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Strasbourg, le 12 mars 2002
<DOC\2002\cdl-ad\003Ad-f.doc>CDL-AD(2002)3 |
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AVIS
SUR
LA LOI SUR L’ELECTION DES
MEMBRES
DES
ORGANES reprEsentatiFS
DES
collectivités locales et régionales
de la croatie
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 50e session plénière
(Venise, 8-9 mars 2002)
sur la base des observations de
M. Franz MATSCHER (membre,
Autriche)
M. Pieter VAN DIJK (membre,
Pays-Bas)
Mme Hanna SUCHOCKA (membre,
Pologne)
M. Christof HARTMANN (expert,
Allemagne)
Introduction
2.
Le présent
avis examine la loi adoptée par le Parlement croate le 6 avril 2001, en
particulier du point de vue de la protection des minorités. Ont également été
pris en compte les documents suivants : l’avis de la Commission de Venise sur
la loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales en
Croatie (CDL-INF (2001) 14); son avis sur les amendements apportés le 9
novembre 2000 et le 28 mars 2001 à la Constitution croate (CDL-INF (2001) 15);
son rapport sur le droit électoral et les minorités nationales (CDL-INF (2000) 4); le rapport du CPLRE sur les élections locales en Croatie du 11 juin 2001;
le Rapport final du Bureau des institutions démocratiques et des droits de
l’homme (BIDDH) sur les élections locales du 11 juillet 2001; et l’avis sur la
Croatie du Comité consultatif sur la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales (Comité consultatif) du 6 avril 2001 (CM (2001) 88).
3.
On trouvera un examen des aspects généraux des systèmes
électoraux et de leurs effets sur la protection des droits des minorités
nationales dans les commentaires de M. Hartmann (CDL (2002) 16, 3.1 et 3.2) et
dans le rapport de la Commission sur le droit électoral et les minorités
nationales (CDL-INF (2000) 4). La Commission a adopté le présent avis à sa 50e
session plénière tenue à Venise les 8 et 9 mars 2002.
I Personnes ayant le droit de voter
A Âge
4.
Cette loi
garantit le droit de vote aux personnes âgées d’au moins 18 ans. On a déjà vu
accorder le droit de vote à des personnes n’ayant pas atteint cet âge (de fait,
certains pays d’Amérique du Sud ont abaissé l’âge électoral à 15 ou 16 ans),
mais le droit de vote est communément accordé à l’âge de 18 ans et l’on peut
assurément considérer que cette condition est conforme aux normes
internationales. Elle n’a aucune incidence spéciale sur les minorités.
B Nationalité
5.
En Europe, on accorde de plus en plus souvent le droit de voter aux
élections aux organes représentatifs locaux non seulement aux citoyens, mais
aussi aux résidents qui, sans être des ressortissants du pays intéressé, y
résident depuis très longtemps (pas nécessairement au titre de la résidence
permanente ou du domicile permanent au sens de diverses lois). C’est le cas des
États membres de l‘Union européenne (moyennant certaines modalités particulières
tenant compte de la situation de chaque État membre). En outre, la Convention
sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (Conseil
de l’Europe, 1992) recommande d’accorder le droit de vote et d’éligibilité aux
élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci ait résidé
légalement et habituellement dans l’État en question pendant les cinq ans
précédant les élections.
6.
La question de la limitation du droit de vote accordé aux citoyens croates,
énoncée au premier paragraphe de l’article 2 de la loi, mérite d’être
réexaminée de ce point de vue.
7.
S’agissant des minorités, on rappelle ici l’avis de la Commission sur la
loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales en Croatie
(CDL-INF (2001) 14, p. 3), où il était indiqué que "hormis le cas de
la représentation politique à des niveaux autres que l’échelon local, la
citoyenneté, en règle générale, n’a aucun rapport avec le contenu des droits
internationalement reconnus aux minorités ". La Commission a également
indiqué (p. 4) que la disposition de la Constitution croate limitant aux
citoyens le droit de vote et le droit de participer à la conduite des affaires
publiques "pourrait faire obstacle à la jouissance effective de ces droits
par les membres de minorités qui ne sont pas, ou pas encore, citoyens
croates". Cette restriction pourrait sembler faire d’autant plus problème
que la loi de 1991 sur la citoyenneté serait défavorable aux personnes qui ne
sont pas des Croates de souche, tandis que les Croates de souche vivant hors de
Croatie ont bel et bien le droit de vote (voir le projet de rapport du CPLRE,
p. 5, le Rapport final du BIDDH, p. 7, l’Avis du Comité consultatif § 27
et suivants). Il serait souhaitable de réviser tant la Constitution que la loi
de 1991 sur la citoyenneté à ces égards.
