CDL-INF(1998)014f
Strasbourg, le 29
juin 1998
L'INTERDICTION DES PARTIS
POLITIQUES ET LES MESURES ANALOGUES
RAPPORT
adopté par la Commission à sa 35e
réunion plénière
Venise, 12-13 juin 1998
Introduction
A. Contexte
de l'étude
A la demande du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, la Commission
européenne pour la démocratie par le droit a entrepris une étude sur
l'interdiction des partis politiques et les mesures analogues.
Il a été jugé urgent d'approfondir cette question du fait de l'importance
des partis politiques dans la consolidation de la démocratie, en particulier
dans les Etats récemment sortis d'un régime autoritaire. En effet, les
élections, qui sont le fondement de la démocratie, ne se conçoivent pas sans la
participation active de partis politiques librement constitués. En outre, la
liberté d'association politique est l'expression, dans le domaine politique,
d'un droit fondamental de portée générale, la liberté d'association.
Le présent examen comparatif de la législation et de la pratique suivies
dans les Etats qui participent aux travaux de la Commission de Venise vise à identifier
les valeurs communes au patrimoine constitutionnel européen dans le domaine
considéré, de façon à améliorer l'information en la matière et à permettre, le
cas échéant, de s'inspirer de solutions mises en oeuvre à l'étranger. Il se
fonde sur un "questionnaire sur l'interdiction des partis
politiques", portant à la fois sur l'existence de règles interdisant les
partis politiques ou permettant des mesures analogues, et sur leurs cas
d'application (documentCDL-PP(98)1).
Le questionnaire a fait l'objet de réponses en provenance des Etats
suivants: Albanie, Argentine, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Bélarus,
Belgique, Bosnie et Herzégovine, Bulgarie, Canada, Croatie, République tchèque,
Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie,
Irlande, Italie, Japon, Kyrghyzstan, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie,
Moldova, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Russie, Slovaquie,
Espagne, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie, Ukraine, Uruguay (voir document
CDL-PP (98) 2).
B. Aspects
généraux
Le traitement de la question des partis politiques par les différents
droits nationaux est très diversifié.
En premier lieu, l'enregistrement
des partis politiques n'est prévu que par certains ordres juridiques. A titre
d'exemple, aucune règle en matière d'enregistrement n'existe en Allemagne, en Grèce ou en Suisse. Au Danemark et aux Pays-Bas, les partis politiques n'ont pas l'obligation de
s'enregistrer, mais certaines formalités sont nécessaires pour pouvoir
participer aux élections. En Irlande,
l'enregistrement d'un parti lui permet simplement de faire figurer son nom à
côté de celui de ses candidats, tandis qu'en Suède, il entraîne la protection de l'appellation du parti.
Parmi les Etats qui prévoient un enregistrement des partis, certains ne
procèdent qu'à un contrôle formel lors de cette opération, comme l'Autriche, l'Espagne, l'Uruguay ou la Norvège, où la seule condition est la
récolte de 5000 signatures. Au contraire, d'autres vérifient la conformité du
parti aux règles matérielles applicables à l'activité des partis (exemples: République tchèque, Lettonie, Pologne,
Russie).
Ensuite, le niveau normatif -
constitutionnel ou législatif - auquel sont traitées les questions relatives
aux partis politiques n'est pas toujours le même. Les constitutions sont en
effet plus ou moins détaillées en la matière. Si elles ont en commun de
garantir la liberté d'association,
base de l'activité des partis politiques, elles divergent ensuite largement
dans leur degré de précision. Plusieurs d'entre elles ne mentionnent pas
spécifiquement les partis politiques (exemples: Albanie, Finlande, Irlande, Suisse). Le plus souvent toutefois, les
constitutions, après avoir garanti la liberté d'association et mentionné les
partis politiques, règlent explicitement les principaux cas de restriction de
leur activité. Ainsi, la constitution allemande
prévoit l'interdiction des partis qui, par leur but ou d'après le comportement
de leurs adhérents, tendent à porter atteinte à l'ordre constitutionnel libéral
et démocratique ou à le renverser. Celle de la Géorgie interdit la création de partis politiques qui visent à
détruire l'ordre constitutionnel géorgien, à violer l'indépendance du pays
et/ou son intégrité territoriale, à propager la guerre et la violence, qui
incitent à la haine ethnique, religieuse ou sociale, ou encore la création
d'entités militaires par les partis, alors que l'interdiction des partis à base
territoriale ou régionale relève de la loi organique; la constitution slovaque contient par contre une clause
générale de restriction de la liberté d'association, relative aux cas justifiés
par la loi dans lesquels, dans une société démocratique, il est nécessaire de
protéger la sécurité nationale et l'ordre public, de prévenir le crime et de
protéger les droits et les libertés d'autres personnes, ainsi que le principe
de la séparation des partis et de l'Etat: la loi ordinaire définit les cas
précis d'interdiction. Parmi les constitutions qui traitent des partis
politiques, celle du Portugal
apparaît comme la plus précise, puisqu'elle détaille la portée de la liberté
d'association, spécialement en matière politique, et prévoit la plupart des
restrictions à l'activité des partis politiques, y compris en ce qui concerne
l'organisation interne des partis. En Autriche,
certains aspects de la loi sur les partis politiques ont un caractère de loi
constitutionnelle.
