CDL(1998)012f-fin-restr
Strasbourg, le 14
mai 1998
AVANT-PROJET DE LOI D'OMBUDSMAN
POUR LA REPUBLIKA SRPSKA (BOSNIE ET HERZEGOVINE)
et note introductive
TABLE DES MATIERES
I. Nature
II. Compétences
III. Nomination et démission
IV. Prérogatives et incompatibilité
V. Procédure d'enquête
VI. Obligation de collaboration
avec l'Ombudsman
VII. Documents confidentiels ou
secrets et devoir de réserve
VIII. Responsabilité des autorités
et des fonctionnaires
IX. Des Résolutions
X. Notifications et
communications
XI. Rapports à l'Assemblée
nationale
XII. Règlement intérieur
XIII. Moyens en personnel et en
matériel
DISPOSITIONS TRANSITOIRES
DISPOSITION FINALE
NOTE INTRODUCTIVE PREPAREE
PAR LE SECRETARIAT
DE LA COMMISSION DE VENISE
1.Introduction
2.Considérations générales
-Domaine des compétences de l'Ombudsman de la Republika Srpska
- Caractère de l'institution et procédure
- Nomination et mandat
3.Observations sur certaines dispositions de l'avant-projet de loi
AVANT- PROJET DE LOI D'OMBUDSMAN
DE LA REPUBLIKA SRPSKA
I.Nature
Article 1
L'Ombudsman de la Republika Srpska est une institution indépendante
constituée pour protéger les droits et intérêts légitimes des personnes
physiques ou morales, tels que garantis notamment par les constitutions de la
Bosnie et Herzégovine et de la Republika Srpska et les Conventions
internationales y annexées, en contrôlant à cette fin l'activité de
l'Administration publique, selon les dispositions de la présente loi.
II.Compétences
Article 2
L'Ombudsman est compétent pour admettre, donner suite ou enquêter, sur les
plaintes formulées devant lui sur le mauvais fonctionnement ordinaire d'une
administration ou la violation des droits de l'homme de la part de toute administration,
autorité ou fonctionnaire, ou de tout autre organisme investi de mission
publique.
La compétence de l'Ombudsman comprend celle d'enquêter sur toutes les
plaintes formulées contre le mauvais fonctionnement de la justice.
Elle comprend aussi celle de veiller au bon fonctionnement et au respect
des droits de l'homme dans le domaine de l'administration militaire.
L'Ombudsman est légitimé pour recourir devant la Chambre des droits de
l'homme prévue à l'Annexe VI des Accords de Dayton, mais il devra le faire à
travers l'Ombudsperson prévu dans cette même Annexe.
Il est également légitimé pour recourir devant la Cour constitutionnelle de
la Republika Srpska, dans les cas supposés de violations des droits de l'homme.
III.Nomination et démission
Article 3
1. La titularité de l'institution de l'Ombudsman sera exercée par trois
personnes, appartenant aux peuples constituant la Bosnie et Herzégovine selon
le Préambule de la constitution de la Bosnie et Herzégovine, élues par le
Parlement à une majorité de trois quarts du nombre total des députés, sur
proposition conjointe du Président de la République, du Président du Parlement
et du Premier ministre.
2.L'élection aura lieu dans un délai maximum de trois mois depuis le dépôt
de la proposition au Parlement et, dans tous les cas, à partir du moment où se
produit la vacance ou la cessation de fonction, pour cause légalement prévue,
de l'un ou des trois membres qui composent l'institution de l'Ombudsman.
3. Tant que la nouvelle élection n'a pas eu lieu, les Ombudsmen qui doivent
être remplacés selon la loi continueront à exercer leurs fonctions à titre
intérimaire.
Article 4
Les Ombudsmen sont élus pour une période de cinq ans et sont rééligibles
une seule fois.
Le mandat de l'Ombudsman élu à la suite de la démission ou du remplacement
d'un autre équivaut au restant du mandat de son prédécesseur jusqu'à
l'accomplissement des cinq ans.
Article 5
Pourra être élu Ombudsman tout citoyen de la Républika Srpska, d'un prestige
reconnu et d'une haute autorité morale, majeur et en pleine possession de ses
droits civils et politiques.
Article 6
Il sera mis fin aux fonctions de l'Ombudsman pour les raisons suivantes:
a.sa propre démission;
b.l'expiration du délai de son mandat, sous réserve des dispositions de
l'article 3.3;
c.pour avoir agi avec une négligence notoire dans l'accomplissement de ses
devoirs;
d.pour avoir été condamné, définitivement, pour un délit intentionnel.
La vacance du poste sera déclarée par le Président du Parlement dans les
cas de décès, démission, expiration du mandat ou condamnation définitive. Dans
les autres cas, elle sera décidée à la majorité des trois quarts du Parlement,
moyennant débat et audience préalable de l'intéressé.
3.Une fois le poste vacant, la procédure de nomination du nouvel Ombudsman
sera mise en marche, dans un délai ne pouvant excéder un mois.
4.En cas de vacance du poste de l'un des trois Ombudsmen, les autres se
chargeront provisoirement de l'exercice de ses fonctions, par ordre d'âge, du
plus âgé au plus jeune.
