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Strasbourg, le 11 juillet 2001
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CDL-INF (2001) 10
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LIGNES DIRECTRICES
SUR LE REFERENDUM constitutionnel
A l'ECHELLE NATIONALE
Adoptées
par la Commission de Venise
lors
de sa 47e réunion plénière
(Venise,
6-7 juillet 2001)
et M. Malinverni (membre, Suisse)
LIGNES DIRECTRICES
SUR
LE REFERENDUM
CONSTITUTIONNEL A L'ECHELLE NATIONALE
I.
CADRE GENERAL
L’expérience
récente des référendums dans les nouvelles démocraties a fait apparaître un certain
nombre de questions auxquelles les présentes lignes directrices visent à
répondre. Ces lignes directrices posent des règles minimales en matière de
référendum constitutionnel, destinées à assurer le fonctionnement de cet
instrument dans tous les pays en conformité avec les principes de la démocratie
et de la primauté du droit.
Est comprise comme
référendum constitutionnel la votation populaire où une question de révision
partielle ou totale de la Constitution d’un Etat (et non de ses entités
fédérées) est posée, qu’il s’agisse ou non de
se prononcer sur un projet précis de révision constitutionnelle ou sur une
question de principe.
Types principaux de référendums
Par définition, le
référendum constitutionnel porte sur une révision
partielle ou totale de la Constitution.
Le référendum
constitutionnel peut :
- Etre exigé par la Constitution, qui
dispose que certains textes sont soumis automatiquement au référendum
après leur adoption par le Parlement (référendum
obligatoire);
- Faire suite à une initiative
populaire :
- soit une fraction du corps électoral présente un texte qui est
ensuite soumis au vote populaire ;
- soit une fraction du corps électoral demande qu’un texte adopté par
le Parlement soit soumis au vote populaire ;
- Avoir lieu à l’initiative d’une
autorité, à savoir :
- le Parlement lui-même ou un nombre déterminé de membres du
Parlement ;
- le chef de l’Etat ou le Gouvernement ;
- une ou plusieurs entités territoriales.
Le référendum
constitutionnel peut concerner aussi bien des textes déjà approuvés par le Parlement que des textes qu’il n’a pas encore
approuvés.
Il peut se
présenter sous la forme :
- d’un vote sur un projet rédigé d’amendement de la Constitution ou d’une
proposition spécifique d’abroger des dispositions existantes de la Constitution ;
·
d’un vote sur une question de principe (par exemple : « êtes-vous en faveur d’un
amendement de la Constitution visant à introduire un système
présidentiel ? ») ou
·
sur une proposition
concrète qui n’est pas
présentée sous la forme de dispositions spécifiques, dite "proposition non-formulée" (par exemple :
«êtes-vous en faveur d’un amendement de la Constitution réduisant le nombre de
sièges du Parlement de 300 à 200 ? »).
Il peut s'agir
- d'un référendum décisionnel,
qui lie juridiquement, ou
- d'un référendum consultatif, qui ne lie pas juridiquement.
II.
LIGNES DIRECTRICES
A. Base
normative
Les questions
suivantes doivent être réglées expressément au niveau constitutionnel :
- les types de
référendums et les organes compétents pour recourir au référendum ;
- l’objet du
référendum ;
- les effets du
référendum ;
- les normes et
principes généraux (point II.B), y compris le droit de vote ;
- les règles
principales en matière de validité formelle et matérielle (points II.C et
II.D) ;
- le contrôle juridictionnel
(point II.P).
L’ensemble des lignes directrices figurant ci-dessous
doit être traité dans la Constitution ou dans la loi.
B.
Normes et principes généraux
1. Les principes constitutionnels du droit
électoral (suffrage universel, égal, libre, direct, secret) sont
applicables en matière de référendums.
2. De même, les droits fondamentaux, et notamment la
liberté d’expression, la liberté de réunion et la liberté d’association,
doivent être garantis et protégés.
3. Le recours au
référendum doit respecter l’ensemble de
l’ordre juridique, et notamment les règles en matière de révision de la Constitution. En
particulier, le référendum ne peut être organisé si la Constitution ne le
prévoit pas, par exemple si la révision constitutionnelle est de la compétence
exclusive du Parlement.
C. La
validité formelle des textes soumis au référendum
Les questions
soumises au référendum doivent respecter :
- l’unité de la forme : une même
question ne doit pas combiner un projet rédigé et une proposition non formulée
ou une question de principe ;
- l’unité de la matière : sous
réserve du cas de révision totale de la Constitution, il doit exister un
rapport intrinsèque entre les différentes parties de chaque question soumise au
vote, afin de garantir la liberté de vote de l’électeur, qui ne doit pas être
appelé à accepter ou rejeter en bloc des dispositions sans lien entre
elles ; la
révision simultanée de plusieurs chapitres de la Constitution est assimilée à
une révision totale ;
- il est
souhaitable qu'une même question ne porte pas simultanément sur la Constitution
et un acte normatif inférieur (unité de
rang).