Les mesures retenues dans le questionnaire peuvent revêtir un caractère préventif - interdiction de la
constitution de partis politiques ou refus d'enregistrement - ou, au contraire,
répressif - dissolution d'un parti.
Le quatrième type de mesure envisagé, l'interdiction de participer aux
élections, n'a pas de portée propre, du moins dans les Etats qui ont répondu au
questionnaire, mais découle de l'une des autres mesures. L'étude n'examinera
pas ces différents types de mesures séparément, mais sera divisée comme suit.
La première partie, la plus
développée, examinera les restrictions à l'activité politique prévues par les
droits nationaux des différents Etats qui ont répondu au questionnaire. Il
s'agit essentiellement de restrictions liées à l'activité ou aux buts, à la
composition ou à la structure des partis politiques, qui revêtent donc un
caractère matériel et seront examinées dans le deuxième chapitre de la première
partie. Un premier chapitre, plus court, sera consacré aux restrictions de
caractère formel, relatives notamment à la dénomination, au nombre de membres
ou à la procédure d'enregistrement.
L'étude des textes sera suivie, dans une deuxième partie, de celle de la jurisprudence. En effet, pour avoir
une idée précise de leur portée, il est essentiel de déterminer la fréquence de
l'application des dispositions restrictives de l'activité des partis
politiques.
Une troisième partie abordera
enfin brièvement la question des instances compétentes en la matière.
I. Les
restrictions à l'activité des partis politiques en droit national
A. Les
restrictions de caractère formel
Les restrictions formelles concernent pour l'essentiel l'enregistrement des
partis et, par conséquent, les Etats qui connaissent un tel enregistrement.
Il est tout d'abord fréquent que ceux-ci réglementent la question de la dénomination des partis. En premier
lieu, il convient d'éviter les risques de confusion. Ainsi, la législation lituanienne prévoit l'enregistrement des
seuls partis ou organisations dont les titres ou symboles sont différents de
ceux des partis et organisations politiques existants. En Estonie, l'enregistrement d'un parti qui a un nom similaire à celui
d'un parti existant ou ayant existé est exclu. Au Canada, le nom d'un parti, la forme abrégée de ce nom, son
abréviation ou son logo ne doivent pas entraîner de risque de confusion avec un
parti enregistré ou dont la demande d'enregistrement est en cours. Lorsqu'un
enregistrement n'est pas prévu, la législation civile ordinaire en matière de
dénomination des personnes morales permet d'interdire une dénomination créant
un risque de confusion. La constitution portugaise
prévoit en outre expressément que les partis politiques ne peuvent utiliser des
emblèmes susceptibles d'être confondus avec des symboles nationaux ou
religieux. En Slovénie, le nom,
l'abréviation ou le symbole d'un parti ne doivent pas être semblables à ceux
d'institutions de l'Etat ou de régions de celui-ci.
Certains Etats prévoient des règles plus restrictives en matière de
dénomination. Au Canada, le nom d'un
parti ne doit pas comporter le mot "indépendant". Au Portugal, les partis politiques ne
peuvent utiliser des dénominations contenant des expressions directement liées
à des religions ou églises, "sans préjudice de la philosophie ou de
l'idéologie inspiratrices de leurs programmes". En Slovénie, le nom d'un parti ne doit pas comprendre celui d'un Etat
étranger, d'un parti étranger ou d'une personne physique ou morale étrangère.
En Argentine, les appellations des
partis politiques ne peuvent contenir des désignations personnelles, ni les
expressions argentin, national, international, ni des appellations dérivées de
celles qui précèdent. Ces restrictions n'ont pas d'effet direct sur le
programme et l'activité du parti politique et présentent donc essentiellement
un caractère formel. Il en va autrement de l'interdiction des désignations dont
la signification affecte ou pourrait affecter les relations internationales de
la Nation, ou encore des mots qui extériorisent des antagonismes raciaux, de
classes, religieux ou qui puissent conduire à les provoquer.
