière autre que celle prévue à
l'amendement LX de la Constitution (avis du Premier Ministre, à la demande du
Président).
Le
Gouvernement ne saurait dès lors se baser sur l'article 114 de la Constitution
pour suspendre la décision présidentielle de dissolution du Parlement.
La
Commission adopte le Mémorandum suivant, qu'elle décide de transmettre aux
autorités croates:
"Le
présent mémorandum résume les conclusions et propositions du groupe de
rapporteurs suite à leur réunion avec la commission croate chargée de la
révision de la loi constitutionnelle, présidée par M. Seks, vice-président de
Sabor, les 26 mars et 19-20 mai 1997 à Zagreb, et avec les
représentants des minorités.
1. Le
"forum des minorités"
Les
réunions ont fait ressortir la nécessité d'une consultation régulière des
autorités avec les représentants des minorités ou communautés. Cette
consultation peut être réalisée facilement dans le cadre d'une institution (le
"forum des minorités"), composée de représentants des minorités, qui
pourraient se réunir régulièrement et servir d'organes consultatifs informels
pour les autorités dans le domaine des politiques relatives aux minorités.
La
Commission se félicite des initiatives des autorités croates de convoquer déjà
à ce stade et sur une base ad hoc le forum. Elle considère que
l'existence et le fonctionnement de cet organe doivent être prévus par la loi,
par exemple, par la loi constitutionnelle révisée.
2. Inclusion
d'éléments de la "lettre d'intention
du gouvernement de la République de Croatie sur la réintégration pacifique de
la région placée sous administration transitoire" dans la loi
constitutionnelle révisée.
Les
autorités de la République de Croatie devraient considérer l'inclusion dans la
loi constitutionnelle révisée des garanties d'une représentation politique et
de l'autonomie sur les plans de l'éducation et de la culture qui figurent dans
"la lettre d'intention". La Commission est d'avis que la loi
constitutionnelle révisée devrait
- exposer le principe
de représentation de la communauté ethnique serbe, notamment celle de la région
sous administration transitoire, dans les organes d'Etat et dans les organes
des collectivités locales en place dans la région;
- exposer le cadre de
fonctionnement et les pouvoirs du "conseil commun des municipalités"
et du "conseil de la communauté ethnique serbe", conformément aux
principes consacrés dans la Charte européenne des collectivités locales, la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Recommandation
1201 (1993) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe;
- garantir l'autonomie
sur le plan de l'éducation et de la culture;
- exposer le principe
de la représentation proportionnelle de la communauté ethnique serbe et
d'autres minorités nationales au parlement;
3. Appui
constitutionnel à la participation de conseillers internationaux aux travaux de
la Cour constitutionnelle
En
remplacement de la Cour provisoire des droits de l'homme prévue à l'article 60
de la loi constitutionnelle de 1991 sur les droits de l'homme et les droits des
communautés ou minorités nationales ou ethniques, la Commission a suggéré que
des conseillers internationaux participent aux travaux de la Cour
constitutionnelle lorsqu'elle traite des droits des minorités. Cette suggestion
a été suivie avec succès par la Cour constitutionnelle. La Commission se
réjouirait si la pratique actuelle pouvait trouver un appui dans la loi, par
exemple, dans le cadre de la loi constitutionnelle révisée."
I. Introduction
Par lettre du 7 novembre 1996, le Président de la
Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme de l'Assemblée
parlementaire a demandé à la Commission de Venise des informations sur l'état
d'avancement de sa coopération avec les autorités croates en ce qui concerne la
mise en oeuvre des recommandations contenues dans le rapport de la Commission
sur l'application de la loi constitutionnelle sur les droits et libertés de
l'homme et sur les droits des communautés ou minorités nationales et ethniques
dans la République de Croatie (CDL (96) 26). Lors de sa 29e réunion plénière
(Venise, 15-16 novembre 1996), la Commission a demandé à M. G. Malinverni de
préparer un projet de rapport sur cette question, en vue de son examen et de
son adoption.
Le présent rapport a été adopté lors de la 30e
réunion de la Commission (Venise, 7-8 mars 1997) sur la base du projet de M.
Malinverni.
Les recommandations de la Commission auxquelles se
réfère la demande de l'Assemblée sont rappelées (chapitre 1) avant l'exposé des
diverses étapes de la coopération entre la République de Croatie et la
Commission en vue de leur mise en oeuvre (Chapitre 2) et les perspectives de
coopération dans le proche avenir (Chapitre 3).
Chapitre 1. Les
recommandations de la Commission de Venise
En vue de
la demande d'adhésion de la Croatie au Conseil de l'Europe, la Commission des
questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire du
Conseil de l'Europe a sollicité, le 16 février 1996, un avis de la Commission
de Venise, sur la situation constitutionnelle en Croatie et plus
particulièrement sur l'application de la Loi constitutionnelle de décembre 1991
sur les droits et libertés de l'homme et sur les droits des communautés ou
minorités nationales et ethniques dans la République de Croatie ainsi que sur
les mécanismes de protection des droits de l'homme.
La
Commission de Venise a créé un groupe de travail lors de sa 26e réunion (1 - 2
mars 1996) et a désigné MM. Matscher, Malinverni et Nicolas en tant que
Rapporteurs. Les Rapporteurs se sont rendus à Zagreb du 14 au 16 mars 1996 et
ont pu contacter des représentants des autorités croates et des minorités.
Dans leur
rapport, ils ont concentré leurs observations sur la question de la suspension
de plusieurs dispositions de la Loi constitutionnelle de 1991. Cette suspension
concerne notamment des dispositions relatives au statut spécial accordé aux
districts où les membres de communautés ethniques et nationales représentent la
majorité de la population. Elle s'applique aussi aux droits de représentation
et de participation aux institutions publiques et la protection des communautés
ou minorités constituant plus de 8% de la population, selon le recensement de
1991, et à la supervision internationale de la mise en oeuvre de la loi et la
protection judiciaire des droits qui y sont contenus (y compris la question de
la Cour provisoire des droits de l'homme en Croatie, prévue à l'article 60 de
cette Loi). Les Rapporteurs ont conclu qu'au vu de la situation
constitutionnelle en Croatie, de la Loi constitutionnelle de 1991 sur les
droits de l'homme et des minorités et de leur protection judiciaire, il y avait
lieu:
"- d'envisager
dans les meilleurs délais la révision des dispositions suspendues de la Loi de
1991 afin d'assurer aux personnes appartenant à des minorités des droits en
matière d'autonomie locale, conformément à la Charte européenne de l'autonomie
locale et à la Recommandation 1201 (1993);
- de prévoir, en vue
de placer la protection des minorités sous une certaine supervision
internationale, un élargissement de la Cour constitutionnelle qui pourrait, lorsqu'elle
statue sur des affaires relatives aux droits des minorités, comprendre un
certain nombre de juges internationaux. Une telle proposition peut être
considérée comme une mesure de confiance adéquate;
- de mettre en place,
par le biais notamment de l'Institut croate des Droits de l'Homme et avec le
concours du Conseil de l'Europe, une large campagne d'information et de
promotion des possibilités légales de protection des droits de l'homme et des
minorités."
La mise en
oeuvre de ces recommandations fait partie des engagements pris par la Croatie
lors de son adhésion au Conseil de l'Europe (voir avis 195 (1996) de
l'Assemblée sur l'adhésion de la Croatie au Conseil de l'Europe, par. 9 vii).
Par
ailleurs, la Résolution (96) 31 du Comité des Ministres (point 2.4) pose comme
condition de l'adhésion la coopération avec le Conseil de l'Europe notamment en
ce qui concerne l'application de la Loi constitutionnelle sur les droits de
l'homme et sur les droits des minorités nationales ou ethniques.
Chapitre 2 La
mise en oeuvre des Recommandations
2.1. Révision de la Loi constitutionnelle
Les
dispositions suspendues de la Loi de 1991 conféraient des droits spécifiques de
représentation et de participation dans les institutions publiques (parlement, gouvernement,
et corps judiciaires suprêmes) à toute minorité représentant 8% de la
population; elles avaient pour objectifs principaux de protéger les minorités
importantes en Croatie et notamment la minorité serbe en leur accordant une
représentation effective aux différents niveaux du pouvoir législatif, exécutif
et judiciaire. En effet, bien que 16 minorités soient présentes en Croatie,
seule la minorité serbe était concernée par ces dispositions. L'ensemble des
dispositions relatives aux droits des minorités qui atteignent 8% ont été
suspendues. De même, ne sont plus appliquées les dispositions accordant un
statut spécial aux districts où la minorité serbe était majoritaire. Le motif
avancé pour cette suspension est que, suite à des mouvements de population, il
n'existerait plus des unités où la minorité serbe serait majoritaire et que,
par conséquent, les conditions matérielles pour l'application des dispositions
en question fait défaut. La Commission a exprimé l'opinion - opinion qu'elle
réitère aujourd'hui - que les dispositions pertinentes de la loi
constitutionnelle de 1991 devraient être amendées de manière à assurer aux
minorités une participation effective à la vie publique.
Lors de la
réunion du Groupe de travail de la Commission (composé de MM. Matscher, La
Pergola, Russell, Nicolas et Nick) avec des représentants des autorités croates
à Paris les 20-21 juin 1996, les autorités croates ont annoncé la création d'un
groupe de travail chargé d'étudier la révision de la Loi constitutionnelle en
question. Elles ont également annoncé leur intention d'inviter des membres de
la Commission de Venise à participer aux travaux de ce groupe.
Le 10
octobre 1996, le Gouvernement de la République de Croatie a pris la décision de
créer une Commission chargée d'examiner et de proposer la révision de la Loi
constitutionnelle. La Commission est composé de
- M.
Vladimir Seks, vice-Président de la Chambre des députés, Président de la
Commission,
- Mme
Ljerka Mintas-Hodak, Vice Premier Ministre,
- M.
Davorin Mlakar, Ministre de l'Administration,
- M.
Miroslav Separovic, Ministre de la Justice,
- M.
Marijan Prus, Directeur du Bureau gouvernemental de la législation
- M.
Jaksa Muljacic, Ministre adjoint, Ministère des Affaires étrangères,
- M.
Smiljko Sokol, Député au Parlement,
- M.
Branko Smerdel, professeur à la Faculté de droit de Zagreb.
Par lettre
du 16 octobre 1996, les autorités croates ont annoncé la création de la
commission de révision de la Loi constitutionnelle et ont sollicité
l'assistance du Conseil de l'Europe.
La
Commission de Venise, lors de sa 29e réunion plénière (Venise 15-16 novembre
1996), a pris connaissance de ces développements et a désigné MM. Gérard
Batliner (Liechtenstein), Jan Helgesen (Norvège), Godert Maas Geesteranus
(Pays-Bas), Franz Matscher (Autriche), Ergun Özbudun (Turquie) et Mme Hanna
Suchocka (Pologne) pour participer aux travaux de la commission susmentionnée.
Le Secrétariat de la Commission en a informé les autorités croates le 3
décembre 1996 en les priant de lui communiquer des indications sur le
calendrier des réunions de la commission de révision de la loi
constitutionnelle, ainsi que toute proposition au sujet d'une première
rencontre de la commission avec les membres de la Commission de Venise. La date
de cette rencontre a été fixée au 26 mars 1997.
2.2. Participation de conseillers internationaux
aux travaux de la Cour constitutionnelle
Dans leur
rapport, les Rapporteurs de la Commission de Venise ont suggéré de prévoir que,
lorsqu'elle a à se prononcer sur des questions ayant trait aux droits des
minorités, la Cour constitutionnelle pourrait siéger dans une composition
élargie. Pour l'examen de ces affaires, la Cour constitutionnelle serait
composée des juges constitutionnels croates auxquels s'ajouteraient, à titre
provisoire, un certain nombre de juges internationaux; dans cette composition
élargie la Cour constitutionnelle traiterait exclusivement des affaires
relatives à une allégation de violation des dispositions des droits des minorités.
