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Strasbourg, le 11 décembre 2000
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Diffusion restreinte
CDL (2000) 105
Or. Angl.
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COMMISSION EUROPEENNE POUR LA
DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION
DE VENISE)
AZERBAÏDJAN
MÉMORANDUM
MISSION D’UNE
DÉLÉGATION
DE LA COMMISSION DE
VENISE À BAKU
30 NOVEMBRE – 1er
DÉCEMBRE 2000
Une
délégation de la Commission européenne pour la démocratie par le droit
(Commission de Venise) s’est rendue à Baku du 30 novembre au 1er
décembre 2000. Elle était composée des personnes suivantes:
·
M. Gérard Batliner, Vice-président de la
Commission;
·
M. Laszlo Solyom, Président de la
Sous-commission de la justice constitutionnelle;
·
M. Georg Nolte, membre suppléant;
·
M. Luis Lopez Aguillar, membre suppléant,
accompagnés
de M. Buquicchio et de M. Dürr, du Secrétariat de la Commission, ainsi que de
M. Pall Thorhallsson, de la Division des moyens de communication de masse de la
Direction générale des droits de l'homme.
Objectifs
de la mission:
Les
objectifs de la mission étaient, d’une part, de poursuivre les travaux
de la Commission sur l’introduction d’un recours individuel devant la Cour
constitutionnelle de l’Azerbaïdjan, conformément à l’Avis n° 222 (2000) de
l’Assemblée, et, d’autre part, d’établir des contacts et un programme de
coopération avec les autorités de l’Azerbaïdjan dans le cadre d’une assistance
«en vue de réformer la constitution, la loi électorale et la loi sur les médias
en conformité avec les normes du Conseil de l'Europe» (CM(2000)170).
Rencontres:
La
délégation a rencontré les personnes suivantes:
·
le Président de la République, M. Heydar
Aliyev;
·
MM. Ramiz Mehdiyev, Shain Aliyev, Fuad
Aleskerov et Ali Hasanov, membres de l’Administration présidentielle;
·
le Président du Milli Majlis (Parlement),
M. Murtuz Aleskerov;
·
les Vice-présidents du Parlement,
MM. Zakir Zeynalov et Ziyafet Askerov, accompagnés d’un groupe de
parlementaires;
·
le ministre de la Justice, M. Fikret
Mammadov;
·
le Vice-ministre des Affaires étrangères,
M. Albert Salamov (ministre participant au Sommet de la CEI
à Minsk, en marge duquel des négociations bilatérales sur le conflit du
Karabakh devaient avoir lieu);
·
le Président de la Cour
constitutionnelle, M. Khanlar Hajiyev, et les juges de la Cour;
·
la Présidente de la Cour suprême, Mme
Sudaba Hasanova et la Présidente de la Cour d’appel, Mme Gulzar Rzayeva;
·
le Président de la Commission électorale
centrale, M. Mazahir Panahov;
·
des ambassadeurs d’Etats membres du
Conseil de l'Europe et de l’OSCE;
·
des représentants des médias.
Le
programme de la visite fait l’objet de l’Annexe II. Un programme en partie
distinct a été élaboré, qui concerne le domaine des médias (Annexe III).
Le Président
de la République a souligné l’importance qu’il attache à l’adhésion de
l’Azerbaïdjan au Conseil de l'Europe, et il a réaffirmé que son pays respectera
tous les engagements qu’il a souscrits à l’égard du Conseil. Il a
reconnu que l’adhésion au Conseil de l'Europe demande des efforts soutenus: les
valeurs du Conseil devront être appliquées dans tous les domaines. Soulignant les
progrès réalisés ces dernières années, le Président a confié à la délégation
que l’Azerbaïdjan a le sentiment amer de n’être admis au Conseil que parce
qu’il faut maintenir l’équilibre stratégique dans la région. Il s’est déclaré
indigné par le fait que son pays a parfois été traité comme un pays de
«deuxième classe». Rappelant que 20 % du territoire azerbaïdjanais demeurent
occupés et que, par voie de conséquence, le pays doit venir en aide à plus d’un
million de réfugiés, le Président a regretté que les efforts des organisations
internationales pour résoudre le conflit du Karabakh n’aient pas, à ce jour,
donné de résultats. Le Président s’est engagé à collaborer avec le Conseil en
toute bonne foi, et il a désigné M. Ramiz Mehdiyev, chef de l’Administration
présidentielle, comme coordonnateur pour la coopération avec la Commission de
Venise, représentant le volet exécutif.