La création ou la survie d'un parti politique est parfois soumise à des
conditions relatives à son importance.
Cette importance peut d'abord se mesurer au nombre de ses membres: par exemple,
la loi estonienne prévoit qu'un parti
doit avoir en principe au moins 1000 membres; en Lettonie, en Lituanie et
au Bélarus, c'est le nombre minimum
de fondateurs qui est fixé, respectivement à 200, 400 et 500. Au Canada, les partis qui n'ont pas de
candidats dans au moins cinquante circonscriptions sont radiés du registre, ce
qui n'empêche évidemment pas les membres de ces organisations de se présenter à
titre individuel. En Roumanie, le
Tribunal du Municipe de Bucarest peut, sur demande du Ministère public,
dissoudre un parti pour inactivité, dans le cas où il n'a pas désigné de
candidats, seul ou dans le cadre d'une alliance, au cours de deux campagnes
électorales successives dans au moins 10 circonscriptions ou s'il n'a tenu
aucune assemblée générale pendant cinq ans. En Croatie, l'existence d'un parti prend fin s'il cesse son activité
ou si l'intervalle de temps depuis la dernière réunion des instances supérieures
du parti est deux fois supérieur à ce que prévoient ses statuts. En Hongrie, un parti peut être dissous s'il
n'a pas fonctionné depuis au moins un an et que le nombre de ses membres a été
constamment inférieur au minimum légal.
De nombreuses législations nationales réglementent le mode de financement des partis politiques, en
particulier lorsque des contributions des pouvoirs publics sont prévues. Le
non-respect de telles règles n'entraîne pas, dans la très grande majorité des
Etats, la dissolution du parti fautif ou des mesures analogues. Toutefois, en Albanie, un parti peut être interdit
s'il ne publie pas ses ressources financières ou ne permet pas leur contrôle.
En Ukraine, la violation systématique
des règles en matière de financement peut conduire à la dissolution d'un parti.
Ces règles sont particulièrement strictes, puisque les partis politiques n'ont
pas le droit d'obtenir de ressources financières, entre autres, d'Etats
étrangers et d'organisations internationales, de citoyens étrangers et
d'apatrides, ou encore d'entreprises desquelles l'Etat possède plus de 20 % du
capital. Dans les autres Etats, une sanction financière est plutôt appliquée:
ainsi, en Argentine, la loi prévoit
une amende équivalente au double du montant de la contribution illicite.
L'enregistrement des partis peut encore être subordonné à certaines
formalités. A titre d'exemple, la législation estonienne prévoit le dépôt d'une demande contenant certaines
informations telles que statuts, noms et adresses des membres de la direction,
numéros de téléphone, programme politique, liste des membres du parti avec
leurs noms et adresses, et, le cas échéant, symbole du parti; la loi canadienne exige notamment que la
demande d'enregistrement soit signée par le chef du parti et énonce le nom
intégral du parti, les nom et adresse du chef du parti, l'adresse du bureau du
parti, les nom et adresse des dirigeants du parti, les nom, adresse et
signature de cent électeurs membres du parti.
B. Les
restrictions de caractère matériel
a. Les restrictions d'ordre
matériel à l'activité des partis politiques, et en particulier les restrictions
qui peuvent conduire à leur interdiction ou à une mesure analogue, varient
beaucoup selon les Etats.
Dans certains Etats, il n'existe tout simplement pas de législation
permettant de telles mesures. Tel est le cas de la Belgique; en Grèce, si la
constitution prévoit que l'organisation et l'activité des partis doivent servir
le fonctionnement libre du système démocratique, aucune sanction n'est imposée
en cas de non-respect de cette exigence. En Autriche,
l'interdiction ou la dissolution d'un parti politique n'est pas prévue, sous
réserve de l'interdiction de refondation du parti national-socialiste et de ses
organisations.
b. De nombreuses législations
prévoient des sanctions contre des partis poursuivant certains buts ou se livrant à certains comportements déterminés.
1. En premier lieu, comme déjà
vu plus haut, la législation peut exiger que les partis exercent une activité
effective. En Irlande, une activité
politique effective est exigée: un parti politique qui demande son
enregistrement doit être un parti politique authentique et être organisé dans
l'Etat ou une partie de celui-ci de manière à disputer une élection du Dail
(Chambre basse), une élection européenne ou une élection locale. Le but de
cette règle est, selon la jurisprudence de la Cour suprême, d'éviter la
prolifération de pseudo-partis politiques dont les buts sont fort éloignés de
la sphère politique. Il faut d'ailleurs relever que l'enregistrement d'un parti
politique a pour seule conséquence que son nom peut être indiqué à côté des
candidats de ce parti aux élections nationales et européennes.