Lors de la
27e réunion plénière de la Commission (Venise, 17-18 mai 1996), les
représentants de la Croatie ont indiqué que compte tenu des difficultés et des
délais qu'aurait nécessité un amendement constitutionnel dans le sens proposé
par les Rapporteurs, il serait préférable de faire participer aux travaux de la
Cour non pas des juges internationaux mais des conseillers internationaux, ce
que permet le Règlement intérieur de la Cour en autorisant la consultation
d'experts. La Commission a estimé que cette proposition allait dans le droit
fil des conclusions des Rapporteurs et a chargé ces derniers de poursuivre
leurs travaux, de concert avec les autorités de Croatie, afin d'étudier les
aspects techniques de cette proposition.
Lors de
réunions successives portant sur la question de la participation des
conseillers internationaux aux travaux de la Cour constitutionnelle (Paris
20-21 juin 1996, Venise 12 septembre 1996), la Commission de Venise et les
représentants des autorités croates sont parvenus à un accord au sujet de la
base légale de la participation des conseillers internationaux, des modalités
de leur désignation, de leurs compétences et de la publication de leurs avis et
opinions. Par ailleurs, en vue d'assurer l'indépendance des conseillers, il a
été suggéré que le financement de leur participation aux travaux de la Cour
constitutionnelle croate devrait être assuré par le Conseil de l'Europe (Voir
Annexe I).
Le 12
septembre 1996, les autorités croates ont présenté à la Commission de Venise un
projet de Règlement intérieur réglementant la participation des conseillers
internationaux aux travaux de la Cour constitutionnelle. Après l'avoir étudié,
la Commission a conclu, lors de sa 28e réunion plénière (Venise, 13-14
Septembre 1996):
- que
la participation des conseillers internationaux aux travaux de la Cour
constitutionnelle devrait être mise en oeuvre par la désignation, par le Comité
des Ministres du Conseil de l'Europe, de deux conseillers et de deux ou trois
suppléants, sur la base de propositions faites par le président de la Cour
constitutionnelle croate et le président de la Commission de Venise;
- que
les conseillers devraient se voir accorder le droit de participer aux
délibérations de la Cour constitutionnelle, sans droit de vote, que l'arrêt
devrait mentionner leur participation, et que leurs opinions devraient être
publiés;
- qu'il
y aurait lieu de prendre les dispositions nécessaires pour mettre en place la
participation envisagée des conseillers internationaux dans un proche avenir;
- que
la participation des conseillers internationaux devrait être de nature
transitoire; en principe, elle devrait durer jusqu'à la ratification par la
Croatie de la Convention européenne des Droits de l'Homme, mais pas au-delà de
1999, avec la possibilité d'envisager une éventuelle prolongation du mandat des
conseillers à l'expiration de la période susmentionnée.
Le 22
octobre 1996, conformément à l'article 21 par. 1 point 4 de son Règlement
Intérieur, la Cour constitutionnelle a pris la décision qui règle la
participation de conseillers internationaux aux travaux de la Cour
constitutionnelle (voir Annexe II).
Cette
décision a été communiquée à la Commission de Venise le 17 janvier 1997.
Conformément
à la décision de la Cour constitutionnelle, le Comité des Ministres sera appelé
à nommer deux conseillers et trois suppléants à partir d'une liste dressée par
la Cour Constitutionnelle croate et la Commission de Venise.
Les frais
de traduction des documents, d'interprétation lors des audiences et la
publication des avis des conseillers (dans le journal officiel en même temps
que l'arrêt de la Cour) sont à la charge de la Cour constitutionnelle. En
revanche, les autres frais liés à la participation des conseillers (frais de
voyage, indemnités et honoraires journalières) ne le seraient pas. Ils
pourraient être pris en charge par le Conseil de l'Europe.
Lors de sa
30e réunion plénière (Venise, 7-8 mars 1997), la Commission en consultation
avec la Cour Constitutionnelle croate a arrêté la liste des cinq personnalités.
La
Commission part de l'idée que l'article 5, paragraphe 2 de la décision de la
Cour constitutionnelle sera interprété et appliqué de manière à permettre aux
conseillers internationaux de participer non seulement aux audiences mais
également aux délibérations de la Cour constitutionnelle, conformément à ce qui
a été convenu entre les représentants des autorités croates et la Commission
lors de la 28ème réunion plénière de celle-ci.
Elle part
également de l'idée que, comme prévu, lors de la réunion susmentionnée, la
nécessité ou l'opportunité de prolonger le mandat des conseillers
internationaux sera examinée au moment où celui-ci expirera à savoir, au moment
de la ratification de la Convention européenne des Droits de l'Homme par la
Croatie ou à la fin de 1999 (article 9 de la décision de la Cour
constitutionnelle), à la lumière de l'expérience acquise.
2.3. Campagne d'information sur les possibilités de
protection des droits de l'homme et des minorités en Croatie
La
Commission de Venise avait suggéré, afin de rétablir la confiance des
populations minoritaires concernées, de mettre en place une large campagne
d'information sur les droits de l'homme et des minorités.
Cette
proposition a été favorablement accueillie par les autorités croates.
Lors de la
28e réunion plénière de la Commission, la Délégation croate a annoncé qu'une
traduction de la Convention européenne des droits de l'homme avait été
largement distribuée parmi la population. La Commission s'est félicitée de
cette initiative tout en soulignant que la campagne devait également être axée
sur les possibilités légales et procédurales de protection des droits de
l'homme et des minorités offertes par le droit interne croate.
La
Commission de Venise prépare depuis janvier 1997 une brochure portant sur les
moyens juridiques permettant d'assurer la protection des droits de l'homme et
des minorités en Croatie qui pourra être diffusée parmi la population, y
compris celle actuellement placée sous l'administration des Nations Unies.
La
Commission considère cette opération comme une activité continue.
Chapitre 3 Perspectives
de coopération dans le proche avenir
Il ne fait
aucun doute que, si le travail déjà accompli est largement satisfaisant, la
coopération devra s'intensifier dans le proche avenir.
La
Commission espère en effet que, dans les meilleurs délais, la commission
chargée de la révision de la Loi
constitutionnelle commencera ses travaux, que ceux-ci avanceront rapidement
et que les membres de la Commission de Venise désignés à cette fin y seront
effectivement associés. La Commission avait déjà noté l'importance de cette
révision et l'effet certainement décourageant que la suspension de certaines
dispositions de la Loi constitutionnelle avait pu avoir pour les personnes
appartenant à des minorités. La prolongation de la suspension des garanties
constitutionnelles et, par conséquent, la prolongation de l'incertitude quant
au régime juridique destiné à être appliqué dans l'avenir et de manière durable
aux minorités leur est préjudiciable. La Commission rappelle que, dans son
rapport adopté les 17-18 mai 1996 (CDL (96) 26), elle avait exprimé le souhait
que la révision de la Loi constitutionnelle soit effectuée dans les meilleurs
délais. Elle constate que depuis plusieurs mois se sont écoulés.
La
Commission ne peut, par ailleurs, que se féliciter de l'adoption de la
réglementation relative à la participation
de conseillers internationaux aux travaux de la Cour constitutionnelle. Si,
grâce à l'efficacité et à l'esprit de coopération de la Cour constitutionnelle,
le mécanisme a pu être arrêté dans un délai relativement bref, il convient
maintenant de le mettre en oeuvre, dans les meilleurs délais.
En ce qui
concerne la campagne sur les moyens de
protection des droits de l'homme, des travaux doivent être engagés en
étroite collaboration avec les autorités croates et le Conseil de l'Europe. La
brochure que prépare la Commission de Venise sur la protection des droits de
l'homme et des minorités en Croatie s'inscrit dans le cadre de cette campagne.
Conclusions
La
Commission se félicite de sa coopération avec la République de Croatie, qui a
déjà donné un certain nombre de résultats satisfaisants. Cette coopération, témoignage
de l'attachement de la Croatie aux valeurs qui font l'Europe contemporaine,
n'aurait pas été possible sans la qualité et l'efficacité de la Délégation de
la République de Croatie aux réunions successives de la Commission et sans la
collaboration sans réserve de la Cour constitutionnelle croate.
La
Commission espère que cette coopération sera encore plus intense dans les
prochains mois et que ses résultats commenceront à produire des effets concrets
dans le domaine des droits de l'homme et des minorités.
A
N N E X E I
COMMISSION
EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
Réunion du Groupe de Travail sur l'application de la loi constitutionnelle
croate
relative à la protection des droits de l'homme et des minorités
Paris,
20-21 juin 1996
MEMORANDUM
Introduction:
A la
demande de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de
l'Assemblée parlementaire, MM. Matscher, Malinverni, Nicolas, s'étaient rendus
à Zagreb du 14 au 16 mars 1996 et avaient rédigé un rapport relatif à
l'application de la loi constitutionnelle sur les droits et libertés de l'homme
et sur les droits des communautés ou minorités nationales et ethniques dans la
République de Croatie.
Dans le
cadre de la procédure d'adhésion au Conseil de l'Europe, la Croatie a pris
officiellement l'engagement de mettre en oeuvre les recommandations résultant
de l'avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit et
notamment de coopérer avec le Conseil de l'Europe en ce qui concerne
l'application de la loi constitutionnelle susmentionnée (Avis N°195 (1996) de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe relatif à la demande d'adhésion de la
Croatie au Conseil de l'Europe, paragraphe 9 point vii.; Résolution (96) 31 du
Comité des Ministres du Conseil de l'Europe).
Le rapport
sur l'application de la loi constitutionnelle croate adopté lors de la 27e
réunion plénière de la Commission de Venise, recommandait, entre autres:
- d'envisager
dans les meilleurs délais la révision des dispositions suspendues de la Loi
constitutionnelle sur la protection des droits de l'homme et des minorités;
- de
prévoir un élargissement de la Cour constitutionnelle en vue de placer la
protection des minorités sous une certaine supervision internationale;
Lors de sa
27° réunion plénière, la Commission de
Venise a chargé ses rapporteurs de poursuivre leurs travaux en étroite
collaboration avec des représentants de la République de Croatie. Un Groupe de
travail composé de MM. MATSCHER, LA PERGOLA, RUSSELL, NICOLAS et NICK, et de
représentants du Ministère des Affaires étrangères (M. ŠIMONOVI_, Premier Vice
Ministre), du Ministère de la Justice (Mme IMAMOVI_, Conseillère au Département
des Relations internationales), de la Cour constitutionnelle (M. MAL_I_, Juge à
la Cour constitutionnelle) s'est réuni les 20 et 21 juin 1996 à Paris. Le
Groupe de travail était assisté par M. Buquicchio, M. Giakoumopoulos et Mlle
Martin.
I. Concernant la révision
des dispositions suspendues de la loi constitutionnelle sur la protection des
Droits de l'Homme et des Minorités, les autorités croates ont annoncé la création prochaine
(avant le mois de septembre 1996) d'un groupe de travail chargé d'étudier la
révision de la loi constitutionnelle en question en tenant compte de la Charte
européenne de l'autonomie locale et de la Recommandation 1201 (1993) de
l'Assemblée parlementaire. Des membres de la Commission de Venise seront
invités à participer aux travaux de ce groupe.
II. Concernant
l'élargissement de la Cour constitutionnelle, le Groupe de travail a étudié les aspects
techniques de cette question et est convenu de ce qui suit:
- Base
légale de la participation de conseillers internationaux:
La
participation des conseillers internationaux se fera dans un premier temps sur
la base du Règlement de la Cour constitutionnelle existant, dont l'article 21
point 4 permet à la Cour constitutionnelle d'adopter des actes séparés
concernant la coopération avec des organisations internationales.