IV.Prérogatives et incompatibilités
Article 7
1.L'Ombudsman n'est assujetti à aucun mandat impératif. Dans les limites de
ses attributions constitutionnelles et légales, il ne reçoit d'instructions
d'aucune autorité. Il remplit ses fonctions en toute autonomie, en fonction de
ses propres critères.
2.L'Ombudsman ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu, ou jugé à
l'occasion des opinions qu'il émet ou des
actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.
3.Dans les autres cas et tant qu'il exerce ses fonctions, l'Ombudsman ne
peut pas être arrêté ou détenu, sauf en cas de flagrant délit puni d'une peine
privative de liberté d'une durée supérieure à 5 ans. La décision quant à son
inculpation, détention, mise en accusation et son jugement ne peut être prise
qu'après la levée de son immunité par l'Assemblée nationale. Son jugement incombe exclusivement à la Chambre
criminelle de la Cour suprême.
Article 8
1.La condition de l'Ombudsman est incompatible avec tout mandat
représentatif; toute charge ou activité de propagande politique; tout service
actif dans l'administration publique; l'affiliation à un parti politique ou
l'exercice de fonctions directives au sein d'un parti politique, ou d'un
syndicat, ou d'une association ou fondation ou d'une organisation de caractère
religieux et tout emploi au service de ceux-ci; l'exercice des fonctions de
juge et de magistrat et toute activité
professionnelle, libérale, commerciale ou salariée.
2.Si l'Ombudsman est un fonctionnaire, il bénéficie de la garantie de
réintégration dans son corps d'origine à la fin de son mandat.
3.L'Ombudsman doit, dans le mois suivant sa nomination et avant d'en
prendre ses fonctions, renoncer à toute situation d'incompatibilité pouvant
l'affecter, faute de quoi, il sera considéré qu'il renonce à celle-ci le jour
où cette incompatibilité se produit.
4.Si l'incompatibilité survient une fois qu'il est en possession de ses
fonctions, il est entendu qu'il renonce à celles-ci le jour où cette
incompatibilité se produit.
V.Procédure d'enquête
Article 9
1.L'Ombudsman agira, soit à la suite du dépôt d'une plainte, soit d'office.
2.Pourra s'adresser à l'Ombudsman et déposer une plainte toute personne
physique ou morale invoquant un intérêt légitime, sans aucune restriction. Le
droit de s'adresser à l'Ombudsman ne peut être restreint pour des raisons
tenant à la citoyenneté, la nationalité,
la résidence, le sexe, le fait d'être mineur, l'incapacité juridique,
l'internement dans un centre pénitentiaire ou de réclusion, et en général, la
relation spéciale ou la dépendance de l'intéressé d'une administration ou d'un
pouvoir public.
3.Ne pourra déposer une plainte devant l'Ombudsman aucun organe ou autorité
administrative ou personne morale de
droit public concernant les affaires de sa compétence.
Article 10
L'activité de l'Ombudsman ne sera pas interrompue dans les cas où le Parlement
ne se réunirait pas, du fait de sa dissolution ou de l'expiration de son
mandat.
Les situations d'exception n'interrompent pas le mandat de l'Ombudsman.
Article 11
1.Toute plainte adressée à l'Ombudsman doit être présentée signée par
l'intéressé qui indiquera ses noms, prénoms et domicile, dans un écrit motivé,
rédigé sur papier libre et dans le délai maximum de six mois à compter du
moment où il a pris connaissance des faits dont il se plaint.
2.Le recours à l'Ombudsman est gratuit pour l'intéressé et ne requiert pas
l'assistance d'un avocat ni d'un avoué.
Article 12
1.La correspondance adressée à l'Ombudsman depuis un centre de détention,
d'internement ou de rétention, ne peut faire l'objet de censure d'aucun genre.
2.Les conversations qui ont lieu entre l'Ombudsman ou son personnel et
toutes les personnes énumérées au paragraphe précédent ne peuvent faire l'objet
d'écoutes ou d'interférences.
Article 13
1.L'Ombudsman enregistre et accuse réception des plaintes qui sont
présentées, qu'il les déclare recevables ou qu'il les rejette. Dans ce dernier
cas, il le fera par écrit en exposant les motifs et en informant l'intéressé
sur les voies les plus appropriées pour exercer son action, si elles existent,
et sans préjudice pour l'intéressé d'utiliser celles qu'il considère les plus
pertinentes.
2.L'Ombudsman rejette les plaintes anonymes et peut rejeter celles qu'il
considère être de mauvaise foi ou mal fondées, celles où aucune prétention
n'est avancée, ainsi que celles qui impliquent un préjudice pour le droit
légitime d'une tierce personne. Ses actes ne peuvent pas faire l'objet de
recours.
Article 14
Sous réserve des dispositions des articles 2 et 24 par. 3 de la présente
loi, l'Ombudsman ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une
juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision
juridictionnelle, mais a la faculté de faire des recommandations à l'organisme
mis en cause.