2. Lorsque la législation générale sur les associations
s'applique, elle refuse la personnalité juridique aux entités à but illicite ou immoral, ou prévoit leur dissolution par
des instances judiciaires, comme en Suisse,
au Liechtenstein ou en Finlande, où une association peut être
également dissoute si elle est en contrariété avec son but statutaire. La loi estonienne prévoit qu'une association
peut être dissoute par un tribunal si son but ou son activité est en
contradiction avec l'ordre constitutionnel, la loi ou les bonnes moeurs, si son
activité est en contradiction avec ses buts, si elle a un but lucratif ou
encore en cas de faillite. En Espagne,
les partis politiques peuvent être dissous lorsqu'ils constituent une
association criminelle au sens du code pénal, notamment lorsqu'ils ont pour
objectif la commission d'un délit ou qu'ils favorisent la commission d'un
délit, ou qu'il s'agit de bandes armées, d'organisations ou de groupes
terroristes. La Constitution de l'Azerbaïdjan
autorise les tribunaux à mettre fin à l'activité des associations qui violent
la constitution et la loi. La commission de délits peut également être la cause
de la dissolution d'une association: la législation russe prévoit une telle sanction mais, conformément au principe de
la proportionnalité, celle-ci s'applique uniquement en cas d'infractions
grossières ou réitérées.
3. Lorsque les partis exercent
une activité politique effective, celle-ci peut être soumise à certaines
limites. Des mesures peuvent être prises contre les partis liberticides. En Albanie,
les partis dont le programme ou l'activité sont anti-populaires, anti-démocratiques
ou totalitaires sont bannis, de même que ceux dont les buts ou l'activité sont
contraires aux principes fondamentaux sur lesquels repose l'Etat de droit
démocratique et social, à la souveraineté du peuple, au pluralisme et à
l'égalité des partis, aux principes de la séparation des pouvoirs et de
l'indépendance du système judiciaire. En République
tchèque et en Slovaquie, sont
interdits les partis qui visent à empêcher d'autres partis d'accéder par des
moyens constitutionnels au pouvoir et à porter atteinte à l'égalité des
citoyens. En Allemagne, les partis
qui, par leur but ou d'après le comportement de leurs adhérents, tendent à
porter atteinte à l'ordre constitutionnel libéral et démocratique ou à le
renverser, peuvent être prohibés. La constitution française prévoit que les partis doivent respecter la démocratie.
En Turquie, les partis ne peuvent
viser à l'instauration d'une dictature. En Italie,
les partis doivent adopter des méthodes démocratiques dans leur activité publique
et dans leurs relations avec les autres partis et mouvements. Il n'est par
contre pas exigé que leur programme politique soit démocratique, mais la
constitution interdit la reconstitution du parti fasciste. La législation moldave interdit la constitution et
l'activité de partis qui incitent aux méthodes autoritaires et totalitaires
d'administration.
4. Dans un registre proche, un
certain nombre d'Etats sanctionne les partis
extrémistes. Ainsi, la constitution portugaise
prohibe les partis de caractère fasciste ou raciste. En Pologne, l'interdiction concerne les partis dont les programmes
sont basés sur des méthodes totalitaires et les manières de faire du nazisme,
du fascisme et du communisme, ainsi que ceux dont les programmes ou les
activités relèvent de la haine raciale ou nationale. En Autriche, où le parti national-socialiste et ses organisations ont
été dissous par une loi spécifique, leur refondation est interdite.
5. L'incitation
à la discrimination, à la haine ou à la violence peut également conduire à
l'interdiction d'un parti. Les exemples sont nombreux. En France, peuvent être dissous les partis qui provoquent à la
discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de
personnes à raison de leur origine ou de leur non-appartenance à une ethnie,
une nation, une race ou une religion déterminée, ou propagent des idées ou
théories tendant à justifier ou à encourager cette discrimination, cette haine
ou cette violence. L'Espagne connaît
une disposition analogue; sont également pris en considération le sexe,
l'orientation sexuelle, la situation familiale, la maladie et le handicap. Les
partis politiques qui incitent à la haine
raciale sont également interdits, par exemple, par les constitutions du Bélarus et de l'Ukraine, tandis que la législation de l'Azerbaïdjan met l'accent sur l'incitation au conflit racial,
national et religieux. En Bulgarie,
sont à la fois interdits les partis qui ont une idéologie fasciste et ceux qui
provoquent une hostilité raciale, nationale, religieuse ou ethnique. La
constitution russe prohibe la
création et l'activité d'associations sociales qui, par leurs buts ou leurs
actes, incitent à la discorde sociale, raciale, ethnique et religieuse.