L'élargissement de la Cour constitutionnelle à des conseillers internationaux
serait par ce biais possible sans modification de la loi constitutionnelle
relative à la Cour constitutionnelle ni de la Constitution évitant ainsi une
procédure législative longue et lourde (majorité des 2/3 dans les deux chambres
du Parlement) dont l'issue serait de surcroît incertaine. L'acte séparé visé à
l'article 21 du Règlement intérieur est quant à lui adopté par la Cour
constitutionnelle à la majorité simple.
Ultérieurement,
la participation de conseillers internationaux aux travaux de la Cour
constitutionnelle pourrait trouver une base légale également dans le texte
révisé de la loi constitutionnelle sur la protection des droits de l'homme et
des minorités.
- Désignation
des conseillers internationaux:
Il a été convenu
que le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe sera appelé à établir une
liste de personnalités. Cette liste sera composée de 7 personnes ayant une
grande expérience des questions constitutionnelles concernant la protection des
minorités.
Lorsqu'une
affaire introduite devant la Cour constitutionnelle appelle la participation de
conseillers internationaux, le Président de la Commission de Venise et le
Président de la Cour constitutionnelle choisiront deux personnalités figurant
sur la liste susmentionnée qui participeront aux travaux de la Cour
constitutionnelle croate dans l'affaire en question. Alternativement, les
conseillers internationaux pourraient être saisis selon un système de rotation.
La durée du
mandat des conseillers internationaux peut être provisoirement fixée jusqu'à la
fin de l'année 1999, et pourra être renouvelé.
Les
conseillers internationaux bénéficieront de privilèges et immunités comparables
à ceux des membres des juridictions internationales, sur la base d'un accord à
conclure entre le Conseil de l'Europe et la Croatie. Un projet d'accord sera
élaboré s'inspirant des deuxième, quatrième et sixième protocoles additionnels
à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe.
- Compétences
des conseillers internationaux
Les
conseillers internationaux interviendront dans toute affaire relative aux
droits des minorités présentée devant la Cour constitutionnelle, selon les
conditions suivantes: automatiquement, dès qu'un droit garanti par la
Constitution, la loi constitutionnelle sur les droits des minorités ou par un
instrument international de protection des droits des minorités est en cause ;
sur décision du Président de la Cour constitutionnelle, pour toute affaire
touchant aux minorités ou aux personnes appartenant à des minorités.
Au vu des
données fournies par la Cour constitutionnelle, entre 1991 et 1996 sur les 107
recours constitutionnels acceptés par la Cour comme entrant dans son champ de
compétence, 74 étaient introduits par des membres appartenant à une minorité.
Il est donc à prévoir que les conseillers internationaux seront sollicités
plusieurs fois par année.
La Cour
constitutionnelle communiquera aux deux conseillers internationaux les parties
essentielles du dossier de l'affaire dans l'une des deux langues officielles du
Conseil de l'Europe.
Les
conseillers donneront un avis écrit provisoire, dans un délai maximal de trois
mois afin de ne pas retarder les délais de la procédure.
Les
conseillers internationaux participeront aux éventuels débats et aux
délibérations de la Cour; l'interprétation sera assurée par la Cour
constitutionnelle croate.
L'arrêt de
la Cour constitutionnelle fera mention de la participation des conseillers
internationaux.
- Publication
des avis provisoires et opinions des conseillers internationaux
Les avis
provisoires feront l'objet d'une publication à la demande des conseillers
internationaux.
Il a été
également convenu que les opinions des conseillers internationaux feront
l'objet d'une publication. La Cour constitutionnelle croate sera chargée de la
publication selon les conditions suivantes: toute opinion dissidente à l'arrêt
devra être obligatoirement publiée; les opinions concordantes seront publiées à
la demande des conseillers internationaux.
Les
publications de la Cour constitutionnelle de Croatie pourraient constituer un
des supports de diffusion des avis provisoires et des opinions des conseillers
internationaux.
Les
autorités croates sont invitées à proposer toute autre publication afin d'élargir
les possibilités d'accès du public et des professionnels aux travaux des
conseillers internationaux.
Les avis
provisoires et les opinions des conseillers internationaux devront faire
l'objet d'une publication, dans leur langue originale ainsi que dans une
version traduite, dans les plus brefs délais après le rendu de l'arrêt de la
Cour constitutionnelle et s'agissant des opinions en principe concomitamment à
la publication de l'arrêt dans le Journal officiel croate (Narodne novine).
- Financement
En vue
d'assurer l'indépendance des conseillers, le financement de leur participation
aux travaux de la Cour constitutionnelle croate devrait être assuré par le
Conseil de l'Europe.
*******
Ce
Mémorandum des Rapporteurs de la Commission de Venise sur les aspects
techniques de l'élargissement de la Cour constitutionnelle sera transmis à
celle-ci afin qu'elle prépare un acte sur la base des propositions du Groupe de
travail.
La
participation de conseillers internationaux aux travaux de la Cour constitutionnelle
devrait ainsi être effective dans les meilleurs délais.
A
N N E X E II
TRADUCTION
NON OFFICIELLE
Aux termes
de l'article 21, paragraphe 1, alinéa 4 du règlement de la Cour
constitutionnelle de la République de Croatie, la Cour constitutionnelle lors
de sa séance tenue le 22.10 a prononcé
LA
DECISION
sur la participation
des conseillers internationaux dans la procédure de protection
des
droits des minorités nationales auprès de
la
Cour constitutionnelle de la République de Croatie
Article
1
Les
conseillers internationaux participeront au travail de la Cour
constitutionnelle dans les procédures de protection des droits constitutionnels
des minorités nationales et des personnes appartenant à une minorité nationale
(par la suite: les droits des minorités) portées devant la Cour par une plainte
constitutionnelle conformément à l'article 28 de la Loi sur la Cour
constitutionnelle de la République de Croatie. Les modalités et les conditions
de la participation des conseillers internationaux sont précisées par cette
Décision.
Article
2
Les
conseillers internationaux participeront à toutes les procédures de protection
des droits des minorités dans lesquelles le requérant se réfère directement à
l'infraction de ses droits constitutionnels de l'article 15 de la Constitution
de la République de Croatie ou indirectement - se référant à l'infraction des
droits des minorités précisé par la loi constitutionnelle, par le traité international
de l'article 134 de la Constitution de la République de Croatie ou par d'autres
règlements.
Article
3
Les
conseillers internationaux participeront, à l'invitation de la Cour
constitutionnelle, aux autres procédures dans lesquelles la personne
appartenant à la minorité se réfère à l'infraction d'autres droits
constitutionnels et affirme que l'infraction a été commise pour la raison de
son appartenance à une minorité.
Article
4
Dans les
cas mentionnés dans les Articles 2 et 3 de la présente Décision, la Cour
constitutionnelle va remettre aux conseillers internationaux les dossiers
principaux de l'affaire traduits dans l'une des deux langues officielles du
Conseil de l'Europe (l'anglais ou le français).
Article
5
Lorsqu'il
aura été décidé de leur participation à la procédure, la Cour assurera aux
conseillers internationaux:
1. La rédaction de l'opinion écrite
antérieure à la transmission à la Cour constitutionnelle au plus tard trois
mois après réception du dossier, ainsi que la publication de l'opinion
antérieure si l'expert international le demande.
2. La participation à l'audience
consultative, qui est obligatoirement organisée pour toute procédure selon
l'article 44 du Règlement de la Cour constitutionnelle, et au cours de laquelle
la Cour assure la traduction dans l'une des langues du Conseil de l'Europe.
3. La participation aux autres
audiences concernant la procédure, à l'exception de celle où ont lieu la prise
de décision et le vote.
4. La transmission et la publication
de l'opinion définitive suite à la décision de la Cour, obligatoirement si
l'opinion n'est pas en accord avec la décision et sur demande des conseillers
s'il s'agit d'une opinion conforme à la décision mais pas à l'explication de la
décision.
Article
6
La Cour assure
la publication de l'opinion mentionnée à l'Article 5 de cette décision dans une
publication à laquelle a accès le public et ce, dans la langue dans laquelle a
été rédigée l'opinion et dans sa traduction croate.
L'opinion
définitive est publiée simultanément à la publication de la décision dans le
Journal Officiel.
La liste
des deux conseillers internationaux et de trois suppléants est déterminée par
le Conseil des Ministres du Conseil de l'Europe sur la base d'une proposition
conjointe de la Cour constitutionnelle et de la Commission de Venise.
Pour chaque
procédure prévue dans cette décision, participent deux conseillers désignés
conjointement par le Président de la Cour constitutionnelle et le Président de
la Commission de Venise.
Article
8
Les frais
de traduction des documents concernant la procédure et l'opinion des
conseillers, de même que la traduction au cours des audiences consultatives et
autres audiences seront pris en charge par le Cour constitutionnelle.
Article
9
Cette
décision entre en vigueur le jour de son adoption et sa validité cesse le jour
de la ratification, par le Parlement de la République de Croatie, de la
Convention européenne pour la protection des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales
et, au plus tard, à la fin de 1999.
A N N E X E III
TABLEAU
CHRONOLOGIQUE
DE
LA COOPERATION DE LA COMMISSION DE VENISE
AVEC
LA REPUBLIQUE DE CROATIE
16 février 1996 Demande de la Commission
des affaires juridiques et des Droits de l'Homme d'un Rapport sur l'application
de la Loi constitutionnelle croate sur les droits de l'homme et des minorités
1-2 mars 1996 Création du Groupe de Rapporteurs de la
Commission de Venise sur l'application de la Loi constitutionnelle croate sur
les droits de l'homme et des minorités (MM. Malinverni, Matscher et Nicolas)
14-16 mars 1996 Visite du Groupe des
Rapporteurs en Croatie
29 mars
1996 Rapport des
Rapporteurs
24 avril 1996 Avis No 195 (1996) de l'Assemblée
parlementaire relatif à la demande d'adhésion de la Croatie au Conseil de
l'Europe (engagement de la Croatie de mettre en oeuvre les recommandations de
la Commission de Venise)
17-18 mai 1996 Examen et adoption du
Rapport des Rapporteurs par la Commission de Venise lors de sa 27e réunion
plénière (DocumentCDL(96)26)
20-21 juin 1996 Réunion à Paris du Groupe
de travail de la Commission (MM. Matscher, La Pergola, Nick, Nicolas, Russell)
avec la Délégation de la Croatie. Examen des questions concernant la
participation des conseillers internationaux aux travaux de la Cour
constitutionnelle.
2 juillet 1996 Résolution (96) 31 du
Comité des Ministres: Invitation à la Croatie à devenir membre du Conseil de
l'Europe
12 septembre 1996 Réunion à Venise du Groupe de
travail de la Commission avec la Délégation de la Croatie. Examen du projet de
Règlement de la Cour constitutionnelle sur la participation des conseillers
internationaux aux travaux de la Cour constitutionnelle.
13-14 septembre 1996 28e Réunion plénière de la Commission.
Examen de l'état de coopération avec la Croatie en présence de la Délégation de
la République de Croatie.
10 octobre 1996 Création de la commission de
révision de la Loi constitutionnelle croate sur les droits de l'homme et des
minorités.
16 octobre 1996 Le Conseil de l'Europe est
invité à assister la commission de révision de la Loi constitutionnelle croate
sur les droits de l'homme et des minorités
22 octobre 1996 Adoption par la Cour constitutionnelle
de la Réglementation sur la participation des conseillers internationaux.
15-16 novembre 1996 29e Réunion plénière de la Commission
de Venise. MM. Batliner, Helgesen, Maas Geesteranus, Matscher, Özbudun et Mme
Suchocka sont désignés pour participer aux travaux de la commission de révision
de la Loi constitutionnelle.
7-8 mars 1997 Adoption de la liste des conseillers
internationaux de la Cour constitutionnelle
Introduction
Par
courrier en date du 10 juillet 1996, le président de la Commission des
questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire, M.