D. La
validité matérielle des textes soumis au référendum
Les textes soumis
au référendum constitutionnel doivent respecter les limites matérielles (intrinsèques
et extrinsèques) à la révision de la Constitution.
Ils ne doivent pas
être contraires au droit international
ni aux principes statutaires du Conseil
de l’Europe (démocratie, droits de l’homme et primauté du droit).
Les textes
contraires aux exigences mentionnées sous II.C et II.D doivent
être déclarées nulles.ne peuvent être soumis au vote populaire.
E. Autres aspects de la liberté de
vote
Outre les principes
formulés sous B, C et D ci-dessus, la liberté de vote – et en particulier la
libre formation de la volonté de l’électeur - implique :
1. Le droit à l’organisation des référendums prévus par
l’ordre juridique et au respect des règles de procédure ; en particulier, le scrutin populaire doit être organisé dans le délai
prévu par la loi ;
2. Les conditions d'honnêteté du scrutin :
a. la question
soumise au vote doit être claire (non obscure ou ambiguë); elle ne doit
pas induire en erreur ; elle ne doit pas suggérer une réponse ; l’électeur
doit être informé des effets du référendum ; les participants au scrutin
répondent par oui, non ou blanc aux questions posées ;
b. les autorités
doivent fournir une information objective ; cela implique ce qui suit :
- que le
texte soumis au référendum ainsi qu’un rapport explicatif soient mis
suffisamment à l’avance à la disposition des citoyensélecteurs,
de la manière suivante :
- ils sont
publiés dans un journal officiel au moins un mois avant le vote ;
- ils sont
envoyés personnellement aux citoyens, qui doivent en disposer au moins deux
semaines avant le vote ;
- le rapport explicatif doit
présenter non seulement le point de vue des autorités (exécutif et législatif),
mais aussi celui des personnes ayant un point de vue opposé, de manière
équilibrée.
c. Contrairement
au cas des élections, il ne s’impose pas d’interdire complètement
l’intervention des autorités en faveur ou en défaveur d’un projet soumis au
référendum. Toutefois, les autorités (nationales, régionales et locales) ne
doivent pas influencer le résultat du scrutin par une propagande excessive et
unilatérale. L’utilisation de fonds publics à des fins de propagande par les
autorités dans la campagne référendaire proprement dite (soit dans le mois
précédant la votation) doit être exclue. Un plafond strict doit être fixé à
l’utilisation des fonds publics à des fins de propagande dans la période
précédente.
3. Le droit à la constatation exacte du résultat par un organe indépendant, dans un acte publié dans
un journal officiel.
Le scrutin doit être annulé dès lors que des
irrégularités ont pu modifier le résultat (positif ou négatif) du vote. En
outre, une annulation partielle du scrutin est possible, lorsque des
irrégularités n’ont eu lieu que dans des unités géographiques déterminées
(régions, communes voire bureaux de vote).
F. Financement
- Les règles
générales sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales
doivent s’appliquer, aussi bien en ce qui concerne le financement public que le
financement privé.
- Contrairement au
cas des élections, il ne s’impose pas d’interdire l’utilisation de fonds
publics à des fins de propagande par les autorités dans tous les cas ;
elle doit cependant être limitée, voir supra point II.E.2.c.
- La rémunération
de la récolte de signatures pour les initiatives populaires par des fonds
privés, si elle est autorisée, doit être réglementée, aussi bien en ce qui
concerne la somme globale allouée que la somme allouée à chaque personne.
G. Usage du domaine public
a. Affichage
Les partisans et
les adversaires du projet soumis au vote doivent avoir un accès égal aux
panneaux d’affichage.
b. Récolte des signatures
Si la récolte des
signatures pour des initiatives populaires sur la voie publique est soumise à
autorisation, celle-ci ne peut être refusée que dans des cas particuliers, sur
la base d’un intérêt public prépondérant et dans le respect du principe
d’égalité.
c. Liberté de manifestation
Les manifestations
sur la voie publique en faveur ou en défaveur d’un texte soumis au référendum
peuvent être soumises à autorisation ; celle-ci ne peut être refusée que
sur la base d’un intérêt public prépondérant, conformément aux règles générales applicables aux
manifestations publiques.