6. Les constitutions danoise et portugaise, par exemple, permettent d'interdire les partis qui
recourent ou incitent à la violence,
même si celle-ci ne revêt pas un caractère subversif ou raciste. En Albanie, la loi interdit les partis qui
font connaître et tentent de réaliser leurs objectifs par la violence, l'usage
des armes et d'autres méthodes antidémocratiques. L'interdiction de la propagande guerrière vise un but
similaire (Bélarus, Ukraine). En Géorgie et en Lettonie, la propagande en faveur de la violence conduit à la même sanction.
La constitution bélarussienne
interdit les partis incitant à l'hostilité sociale.
7. Quelques textes prévoient
l'interdiction de partis qui mettraient en danger l'existence (Allemagne) ou
l'indépendance de l'Etat (Ukraine). En France, la constitution dispose que les partis doivent respecter la
souveraineté nationale. D'autres textes, plus restrictifs, imposent le respect
de l'intégrité territoriale de l'Etat
(Bosnie et Herzégovine, Bulgarie, France, Moldova, Russie, Slovaquie, Turquie). En Albanie,
les partis ne peuvent avoir un programme ou une activité anti-nationaux; la portée de cette règle est évidemment difficile à
définir. En Argentine, les
désignations dont la signification affecte ou pourrait affecter les relations
internationales de la Nation sont interdites.
8. La législation protectrice
des institutions va parfois au-delà de la protection de l'intégrité
territoriale et de la lutte contre les partis liberticides. La contestation de
l'ordre établi ne saurait à elle seule être considérée, dans un Etat libéral et
démocratique, comme justifiant des sanctions. Les activités subversives interdites sont essentiellement le recours à
des moyens violents pour renverser les
autorités en place (exemples: Azerbaïdjan,
Bulgarie, Estonie, Ukraine). Au Liechtenstein,
les tribunaux peuvent dissoudre les organisations qui, par leurs objectifs ou
leurs moyens, mettent en danger l'Etat. La constitution suisse permet d'interdire les partis dangereux pour l'Etat;
toutefois, il est généralement admis qu'une mesure aussi grave ne peut
intervenir qu'en temps de guerre. Les constitutions russe et ukrainienne
prévoient que les partis ne peuvent mettre en danger la sécurité de l'Etat. La
constitution du Bélarus apparaît
particulièrement restrictive, puisqu'elle interdit la création et l'activité de
partis politiques ou d'autres organisations qui ont pour but de changer le
système constitutionnel du pays.
9. La constitution de la Turquie permet de manière générale la
dissolution des partis qui incitent au crime, tout comme la législation de la Bosnie et Herzégovine. Au Portugal, la constitution prévoit que
les associations peuvent être constituées si leurs fins ne sont pas contraires
à la loi pénale.
10. La législation de certains
anciens Etats socialistes vise à éviter la confusion entre l'Etat et un parti
politique. En Slovaquie, il est prévu
que ne peuvent être enregistrés les partis dont les statuts présupposent
l'exercice d'une activité qui est du ressort exclusif des organes de l'Etat. Au
Kyrghyzstan, la constitution interdit
expressément la fusion des organes partisans et étatiques et la soumission des
activités de l'Etat aux programmes et décisions d'un parti. En Hongrie, la constitution interdit aux
partis d'exercer le pouvoir politique directement ou de contrôler un organe de
l'Etat; les charges publiques ne peuvent être exercées par des membres ou des
dirigeants de partis. En Arménie, les
partis politiques ne doivent pas s'approprier des pouvoirs publics.
11. Certains Etats interdisent
l'activité des partis politiques dans des secteurs particuliers de la société.
En Slovaquie, la législation est très
restrictive: il est ainsi possible de refuser l'enregistrement d'un parti qui
désire exercer une activité politique dans une formation armée et, plus
généralement, sur les lieux de travail. Une législation analogue existe en Slovénie. En Azerbaïdjan et au Kyrghyzstan,
l'activité des partis est interdite dans les organes d'Etat. Dans ce dernier
pays, en outre, l'appartenance à des partis politiques et même les déclarations
de soutien à ceux-ci ne sont pas permis aux militaires ainsi que, notamment,
aux personnes travaillant dans le domaine de la sécurité nationale et de la
justice. En Ukraine, une telle
interdiction s'étend à l'ensemble du secteur public.