Hågård, a demandé à la Commission d'évaluer la nouvelle Constitution de
l'Ukraine du point de vue des droits de l'homme, de l'Etat de droit, de la
démocratie parlementaire et des droits des minorités.
Rappelons
que la Commission a adopté, lors de sa 27e session des 17 et
18 mai 1996, un avis sur le projet de Constitution de l'Ukraine
(CDL-INF(96)6) et que la Constitution en vigueur est fondée sur l'avant-projet
déjà examiné par la Commission à cette occasion. Le texte de la Constitution
ayant été parachevé depuis lors, nous ne reprendrons pas ici la totalité des
remarques figurant dans le précédent avis. Le présent avis met l'accent sur les
questions qui paraissent importantes pour l'évolution de la structure
constitutionnelle de l'Ukraine ainsi que dans le cadre du contrôle exercé par
l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
Le présent
avis repose sur les contributions écrites de MM. Bartole (Italie), Batliner
(Liechtenstein) et Klu_ka (Slovaquie), de Mme Milenkova (Bulgarie)
et de MM. Steinberger (Allemagne) et Delcamp (Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux de l'Europe). Les observations émises sur l'avant-projet par M.
Aguiar de Luque (Espagne), Mme Suchocka (Pologne) et M. Svoboda
(République Tchèque) ont également été prises en compte, ainsi que les débats
des 28e et 29e sessions de la Commission.
Chapitre I
Principes généraux
Ce chapitre
a été amélioré par rapport à l'avant-projet et mérite une appréciation
positive. Comme l'ensemble de la Constitution, il traduit la volonté de
l'Ukraine d'être un Etat démocratique, social et fondé sur le droit (voir en
particulier l'article 1).
Les
principes importants de l'Etat de droit se retrouvent dans ce chapitre:
- la Constitution est la norme
juridique suprême et ses effets sont directement applicables; les lois et les
autres actes juridiques normatifs sont adoptés sur cette base et doivent s'y
conformer (article 8);
- le principe de la séparation des
pouvoirs est reconnu et les organes des pouvoirs législatif, exécutif et
judiciaire exercent leur autorité dans les limites fixées par la Constitution
et conformément aux lois (article 6);
- le principe de légalité est
clairement réaffirmé à l'article 19;
- les dispositions
constitutionnelles sur les droits de l'homme sont directement applicables par
les tribunaux (article 8, paragraphe 3).
L'article 9
intègre les traités internationaux dûment ratifiés à l'ordre juridique interne.
Alors qu'il n'est toujours pas fait mention dans cet article de la coutume
internationale ni des principes de droit généralement reconnus, l'article 18
concernant la politique étrangère de l'Ukraine fait référence aux principes et
aux normes du droit international généralement reconnus.
Autre
modification positive: l'article 5, paragraphe 2, dispose maintenant que «le
peuple exerce le pouvoir directement, ou par l'intermédiaire des organes de
l'Etat, ou des collectivités territoriales».
La critique
visant l'article 3 émise lors de l'examen de l'avant-projet demeure valable: le
texte persiste en effet à définir les droits de l'homme comme la valeur sociale
suprême et non, tout simplement, comme la valeur suprême.
Chapitre II
Droits de l'homme et droits civiques, libertés et devoirs
Commentaire
général
Il importe
de noter tout d'abord que le catalogue des droits garantis est très complet et
qu'il traduit une volonté de protéger l'ensemble des droits énumérés par la
Convention européenne des droits de l'homme et de s'assurer de leur mise en
œuvre effective. Le fait que les articles 22 et 157 garantissent les droits de
l'homme dans leur essence même en interdisant leur abolition par voie
d'amendement constitutionnel a été également très apprécié. Les
articles 8, paragraphe 3, et 55, paragraphe 1, sont particulièrement
importants, car ils précisent que les dispositions relatives aux droits de
l'homme doivent être directement appliquées et protégées par le juge.
Il subsiste
cependant certains points faibles déjà relevés par la Commission lors de
l'examen de l'avant-projet, à savoir le caractère non structuré de ce chapitre
et l'usage de termes identiques pour désigner, d'une part, les droits sociaux,
économiques et environnementaux et, d'autre part, les libertés fondamentales.
Il est fait référence à cet égard au dernier avis de la Commission.
La
Commission est consciente qu'il est de tradition dans les anciens pays socialistes
de proclamer dans la Constitution de nombreux droits sociaux et que dans
l'ensemble de ces Etats, la société est très attachée à cette pratique.
La
situation a cependant fortement évolué en Ukraine par rapport à la période
socialiste, puisque le pays dispose maintenant d'une Constitution directement
applicable par la justice et qui charge les tribunaux de protéger les droits
qu'elle garantit. Il faut donc s'abstenir de submerger les tribunaux de
missions qu'ils ne peuvent remplir, en traitant indifféremment les droits qui
peuvent être appliqués directement et d'autres droits qui doivent être mis en
œuvre sur la base d'une loi ou par l'exécutif. C'est pourquoi il est tout à
fait regrettable que d'une manière générale l'expression «chacun a le droit de»
s'applique aussi aux droits économiques, sociaux, culturels et
environnementaux. Dans plusieurs cas, s'agissant par exemple de l'article 47
sur le droit au logement ou de l'article 49 sur le droit à la protection
sanitaire, la phrase suivant immédiatement selon laquelle: «l'Etat crée les
conditions de la mise en œuvre de ce droit», semble indiquer que le droit en
question ne peut être directement appliqué par le juge. D'autres droits, comme
celui à des conditions de vie décentes (article 48) ou à un environnement
propre (article 50), ne sont nullement précisés, ce qui peut faire naître des
espérances totalement irréalistes. Si les tribunaux sont incapables de mettre
en œuvre ces droits, cela risque de miner la crédibilité des dispositions
constitutionnelles protégeant les libertés fondamentales.
Les
limitations possibles des droits de l'homme
L'approche
de ce problème proposée par la Constitution ukrainienne est la bonne: elle
prévoit les restrictions possibles article par article et non grâce à une
clause limitative générale, commune et nécessairement vague, qui engloberait
sans distinction tous les droits. Le paragraphe 1 de l'article 64,
nouvellement introduit, selon lequel les droits et libertés constitutionnels des
citoyens ukrainiens ne peuvent être restreints que dans les cas énumérés par la
Constitution, reprend une recommandation faite par la Commission dans son avis
sur l'avant-projet et vient combler un vide important dans le dispositif de
garantie des droits de l'homme.
Malheureusement,
l'ancien paragraphe 2 de l'article 64, contenant le principe de
proportionnalité, a été supprimé en même temps que la clause générale sur les
restrictions possibles aux droits de l'homme contenue dans l'ancien article 64,
paragraphe 1. Etant donné que de nombreuses restrictions autorisées par les
divers articles de la Constitution (voir celles relatives à la liberté de
pensée et de parole de l'article 34, paragraphe 3) sont assez larges, il sera
très important que la Cour constitutionnelle applique un principe général de
proportionnalité à ces diverses restrictions.
Il aurait
été utile aussi de faire mention des droits des personnes morales.
Commentaire
article par article
Article 27
Il est
regrettable que la peine capitale ne semble pas avoir été abolie (nul ne peut
être arbitrairement privé de la vie, au lieu de: nul ne peut être privé de la
vie).
Article 33
Dans son
précédent avis, la Commission a reproché à l'avant-projet d'autoriser des
limitations à la liberté de déplacement dans de trop nombreux cas. Dans la
rédaction actuelle de l'article, ce catalogue de cas a été remplacé par une
clause autorisant d'une manière générale les restrictions prévues par la loi.
Il s'ensuit qu'il est possible, sans limite aucune, de restreindre par la loi
ordinaire la protection constitutionnelle de la liberté de déplacement.
Article 55
La
reconnaissance par l'article 55, paragraphe 2, du droit de tout individu de
contester les actes des pouvoirs publics est essentielle, car elle donne un fondement
constitutionnel au contrôle juridictionnel des décisions administratives. Il
est dommage qu'aucune disposition n'ait été incluse pour garantir l'accès de
tous à des juridictions indépendantes et impartiales, tant au civil qu'au
pénal.
Article 64, paragraphe 2
La liste
des droits qui ne peuvent pas être restreints dans des situations d'urgence
semble d'une longueur peu réaliste (voir articles 47 et 56).
Chapitre
III
Elections,
référendum
Une
appréciation positive doit être émise sur ce chapitre. On ne peut que se
féliciter que le texte ne fasse plus référence au concept trop radical de
démocratie directe, mais qu'il soit parvenu à un juste équilibre entre
démocratie directe et démocratie représentative.
Il semble
légitime en particulier que l'article 85, n° 2, limite le pouvoir de la Verkhovna Rada
d'instituer un référendum panukrainien aux modifications du territoire
national. En effet, si l'on considère l'instabilité potentielle des frontières
des pays de la Communauté des Etats indépendants et les problèmes de minorités
résultant inéluctablement de la dissolution de l'ex-Union soviétique, les
dispositions de l'article 73, qui prévoient que le territoire national ne peut
être modifié que par référendum, paraissent justifiées et constituent peut-être
une garantie supplémentaire pour la souveraineté et l'intégrité territoriale du
pays.
L'introduction
de l'initiative populaire telle que définie à l'article 72 permet aux citoyens
de prendre part au processus législatif. Il crée un moyen supplémentaire de
contrôle populaire sur le fonctionnement des organes de l'Etat. L'exclusion des
questions fiscales, budgétaires ou d'amnistie du champ du référendum, prévue
par l'article 74, parait aussi tout à fait justifiée.
Chapitre
IV
La
Verkhovna Rada d'Ukraine
Commentaire
général
Le texte de
la Constitution tel qu'adopté diffère substantiellement de l'avant-projet
soumis à la Commission, dans la mesure où le système bicaméral prévu à
l'origine a été remplacé par un parlement monocaméral. Toutefois, par d'autres
aspects, ce chapitre est très semblable à ce qu'il était dans la version
précédente et certaines dispositions contestables du texte initial, comme la
participation minimale de 50 % qui était exigée pour que les élections
législatives soient considérées comme valides, ont été abandonnées.
Article 75
La
description du rôle du parlement donnée dans cet article est à la fois exacte
et concise.
Article 78
Cet article
reconnaît avec raison la nécessité de disposer de parlementaires à plein temps.
Il eût été préférable de donner dans la Constitution des détails sur les
incompatibilités du mandat de député avec d'autres activités.
Article 87
La règle
selon laquelle une motion de censure du gouvernement ne peut être déposée que
par un tiers au moins des membres de la Verkhovna Rada semble un peu trop
stricte. La disposition qui interdit le dépôt d'une telle motion dans l'année
suivant l'approbation de la déclaration de politique générale du gouvernement
par le parlement ne semble pas non plus très judicieuse. La responsabilité du
gouvernement peut être mise en jeu sur des questions qui, bien qu'essentielles,
ne figuraient pas dans le programme présenté aux députés. Rappelons enfin qu'en
de semblables occasions, les débats ne portent pas seulement sur le maintien au
pouvoir des hommes en place, mais également sur des questions importantes qui,
pour une raison ou une autre, ne sont peut-être pas bien traitées par
l'exécutif et font ainsi l'objet d'une discussion publique.
Article 90
La
Constitution fournit une base suffisamment stable aux activités parlementaires.
Il n'est plus question de procédure d'autodissolution et le président lui-même
ne peut dissoudre le parlement qu'en des circonstances très exceptionnelles. La
règle édictée par le paragraphe 1 de l'article 90, selon laquelle les pouvoirs
d'une assemblée ne prennent fin qu'au jour de l'entrée en fonction de celle qui
lui succède, permet d'éviter que pendant une vacance du législatif une autre
instance étatique empiète sur les attributions des parlementaires.