H. Médias
Dans les émissions
consacrées à la campagne électorale à la radio et à la télévision publiques, le
temps attribué aux partisans et aux adversairesaux émissions favorables et
défavorables adu
projet soumis au vote doit être égal.
Un équilibre doit
être garanti entre les partisans et les adversaires du projet dans les autres
émissions des mass media publics, en particulier dans les émissions
d’information.
Les conditions
financières ou autres de la publicité radio-télévisée doivent être égales pour
les partisans et les adversaires du projet.
Il est envisageable d’interdire la publication
des sondages dans la semaine précédant le vote.
J. Règles particulières applicables à l’initiative
populaire
- Toute personne
titulaire des droits politiques a le droit de signer une initiative populaire.
- Les délais pour
la récolte des signatures (en particulier le dies a quo et le dies ad quem) doivent être prévus clairement, de même que
le nombre de signatures à récolter.
- Toute personne
(même non titulaire des droits politiques) doit être autorisée à procéder à la
récolte des signatures.
- Toutes les
signatures doivent être vérifiées. Afin de faciliter la vérification, les
listes de signatures contiendront de préférence des électeurs inscrits dans la
même commune.
- Afin d’éviter une
déclaration d’invalidité totale, une autorité doit être compétente pour
rectifier avant le scrutin les vices résultant du contenu de la question, tels
que :
-
le caractère obscur, trompeur ou suggestif de la question ;
- la
violation des règles sur la validité formelle ou matérielle ; dans ce cas,
l’invalidité partielle peut être prononcée, si le texte restant est
cohérent ; la scission en plusieurs parties peut être envisagée pour
remédier au défaut d’unité de la matière.
- Voir aussi les
points II.F troisième tiret (rémunération de la récolte des signatures) et
II.G.b (usage du domaine public pour la récolte des signatures).
K. Cas de référendum exigé par la Constitution (référendum
obligatoire)
Les cas où le référendum
est exigé par la Constitution peuvent être limités aux cas de révision totale
ou de révision touchant à des normes fondamentales. La Constitution cite alors
nommément lesdites normes, dans une disposition dont la révision est
obligatoirement soumise au référendum.
L. Parallélisme des formes
Pendant un certain
délai, un texte refusé par référendum ne doit pas être adopté par une autre
procédure de révision constitutionnelle.
Pendant le même
délai, une disposition constitutionnelle acceptée par la voie référendaire ne
doit pas être révisée par un autre mode de révision constitutionnelle.
Ce qui précède ne
s’applique pas :
- en cas de
référendum consultatif (qui ne lie pas les autorités);
- en cas de
référendum sur une révision partielle de la Constitution, alors que le
précédent référendum a concerné une révision totale ;
- en cas de refus
d’un texte adopté par le Parlement et soumis au vote à la demande d’une
fraction du corps électoral, un nouveau texte semblable ne devra être soumis au
vote que si le référendum est demandé.
M. Le
rôle du Parlement
Lorsqu’un projet
de révision constitutionnelle est proposé par une fraction du corps électoral
ou une autorité autre que le Parlement, celui-ci doit faire part de son avis
sur le texte soumis au vote. Il peut avoir le droit d’opposer un contre-projet
au texte proposé. Un délai pour l’avis du Parlement doit être fixé ; s’il
n’est pas respecté, le texte est soumis au vote populaire sans avis du
Parlement.
N. Effets du référendum
Les référendums
sur les projets rédigés ont en général un caractère décisionnel et leur mise en œuvre ne présente pas de difficulté
particulière.
Les référendums
sur des questions de principe ou des propositions non
formulées devraient avoir
uniquement un caractère consultatif. Bien que le droit d’un certain nombre de pays
reconnaisse que de tels référendums lient en principe le Parlement, ils
conduisent à des difficultés de mise en œuvre et comportent un fort risque de
conflits politiques.
O. Quorum
Il est souhaitable admissible de
subordonner la validité des résultats à l’acceptation par un pourcentage
minimal du corps électoral. Un tel quorum est préférable à l’exigence d’un taux
minimal de participation.
P. Contrôle juridictionnel
Le respect des
règles qui précèdent est soumis à un contrôle juridictionnel. Celui-ci est
exercé, en dernière instance, par une la cour
constitutionnelle - lorsqu’elle existe - ou par la cour suprême ou une instance équivalente. Le
contrôle juridictionnel concerne notamment :
- le droit de vote ;
- l’aboutissement des initiatives populaires ;
- la validité
formelle et matérielle des textes soumis au référendum, qui doit faire l’objet
d’un contrôle préalable au vote ; le droit national détermine si ce contrôle est
obligatoire ou facultatif ;
- le respect de la
liberté de vote ;
- le résultat du
scrutin.