8.
Enfin, l’article 9 de la loi sur les listes électorales fait obligation
d’identifier les électeurs selon leur appartenance ethnique. On ignore si cette
exigence concourt à la réalisation d’un but légitime, étant donné qu’il
n’existe pas d’élections séparées organisées pour les membres des minorités.
Les listes électorales étant des documents publics, cette règle peut faire
courir un risque aux personnes appartenant à certaines minorités (voir l’Avis
du Comité consultatif § 19). Il convient de rappeler que, selon le
paragraphe 1 de l’article 3 de la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales, “[T]oute personne appartenant à une minorité nationale a
le droit de choisir librement d’être traitée ou de ne pas être traitée comme
telle”.
C Résidence permanente
9.
La règle de
la résidence permanente dans la collectivité concernée soulève la question des
procédures électorales spéciales à prévoir pour les personnes déplacées en
Croatie, pour lesquelles le changement de résidence permanente continue de
faire problème (voir, en ce qui concerne les élections locales de 2001, le
projet de rapport du CPLRE, pp. 12 et 13, et le Rapport final du BIDDH,
pp. 8 et 19). L’application et l’interprétation de l’expression “résidence
permanente dans la circonscription” revêtent une importance particulière dans
le contexte politique actuel en Croatie, dans lequel restent non réglés ou sont
seulement partiellement réglés les problèmes du retour des réfugiés serbes, de
l’égalité des chances en ce qui concerne les droits afférents à la citoyenneté
sans considération d’appartenance ethnique et la réintégration pleine et
entière dans les droits de propriété. Toutefois, il convient de noter que les
difficultés que connaissent les anciens citoyens croates d’origine serbe
lorsqu’ils essaient de faire renouveler les droits afférents à la citoyenneté
et, partant, leur droits électoraux depuis leur lieu de résidence actuel
découlent pour l’essentiel de problèmes créés par les lois relatives à la
citoyenneté. C’est donc un problème auquel il faudrait remédier en modifiant
les lois relatives à la citoyenneté, non en s’appuyant sur la législation
électorale.
10.
De plus, la Cour
constitutionnelle a jugé en 1999 que la Constitution autorisait les Croates
vivant en Bosnie-Herzégovine et jouissant de la double nationalité à voter aux
élections locales en Croatie. On peut trouver des raisons d’assouplir la règle
de la résidence dans le cas d’élections nationales (surtout au vu de
l’importance des décisions politiques liées aux minorités prises à ce niveau),
mais de tels arguments ne jouent pratiquement pas dans le cas des élections
locales et régionales. Les problèmes de transparence et d’accès au contrôle
judiciaire, qui se posent déjà dans le cas des électeurs extérieurs participant
aux élections nationales, ainsi que l’influence décisive que ces électeurs
extérieurs peuvent, s’ils sont nombreux, avoir sur l’issue du scrutin sont
encore compliqués dans le cas des élections locales par le fait que les
représentants élus à ce niveau auront à décider de questions qui sont très
importantes pour la communauté locale, mais qui n’intéressent que médiocrement
les électeurs extérieurs.
11.
Comme
l’indiquent les rapports électoraux, la loi électorale n’a pas prévu de
procédures électorales spécifiques pour les personnes déplacées, ce qui a créé
les obstacles organisationnels que l’on a pu constater durant les élections de
2001 dans certains bureaux de vote ouverts pour les électeurs serbes déplacés.
12.
En somme, il
faudrait apporter des éclaircissement sur l’application et l’interprétation de
l’expression “résidence permanente dans la circonscription” de l’article 2 afin
de garantir aux électeurs déplacés la possibilité effective d’exercer leur
droit de vote et pour éviter toute falsification des résultats des élections
locales.