Article 15
1.Une fois la plainte reçue, l'Ombudsman procède à une enquête sommaire et informelle pour
éclaircir les éléments de celle-ci. Dans tous les cas, il communique le contenu
substantiel de la demande à l'organisme ou service administratif mis en cause,
afin que son chef lui fasse un rapport écrit dans le délai fixé par
l'Ombudsman. Ce délai peut être prorogé lorsque, de l'avis de l'Ombudsman, les
circonstances l'exigent.
2.Lorsque l'Ombudsman estime que le refus ou la négligence du fonctionnaire
ou de ses supérieurs responsables de soumettre le rapport initial demandé
consistent en une attitude hostile et entravant ses fonctions, il en fait
immédiatement état publiquement et souligne cette attitude dans son rapport
annuel ou spécial au Parlement, sans préjudice des actions pénales qu'il
pourrait intenter.
3.A défaut de l'autorité compétente, l'Ombudsman peut, au lieu et place de
celle-ci, engager contre tout agent responsable, une procédure disciplinaire
ou, le cas échéant, saisir la juridiction répressive.
VI.Obligation de collaboration avec l'Ombudsman
Article 16
1.Les autorités gouvernementales, judiciaires et tous les pouvoirs publics
sont tenus d'assister l'Ombudsman par priorité et de manière urgente, dans ses
enquêtes et ses inspections.
2.Pendant la phase d'enquête d'une plainte ou d'une affaire engagée
d'office, l'Ombudsman, ou la personne à laquelle il a délégué cette tâche,
pourront se présenter dans tout centre de l'administration publique, dépendant
de celle-ci ou affecté à un service public, pour vérifier toutes les données
nécessaires, avoir des entretiens personnels pertinents ou procéder à l'étude
des dossiers et des documents nécessaires.
3.3.On ne pourra refuser à l'Ombudsman l'accès à aucun dossier ni document
administratif ayant trait à l'activité ou au service qui fait l'objet de l'enquête,
sous réserve des dispositions de l'article 18 de la présente loi.
Article 17
1.Quand la plainte objet de l'enquête concerne la conduite de personnes au
service de l'administration et est en relation avec la fonction qu'elles
exercent, l'Ombudsman la communiquera au fonctionnaire impliqué et à son
supérieur hiérarchique ou à l'organisme dont celui-ci dépend.
2.Le fonctionnaire impliqué répondra par écrit en présentant tous les
documents et témoignages qu'il considère pertinents, dans un délai qui lui aura
été imparti. Ce délai peut être prorogé sur demande.
3.L'Ombudsman peut vérifier la véracité des éléments qui lui sont soumis et
proposer au fonctionnaire impliqué un entretien pour recueillir des données
supplémentaires. Les fonctionnaires qui refuseraient cet entretien peuvent être
requis d'exposer par écrit les raisons
de cette décision.
4.Les renseignements fournis par un fonctionnaire au cours de l'enquête par
son témoignage personnel ont un
caractère confidentiel, sous réserve des dispositions de la loi pénale
concernant la dénonciation de faits pouvant revêtir un caractère délictueux.
Article 18
Le supérieur ou l'organisme qui interdit au fonctionnaire à ses ordres ou à
son service de répondre à la requête de l'Ombudsman, ou d'avoir un entretien
avec lui, devra le faire, par un écrit motivé, adressé au fonctionnaire et à
l'Ombudsman lui-même. L'Ombudsman
s'adressera par la suite à ce supérieur hiérarchique pour toutes les
opérations d'enquête nécessaire.
VII.Documents confidentiels ou secrets et devoir de
réserve
Article 19
1.L'Ombudsman pourra solliciter auprès des pouvoirs publics tous les
documents qu'il estime nécessaires pour exercer ses fonctions, y compris ceux classés
confidentiels ou secrets, conformément à la loi. Dans ce cas, l'Ombudsman a un
devoir de réserve sur ceux-ci et ne doit pas les divulguer.
2.Les enquêtes réalisées par l'Ombudsman et le personnel à son service
ainsi que les actes de procédure seront réalisés avec la réserve la plus
absolue, tant en ce qui concerne les particuliers que les services et les
organismes publics, sans préjudice des considérations que l'Ombudsman estime
qu'il convient d'inclure dans ses rapports au Parlement. Des mesures de
protection spéciales seront prises concernant les documents classés
confidentiels ou secrets.
3.Lorsque l'Ombudsman considère qu'un document classé confidentiel ou
secret qui n'a pas été remis par l'Administration pourrait affecter de façon
décisive la bonne marche de son enquête, il en informe le Parlement.
VIII.Responsabilité des autorités et des
fonctionnaires
Article 20
Lorsque l'enquête révèle l'existence d'un abus, d'un procédé arbitraire, d'une
discrimination, d'une négligence ou d'une omission de la part d'un
fonctionnaire, l'Ombudsman peut s'adresser au fonctionnaire intéressé et lui
communiquer son avis à ce sujet. Au même moment, il transmettra cet écrit au
supérieur hiérarchique et formulera les suggestions qu'il considère
pertinentes.
Article 21
1.La persistance dans une attitude hostile ou entravant l'enquête de
l'Ombudsman de la part d'un organisme, d'un fonctionnaire, de chefs ou employés
de l'administration publique, pourra être l'objet d'un rapport spécial; en
outre, ce fait sera signalé dans la section
pertinente du rapport annuel.