12. En outre, l'interdiction de la création de formations
militaires ou paramilitaires privées - qui résulte de règles générales -
est parfois prévue expressément dans la législation relative aux partis politiques
(Albanie, République tchèque, Estonie,
Géorgie, Slovaquie, Ukraine), voire dans la constitution (Portugal). En Estonie, le fait qu'une organisation possède des armes lui interdit
déjà d'agir en qualité de parti politique.
c. Parmi les autres restrictions
retenues par certains Etats dans le domaine des partis politiques, on peut
relever:
1. Les restrictions en matière
de nationalité. En Lettonie, seuls les partis dont la
moitié au moins des membres sont citoyens lettons peuvent déployer leur
activité. Certains Etats interdisent l'activité des partis politiques
étrangers, compris comme les partis constitués par les citoyens étrangers (Moldova), ou comme ceux qui ont leur
siège dans des Etats étrangers (Azerbaïdjan,
Bélarus, Kyrghyzstan). De même, la Lituanie
et la Slovénie exigent que les
organes dirigeants des partis aient leur siège sur le territoire national. La
loi arménienne qui interdit aux
partis politiques d'être dirigés par des partis politiques sis sur le
territoire d'un Etat tiers empêche, en pratique, la diaspora arménienne de
contrôler les partis politiques de la République d'Arménie.
2. Quelques Etats excluent la
création de partis à caractère régional
ou territorial (Géorgie), ou encore
qui, par leurs dénominations ou objectifs programmatiques, ont un caractère ou
une portée régionaux (Portugal).
3. Au Kyrghyzstan, la création de partis sur une base religieuse n'est
pas autorisée. En Bulgarie, la
constitution interdit non seulement les partis fondés sur des principes
religieux, mais aussi ceux qui sont fondés sur des principes ethniques ou
raciaux.
4. Il est parfois prévu que
seules des personnes physiques peuvent être membres de partis, comme en Hongrie.
d. Enfin, l'interdiction ou des
mesures analogues peuvent également intervenir en fonction de la forme d'organisation de certains partis.
1. D'une part, plusieurs Etats
exigent des partis que leur structure
interne et leur fonctionnement soient démocratiques (Finlande, Espagne, Arménie). En République
tchèque et en Slovaquie, les
statuts du parti doivent être démocratiques et ses organes doivent avoir été
établis démocratiquement. En Albanie,
la liberté d'expression doit en outre être garantie au sein du parti, ainsi que
le droit d'adhérer au parti et de le quitter pour les personnes qui le
désirent. La constitution portugaise
prévoit que les partis politiques doivent être régis par les principes de la
transparence, de l'organisation et de la gestion démocratiques ainsi que de la
participation de tous leurs membres. En Argentine,
les partis doivent être démocratiques, en ce sens que leurs organes et les
candidats proposés aux élections doivent faire l'objet d'élections périodiques;
par exemple, un parti qui n'inclurait pas la représentation des minorités dans
sa structure serait antidémocratique.
2. D'autre part, le caractère secret d'une organisation peut entraîner
son interdiction par la constitution (Lettonie,
Moldova, Roumanie) ou la loi (Albanie,
Pologne).
II. Mise en
oeuvre des mesures restrictives en matière de partis politiques
Les développements qui précèdent attestent de l'existence de nombreuses
normes permettant d'interdire l'activité de partis politiques. Il convient maintenant
de déterminer dans quels cas ces normes ont été appliquées en pratique. Il sera
fait ici uniquement référence à des normes qui, en substance, sont aujourd'hui
encore en vigueur, et non à des règles abrogées.
Force est de constater que, dans de nombreux Etats, la législation
restrictive de l'activité des partis politiques n'a connu aucun cas
d'application dans un passé récent ou que, si une sanction a pu être envisagée,
elle n'a finalement pas été adoptée. Cela va de soi dans les Etats qui excluent
les sanctions telles que la dissolution ou l'interdiction (exemples: Belgique, Grèce, Autriche sous réserve
de la norme relative aux organisations nationales-socialistes). Dans d'autres
Etats, l'interprétation libérale des normes constitutionnelles protectrices de
la liberté d'association conduit à rendre des restrictions aussi graves
pratiquement impossibles en temps de paix (Suisse).
Plusieurs autres vieilles démocraties n'ont connu aucun cas d'application des
règles en cause dans la présente étude depuis plusieurs décennies: la Finlande depuis les années 30, le Liechtenstein depuis 1945, le Danemark depuis 1953, l'Allemagne depuis 1956, ainsi que le Japon. Les deux cas qui se sont
présentés en Allemagne concernaient
un parti d'extrême-droite (en 1953) et l'ancien parti communiste (en 1956).