II Le
système électoral et ses incidences sur les minorités
A Scrutin proportionnel utilisant le
système d’Hondt de répartition des sièges
13.
L’article 9 de la loi illustre le principe de la proportionnalité des
sièges à attribuer à la majorité et aux différentes minorités vivant dans la
circonscription concernée (voir aussi les articles 15, 44 et 132 de la Constitution
croate).
14.
Il faut se féliciter de ce que le terme de "minorités" ne soit
pas défini et, surtout, que les minorités ne soient pas énumérées. Toutefois,
on peut faire ici la même observation que celle qu’a faite la Commission de
Venise dans son avis sur la loi constitutionnelle relative aux droits des
minorités nationales en Croatie (CDL-INF (2001) 14, p. 3), à savoir qu’une
liste de minorités figure encore dans le préambule de la Constitution. Tant que
le préambule n’aura pas été modifié, la loi devrait indiquer de façon explicite
que le terme de "minorités" au sens de la loi n’est pas limité aux
minorités qui sont énumérées dans le préambule de la Constitution.
15.
Le système
électoral est décrit aux articles 9 et 11 à 24 de la loi. Un scrutin à la
représentation proportionnelle – qui, en général, favorise les petits groupes
et, de ce fait, profite davantage aux minorités – est prévu, avec des listes
bloquées dans une circonscription unique au niveau de chaque collectivité
locale et régionale. Le nombre de sièges à attribuer est fixé par le règlement
de la collectivité concernée. Un seuil de 5 % est appliqué dans toutes les
consultations électorales. Le système d’Hondt a été utilisé pour calculer la
répartition des sièges. Le maire n’est pas élu par la population, mais par les
représentants élus du conseil local. Les modalités de son élection indirecte ne
sont pas réglementées dans la loi.
16.
Indéniablement
élevé, le seuil de 5 % tend à favoriser les groupements plus importants au
détriment des petits partis politiques. On notera également que plus le nombre
de sièges d’une collectivité est faible – et, comme on l’a dit plus haut, ce
point n’est pas réglementé par la loi, mais par le règlement de chaque
collectivité –, plus faible est la probabilité de voir se réaliser la
représentation (proportionnelle) des minorités. Ainsi, par exemple, dans les
élections aux petits conseils locaux ne comportant que sept à dix sièges, les
petits partis doivent obtenir entre 8 et 12 % des suffrages valables pour qu’un
de leurs représentants soit élu. Le seuil de facto pourra donc être en fait
supérieur à celui qui est fixé par la loi. Là encore, ce fait pénalise les
petits partis politiques (qui représentent souvent les minorités).
17.
La Commission se demande si un tel seuil – qu’il s’agisse du seuil légal de
5 % ou d’un seuil de facto supérieur – est conforme à l’article 15
de la Constitution ainsi qu’à la lettre et à l’esprit de l’article 21 du projet
de loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales en
Croatie, qui vise à assurer aux minorités nationales, selon des modalités
proportionnelles, le droit à une représentation politique aux niveaux de l’État
et au niveau local ainsi que le droit de participer aux affaires publiques (à
propos du Parlement croate, le même projet de loi constitutionnelle stipule en
son article 20 que les minorités formant moins de 4% de la population doivent
disposer ensemble d’au moins 6 sièges au Parlement).
18.
De plus, la
conception de la représentation proportionnelle présentée dans la loi n’est pas
sans ambiguïtés. C’est notamment ce qui ressort d’une comparaison de ses
articles 9 et 61. Le paragraphe 1 de l’article 9 stipule que “les
règlements des collectivités autonomes locales et régionales fixent le nombre
des membres des organes représentatifs à élire parmi les citoyens croates et
les membres des communautés ou minorités ethniques et nationales, conformément
à la part proportionnelle
de leurs membres dans la population totale de la collectivité concernée.”