2.Lorsqu'un fonctionnaire entrave l'enquête de l'Ombudsman en refusant ou
négligeant d'envoyer les documents qui lui sont réclamés ou en refusant à
celui-ci l'accès aux documents ou dossiers administratifs, l'Ombudsman
transmettra le dossier au Ministère public pour qu'il engage les actions
pertinentes selon la loi.
Article 22
Lorsque l'Ombudsman, dans l'exercice de ses fonctions, prend connaissance d'une conduite ou de
faits apparemment délictueux, il le communiquera immédiatement à l'autorité
judiciaire compétente.
IX.Des Résolutions
Article 23
1.Bien qu'il n'ait pas compétence pour modifier ou annuler des actes et
ordonnances de l'Administration publique, l'Ombudsman peut suggérer la
modification des critères employés dans l'élaboration de ceux-ci.
2.Lorsqu'il apparaît à l'Ombudsman, à l'occasion de l'examen d'une affaire,
que l'application de la loi aboutit à une iniquité, il peut recommander à
l'organisme mis en cause toute solution permettant de régler en équité la
situation du plaignant, proposer à l'autorité compétente toute mesure qu'il
estime de nature à y remédier, y compris le versement d'une indemnité, et
suggérer les modifications qu'il lui parait opportun d'apporter à des textes
législatifs ou réglementaires.
3. Si les actions mises en cause ont eu lieu à l'occasion de services
réalisés par des particuliers en vertu d'un acte administratif portant
concession de services publics, l'Ombudsman peut réclamer que les autorités
administratives compétentes exercent leurs pouvoirs d'inspection et de
sanction.
Article 24
1.A l'occasion de ses enquêtes, l'Ombudsman peut faire des recommandations
et des suggestions aux autorités et aux fonctionnaires de l'Administration
publique en vue de l'adoption de nouvelles mesures. Dans tous les cas, les
autorités et les fonctionnaires sont tenus de répondre en faisant connaître les
suites données à ces recommandations, dans le délai fixé par l'Ombudsman.
2.Lorsque, une fois les recommandations faites, l'autorité administrative
concernée ne prend pas de mesures adéquates dans un délai raisonnable ou
lorsqu'elle n'informe pas l'Ombudsman des raisons pour les quelles elle n'a pas
pu prendre de mesures, ce dernier pourra porter à la connaissance du Ministre
du département concerné ou de la plus haute autorité de l'Administration
concernée, les faits de la cause et les recommandations faites. Lorsqu'après
cette démarche l'Ombudsman n'obtient toujours pas satisfaction, alors qu'il
estime qu'il était possible d'arriver à une solution positive, il inclut cette
question dans son rapport annuel ou spécial en faisant mention des autorités ou
des noms des fonctionnaires qui ont eu cette attitude.
3.L'Ombudsman peut, en cas d'inexécution d'une décision de justice passée
en force de chose jugée, enjoindre l'organisme mis en cause de s'y conformer
dans un délai qu'il fixe. Si cette
injonction n'est pas suivie d'effet, l'inexécution de la décision de justice
fait l'objet d'un rapport spécial ou du rapport annuel à l'Assemblée nationale.
X.Notifications et
communications
Article 25
1.L'Ombudsman informera l'intéressé du résultat de ses enquêtes et démarches
ainsi que de la réponse que l'Administration ou le fonctionnaire impliqué lui a
donnée, sauf dans le cas où celle-ci, en raison de sa nature serait considérée
confidentielle ou secrète.
2.L'Ombudsman communiquera le résultat positif ou négatif de ses enquêtes à
l'autorité, au fonctionnaire ou au service administratif qui sont en cause.
3.L'Ombudsman peut décider de publier ses résolutions de caractère général
au Journal Officiel du Parlement.
4.Les recommandations de l'Ombudsman sont accessibles au public, sauf dans
les cas où elles concernent des matières confidentielles ou secrètes ou si le
plaignant a expressément demandé que son nom et les circonstances de sa plainte
ne devaient pas être divulgués.
XI. Rapports à l'Assemblée nationale
Article 26
1.L'Ombudsman communique chaque année à l'Assemblée nationale le résultat
de sa gestion au moyen d'un rapport présenté devant celle-ci en session
ordinaire.
2.Quand la notoriété ou l'urgence des faits l'exigent, il peut présenter un
rapport spécial.
3.Les rapports annuels et, le cas échéant, les rapports spéciaux, seront
publiés.
Article 27
1.Dans son rapport annuel
l'Ombudsman communique le nombre et le genre des plaintes reçues; celles
qui ont été rejetées et les motifs de leur rejet, ainsi que celles qui ont fait
l'objet d'une enquête et le résultat de celle-ci; il fait mention des
suggestions ou recommandations admises par l'Administration.
2.Sans préjudice des dispositions de l'article 20.1, aucune donnée
personnelle permettant d'identifier les personnes impliquées dans la procédure
d'enquête n'apparaîtra dans le rapport.
3.Le rapport comprend également une annexe destinée au Parlement dans
laquelle apparaîtra la liquidation du budget de l'institution pour la période
en question.