Le Président
du Milli Majlis (Parlement), M. Murtuz Aleskerov, a donné
l’assurance à la délégation de la Commission de Venise que tous les engagements
de l’Azerbaïdjan envers le Conseil de l'Europe seront respectés. Il a reconnu
qu’il sera nécessaire d’amender plusieurs lois, et tout particulièrement la loi
sur les médias. Tout en insistant sur le fait que la plupart des recommandations
de l’OSCE ont été intégrées dans la législation électorale, il a admis la
nécessité de procéder à d’autres amendements. Il faudrait également débattre de
la loi sur les minorités ethniques, dont l’élaboration est envisagée. A une
question de la délégation portant sur les pouvoirs du Parlement, M. Aleskerov a
répondu que la séparation des pouvoirs, telle qu’elle est définie dans la
Constitution, limite le Parlement à un rôle strictement législatif; mais
l’orateur s’est déclaré ouvert à toute suggestion de la Commission de Venise,
quel que soit le domaine considéré. M. Aleskerov a désigné M. Safa Mirzoyev,
chef de l’Administration du Parlement, comme coordonnateur du Parlement pour la
coopération avec la Commission de Venise.
Par
ailleurs, la délégation s’est entretenue avec un groupe de parlementaires
conduit par les Vice-présidents, MM. Zakir Zeynalov et Aiyafet Askerov.
Après avoir souligné que le Parlement a bénéficié des avis du Conseil de
l'Europe au sujet de nombreuses lois au cours des cinq dernières années, les
parlementaires ont reconnu qu’il y a encore beaucoup à faire. A propos des
modifications indispensables à apporter à la Constitution, la délégation de la
Commission de Venise a identifié trois grands axes:
·
harmoniser la liste des droits de l'homme
avec la CEDH, notamment en ce qui concerne les restrictions dont les
droits font l’objet;
·
renforcer les pouvoirs du Parlement;
·
renforcer l’indépendance de la
magistrature.
S’agissant
de la législation électorale, la délégation a évoqué la nécessité d’améliorer
la procédure d’inscription et de réorganiser la procédure de recours et la
composition des commissions électorales, éventuellement avec la participation
d’éléments internationaux. Les Vice-présidents se sont montrés réceptifs à
l’idée de modifier la législation existante pour l’aligner sur les normes du
Conseil de l'Europe.
Le Président
de la Commission électorale centrale, M. Mazahir Panahov, a souligné
que presque toutes les recommandations de l’OSCE ont été intégrées dans les
lois électorales. En ce qui concerne la procédure d’inscription, la CEC a été
obligée de renvoyer les plaintes aux tribunaux de droit commun, parce qu’elle
ne disposait ni des attributions, ni des moyens nécessaires pour vérifier la
validité des signatures pendant la période qui a précédé les récentes élections
législatives. La délégation de la Commission de Venise a indiqué qu’une
composition neutre des commissions électorales est fondamentale pour garantir
le caractère démocratique du scrutin. Elle a exprimé l’espoir que M. Panahov
sera associé au travail de réforme des lois électorales.
La
rencontre avec le Président de la Cour constitutionnelle, M. Khanlar
Hajiyev, et avec les juges de la Cour, a été consacrée à la question de l’accès
direct des justiciables à la Cour constitutionnelle. Cette question avait déjà
fait l’objet d’une coopération entre la Cour constitutionnelle d’Azerbaïdjan et
la Commission de Venise, avant que cette dernière ne reçoive le mandat du
Comité des Ministres. Mis à part les questions de procédure concernant le point
de savoir comment apporter les indispensables amendements ou changements
constitutionnels, la principale question discutée a été celle de savoir si la
Cour devrait pouvoir abroger tel acte administratif qui viole des droits
constitutionnels (modèle allemand), ou uniquement la loi qui sert de base à
l’acte en question. La délégation a souligné que le modèle allemand présente
l’avantage de filtrer, au niveau national, des plaintes qui, autrement,
seraient adressées à la Cour européenne des Droits de l'Homme. Mais ce modèle
présente aussi des inconvénients potentiels, à savoir des difficultés
relationnelles avec la Cour suprême et une surcharge de la Cour
constitutionnelle sous l’effet d’un grand nombre de plaintes. Il faudra
rechercher les moyens procéduraux qui pourraient permettre de résoudre ce
problème.