Toutefois, l’article 61 se refère également au principe de “représentation
adéquate” de la
population minoritaire dans l’établissement des listes de candidats. Cette
expression est également utilisée au paragraphe 2 de l’article 9, à
propos de la représentation de la population croate dans les secteurs où elle
est minoritaire. On est donc amené à se demander si l’article 61 et le
paragraphe 2 de l’article 9 n’assouplissent pas les critères
découlant du premier paragraphe de l’article 9, au détriment des
minorités.
19.
Il serait
difficile de trouver la réponse à cette question dans la loi elle-même, et
aucune autre loi ne réglemente de façon explicite ces questions. Certes, la loi
constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales n’est encore
qu’à l’état d’ébauche. Toutefois, cette loi a fait l’objet de multiples
consultations et il lui a été reproché, notamment par la Commission de Venise,
de ressembler par trop à un simple cadre de référence. En réponse à cette
objection, il a été expliqué que cette loi se proposait d’offrir un cadre
général devant inspirer l’élaboration d’autres lois spécifiques. C’est
l’interprétation qu’il convenait de donner à l’article 13 du projet de loi
constitutionnelle lorsqu’il dispose ce qui suit : “Les membres des minorités
nationales doivent disposer, en même temps que du droit général et égal d’élire
les membres des organes représentatifs des collectivités autonomes locales et
régionales, du droit d’élire un certain nombre de membres d’organes
représentatifs au prorata de leur pourcentage dans la population totale de la
collectivité concernée, conformément à une loi et à un règlement spéciaux.” La
loi à l’examen étant manifestement une loi spéciale de ce type, il faudrait lui
donner un contenu exhaustif et dépourvu d’ambiguïtés, qui évite d’avoir à
s’interroger sur la portée exacte du principe de proportionnalité. Toute loi ne
peut pas et ne doit pas être un cadre législatif.
20.
L’article 23
dispose ce qui suit : “Tous les électeurs ayant leur résidence permanente sur
le territoire de [la] collectivité qui se rendent aux urnes élisent, sur la
base des listes de candidats, tous les membres de l’organe représentatif de
cette collectivité.” Cette disposition exclut l’existence de listes électorales
séparées ou l’élection de représentants par les seuls électeurs appartenant à
leur groupe ethnique (et elle devra donc être amendée si la loi
constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales en vient à être
adoptée telle quelle). Selon la lettre
de cette disposition législative, le système électoral se contente de mettre en
oeuvre des stratégies directes et explicites de protection des minorités en
ménageant des quotas au niveau des candidatures. Tous les partis proposant des
candidats étant tenus de déposer des listes mixtes de candidats, le système
constitue une invitation expresse à forger des coalitions interethniques. Cela
étant, en l’absence de disposition claire sur l’ordre d’inscription des
candidats sur les listes, la nécessité d’y inclure des représentants des
minorités au prorata de leur poids démographique ne garantit pas leur élection
aux conseils locaux et régionaux ni un résultat proportionnel.
21.
Enfin, on notera que la loi ne dit pas clairement comment concilier le
principe de proportionnalité inscrit dans l’article 9 et l’établissement de
"parts proportionnelles" qui en découle avec celui de la liberté de
choix des électeurs énoncé à l’article 10. L’article 23, qui fixe les modalités
de l’élection des membres des organes représentatifs, mentionne une
"méthode électorale proportionnelle", mais elle ne semble pas se
rapporter à la répartition de la circonscription en une majorité et des
minorités. Si un électeur ou une électrice déclare qu’il ou elle appartient à
une certaine minorité et que, de ce fait, son suffrage soit pris en
considération pour fixer la "part proportionnelle", cela veut-il dire
qu’il ou elle ne peut voter que pour un candidat appartenant à la même minorité
? Et si plusieurs membres d’une minorité donnée ne souhaitent pas le faire,
puisque le vote est secret, comment cela pourrait-il influer sur la "part
" de cette minorité ?
22.
La question n’est pas non plus suffisamment éclaircie par l’article 21 du
projet de loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales en
Croatie.
B Procédures de mise en oeuvre du
principe de proportionnalité
i) Composition
des listes de candidats
23.