4.L'Ombudsman présentera oralement son Rapport à l'Assemblée
nationale. Les groupes parlementaires
peuvent prendre position sur celui-ci.
XII.Règlement intérieur
Article 28
Les règles internes du fonctionnement de l'institution seront fixées en
respectant les dispositions de la présente loi, par les Ombudsmen eux-mêmes,
dans un règlement qui sera communiqué
au Parlement pour information et pour publication au Journal Officiel.
XIII.Moyens en personnel et en matériel
Article 29
L'Ombudsman peut désigner librement les conseillers nécessaires à
l'exercice de ses fonctions, conformément au Règlement et dans le cadre des
limites budgétaires.
Article 30
1.Les conseillers sont automatiquement démis au moment de la prise de
fonction d'un nouvel Ombudsman désigné par le Parlement; ils pourront être
nommés à nouveau.
2.Si les conseillers sont des fonctionnaires, ils bénéficient de la
garantie de réintégration dans leur corps d'origine au moment de leur
démission.
Article 31
Sur proposition de l'Ombudsman, la dotation économique nécessaire au
fonctionnement de l'institution est inscrite au budget du Parlement.
DISPOSITIONS TRANSITOIRES
Article 32
A l'entrée en vigueur de la loi, l'Ombudsperson de la Bosnie et Herzégovine
nommera, après avoir consulté le Président de la République, le Président du
parlement et le Premier ministre, trois personnes qui exerceront provisoirement
les fonctions d'Ombudsman, pour une durée de douze mois, et qui resteront en
fonction conformément à l'Article 3.3.
Article 33
Cinq ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, l'Ombudsman peut
proposer au Parlement, dans un rapport motivé, les modifications qu'il
considère comme devant être apportées à celle-ci.
DISPOSITION FINALE
La présente loi ne s'applique pas aux faits antérieurs au 15 décembre 1995.
NOTE INTRODUCTIVE
PREPAREE PAR LE SECRETARIAT
DE LA COMMISSION DE VENISE
1. Introduction
Dans son Rapport sur la situation constitutionnelle en Bosnie et
Herzégovine en ce qui concerne plus particulièrement les mécanismes de
protection des droits de l'homme, la Commission européenne pour la Démocratie
par le droit (Commission de Venise) a, entre autres, recommandé l'institution
d'une structure de Médiateur (Ombudsman) dans la Republika Srpska.
A cette fin un groupe de travail a été créé comprenant des Rapporteurs de la
Commission et des experts nommés par la Direction des Droits de l'Homme du
Conseil de l'Europe.
Les rapporteurs de la Commission, MM. Batliner, Scholsem et Mme Serra
Lopes, ont rencontré, le 24 avril 1997, à Strasbourg, MM. Gil Robles, ancien Defensor del Pueblo espagnol, et
Bardiaux du Bureau du Médiateur français, experts de la Direction des Droits de
l'Homme du Conseil de l'Europe. Lors des discussions, le groupe de travail a pu
faire les observations suivantes:
-il existe un consensus général au sein de la communauté internationale
(Haut Représentant, Conseil de l'Europe, OSCE, ONU) pour instaurer rapidement
une institution de type Ombudsman en Republika Srpska;
-la réflexion relative à cette opération doit être menée en tenant compte
des systèmes judiciaires de protection des droits de l'homme en Bosnie et
Herzégovine, dont les caractéristiques sont la complexité dans la Fédération de
Bosnie et Herzégovine et la simplicité, voire le dénuement, dans la Republika
Srpska; il est nécessaire d'envisager, dès à présent, quelles pourraient être,
à long terme, les relations de la structure d'un Ombudsman de la Republika
Srpska avec les structures existantes de l'Ombudsman de Bosnie et Herzégovine
et des Ombudsmen de la Fédération, ainsi que les relations entre ces structures
et l'appareil judiciaire.
A la suite de cette réunion, le Secrétariat de la Commission a pris contact
avec les autorités de la Republika Srpska et M. Gil Robles, accompagné de
M.Giakoumopoulos, Secrétaire adjoint de la Commission de Venise, et de M.
Titiun, de la Direction des Droits de l'Homme, ont rencontré, le 3 juin 1997, à
Banja Luka, Mme Plavsi_, Présidente de la Republika Srpska et M. Mijanovic,
Président de la Cour constitutionnelle. Les interlocuteurs du Groupe de travail
ont indiqué que la Republika Srpska est en voie d'instituer une structure
d'Ombudsman et il a été convenu que des représentants de la Republika Srpska
participent aux travaux du groupe de travail de la Commission.
Lors de la 31e réunion plénière de la Commission (Venise, 20-21 juin 1997)
les représentants de la Republika Srpska ont exposé les grandes lignes du
projet en cause:
L'Ombudsman serait nommé par l'Assemblée nationale à la majorité qualifiée.
Il examinerait les affaires qui lui seront présentées par des individus selon
une procédure non-judiciaire. Il contrôlerait aussi bien le fonctionnement de
l'administration que des plaintes pour violation des droits de l'homme.
L'Ombudsman devrait pouvoir déclencher certaines procédures (p.ex. devant la
Cour constitutionnelle), notamment en cas de violation des droits de l'homme.