Article 92
Cet article
recense les questions qui relèvent de la seule loi. Même si la création d'un
«domaine réservé» parlementaire est un élément positif, il n'existe aucune
disposition générale clarifiant les rapports entre les textes votés par le
parlement, les pouvoirs du président de prendre des décrets et des instructions
exécutoires sur l'ensemble du territoire (fondés sur l'article 106, paragraphe
2), et ceux du Conseil des ministres (article 117, paragraphe 1) d'édicter des
résolutions et des ordonnances exécutoires.
Article 93
On peut se
demander si l'initiative doit revenir, en matière législative, au président ou
au Conseil des ministres. Le chef de l'Etat, qui exerce des fonctions très
particulières, ne devrait pas être mêlé de trop près aux activités politiques
ordinaires, ce qui serait le cas s'il lui appartenait de soumettre les projets
de loi à la Verkhovna Rada.
On peut
également se demander si la Banque nationale, qui doit rester en dehors du
domaine politique, devrait se voir reconnaître le droit d'initiative
législative.
L'explication
donnée pour ces dispositions étant qu'en Ukraine des mesures inhabituelles
doivent être appliquées pour faire face à la crise économique liée à la
transition vers une économie de marché (cf. les pouvoirs étendus du Président
de prendre des décrets dans le domaine économique en vertu de la disposition
transitoire n°4).
Article 94
L'exigence
d'une majorité des deux tiers des membres de la Verkhovna Rada pour passer
outre au veto présidentiel parait excessive.
Chapitre
V
Le
président de l'Ukraine
Commentaire
général
La
Constitution met en place un régime semi-présidentiel qui, sans copier le
système français, est très proche de lui par de nombreux traits. Le président
dispose de pouvoirs très importants.
Certains
éléments discutables figurant dans les avant-projets, comme la possibilité
d'une censure populaire du président par voie référendaire, ont été éliminés, à
juste titre, de la version finale.
Commentaire
article par article
Article 102
Il revient
au juge de garantir les droits de l'homme. On peut donc se demander pourquoi le
président est proclamé garant du respect des droits de l'homme et des libertés
publiques.
La
suppression de la disposition donnant au président le pouvoir de prendre part à
la coordination des activités des organes de l'Etat, ainsi que d'intervenir
dans les rapports de ces derniers avec les collectivités territoriales, est un
point positif.
Article 111
Le fait que
la procédure de mise en accusation du président ne soit pas du ressort du seul
parlement mais nécessite également l'avis de la Cour constitutionnelle et celui
de la Cour suprême constitue un progrès.
Chapitre
VI
Le
gouvernement d'Ukraine
Les
autres organes de l'exécutif
Commentaire
général
Selon
l'article 113, paragraphe 2, le cabinet est responsable devant le président et
rend des comptes à la Verkhovna Rada. En pratique, c'est la dépendance à
l'égard du chef de l'Etat qui prime. Ainsi, sous l'angle de la durée, son
mandat est lié à celui du président et non à celui de la Verkhovna Rada.
Le
président nomme le Premier ministre avec l'accord de la majorité de la
Verkhovna Rada dans sa composition prévue par la Constitution. La Constitution
ne contient aucune disposition pour le cas où, le parlement ayant rejeté le
candidat du président, celui-ci maintiendrait son choix.
Il paraît
normal que la composition du cabinet ne soit pas soumise à l'approbation du
législatif.
Articles 118 et 119
Ces
articles ont été énormément améliorés par rapport aux rédactions antérieures,
et les pouvoirs de l'exécutif au niveau des oblasts, des districts ou des
villes de Kyiv et de Sébastopol, ainsi qu'à celui des collectivités
territoriales, ont été définis beaucoup plus clairement. La suppression des
dispositions subordonnant les pouvoirs locaux aux instances les plus élevées du
pouvoir exécutif constitue un bon point.
Chapitre
VII
Le
parquet
La nouvelle
formulation de ce chapitre semble compatible avec les critères européens,
encore qu'on puisse toujours s'interroger sur l'opportunité de consacrer un
chapitre particulier à cette instance.
Il faut
noter que conformément à la disposition transitoire n° 9 (voir chapitre XV, ci-dessous) et jusqu'à
l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, le parquet conserve sa mission de
contrôle de l'application des lois.
Chapitre
VIII
La
justice
Ce chapitre
mérite également une évaluation positive.
Le texte
énumère certains principes fondamentaux de l'Etat de droit:
- article 124: la justice n'est administrée que
par les tribunaux;
- article 126: indépendance et immunité des
magistrats;
- article 129: indépendance des magistrats, les
grands principes procéduraux.
La création
d'un Conseil supérieur de la magistrature est une décision positive et peut
contribuer à renforcer dans la pratique l'indépendance du pouvoir judiciaire.
Chapitre
IX
Structure
territoriale de l'Ukraine
L'article
132 est toujours relativement vague et est davantage programmatique que
normatif.
Chapitre
X
République
autonome de Crimée
Le texte de
la version définitive est plus précis et cohérent que celui de l'avant-projet.
Il demeure toutefois évident que la Verkhovna Rada n'a pas souhaité reconnaître
à la Crimée un statut comparable à celui d'une région allemande (Land) ou
espagnole. Le texte évite soigneusement de parler des lois de Crimée, préférant
se référer aux «dispositions normatives», qui doivent être en conformité, non
seulement avec la Constitution, mais aussi avec les lois ukrainiennes.
Articles 137 et 138
Le fait que
la Constitution énumère les pouvoirs de la République autonome, en matière de
dispositions normatives (article 137) et pour d'autres catégories d'actes
(article 138), est positif. Toutefois, il est toujours difficile de dire si la
Crimée dispose d'une sphère de compétence propre. En principe, le pouvoir de la
Verkhovna Rada de Crimée d'en appeler à la Cour constitutionnelle d'Ukraine
semble impliquer qu'il existe un domaine de compétence protégée par la
Constitution. A l'inverse, les actes normatifs criméens doivent être conformes
non seulement à la Constitution, mais encore aux lois ukrainiennes. On pourrait
en conclure que les autorités centrales puissent légiférer dans les domaines
d'application des articles 137 et 138.
Afin
d'éviter différends et conflits susceptibles de nuire à l'autonomie de la
Crimée, les limites du pouvoir législatif des autorités centrales pourraient
être définies de trois manières différentes:
a. on pourrait dire que les autorités
de la République de Crimée doivent respecter la législation nationale qui régit
les domaines relevant de la compétence nationale et ne coïncide pas avec les
domaines énumérés par les articles 137 et 138;
b. on pourrait soutenir aussi qu'il
revient à la législation nationale de poser les principes de droit qui doivent
être mis en œuvre par les autorités de Crimée chargées de réglementer de façon
détaillée les domaines énumérés par ces articles;
c. enfin, on pourrait aussi prétendre
que le législateur ukrainien peut intervenir dans les domaines énumérés par les
articles 137 et 138 lorsque l'intérêt national est en jeu.
Cette
dernière approche est la plus souple, mais elle peut favoriser un élargissement
de la compétence nationale si la Cour constitutionnelle accepte
l'interprétation de l'intérêt national donné par les autorités centrales. Cela
pourrait engendrer nombre de divergences d'opinion et de conflits.
Chapitre
XI
Autonomie
locale
Ce chapitre
mérite une appréciation positive. Il a été encore amélioré par rapport à
l'avant-projet. La Commission relève que le professeur Delcamp, expert auprès
du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, conclut que, d'une
manière générale, les dispositions de ce texte sont conformes aux exigences de
la Charte européenne de l'autonomie locale. La Constitution fait une
distinction entre les compétences originaires des collectivités territoriales
et les pouvoirs qui leur sont attribués. L'article 7 des dispositions
transitoires prévoit le transfert de pouvoirs aux présidents élus responsables
devant leurs conseils respectifs.
Comme
nombre de détails ne sont pas réglés par la Constitution, c'est principalement
au législateur qu'il appartiendra d'apporter les réponses appropriées.
Chapitre
XII
La
Cour constitutionnelle d'Ukraine
Commentaire
général
Ce chapitre
crée une Cour constitutionnelle permanente. Il est pleinement conforme à la
pratique des nouvelles démocraties qui consiste à protéger la
constitutionnalité du nouvel ordre juridique en instaurant un organe judiciaire
spécialisé, permanent et indépendant. Il mérite une évaluation favorable. Le
texte définitif est quasiment identique à celui examiné auparavant par la
Commission. Toutefois, le rôle de la juridiction suprême a été renforcé par la
loi sur la Cour constitutionnelle d'Ukraine adoptée en octobre.
Ceci
concerne, en particulier, les pouvoirs de la cour:
- Le texte de la Constitution ne
prévoit aucune procédure particulière permettant aux particuliers se prétendant
victimes de violations des droits de l'homme de saisir la cour, bien qu'il
reconnaisse cette possibilité au médiateur parlementaire. La loi sur la Cour
constitutionnelle institue une telle voie de recours, sur la base de la
compétence de la Cour d'interpréter officiellement la Constitution ukrainienne
(voir en particulier les articles 42, 43 et 94 de la loi). La portée de
ces dispositions n'est toutefois pas entièrement claire.
- La Constitution prévoit que la Cour suprême,
comme d'autres organes de l'Etat, peut demander à la Cour constitutionnelle de
se prononcer sur la constitutionnalité des lois et d'autres actes. L'article 83
de la loi dispose que, si au cours d'une affaire surgit un différend quant à la
constitutionnalité de certaines normes, le cours de la procédure sera suspendu
jusqu'à ce que la Cour constitutionnelle se soit prononcée.
- Autre lacune de la Constitution: des
dispositions sur les conflits de compétence. L'article 75 de la loi sur la Cour
constitutionnelle traite ces conflits dans le cadre de l'examen des affaires
touchant à la constitutionnalité d'actes du législatif. Si cela est
insuffisant, de semblables conflits peuvent aussi être tranchés dans le
contexte de la procédure d'interprétation officielle prévue par l'article 150,
paragraphe 2, de la Constitution.
La nouvelle
loi confère à la Cour constitutionnelle un rôle très important dans le
renforcement du constitutionnalisme en Ukraine. On peut seulement regretter que
de nombreuses dispositions de la loi n'aient pas trouvé une expression dans la
Constitution proprement dite.
Article 148
Cet article
contient une innovation: un tiers des juges constitutionnels doit être nommé
par l'Assemblée des magistrats d'Ukraine. Cela peut avoir pour effet de
dépolitiser la procédure de nomination et de renforcer l'indépendance de la
cour. Il manque toutefois une disposition pour le cas où l'une des trois
instances chargées de nommer les membres de la cour ne remplit pas cette
mission.
Article 149
Cet article
étend les garanties d'indépendance des magistrats aux juges de la Cour
constitutionnelle. L'article 23 de la loi sur la Cour constitutionnelle
reconnaît à celle-ci le droit de mettre fin aux fonctions d'un de ses membres,
sauf dans les cas d'incompatibilité de la charge avec d'autres activités et de
violation de serment; dans ces circonstances, la décision appartient à la
Verkhovna Rada.
L'article
31 de la même loi prévoit qu'une ligne budgétaire supplémentaire sera inscrite
au budget de l'Etat pour la Cour constitutionnelle.
Le serment
des magistrats de la Cour constitutionnelle est décrit à l'article 17 de la
loi.
Chapitre
XIII
Les
amendements à la Constitution
Commentaire
général
Ce chapitre
témoigne de la volonté des rédacteurs de bâtir une Constitution rigide,
difficile à amender. Cela devrait contribuer à la stabilité du système
constitutionnel.
Article 156
Il semble
excessif d'exiger la participation des deux tiers des députés pour soumettre à
la Verkhovna Rada un projet de loi tendant à amender certains chapitres de la
Constitution. C'est la majorité exigée pour l'adoption d'un amendement.