Dans certains autres Etats, des cas de refus d'enregistrement se sont
présentés, mais ont concerné le non-respect de normes de caractère formel. Tel
est évidemment le cas en Irlande ou
au Canada, où les partis ne peuvent
faire l'objet de sanctions pour des motifs de fond: par exemple, dans ce
dernier pays, un parti a été radié du registre des partis politiques parce
qu'il n'avait pas présenté au moins cinquante candidats lors d'une élection
générale. En Lettonie, une
organisation n'a pas été enregistrée pour violation de la procédure de
fondation, huit ont été radiées pour nombre insuffisant de membres; enfin, un
parti a été suspendu pour n'avoir pas présenté de rapport financier, mais cette
mesure a été levée après que cette formalité eut été remplie. En Lituanie, le seul cas de refus
d'enregistrement concernait la violation de la procédure d'enregistrement; en Croatie également, un cas de refus
d'enregistrement pour des motifs formels s'est présenté. En Espagne, seuls des cas de confusion avec
des dénominations existantes ont été sanctionnés, tandis que la dissolution de
partis politiques n'a jamais été prononcée, malgré le nombre relativement large
d'hypothèses prises en compte par la législation.
Les cas d'interdiction ou de dissolution de partis politiques pour des
raisons de fond qui se sont présentés dans un passé relativement récent
concernaient en général des mouvements extrémistes regroupant un faible nombre
de membres (France, Italie). Toutefois, en Slovénie, un parti qui avait notamment
pour objectif le retour des personnes ayant émigré de l'Istrie slovène après la
deuxième guerre mondiale a été considéré comme inconstitutionnel pour violation
du principe d'égalité, parce qu'il opérait une différence fondée sur la région
d'où les intéressés avaient émigré. La suspension très critiquée de la
Fédération révolutionnaire arménienne
(Dachnaktsoutioun), au motif qu'elle était dirigée par des étrangers, a été
levée suite à la décision d'un tribunal. Enfin, la réponse turque indique que plusieurs partis politiques ont été dissous pour
cause d'atteinte à la sécurité nationale et territoriale ou à la laïcité. Le
cas le plus récent et le plus important est celui de la dissolution du parti de
la prospérité.
De manière générale, le faible nombre de cas où des mesures aussi extrêmes
que l'interdiction ou la dissolution d'un parti politique ont été prises
témoigne de l'importance accordée au principe de la liberté d'association et,
par conséquent, à celui de la proportionnalité des sanctions infligées aux
partis politiques, considérés comme un élément fondamental de l'édifice
démocratique.
III. Instances
compétentes
Même si le questionnaire ne portait pas directement sur les questions de
procédure, les réponses donnent des indications intéressantes sur les instances
compétentes pour prendre les mesures envisagées dans la présente étude. Même si
les droits nationaux sont loin d'être semblables, un trait commun se dégage des
réponses au questionnaire: l'interdiction des partis politiques et les mesures
analogues relèvent de la compétence des
instances judiciaires. En général, celles-ci sont déjà compétentes en
première instance (ou en instance unique). L'intervention du juge est en effet
essentielle pour éviter que des considérations politiques ne soient le
fondement de mesures restrictives de l'activité des partis.
Les cas où un organe non judiciaire se prononce en première instance
concernent essentiellement l'enregistrement des partis. Ainsi, en Albanie, le Ministère de la justice est
compétent, tandis qu'en République
tchèque et en Slovaquie, c'est le
Ministère de l'intérieur, au Canada,
le Directeur général des élections et, en Irlande,
le greffier du Dail (Chambre basse). Dans ce pays, un recours est possible en
cas de refus d'enregistrement auprès d'une commission spéciale composée d'un
juge de la Haute Cour, du Président du Dail et du Président du Sénat; la
composition partiellement politique de cet organe s'explique par le fait que
l'enregistrement des partis, en Irlande, a un caractère purement formel, et
qu'un refus d'enregistrement ne porte pas véritablement atteinte à la liberté
d'association. En Croatie, le
Ministère de l'administration publique peut constater la cessation de
l'activité d'un parti.
Dans de nombreux Etats par contre, l'enregistrement a lieu auprès d'un
tribunal. Par exemple, en Bulgarie,
il s'agit de la Cour départementale de la ville de Sofia; en Estonie, des tribunaux ordinaires; en Pologne, du Tribunal provincial de
Varsovie: toutefois, en cas de doute sur la conformité des buts ou des
principes de l'activité du parti en question à la constitution, ce tribunal
doit demander à la Cour constitutionnelle un avis qui le lie.