Cependant, il ne doit pas apparaître comme un organe de substitution pour
l'appareil judiciaire. Ses compétences devront être restreintes en cas de res judicata. En plus de son rôle de
défenseur des droits individuels, l'Ombudsman pourrait avoir des compétences en
matière de morale publique et de corruption. Les recommandations que
l'Ombudsman adressera aux autorités seront accessibles au public. La personne
qui exercera la fonction de l'Ombudsman devra avoir des hautes qualifications
de moralité. Son mandat devra être plutôt long. L'exercice d'autres fonctions
sera incompatible avec le statut d'Ombudsman. L'Ombudsman de la Republika
Srpska tiendra dûment compte de l'activité de l'Ombudsperson pour les Droits de
l'Homme de la Bosnie et Herzégovine et des Ombudsmen de la Fédération de Bosnie
et Herzégovine.
Une deuxième réunion de Groupe de travail avec des représentants de la
Republika Srpska a initialement été programmée pour le 24 juin 1997. Toutefois,
cette réunion n'a pas pu avoir lieu à cause de la crise constitutionnelle dans
la Republika Srpska.
Le groupe de travail s'est ensuite réuni à Venise, en date du 16 octobre
1997 et a décidé de poursuivre son action sur la base des grandes lignes du
projet des autorités serbes de Bosnie sur la création de l'institution de
l'Ombudsman, telles qu'elles lui ont été communiquées par M. Mijanovic,
Président de la Cour constitutionnelle de la Republika Srpska.Le
Groupe de travail a notamment examiné le domaine des compétences de
l'Ombudsman; la nature de l'Ombudsman et la procédure devant cette institution;
la question de la nomination et de la composition du Bureau de l'Ombudsman.
Le Groupe de travail s'est encore réuni le 11 décembre 1997, à Venise. Une
partie de cette réunion a été consacrée à l'audition des Ombudsmen de la
Fédération de Bosnie et Herzégovine, qui ont exposé leurs méthodes de travail.
Le 4 février 1998, le Groupe de travail s'est réuni à Paris. Il a examiné et
mis au point un avant projet de loi instituant l'Ombudsman de la Republika
Srpska (CDL (98) 12) sur la base d'un document de travail préparé par M. Gil
Robles (CDL (97) 56) et les commentaires des membres du Groupe de travail et de
M. R. Lavin (CDL (97) 64).
L'avant-projet de loi sur l'Ombudsman de la Republika Srpska a été soumis à
la Commission de Venise, lors de sa 34e réunion plénière (Venise, 6-7 mars
1998). Celle -ci a approuvé l'avant-projet.
2. Considérations générales
-Domaine des compétences de l'Ombudsman de la Republika
Srpska
En ce qui concerne le domaine des compétences de l'Ombudsman de la
Republika Srpska, le Groupe de travail a estimé que ce dernier devra aussi bien
contrôler le fonctionnement de l'administration qu'examiner des plaintes pour
violations des droits de l'homme. Cette large compétence a été considérée
nécessaire, compte tenu de l'absence de recours individuel à la Cour
constitutionnelle.
En revanche, le Groupe de travail a estimé que l'Ombudsman ne devra pas, en
plus de son rôle de défenseur des droits individuels, s'occuper "de la
morale publique et de la corruption". Le Groupe de travail a estimé que la
notion de morale publique était trop imprécise et risquait d'affaiblir le rôle
de l'Ombudsman en le rendant trop politique. De même, selon le Groupe de
travail, il appartenait en principe aux tribunaux d'examiner les accusations et
affaires de corruption.
-Caractère de l'institution et procédure
En ce qui concerne le caractère de l'institution et la procédure qui se
déroulera devant elle, le Groupe de travail a estimé que l'Ombudsman devra
examiner les affaires qui lui seront présentées par des personnes physiques et
morales selon une procédure non judiciaire.
Il doit aussi pouvoir agir d'office.
Relations avec la justice
L'Ombudsman ne doit pas s'ingérer dans l'exercice du pouvoir judiciaire et ne
doit pas contester le bien-fondé des décions des tribunaux. Son rôle ne doit
pas être celui de contrôler le pouvoir judiciaire et imposer sa propre
interprétation de la loi (voir Article 14 de l'avant-projet de loi). Toutefois,
dans les litiges opposant des particuliers à des institutions étatiques,
l'Ombudsman doit pouvoir faire des recommandations à l'institution partie au
procès (et non à la juridiction) en vue d'obtenir un règlement amiable de
l'affaire (voir Article 14 in fine de l'avant-projet).
Par ailleurs, l'Ombudsman devra pouvoir déclencher des procédures devant la
Cour constitutionnelle, notamment en cas de violation de droits de l'homme
(Article 2 de l'avant-projet). Cependant, la saisine de la Cour
constitutionnelle ne doit pas être son activité principale et il ne doit pas
apparaître comme un organe de substitution pour l'appareil judiciaire.