Article 157
La
tentative des constituants de sauvegarder l'essence des droits de l'homme en
interdisant leur abolition mérite d'être soulignée. Cette disposition, comme
celle interdisant les amendements visant à porter atteinte à l'indépendance ou
à l'intégrité territoriale du pays, laisse une large marge d'interprétation à
la Cour constitutionnelle.
Chapitre
XV
Dispositions
transitoires
Plusieurs
d'entre elles ont pour effet de retarder l'entrée en vigueur de dispositions
importantes de la Constitution.
Nous avons
déjà noté dans le commentaire sur le chapitre VII que la disposition
transitoire n° 9 ne
fixe aucun délai pour l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant le
parquet.
Dans nombre
de domaines particulièrement importants pour les droits de l'homme
(arrestation, garde à vue et détention de personnes soupçonnées d'un crime,
interrogatoire ou fouille domiciliaire ou des biens d'une personne), les règles
en vigueur avant la promulgation de la Constitution demeurent en vigueur pour
cinq années encore, en vertu de la disposition transitoire n° 13, ce qui semble très long.
La
disposition transitoire n° 12 reporte l'entrée en vigueur des nouvelles
mesures concernant le pouvoir judiciaire, ce qui ne manquera pas de susciter
des tensions dans l'ensemble du système pendant la période transitoire.
Conclusions
En résumé,
la Commission relève avec plaisir que le temps relativement long qui s'est
écoulé jusqu'à l'adoption de la Constitution du nouvel Etat indépendant a été
mis à profit par l'Ukraine pour améliorer constamment le texte et que la
version finale intègre nombre des remarques émises par elle lors de l'examen des
avant-projets.
Néanmoins,
plusieurs des dispositions de la Constitution laissent encore à désirer d'un
point de vue juridique. Ces insuffisances ont des raisons politiques et peuvent
être expliquées par le fait qu'il fallait arriver à un compromis politique
permettant l'adoption de la Constitution. Lors de la mise en oeuvre de ces
dispositions, l'Ukraine devrait tenir compte de l'avis de la Commission et des
standards pertinents du Conseil de l'Europe
La
Constitution va maintenant être soumise à l'épreuve des faits et les
difficultés liées à la situation économique risquent de retarder la mise en
œuvre des nouveaux principes et de compromettre la concrétisation des idées
positives contenues dans ce texte. Il faudra prêter une attention particulière
aux dispositions transitoires, pour s'assurer qu'elles ne favorisent pas
pendant très longtemps la survie d'éléments de l'ancien système.
Toutefois,
après avoir suivi étroitement durant plusieurs années le processus
constitutionnel en Ukraine, la Commission relève davantage de motifs
d'optimisme. Bien que ce texte crée un exécutif puissant sous la direction d'un
président fort, il est suffisamment équilibré, ce qui devrait permettre
d'éviter une dérive autoritaire. Les principes de l'Etat de droit sont profondément
enracinés dans la Constitution. La création de collectivités territoriales
démocratiques, et le rôle essentiel dévolu à la Cour constitutionnelle,
devraient contribuer à l'enracinement de la culture démocratique en Ukraine.
I.
Introduction
1. La Commission des questions
juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire a demandé à la
Commission européenne pour la démocratie par le droit de donner son avis sur la
loi sur la Cour constitutionnelle de l'Ukraine. La Commission ne peut que
favorablement accueillir cette demande du fait que, comme le démontrera cet
avis, la loi soulève d'importants problèmes pour l'ordre constitutionnel de
l'Ukraine et que la Cour constitutionnelle est destinée, en vertu de cette loi,
à jouer un grand rôle dans la protection des droits de l'homme dans le pays.
2. Le présent avis se fonde sur les
communications écrites de M. Bartole (Italie) et M. Klu_ka
(Slovaquie). Il tient également compte des débats de la 30e réunion
plénière de la Commission européenne, en particulier de l'importante
communication de M. Holovaty, ministre ukrainien de la Justice et membre
ukrainien de la Commission, et de la 31e réunion de la Commission, à
laquelle étaient présents le vice-président de la Cour constitutionnelle,
M. Rozenko, et un magistrat de la Cour, M. Tykhy.
II.
Le cadre constitutionnel
3. Les tâches dévolues à la Cour
constitutionnelle par la Constitution ukrainienne sont les suivantes:
-
saisie de recours formés par
le Président de l'Ukraine, par au moins quarante‑cinq députés, par la
Cour suprême, par les représentants officiels, en matière de droits de l'homme,
de la Verkhovna Rada et de la Verkhovna Rada de la République autonome de
Crimée, elle se prononce sur les questions de conformité avec la Constitution
des lois et d'autres actes législatifs de la Verkhovna Rada d'Ukraine, des
actes du Président de l'Ukraine, des actes du Conseil des ministres et des
actes législatifs de la Verkhovna Rada de la République autonome de Crimée
(article 150 n° 1);
-
elle donne une
interprétation officielle de la Constitution et des lois de l'Ukraine
(article 150 n° 2);
- elle exprime des avis sur la
conformité des traités internationaux avec la Constitution (article 151,
paragraphe 1);
- elle fait part de ses avis dans
le cadre d'une procédure de mise en accusation du président (articles 111
et 151, paragraphe 2).
4. La Commission européenne a déjà
relevé dans son avis sur la Constitution de l'Ukraine (documentCDL-INF(97)2)
que plusieurs procédures susceptibles de jouer un rôle important dans la
consolidation du constitutionnalisme en Ukraine n'étaient pas expressément
mentionnées dans le texte de la Constitution, à savoir:
- les recours constitutionnels
formés par des personnes physiques concernant une violation de leurs droits de
l'homme;
- le contrôle concret des normes
d'une loi ou d'un autre acte normatif par la saisine de la Cour
constitutionnelle émanant d'un tribunal de droit commun;
- une
disposition sur les conflits de compétences entre organes de l'Etat.
Dans son avis, la Commission
européenne constatait que la loi sur la Cour constitutionnelle cherche à
remédier à ces lacunes en usant des procédures mentionnées dans la Constitution
de manière à obtenir des effets analogues à ceux des procédures manquantes.
5. En fait, l'article 13 de la
loi sur la Cour constitutionnelle énumère les quatre procédures que la
Constitution mentionne expressément comme étant de la compétence de la Cour.
Deux de ces procédures, concernant l'une le contrôle de la constitutionnalité
des lois et d'autres actes législatifs, et l'autre l'interprétation officielle
de la Constitution, sont toutefois conçues de façon à revêtir plus d'importance
qu'il n'est à prévoir à première vue.
III.
La procédure de contrôle de la constitutionnalité des lois
et
d'autres actes législatifs
6. La loi sur la Cour
constitutionnelle distingue deux possibilités de saisine:
- les organes de l'Etat peuvent
saisir la Cour par voie de requête constitutionnelle (constitutional petition);
- les personnes physiques et
morales peuvent la saisir par voie de recours constitutionnel (constitutional
appeal).
Dans le cadre de la procédure de
contrôle de la constitutionnalité des lois et d'autres actes législatifs, la
loi sur la Cour constitutionnelle prévoit, conformément au texte de la
Constitution, que les organes de l'Etat énumérés dans la Constitution
(articles 40 et 71 de la loi) sont les seuls qui puissent introduire une
requête constitutionnelle.
7. La loi distingue ensuite (articles
75-85) quatre procédures particulières qui sont considérées comme faisant
partie de la procédure générale. Cette conception ne laisse pas de soulever des
problèmes. Certains cas relevant de la procédure générale risquent de ne
pouvoir entrer dans le cadre de l'une des procédures particulières et de rester
ainsi en dehors du domaine législatif.
Par
exemple, l'article 71 de la loi et l'article 151 de la Constitution ne
précisent pas comment doit se motiver l'inconstitutionnalité d'une loi ou d'un
acte législatif. Par contraste, les quatre procédures spécifiques concernent
uniquement des motifs spécifiques de l'inconstitutionnalité. L'article 75
traite de l'inconstitutionnalité des actes législatifs qui sont en
contradiction avec les règles régissant la compétence des organes mentionnés,
l'article 78 se rapporte aux élections et aux référendums, et les articles 84
et 86, à la violation des droits et des libertés reconnus par la Constitution.
La Cour constitutionnelle devra être très attentive lorsqu'elle aura affaire à
ce genre de problème et devra éviter que cette séparation de ses fonctions
aurait pour conséquence d'amoindrir la protection offerte par la Constitution.
Il apparaît inutile de diviser ce que la Constitution a vocation d'unir.
8. L'article 83 de la loi sur la Cour
constitutionnelle joue un rôle particulièrement important dans la procédure de
contrôle de la constitutionnalité des lois. Aux termes de cet article, un
tribunal de droit commun doit suspendre la procédure lorsque la constitutionnalité
des normes de la loi qu'il lui faut appliquer donne lieu à un litige, auquel
cas l'affaire doit être examinée immédiatement par la Cour. Cette disposition
remplit une importante lacune de la Constitution, mais elle n'est pas dépourvue
de défauts. En particulier, elle ne précise pas comment l'affaire doit être
portée devant la Cour constitutionnelle, ni comment les parties au litige
peuvent intervenir dans la procédure devant la Cour. Sont-elles autorisées à
présenter des conclusions et à participer à la procédure orale? Ce sont là des
questions qui ne peuvent guère être tranchées par la Cour en vertu de son
pouvoir d'appréciation ou selon ses règles de procédure, mais qui doivent
l'être conformément à la loi. Cette difficulté peut s'expliquer en partie par
le fait que les juridictions de droit commun ne figurent pas parmi les entités
énumérées dans la Constitution qui peuvent saisir la Cour constitutionnelle
dans le cadre de cette procédure. Il serait donc souhaitable d'introduire dans
la Constitution une disposition concernant expressément le contrôle concret des
normes.
IV.
La procédure d'interprétation officielle de la Constitution
9. Le droit de demander une
interprétation officielle de la Constitution est reconnu aussi bien aux organes
de l'Etat par la voie d'une requête (article 41) en cas de nécessité pratique
(article 93) qu'aux personnes physiques et morales (article 43) par la
voie d'un recours constitutionnel en cas d'application inopportune des dispositions
de la Constitution ou de la législation ayant entraîné ou pouvant entraîner une
violation des droits et des libertés constitutionnels de l'auteur du recours
(article 94).
10. Donner également à des particuliers
et à des organismes privés le droit de s'adresser à la Cour constitutionnelle
pour lui demander d'interpréter la Constitution est insolite, certes, mais
cette solution est assurément favorable au respect des droits fondamentaux en
Ukraine, c'est pourquoi il faut l'admettre. Elle pourrait également remplacer
la procédure des recours constitutionnels qui fait défaut dans la Constitution,
d'autant que, conformément à son article 95, la Cour constitutionnelle peut,
dans ce contexte, déclarer qu'une loi est inconstitutionnelle.
Il convient cependant de remarquer
aussi que cette procédure offre une protection moindre que celle d'une
procédure relative aux recours constitutionnels en bonne et due forme, comme
c'est le cas en Allemagne ou en Espagne, du fait que la Cour constitutionnelle
ne peut se prononcer sur la légalité des actes des organes de l'Etat autres que
ceux (de nature principalement normative) qui sont énumérés à l'article 151 de
la Constitution et à l'article 13 n° 1 de la loi sur la Cour constitutionnelle (voir en
particulier son article 14).
11. Autre lacune grave de la procédure:
l'absence de toute indication sur les droits processuels des parties privées au
litige. La loi comporte une disposition relative à l'introduction du recours
(article 42) et prévoit que la décision doit être notifiée à son auteur
(article 70). Rien n'indique cependant si le particulier a le droit de
présenter à la Cour constitutionnelle des mémoires supplémentaires et s'il
peut, conseillé ou représenté peut-être par un avocat, assister et participer à
l'audience de la Cour lorsqu'elle examine son affaire. Il paraît indispensable
que la personne ayant saisi la Cour ait également le droit d'intervenir devant
elle. Remarquons en outre que la Cour européenne des Droits de l'Homme incline
à appliquer aussi l'article 6 de la Convention européenne aux litiges que des
particuliers ont portés devant une Cour constitutionnelle. La Cour serait donc
bien inspirée d'adopter une attitude libérale, mais, en tout état de cause, il
ne serait guère admissible qu'une question aussi importante ayant trait aux
droits subjectifs puisse être tranchée selon la réglementation nationale ou par
la Cour en vertu de son pouvoir discrétionnaire et ne pas être réglée par la
législation.