La
délégation a invité M. Hajiev, en sa qualité de membre de la Commission de
Venise, à devenir coordonnateur pour la coopération avec la Commission.
Les
réunions avec le Ministre de la Justice, M. Fikret Mammadov,
et avec la Présidente de la Cour suprême, Mme Sudaba Hasanova,
ainsi que la réunion avec la Présidente de la Cour d’appel, Mme
Gulzar Rzayeva, ont mis l’accent sur la réforme de la magistrature et sur la
récente procédure de nomination de l’ensemble des juges. 60 % des personnes
nommées n’avaient jamais exercé la profession de juge auparavant. La délégation
de la Commission de Venise a été informée de l’instauration récente du Conseil
juridique et judiciaire et du rôle réduit du procureur. Ces changements ont été
introduits par une loi ordinaire, et ils n’apparaissent pas encore dans la
Constitution. S’agissant du rôle de l’ordre judiciaire dans le traitement des
recours formés contre les décisions des commissions électorales, le ministre
propose qu’on mette à profit l’expérience des dernières élections législatives
pour trouver le moyen de traiter de tels recours d’une manière plus
satisfaisante.
Pour ce
qui est de la réforme de la loi sur les médias, certains membres de la délégation
ont rencontré le chef du département de l’ordre public de l’Administration
présidentielle, M. Ali M. Hasanov, le chef de la section des médias du
ministère de l’Information, M. Madat Mammadov, ainsi qu’un parlementaire, M.
Rizvan Jabiyev. La délégation s’est également entretenue avec des représentants
d’organisations non gouvernementales: M. Arif Aliyev, Président de l’Union des
journalistes «Yeni Nesil», M. Aflatun Amashov, Président du Comité pour la
protection des journalistes, et M. Kham Safarov, codirecteur d’Internews,
organisation internationale non gouvernementale qui soutient les diffuseurs
privés dans les Etats en transition.
M.
Hasanov admet que, plus particulièrement, trois dispositions de l’actuelle loi
sur les médias adoptée en 1999 demandent à être revues. Il y a tout d’abord le
très critiqué article 19, en vertu duquel les tribunaux ont la faculté, à la
demande des autorités responsables, d’ordonner la fermeture d’un organe de
communication de masse s’il contrevient à la loi à trois reprises en une année.
Outre l’article 19, M. Hasanov a indiqué que les autorités sont disposées
à revoir l’article 27, relatif à la confiscation de textes imprimés, et
l’article 50, sur l’immatriculation des journalistes. Les représentants d’organisations
non gouvernementales ont reconnu que ces dispositions posaient problème, tout
en ajoutant que d’autres aspects de la loi devront également être réexaminés.
Dans le
secteur de la radiodiffusion, il est dans les intentions du gouvernement
d’élaborer une loi sur la radiodiffusion, visant à convertir la télévision
d’Etat, à qui l’on reproche avec véhémence d’être le porte-parole du
gouvernement – surtout en période électorale – en un diffuseur pluraliste de
service public, conformément à l’Avis de l’Assemblée n° 222 (2000).
Malgré
le Décret n° 84 pris en Conseil des ministres le 16 avril 1998, plusieurs
radiodiffuseurs privés régionaux n’ont pu obtenir de licence du gouvernement.
Le
résultat, c’est qu’ils manquent de sécurité juridique dans leurs activités et
peuvent faire l’objet d’une fermeture arbitraire par les autorités locales.
Face à ce problème, on a évoqué la possibilité de créer, sur le modèle
européen, une instance de réglementation indépendante pour le secteur de la
radiodiffusion privée.