L'Ombudsman de la Republika Srpska doit également pouvoir saisir la Chambre
des droits de l'homme de la Bosnie Herzégovine, instituée par l'Annexe VI aux
Accords de Dayton, par le biais de l'Ombudsperson des Droits de l'Homme, prévu
dans cette même Annexe VI (voir Article 2 de l'avant-projet). Ceci est déjà
prévu par les Règles de procédure de l'Ombudsperson, et devrait également être
prévu dans la loi relative à l'Ombudsman de la Republika Srpska. L'importance de cette possibilité a été
soulignée par le Groupe de travail. La saisine de la Chambre des droits de
l'homme par l'Ombudsman de la Republika Srpska non seulement contribue à
atténuer le déséquilibre qui existe entre les deux entités en ce qui concerne
les mécanismes de protection des droits de l'homme,
mais constitue aussi un dépassement de l'ordre juridique de la Republika
Srpska, l'institution de l'Ombudsman agissant au-delà des limites de la
juridiction de l'entité, devant les instances de l'Etat de Bosnie et
Herzégovine. Bien entendu, avant de s'adresser à la Chambre des droits de
l'homme, l'Ombudsman de la Republika Srpska devra examiner la question de
l'épuisement des voies de recours internes.
Enfin, l'Ombudsman doit pouvoir intervenir dans l'exécution des décisions
judiciaires (voir Article 24 par. 3) et de contrôler le fonctionnement de
l'administration de la justice (par exemple, prolongation injustifiée du
procès, retards déraisonnables, perte de dossiers etc).
Relations avec le législateur
L'Ombudsman n'a pas de fonctions législatives ni même le pouvoir
d'initiative législative. Il doit néanmoins avoir la possibilité de proposer,
dans son rapport à l'Assemblée Nationale, que certaines dispositions soient
amendées, lorsqu'il apparaît que l'application de la loi aboutit à une
iniquité.
Recommandations et Rapport de l'Ombudsman
Les recommandations que l'Ombudsman adressera aux autorités doivent en
principe être accessibles au public. Tout acte ne doit pas cependant être connu
du public. Les actes et décisions pris par l'Ombudsman dans le cadre de son
enquête, ainsi que ceux qui concernent les questions secrètes liées par exemple
à la défense du pays doivent pouvoir rester à l'abri de la publicité. De même,
il doit être possible à l'Ombudsman de ne pas divulguer l'identité des
personnes qui s'adressent à lui, lorsque celles-ci le demandent.
Le Groupe de travail n'a pas estimé nécessaire que l'Ombudsman de la
Republika Srpska fasse un rapport à une institution internationale, comme c'est
le cas des Ombudsmen de la Fédération. L'Ombudsman de la Republika Srpska doit
présenter son rapport annuel au Gouvernement et au Parlement. Il peut, bien
entendu, adresser également une copie au Haut Représentant de la Bosnie et
Herzégovine, s'il le souhaite.
-Nomination et mandat
En ce qui concerne la nomination de l'Ombudsman, le Groupe de travail a
relevé d'abord que le projet serbe ne prévoyait pas l'irrévocabilité de
l'Ombudsman. Or, il est généralement admis que l'Ombudsman ne peut être révoqué
qu'en cas de démence. Le projet de loi devra encore régler les questions de
l'immunité de l'Ombudsman, ainsi que celles de l'éventuelle levée de cette
immunité. Ces questions sont d'importants facteurs de l'indépendance de
l'institution. Le Groupe a marqué son accord avec la proposition, incluse au
projet, selon laquelle la personne qui exercera la fonction de l'Ombudsman
devra avoir des hautes qualifications de moralité.
Le mandat de l'Ombudsman devra être plutôt long. Le Groupe de travail a
estimé qu'un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois, était suffisant
pour garantir l'indépendance de l'institution.
L'exercice d'autres fonctions, publiques ou privées, doit être incompatible
avec l'exercice des fonctions de l'Ombudsman. En particulier, l'Ombudsman ne
doit pas avoir de mandat politique et ne doit pas être membre d'un parti
politique.
Le Groupe a estimé que l'institution d'Ombudsman devrait présenter deux caractéristiques
principales:
En premier lieu, l'Ombudsman devra apparaître comme une institution de
confiance au service de la population. Compte tenu des traumatismes encore
récents de la guerre ayant opposé les groupes ethniques en Bosnie et
Herzégovine, l'Ombudsman devra non seulement fonctionner de manière impartiale
et se placer subjectivement au-dessus de toute considération ethnique,
politique, religieuse ou autre, mais devra également avoir l'apparence
objective d'une institution suffisamment indépendante et représentative à la
fois; le citoyen devra pouvoir reconnaître dans l'institution de l'Ombudsman un
allié dans ses démarches face à l'administration.
Parallèlement, si l'Ombudsman est l'institution de confiance de tous les
citoyens, elle doit être aussi un interlocuteur privilégié des autorités. Sa
légitimité démocratique devra être particulièrement forte, notamment dans le
cas de la Republika Srpska qui vient de sortir d'une grave crise
constitutionnelle.