V.
Problèmes communs aux diverses procédures
devant
la Cour constitutionnelle
12. L'absence de dispositions concernant
les droits processuels des parties, mentionnée plus haut à propos des personnes
physiques ayant formé un recours constitutionnel, se fait sentir aussi, dans
une mesure à peine moindre, dans le cas des organes de l'Etat parties à un
litige. L'article 54 traite ces organes, tout comme les personnes physiques, en
fournisseurs éventuels d'informations et plus en objets qu'en sujets de la
procédure. Les articles 72 et 80 de la loi sur la Cour constitutionnelle
exigent qu'elle implique dans le litige certains de ces organes qu'il touche de
près. Hormis le droit de désigner trois représentants (article 71,
paragraphe 3), aucune précision n'est donnée à ce sujet. L'article 76
n'attribue pas aux organes de l'Etat le droit de jouer un rôle actif dans une
affaire susceptible d'influer sur l'étendue de leur compétence, mais uniquement
le droit de soumettre en pareil cas une requête.
13. La loi sur la Cour constitutionnelle
se soucie plus du fonctionnement de celle-ci que des droits des parties, encore
que les délais très stricts fixés par son article 57 exigent que des règles
supplémentaires soient introduites dans son règlement intérieur. Cette loi
prévoit une procédure préliminaire dans le cadre de laquelle un collège de
juges doit se prononcer sur la recevabilité d'une requête (article 48). Une
décision négative du collège sur la recevabilité doit être confirmée, en vertu
de l'article 50, par les chambres réunies, mais il n'en ressort pas clairement
si une décision positive est définitive.
14. Il est peu judicieux, semble-t-il,
que l'article 19 accorde à un juge de la Cour constitutionnelle agissant seul
le droit de demander des renseignements alors que l'article 54 reconnaît
ce même droit au collège des juges et aux chambres réunies. Aucun des juges ne
devrait pouvoir agir de sa propre initiative. Ce point devrait être précisé
dans le règlement intérieur de la Cour.
15. Selon l'article 73, les lois
inconstitutionnelles ou certaines de leurs parties sont déclarées nulles et de
nul effet le jour même où la décision est prise. D'après l'article 57, cette
décision doit être signée au plus tard dans les sept jours qui suivent et doit
être officiellement promulguée le premier jour ouvrable après sa signature.
C'est donc plus de sept jours après la prise de la décision que les parties
intéressées sont officiellement informées de ce que la loi ne déploie plus ses
effets, alors qu'elles croyaient devoir s'en tenir dans l'intervalle à une loi
rendue inopérante par une décision de la Cour constitutionnelle dont elles
n'ont pas encore connaissance. Cette question devrait être réexaminée de très
près.
16. Aux termes de l'article 68, la Cour
constitutionnelle peut reprendre l'examen d'une affaire lorsque de nouvelles
circonstances de la cause sont découvertes. Une telle disposition est des plus
inusitées dans le cas d'une Cour constitutionnelle. Elle soulève plusieurs
questions qu'il faudrait élucider, à savoir, en particulier, qui est habilité à
entamer une procédure de ce genre, quel est le rapport avec des décisions
antérieures et quel est le statut juridique des lois dont la situation au
regard de la Constitution a changé dans l'intervalle.
VI. Le statut des juges
17. Conformément à l'article 23, un juge
de la Cour constitutionnelle peut être déchu de son mandat pour neuf motifs,
dont certains exigent une décision de la Cour et deux une décision de la
Verkhovna Rada. Parmi les raisons pouvant être invoquées par la Cour, figure
l'incapacité d'un juge de s'acquitter de ses fonctions à cause de son état de
santé. Au lieu de laisser à la Cour le soin de trancher cette question en vertu
de son pouvoir d'appréciation, il serait plus indiqué, semble-t-il, de
déterminer dans la loi même la durée de l'incapacité qui permettrait à la Cour
de prendre une telle décision.
18. Il serait souhaitable en outre que
les décisions prises au titre de l'article 23 le soient par une majorité
qualifiée des juges du fait que ces décisions sont d'une importance
particulière pour l'activité de la Cour. Aux termes de l'article 50, les débats
de la Cour constitutionnelle sont juridiquement obligatoires pour autant que 11
des 18 juges soient présents, et leurs arrêts sont considérés comme ayant été
prononcés dès lors qu'ils sont approuvés par plus de la moitié des juges ayant
pris part à l'audience. Il s'ensuivrait, compte tenu de l'article 23,
qu'un juge pourrait être déchu de son mandat par un vote de moins de la moitié
des membres de la Cour.
VII.
La hiérarchie des normes
19. La présente loi a été adoptée sur la
base de l'article 153 de la Constitution de l'Ukraine, qui dispose que «les
modalités de l'organisation et du fonctionnement de la Cour constitutionnelle
de l'Ukraine et la procédure de révision sont déterminées par la loi». Cette
disposition peut être interprétée soit au sens strict, c'est-à-dire qu'un acte
du parlement ne peut ajouter de nouveaux éléments aux caractéristiques
essentielles de la Cour et doit se borner à appliquer les dispositions de la
Constitution, soit au sens large en précisant que la loi peut confier des
fonctions supplémentaires à la Cour pour autant qu'elles soient compatibles
avec ses caractéristiques principales telles qu'elles sont établies par la
Constitution.
20. En ce qui concerne la présente loi,
on peut dire d'une part qu'elle s'inscrit formellement dans le cadre prescrit
par la Constitution tout en ménageant simultanément à la Cour, dans ce cadre,
le plus de latitude possible dans l'accomplissement de ses tâches: protéger
l'ordre constitutionnel de l'Ukraine et garantir les droits de l'homme.
21. D'autre part, cette disposition
constitutionnelle exige également que les principaux aspects des modalités
d'organisation et de fonctionnement de la Cour soient réglés par la loi. En
conséquence, l'article 3 de la loi sur la Cour constitutionnelle dispose que
l'organisation, le pouvoir et l'aménagement des activités de la Cour doivent
être définis par la Constitution ukrainienne et par cette loi, et ne reconnaît
à la Cour que le pouvoir de prendre des mesures destinées à réglementer
conformément à cette loi l'organisation de ses travaux internes. La notion de
travaux internes n'est définie nulle part. Toutefois, ainsi qu'il ressort du
présent avis, les droits des parties à un litige soumis à la Cour
constitutionnelle ne sont aucunement définis, à bien des égards, par cette loi,
aussi faudra-t-il les préciser dans le règlement intérieur et par la pratique
de la Cour. La loi sur la Cour constitutionnelle risque ainsi de ne pas être en
conformité avec la Constitution du fait qu'elle se décharge sur d'autres
sources normatives de questions qui devraient être réglées par un acte du
parlement.
VIII.
Conclusion
22. En conclusion, la Commission constate
avec plaisir que la loi sur la Cour constitutionnelle marque pour l'Ukraine un
progrès important sur la voie de son accession au rang de démocratie
constitutionnelle à part entière, en raison aussi de l'accent vigoureusement
mis par cette loi sur la possibilité pour la Cour de faire respecter les droits
et libertés fondamentaux. En revanche, il convient de relever que le texte de
la Constitution impose certaines limites à un élargissement du rôle de la Cour
et que la loi sur la Cour constitutionnelle ne comporte pas, à bien des égards,
toutes les normes, concernant en particulier les droits des parties à un
litige, qui devraient être définies par un acte du parlement. Selon la
Commission, le principe de l'Etat de droit demande que le statut des parties
devant la Cour, ainsi que leurs droits et les délais à respecter pour eux dans
les procédures devant la Cour, soient définis par la loi. Il n'est pas conforme
à ce principe de laisser ces questions à la loi sur la Cour constitutionnelle.
23. La Commission recommande en
conséquence que le texte de cette loi soit complété selon les indications
fournies dans le présent avis. Elle estime qu'il ne serait pas inopportun de
réexaminer, éventuellement sur la base de l'expérience acquise au début de
l'activité de la Cour, les dispositions constitutionnelles pertinentes afin
d'assurer que la Cour puisse s'acquitter de toutes les fonctions que la société
ukrainienne veut lui confier.
1. INTRODUCTION
Le 10 mars
1997, la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de
l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, a décidé de solliciter l'avis
de la Commission de Venise sur les aspects constitutionnels de la peine de mort
en Ukraine. Cette demande a été transmise à la Commission de Venise par lettre
du 12 mars 1997 du Président de la Commission des questions juridiques et des
droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire, M. Birger Hagard.
M.
Batliner, désigné comme Rapporteur, a présenté ses commentaires (CDL (97) 15),
lors de la 31e réunion plénière de la Commission (Venise, 20-21 juin 1997), en
présence d'une délégation de la Cour constitutionnelle de l'Ukraine, composée
de MM. Vitaly Rozenko, Président en exercice de la Cour, et Volodymyr Tykhyi,
juge constitutionnel. A l'issue de la discussion, la Commission a chargé un
groupe de travail composé de MM. Batliner, Helgesen, Klucka et Malinverni
d'étudier la question et de lui présenter un rapport. Lors de sa 32e réunion
plénière (Venise, 17-18 octobre 1997) la Commission a eu un échange de vues
avec M. Rozenko sur la base des rapports des Rapporteurs (CDL (97) 15, 31, 32
et 33). Les Rapporteurs ont en outre tenu une autre réunion préparatoire à
Venise, les 11 et 12 décembre 1997.
Le présent
avis a été adopté par la Commission, lors de sa 33e réunion plénière (Venise,
12-13 décembre 1997). A leur demande les commentaires et rapports individuels
de MM. Batliner, Helgesen, et Malinverni y sont annexés.
2. AVIS
DE LA COMMISSION DE VENISE
Objet de
l'avis
1. La Commission rappelle d'emblée que
sa position sur la peine de mort n'a pas varié depuis sa création. Partageant
largement les vues de l'Assemblée parlementaire, telles qu'elles ont été
exprimées dans sa Résolution 1044 (1994) relative à l'abolition de la peine de
mort, elle a constamment préconisé dans ses travaux la suppression de cette
peine. Ainsi, dans son "Avis sur le projet de Constitution albanaise
soumis à votation populaire le 6 novembre 1994",
elle a critiqué l'article 19 dudit projet (qui prévoyait la possibilité de
prononcer la peine de mort pour les crimes les plus graves commis par des hommes
de plus de 18 ans) en rappelant, entre autres, l'interdiction de la peine de
mort en temps de paix, dans le Protocole 6 à la Convention européenne des
droits de l'homme (ci-après CEDH). De même, dans son avis sur la Constitution
de la Géorgie, elle a proposé - et sa proposition a été retenue - que la
Constitution prévoie qu'en attendant l'abolition prochaine de la peine de mort,
celle-ci ne puisse être prononcée que pour les crimes les plus graves portant
atteinte à la vie humaine.
Elle se félicite aujourd'hui de l'abolition de la peine de mort dans ce pays.
2. Par ailleurs, dans le cadre de ses
travaux sur le projet de Constitution de l'Ukraine, la Commission de Venise a
proposé l'adoption d'une disposition constitutionnelle portant abolition explicite
de la peine de mort.
3. En l'espèce, il ne s'agit pas pour
la Commission d'exprimer son avis sur la peine de mort en général ou en Ukraine
en particulier. Il s'agit d'examiner la question de la constitutionnalité de la
peine de mort à l'égard de la Constitution ukrainienne du 28 juin 1996 et, en
particulier, de l'article 27 de celle-ci garantissant le droit à la vie.