En conclusion,
M. Hasanov a déclaré que ses autorités sont prêtes à faire tout ce qui est
nécessaire pour mettre en œuvre dès que possible les normes du Conseil de
l'Europe dans le domaine des médias, en ayant à l’esprit
l’Avis n° 222 (2000) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l'Europe. Il a ajouté que toute révision des lois existantes ou toute adoption
d’une législation nouvelle en la matière sera menée en étroite coopération avec
les organisations non gouvernementales, notamment avec l’organisation de journalistes
«Yeni Nesil», qui bénéficie d’un large soutien parmi les journalistes et la
société civile en général. Les représentants des organisations non
gouvernementales ont estimé qu’il ne suffit pas de créer un cadre juridique
approprié pour les médias. Il faut que ce cadre juridique soit également mis en
œuvre et respecté dans la pratique, tant par les tribunaux que par
l’administration.
La
délégation a informé les ambassadeurs des Etats membres du Conseil de
l'Europe, ainsi que des Etats de l’OSCE, des résultats de sa visite.
La
rencontre avec M. Albert Salamov, Vice-ministre des Affaires étrangères, a
permis de résumer les résultats de la visite. M. Salamov a à nouveau assuré la
délégation que tous les engagements souscrits par son pays seront scrupuleusement
honorés.
Il a été décidé que MM. Hajiyev, Mirzoyev et Mehdiyev élaboreront un
programme de coopération détaillé, qui sera présenté à la prochaine session
plénière de la Commission de Venise, les 15-16 décembre 2000, pour examen et
approbation éventuelle par la Commission. Ainsi, la Commission sera en mesure
de faire rapport au Comité des Ministres en janvier 2001.
Peu après le voyage de Bakou, la Commission de Venise a reçu une lettre
de M. Hajiyev confirmant – au nom des autorités de la République d’Azerbaïdjan
– la décision d’intégrer plusieurs lois dans le domaine de coopération avec la
Commission de Venise, en sus des questions visées par le mandat du Comité des
Ministres (cf. Annexe I). Ces questions figurent dans le programme provisoire
ci-joint.
Principaux
éléments du programme de coopération:
Réforme
constitutionnelle
- Renforcement du rôle du Parlement.
- Les dispositions constitutionnelles relatives aux restrictions
concernant les droits de l'homme devraient être définies plus clairement.
- Réglementation, au niveau constitutionnel, des garanties
d’indépendance du Conseil juridique et judiciaire récemment créé.
- Redéfinition des pouvoirs constitutionnels du procureur, en
conformité avec la loi révisée sur le ministère public et avec les normes
du Conseil de l'Europe (en coopération avec les divisions compétentes de
la Direction générale des affaires juridiques).
- Création éventuelle d’une instance de réglementation indépendante
pour le secteur de la radiodiffusion, assortie de garanties
constitutionnelles pour son indépendance et ses attributions (en
coopération avec la Direction générale des Droits de l'Homme).
- Création, au niveau constitutionnel, de l’institution du
médiateur, dont l’indépendance à l’égard de l’exécutif sera garantie.
- Toute autre question susceptible d’être abordée au cours d’un
examen détaillé de la Constitution.
Plusieurs
des points susvisés nécessiteront des textes d’application. La Commission de
Venise coopérera avec la Direction générale des Affaires juridiques et la
Direction générale des Droits de l'Homme.
Législation
électorale:
- La loi sur la commission électorale centrale devrait être révisée,
afin de garantir la neutralité des commissions électorales.
- Il est nécessaire de réaménager le système des recours en matière
électorale. Les commissions électorales devraient examiner les plaintes
directement, au lieu de les renvoyer au Parquet ou aux tribunaux de droit
commun.
- Mise en place de garanties supplémentaires contre les tentatives
de fraude électorale.
Introduction
de l’accès individuel direct à la Cour constitutionnelle:
- Il sera nécessaire de modifier l’article 60 ou l’article 130 de la
Constitution, ainsi que la loi sur la Cour constitutionnelle. Les codes de
procédure civile et de procédure pénale devront probablement être revus en
conséquence.
Médias
– liberté de l’information (sous la responsabilité de la Direction générale des
droits de l'homme):
- Révision de la loi sur les médias.
- Elaboration d’une loi sur la radiotélévision, et aide à la
création d’une organisation s’occupant de la radiodiffusion de service
public.
- Aide à la mise en place d’une instance de réglementation
indépendante pour le secteur de la radiodiffusion (cf. supra, le chapitre
sur la réforme constitutionnelle).
- Elaboration d’une loi sur la liberté de l’information, et révision
de la loi sur les secrets d’Etat.