Le Groupe a donc examiné dans quelle mesure il était indiqué de prévoir une
structure comparable à celles des Ombudsmen de la Fédération (trois Ombudsmen,
un de chaque groupe national, bosniaque, croate et serbe). Après avoir rappelé
que dans certains Etats européens plusieurs Ombudsmen agissaient en même temps
(par exemple, trois Ombudsmen en Autriche, deux en Belgique), le Groupe a
estimé que la structure de trois Ombudsmen, un originaire de chaque groupe
national, pourrait être la plus appropriée.
Quant à la procédure de nomination des Ombudsmen, le Groupe de travail est
parvenu à la conclusion suivante:
Les trois Ombudsmen de la Republika Srspka devront être élus par
l'Assemblée nationale. Le Président de la République, le Premier Ministre et le
Président de l'Assemblée nationale feront une proposition jointe de trois
candidats à l'Assemblée nationale. Celle-ci pourra adopter la proposition à la
majorité de trois quarts (majorité qui, à la fois oblige à la négociation et
offre à l'Ombudsman une large légitimité démocratique). Le Parlement doit élire
les trois candidats dans un délai de trois mois, fixé par la loi sur
l'Ombudsman. L'implication de la communauté internationale dans la nomination
devra être envisagée, mais exclusivement à titre provisoire et pour une période
très brève.
3.Observations sur certaines dispositions de
l'avant-projet de loi
Articles 1er et 2:
Le terme "Administration publique" dans l'article 1er doit être
entendu dans un sens large, non limité à l'exécutif proprement dit. L'article 2
précise que la compétence de l'Ombudsman couvre aussi deux domaines souvent
sensibles: l'administration judiciaire (c'est-à-dire toute l'activité non
décisionnelle de la justice, y compris celle des greffes, des notaires, des
huissiers de justice, ainsi que les lenteurs, la gestion administrative des
dossiers etc) et l'administration militaire. Quant à ce dernier point,
l'avant-projet souhaite souligner que le militaire est aussi un citoyen qui
peut demander sa protection face à ses supérieurs et à l'administration.
La possibilité pour l'Ombudsman de saisir la Chambre des Droits de l'Homme
de Bosnie et Herzégovine par le biais de l'Ombudsperson de la Bosnie et
Herzégovine vaut, bien entendu, aussi
longtemps que ces institutions existent. La possibilité de saisir la Cour
constitutionnelle de la Bosnie et Herzégovine devrait être ultérieurement
envisagée, si les compétences actuellement confiées à la Chambre des droits de
l'homme sont transférées à la Cour constitutionnelle.
Article 3:
L'avant-projet ne précise pas comment seront reparties les compétences
entre les trois personnes titulaires de la fonction d'Ombudsman. Cette question
devra être réglée par le Règlement intérieur de l'institution (Article 28).
Article 5:
Le terme "citoyen" doit être entendu comme comprenant les
personnes qui sont ressortissants de la Bosnie et Herzégovine conformément à la
loi du 16 décembre 1997 (publiée dans le Journal Officiel 4/98) et qui
possèdent la citoyenneté de la Republika Srpska.
Article 7:
L'expression selon laquelle l'Ombudsman n'est pas assujetti à un mandat
impératif (Article 7 par. 1) doit être entendue comme comprenant également
l'absence d'obligation de l'Ombudsman de se conformer à des ordres reçus d'un
juge.
Par ailleurs, en ce qui concerne l'immunité prévue au par. 2 de l'article
7, on doit entendre que les actes accomplis par le personnel de l'Ombudsman au
nom de celui-ci et dans l'exercice des fonctions de l'institution sont aussi
couverts par l'immunité.
Article 11:
Le délai de six mois prévu à l'article 11 sert à harmoniser les conditions
de saisine de l'Ombudsman de la RS avec celles de la saisine de la Commission
des droits de l'homme de l'Annexe VI aux accords de Dayton. Le délai ne
s'applique pas aux affaires dont l'Ombudsman se saisit d'office et ne devra pas
empêcher l'Ombudsman de se saisir des affaires qui sont portées à sa
connaissance même en dehors dudit délai, s'il l'estime nécessaire.
Articles 15, 16 et 24:
Le Règlement intérieur peut prévoir les délais que l'Ombudsman impartit en
principe aux autorités pour lui soumettre les informations et rapports
qu'il sollicite. Le Règlement doit cependant laisser à l'Ombudsman la
possibilité d'adapter ces délais si les circonstances l'exigent.
Article 25, 26 et 27
Il est entendu que les Rapports de l'Ombudsman à l'Assemblée nationale sont
signés par les trois Ombudsmen. Il serait souhaitable que le Règlement
intérieur prévoie que les recommandations de l'Ombudsman soient aussi signés
par les trois Ombudsmen en fonction.
Article 31:
Cette disposition implique que l'exécutif n'intervient pas dans la
présentation du projet du budget de l'Ombudsman au Parlement, mais elle
n'empêche pas que les engagements de dépenses de l'institution soient soumises
au contrôleur financier.
Disposition finale:
La date limite du 15 décembre 1995 (date de la signature des Accords de
paix) vise à empêcher que l'institution soit emmenée à examiner les faits
survenus pendant la guerre. Elle n'empêche pas l'institution d'examiner des affaires
qui concernent des situations qui ont leur origines avant cette date mais qui
persistent après celle-ci (situations continues).