Les mesures de dissolution ou d'interdiction d'un parti peuvent d'abord relever
de la compétence exclusive de la Cour constitutionnelle, statuant en instance
unique. Il en va ainsi en Azerbaïdjan,
en Croatie, au Portugal, en Slovénie ou
en Turquie. Dans d'autres Etats, une
coopération s'instaure entre les juridictions ordinaires et la Cour
constitutionnelle, par exemple en Pologne
- comme déjà indiqué en matière d'enregistrement - ou en Bulgarie, où la Cour suprême est compétente pour prononcer la
dissolution d'un parti, sur proposition du procureur général, alors que la Cour
constitutionnelle se prononce sur les litiges relatifs à la constitutionnalité
des partis. En Slovaquie, la Cour
suprême se prononce en première instance, à la demande du Procureur général de
la République, sous réserve d'un recours à la Cour constitutionnelle. En République tchèque, au Bélarus et au Kyrghyzstan, la Cour suprême est également compétente. Dans
d'autres Etats, la juridiction ordinaire se prononce, et plusieurs degrés de
juridiction sont donc garantis (exemples: Argentine
- la justice fédérale -, Estonie,
Liechtenstein - les tribunaux administratifs ou les tribunaux ordinaires -,
Suisse).
Des mesures de suspension provisoire sont parfois prises par le
gouvernement (au Danemark), ou le
Ministère de la justice (au Kyrghyzstan;
en Lituanie, sauf pendant les
campagnes électorales, où une décision du Tribunal de district de Vilnius est nécessaire), mais elles ne
valent évidemment que sous réserve d'un recours devant une instance judiciaire.
En France, la dissolution d'un parti
politique est prononcée par décret du Président de la République pris en
Conseil des Ministres, susceptible de recours auprès des juridictions
judiciaires.
Conclusion
La diversité des textes relatifs à l'activité des partis politiques dans
les Etats qui ont répondu au questionnaire rend difficile la définition d'un
standard européen. On peut néanmoins relever un certain nombre de points
communs:
a. D'abord, l'activité des
partis politiques est partout garantie par la liberté d'association.
b. Ensuite, l'absence d'un certain
nombre d'institutions dans plusieurs, sinon la majorité des Etats concernés,
permet de conclure qu'elles ne sont pas indispensables au fonctionnement de la
démocratie. On peut citer:
- L'enregistrement des partis politiques: même un enregistrement purement
formel ne s'impose pas; cela n'empêche évidemment pas que les candidatures aux
fonctions électives soient soumises à certaines conditions de forme.
- Les sanctions à l'égard des partis politiques qui ne respecteraient pas
certaines règles, et notamment l'interdiction et la dissolution. La répression
des comportements pénalement illicites auxquels se livreraient des particuliers
dans le cadre d'une activité politique est évidemment réservée.
c. Même si l'on ne prend en
considération que les Etats qui prévoient des sanctions contre les partis
politiques, la diversité reste considérable. Des situations identiques ne sont
pas sanctionnées, ou du moins ne sont pas sanctionnées avec la même sévérité,
dans les différents Etats.
d. La difficulté - voire l'impossibilité
- de définir des comportements qui justifieraient de manière générale des
mesures aussi graves que l'interdiction ou la dissolution d'un parti politique
conduit à insister sur le respect du principe de la proportionnalité dans la mise en oeuvre de la législation
restrictive de la liberté d'association.
L'examen de l'application concrète de l'arsenal législatif, parfois
considérable, qui permet de restreindre l'activité des partis politiques,
témoigne d'ailleurs du souci concret de respecter ce principe. Les Etats
démocratiques où, dans un passé récent, des partis ont fait l'objet de l'une ou
l'autre des sanctions définies par le présent questionnaire pour des motifs
autres que formels, sont peu nombreux.
Si l'on excepte les restrictions de caractère formel, et notamment celles
qui visent à éviter le risque de confusion entre des dénominations partisanes,
des mesures qui empêchent l'activité d'un parti politique, exclues dans
certains Etats et réservées dans d'autres aux situations de guerre, ne
devraient pouvoir être prises que dans des circonstances exceptionnelles.
L'extrême retenue de la grande majorité des autorités nationales le démontre.
e. Enfin, la garantie d'une
procédure juridictionnelle, auprès d'un organe indépendant et impartial, est
une constante des législations nationales étudiées. Elle témoigne de la volonté
de faire échapper une matière aussi importante politiquement que la question
des partis au contrôle d'organes exécutifs ou administratifs, dont
l'impartialité pourrait toujours être mise en cause.