- Aide à la définition d’un juste équilibre entre, d’une part, le
droit du journaliste de collecter et de diffuser des informations, et
d’autre part, le droit des personnes à la vie privée, à l’honneur et à la
dignité.
Autre
législation:
Introduction
d’une loi sur les minorités (en coopération avec la Direction générale des
Droits de l'Homme).
Annexe 1
M.
Gianni Buquicchio
Secrétaire de la Commission de Venise
Conseil de l'Europe
Strasbourg, France
Cher M. Buquicchio,
En sus des questions de
coopération entre la Commission de Venise du Conseil de l'Europe et la
République d’Azerbaïdjan qui ont été évoquées dans une Résolution du Comité des
Ministres, à savoir la coopération en matière de réforme des dispositions de la
Constitution, de la loi sur les médias et de la législation électorale, la
République d’Azerbaïdjan (RA) propose qu’une coopération s’instaure dans les
domaines suivants:
1. Rédaction et adoption de la
loi de la RA sur la radiotélévision. Elaboration, confirmation et mise en œuvre
du concept de transformation de la radiotélévision d’Etat en une
radiotélévision de service public.
2. Rédaction et adoption de la
loi de la RA sur la liberté de l’information et l’immunité des journalistes.
Modification de la loi de la RA sur le secret d’Etat.
3. Réalisation d’un équilibre
entre, d’une part, le droit, pour les journalistes, de collecter et de diffuser
librement l’information et, d’autre part, l’inviolabilité de la vie privée et
la protection du droit de toute personne à l’honneur et à la dignité.
4. Rédaction et adoption de la
loi de la RA sur le médiateur.
5. Rédaction et adoption de la
loi de la RA sur les minorités nationales.
Nous nous proposons de
réaliser notre programme de réforme de la législation de la République
d’Azerbaïdjan et de rendre notre législation conforme aux normes et aux
critères du Conseil de l'Europe d’ici le milieu de l’année 2002.
Veuillez agréer, cher M.
Buquicchio, ……
Khanlar Hajiyev
Président de la Cour constitutionnelle
de la République d’Azerbaïdjan
Annexe II
Programme de la visite effectuée à Bakou
par les experts de la Commission de Venise
du Conseil de l'Europe
(30 novembre – 1er décembre 2000)
Jeudi 30 novembre
10 h 00 Réunion à l’Administration
présidentielle
11 h 15 Rencontre
avec M. Fikret Mammadov, ministre de la Justice
12 h 30 Rencontre
avec le Président de la République d’Azerbaïdjan
13 h 00 Déjeuner
15 h 00 Rencontre
avec le Président du Milli Majlis (Parlement)
16 h 00 Rencontre
avec des parlementaires
17 h 00 Rencontre
avec M. Mazakhir Panahov, Président de la CEC
18 h 30 Rencontre
avec l’Ambassadeur Cornelissen, OSCE
20 h 00 Dîner
Vendredi 1er
décembre
10 h 00 Rencontre
avec M. Khanlar Hajiyev, Président de la Cour constitutionnelle, et avec des
juges de la Cour constitutionnelle
12 h 00 Rencontre
avec les Ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l'Europe et de l’OSCE
13 h 30 Déjeuner
15 h 30 Rencontre
avec Mme Sudaba Hasanova, Présidente de la Cour suprême, et Mme
Gulzar Rzayeva, Présidente de la Cour d’appel
17 h 00 Réunion
au ministère des Affaires étrangères
20 h 00 Dîner
Annexe III
Programme des réunions
dans le domaine des médias
Jeudi 30 novembre
10 h 00 Réunion
avec M. Ali Hasanov, chef du Département de l’ordre public de l’Administration
présidentielle
11 h 00 Rencontre
avec M. Madat Mammadov, chef de la section des médias du ministère de
l’Information
13 h 00 Déjeuner
15 h 00 Rencontre
avec les représentants des médias et d’organisations non gouvernementales:
M. Arif
Aliyev, Président de l’Union des journalistes «Yeni Nesil»
M. Aflatun
Amashov, Président du Comité pour la protection des journalistes
M. Kham
Safarov, Codirecteur d’Internews
16 h 30 Rencontre
avec M. Rizvan Jabiyev, Parlementaire, responsable des médias.