On reproche parfois au mode de scrutin par représentation proportionnelle,
d’une façon générale, de pousser à la création de partis nationaux ou
ethniques. L’article 61 de la loi semble vouloir compenser cet effet, au
moins dans une certaine mesure, en disposant que, “(a)ux élections ordinaires
de 2001, ceux qui proposeront des listes s’emploieront, au moment de les
établir, à reconnaître le principe de la représentation adéquate de la
population minoritaire, en tenant compte de la situation locale.”
24.
Cette disposition n’en laisse pas moins à désirer, ce pour deux raisons. En
premier lieu, elle n’oblige pas les partis à composer les listes dans un ordre
tel que les candidats des minorités ait une chance raisonnable d’être élus dans
le cadre du système de listes bloquées prévu par la loi. Le paragraphe 3 de l’article 11 mentionne uniquement
l’obligation de respecter le principe de l’égalité entre les sexes; il est muet
sur la proportionnalité ethnique. Les partis qui pourraient s’engager
sérieusement à déposer de telles listes proportionnelles eux-mêmes ne
pourraient pas garantir la moindre proportionnalité au niveau des résultats,
car la composition globale du conseil est la résultante de la victoire
remportée par les candidats de différentes listes de parti (et non de
différentes listes ethniques).
25.
En second lieu, l’article 61 de la loi, qui est l’une des dispositions
transitoires et finales, ne s’applique qu’aux élections ordinaires de 2001 et
semble donc ne plus présenter le moindre intérêt, à moins que l’article ne soit
modifié pour se rapporter aux élections à venir. Il ne prévoit aucune sanction
au cas où la liste de candidats proposée ne refléterait pas
"adéquatement" la représentation adéquate qui y est mentionnée (pour
des chiffres assez alarmants concernant la représentation des minorités sur les
listes de candidats, voir le Rapport final du BIDDH, p. 17). De plus, l’article
61 prévoit, d’une façon plutôt vague, de nouvelles élections au cas où les
élections tenues n’aboutiraient pas à une représentation proportionnelle des
minorités nationales. On revient un peu plus loin à ce système de nouvelles
élections (“élections
complémentaires”).
ii) Le
système des élections complémentaires
27.
La loi a un grave défaut : elle prévoit bien, en son article 9, que
les règlements des autorités locales et régionales fixent le nombre de sièges à
attribuer aux “citoyens croates membres de communautés ou minorités ethniques
et nationales, conformément à la proportion de leurs membres dans la population
totale de la collectivité”, mais les dispositions régissant la façon d’obtenir
une telle composition pour les organes concernés brillent par leur absence.
Comme on l’a déjà dit, l’article 61 prévoit des élections complémentaires
lorsque les élections tenues n’ont pas permis d’obtenir une représentation
proportionnelle des minorités nationales. Mais il n’est pas précisé comment ces
élections complémentaires doivent être organisées et qui pourra y prendre part;
uniquement les minorités qui sont sous-représentées ?
28.
On ne sait pas non plus comment les résultats de ces élections
complémentaires doivent être combinés à ceux des élections initiales. Les
candidats élus dont le nom figurait en queue de liste et qui n’appartiennent
pas à la minorité nationale concernée devront-ils démissionner pour céder la
place à des candidats inscrits sur la même liste qui appartiennent à la
minorité nationale concernée et qui ont été élus lors des élections
complémentaires ? Ce serait infliger un camouflet aux premiers, qui ont reçu
des électeurs mandat de les représenter, et créer une circonstance justifiant
qu’un mandat prenne fin avant la date prévue pour son expiration qui ne figure
pas parmi les causes énumérées à l’article 7. D’un autre côté, une augmentation
ponctuelle du nombre de membres de l’organe élu pour attribuer des sièges aux
membres élus à l’issue de ces élections complémentaires semblerait également
faire problème et être contraire aux règlements pertinents qui fixent le nombre
de membres des organes représentatifs (voir également le Rapport final du
BIDDH, p. 6).
29.