4. A cet égard il y a lieu de se
pencher avant tout sur le texte même de l'article 27, en prenant également en
compte l'esprit de la Constitution dans son ensemble.
5. La Commission estime en outre que,
si elle n'a pas à se prononcer sur les obligations découlant pour l'Ukraine de
la signature du Protocole No 6 à la CEDH et des engagements pris lors de son
adhésion au Conseil de l'Europe, ces éléments doivent néanmoins être pris en
considération lorsqu'on examine la portée de certaines clauses
constitutionnelles. Ceci est nécessaire aussi bien en raison de la place que la
Constitution accorde au droit international (voir les articles 9 et 18) mais
aussi parce qu'aujourd'hui l'osmose entre le droit interne et le droit
international devient de plus en plus intense et que le contrôle de la
constitutionnalité et le contrôle de la "conventionnalité" ont de
plus en plus tendance à se recouper. En effet, dans l'espace juridique
européen, on parle de plus en plus souvent de "constitutionnalité
internationale" ou de "supra-constitutionnalité", notamment en
matière de droits de l'homme. Dans l'espace juridique européen, il devient de
plus en plus artificiel de séparer, en matière de droits fondamentaux de la
personne humaine, les obligations qui incombent à un Etat au titre de son droit
constitutionnel et au titre du droit international public.
L'article
27, par. 2 première phrase
6. L'article 27 de la Constitution de
l'Ukraine dispose:
"Toute
personne a un droit inaliénable à la vie.
Nul
ne sera arbitrairement privé de sa vie. Le devoir de l'Etat est de protéger la
vie humaine.
Toute
personne a le droit de protéger sa vie et sa santé, la vie et la santé d'autres
personnes contre toute atteinte illégale".
C'est sans
doute le par. 2, première phrase, qui est pertinent en l'espèce. Si le 1er
paragraphe pose la garantie du droit à la vie, le deuxième semble renfermer, par
le mot "arbitrairement", une exception à la garantie du 1er par. en
faveur de la peine de mort. Par le jeu de l'adverbe "arbitrairement",
la Constitution permettrait au législateur, malgré le caractère absolu du droit
à la vie résultant du 1er par. et du devoir de l'Etat de protéger la vie, de
prévoir la peine de mort pour certains crimes, à condition qu'il le fasse de
façon légale, prévisible, non arbitraire et égale. Par conséquent, cette
disposition laisserait la porte ouverte à la peine de mort, dans la mesure où,
si elle est infligée par un tribunal compétent et dans les cas prévus par la
loi, il ne serait plus possible de soutenir que la personne condamnée serait
privée de sa vie "arbitrairement".
7. La Commission est d'avis que
l'interprétation exposée ci-dessus, isolant la disposition de l'article 27 par.
2 de son environnement constitutionnel et international, ne saurait être ni
complète ni exacte. Elle note en effet que plusieurs considérations sont de
nature à infléchir, ou à infirmer complètement ladite interprétation.
L'absence
de référence expresse à la peine de mort dans la Constitution ukrainienne
8. La Commission n'a pas eu accès à
l'ensemble des travaux préparatoires de la Constitution ukrainienne et ne peut
les utiliser comme source d'interprétation de la disposition constitutionnelle
en question. Néanmoins, la Commission a suivi de près le processus
constitutionnel en Ukraine et a pu elle-même participer activement à
l'élaboration de nombreux points du projet de Constitution. Elle rappelle à cet
égard que le texte de l'article 22 du projet de Constitution disposait que
"toute personne a un droit inaliénable à la vie. Nul ne sera
arbitrairement privé de sa vie. Le devoir de l'Etat est de protéger la vie
humaine". La Commission en a déduit que la peine de mort était abolie
(voirCDL(96)19) mais, compte tenu des doutes exprimés par M. Holovaty lors
de sa 27e réunion plénière (cf.CDL-PV(96)27), elle a proposé, dans son avis
sur ce projet, que la Constitution prévoie expressément l'abolition de la peine
de mort (CDL-INF (96) 6). Cette suggestion de la Commission n'a pas été suivie,
l'article 22 du projet ayant été repris sans modification, en tant qu'article
27, dans la Constitution ukrainienne du 28 juin 1996. La Commission a regretté
ce fait dans son avis sur la Constitution de l'Ukraine, adopté lors de sa 30e
réunion plénière (CDL-INF (97) 2).
9. La Commission observe, par
ailleurs, que l'article 27 par. 2 de la Constitution ukrainienne reprend
textuellement l'article 6 par. 1, 3ème phrase du Pacte des Nations Unies sur
les droits civils et politiques. Il existe cependant une différence de taille
entre ces deux dispositions. Après avoir affirmé que "nul ne peut être
arbitrairement privé de la vie", l'article 6 du Pacte mentionne de manière
expresse la peine de mort (article 6 par. 2) en indiquant de façon
précise dans quels cas elle peut être prononcée et exécutée. Rien de tel en
revanche à l'article 27 par. 2 de la Constitution ukrainienne. Alors que
l'article 6 du Pacte conçoit, dans son par. 2, la peine de mort comme une
exception à la règle générale du droit à la vie, posé au par. 1, le
raisonnement règle générale - exception paraît plus difficilement soutenable
dans le contexte de l'article 27 de la Constitution. En effet, si le constituant
ukrainien avait voulu admettre la peine de mort en s'inspirant du modèle de
l'article 6 du Pacte, il aurait dû reprendre ce modèle intégralement et
mentionner expressément les cas dans lesquels la peine de mort peut être
prononcée. Comme l'article 27 par. 2 n'a repris que la règle générale de
l'article 6 du Pacte, sans reprendre l'exception, il est permis d'affirmer que
la Constitution ukrainienne ne tolère pas la peine de mort.
10. Le même raisonnement peut être tenu
sur la base de l'article 2, 2ème phrase de la CEDH. Cette disposition prévoit
que la mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en
exécution d'une sentence capitale. Ici aussi, l'exception que constitue la
peine de mort au principe du droit à la vie est expressément prévue. Tel n'est
cependant pas le cas de l'article 27 de la Constitution.
11. Il semble que, dans ces conditions,
la seule interprétation de l'adverbe "arbitrairement" ne peut
constituer une base solide pour affirmer la constitutionnalité de la peine de
mort en Ukraine.
Interprétation
du terme "arbitrairement" dans la jurisprudence constitutionnelle
relative à la peine de mort
12. Dans la jurisprudence
constitutionnelle, l'adverbe "arbitrairement" a été souvent
interprété comme interdisant (et non comme permettant) la peine de mort. Il a
été soutenu en effet qu'il est impossible de gérer un système de peine capitale
sans y introduire un certain dégré d'arbitraire. En effet, aucun juge et aucun
jury ne sont en position de décider sur la base de critères objectifs si une
personne mérite la peine capitale alors qu'une autre mériterait la prison à
vie. De plus, quelles que soient les garanties dont est entouré le procès pénal
dans un Etat de droit, une erreur ne saurait être exclue. Ces mêmes garanties
peuvent même, paradoxalement, conduire à des situations qui, du point de vue du
condamné, peuvent être considérées comme arbitraires (y compris le syndrome du
couloir de la mort).
Le contexte
constitutionnel ukrainien
13. Une autre question se pose : Il est
difficile de concilier l'idée que l'interprétation de l'adverbe
"arbitrairement" dans la première phrase du par. 2 de l'article 27
est de nature à permettre la peine de mort, avec la disposition fondamentale de
l'article 3 de la Constitution selon lequel "l'être humain, sa vie et sa
santé, son honneur et sa dignité, son intégrité et sa sécurité sont reconnus en
Ukraine comme les plus hautes valeurs de la société". Il est également
difficile de concilier cette idée avec les autres textes surabondants qui
garantissent expressément à toute personne le droit subjectif inaliénable à la
vie, qui imposent à l'Etat le devoir de protéger la vie, qui consacrent le
droit à la dignité et qui prohibent les traitements et les peines cruels,
inhumains et dégradants. En effet, la Constitution ukrainienne contient un
arsenal important de dispositions accordant une importance particulière au
droit à la vie
et à la dignité qui sont susceptibles d'entrer en jeu en matière de peine de
mort et, avant tout, l'article 28, par. 1 et 2, aux termes duquel :
"Toute
personne a droit au respect de sa dignité.
Nul
ne sera soumis à la torture ou à un traitement ou une peine cruels, inhumains
ou dégradants qui viole sa dignité."
14. La constitutionnalité de la peine de
mort dans le contexte constitutionnel ukrainien présuppose que la peine de mort
et son exécution sont permises au regard de la disposition portant interdiction
des peines et des traitements cruels. Si le droit positif (voir, le code pénal
ukrainien) a pu considérer la peine de mort, en tant que telle, comme une peine
qui n'est pas inhumaine ou dégradante, sa réalité, ses conditions et les effets
qui lui sont inhérents et inévitables (procédures, prolongations, attentes, incertitudes,
angoisses, souffrances et destruction de l'être humain) ont parfois été
considérés comme traitements prohibés. L'arrêt Soering de la Cour eur. D.H. est
un exemple bien connu de cette approche. L'opinion du Président A. Chaskalson
de la Cour constitutionnelle sud-africaine dans l'affaire the State v. Makwanyane et Mchunu (No CCt/3/94, 6 juin 1995) en est
un autre:
"Death is a cruel penalty and the legal processes which necessarily
involve waiting in uncertainty for the sentence to be set aside or carried out,
add to the cruelty. It is also an inhuman punishment for it involves, by its
very nature, a denial of the executed persons humanity and it is degrading
because it strips the convicted person of all dignity and treats him or her as
an object to be eliminated by the state."
15. L'article 28 de la Constitution
ukrainienne ne laisse donc pratiquement pas de place pour l'exécution d'une
peine de mort.
Le contexte
"constitutionnel" européen
16. La prise en compte de l'environnement
juridique européen peut être utile pour élucider la notion imprécise du terme
"arbitrairement". Comme l'indiquait le Président Solyom, dans son
opinion concordante à l'arrêt de la Cour constitutionnelle hongroise,
"il est souhaitable que la Cour constitutionnelle prenne en considération
la position internationale contemporaine sur la peine de mort, en tant que
point de vue objectif".
17. A cet égard on ne saurait perdre de
vue que, si le Protocole No 6 à la CEDH est un protocole facultatif, la volonté
de le ratifier est devenue progressivement une des conditions pour l'adhésion
d'un Etat au Conseil de l'Europe. Dans sa Résolution 1044 (1994), l'Assemblée
parlementaire a lancé un appel sans équivoque en faveur de l'abolition de la
peine de mort.
En outre, depuis l'adhésion de la Lettonie en 1994 au Conseil de l'Europe, tous
les nouveaux Etats membres ont pris l'engagement de signer et de ratifier non
seulement la CEDH mais aussi ses Protocoles, y compris le Protocole No 6
relatif à l'abolition de la peine de mort. L'Ukraine, lors de son adhésion en
date du 9 novembre 1995, s'est engagée à mettre en place un moratoire sur les
exécutions capitales et à abolir la peine de mort sans réserve, dans un délai
de trois ans, en ratifiant le Protocole No 6 à la CEDH. Le 5 mai 1997,
l'Ukraine a signé le Protocole en question et doit par conséquent s'abstenir
d'actes qui priveraient ce Protocole de son objet et de son but.
Plus récemment encore, les chefs d'Etat et de Gouvernement des pays membres du
Conseil de l'Europe ont solennellement lancé un appel pour l'abolition
universelle de la peine de mort tout en insistant sur le maintien, entre-temps,
des moratoires existant sur les exécutions en Europe (Déclaration finale du 2e
Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe, Strasbourg,
11 octobre 1997).