Les
législations d’autres États offrent deux solutions pour régler un problème de
ce genre. La première resterait conforme à la logique du système croate
d’élections locales et régionales en appliquant le modèle mauricien
d’attribution des “sièges aux meilleurs perdants”. Ainsi, si le résultat de
l’élection ne correspond pas aux quotas fixés, les gagnants en queue de liste
selon le système d’Hondt seraient remplacés par les candidats des minorités les
mieux placés inscrits sur les mêmes listes. La seconde solution consisterait à
adopter le mode de scrutin majoritaire plurinominal avec listes de parti
ouvertes (et, éventuellement, à plusieurs tours), dans lequel les électeurs
voteraient pour des candidats individuels sur les listes et les sièges seraient
attribués aux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix compte tenu
du pourcentage de sièges convenu entre les différents groupes (modèle
libanais). On pourrait imaginer d’autres solutions encore, comme celle
consistant à appliquer aux élections régionales et locales le système de la
double représentation régissant les élections au niveau de l’État, que prévoit
le projet de loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales
en Croatie; en tout état de cause, il est indispensable d’insérer dans la
présente loi des dispositions précises en la matière.
iii) Utilisation
du recensement de 2001 pour fixer les quotas en faveur des minorités
30.
La loi
dispose également (article 61, paragraphe 2) que les élections
complémentaires dont il a été question plus haut devront se tenir dans les 90
jours qui suivront la publication des résultats du recensement de 2001, de
façon que l’on puisse remédier à toute sous-représentation des minorités. On ne
sait pas si de telles élections complémentaires seront jamais organisées si les
résultats du recensement sont publiés. En
outre, la méthode de détermination de l’effectif des différents groupes est
très controversée, par exemple en ce qui concerne la situation des réfugiés,
des personnes déplacées et des citoyens croates vivant à l’étranger, tandis que
beaucoup de personnes appartenant à une minorité peuvent avoir des difficultés
à s’identifier en tant que telles dans un recensement, en particulier les Rom,
qui craignent de faire l’objet d’une discrimination ou de menaces (voir le
Rapport final du BIDDH, pp. 6 et 7, et l’Avis du Comité consultatif, § 20).
De plus, la question du questionnaire de recensement concernant l’appartenance
ethnique, conformément au principe selon lequel nul ne peut être contraint de
déclarer appartenir (ou ne pas appartenir) à une minorité quelle qu’elle soit
était une question facultative (voir le Rapport final du BIDDH, p. 7.). Il
s’ensuit que les quotas proportionnels ne tiendront compte que des chiffres
correspondant aux personnes ayant déclaré appartenir à l’une des minorités en
question.
31.
Enfin, la composition de la population et, partant, le poids démographique
des différents groupes, pourra évoluer. Il n’est pas précisé à quelles
occasions et selon quelles modalités il sera tenu compte de tels changements
numériques dans la répartition des sièges.
III Dispositions particulières ayant des
conséquences importantes pour les minorités nationales
Article 11
32.
Cette disposition ne précise pas s’il existe une règle imposant un nombre
minimal de signatures pour l’enregistrement d’un parti politique, alors que
l’article 12 l’impose pour la présentation d’une liste indépendante de
candidats.
33.
Aucune disposition particulière ne régit la présentation de listes de
candidats aux élections par des minorités. On voit ici se reposer la question
de savoir comment mettre en oeuvre le principe de proportionnalité énoncé à
l’article 9. Les minorités doivent-elles fonder un parti politique distinct ou
présenter en tant que groupe d’électeurs une liste indépendante pour garantir
qu’elles auront autant de candidats élus qu’il y a proportionnellement de
sièges à leur attribuer ?
34.
Aucune sanction ne semble avoir été prévue au cas où l’obligation visée au
troisième paragraphe de tenir compte du principe de la parité des sexes dans la
composition des listes de candidats ne serait pas respectée. En fait, pendant
les élections locales de 2001, il est arrivé plusieurs fois que la règle de la
parité ne soit pas appliquée (projet de rapport du CPLRE, p. 12; Rapport final
du BIDDH, p. 18).
Article 12
35.
L’article 12 ne comporte aucune disposition, identique à celle de l’article
11, stipulant que ceux qui déposent une liste indépendante sont tenus de
respecter le principe de la parité. Cette différence ne semble pas justifiée.
36.
La règle imposant un nombre minimal de signatures s’applique-t-elle
également aux minorités qui souhaitent déposer une liste indépendante, même si
l’effectif total de la minorité concernée résidant dans la collectivité et
disposant du droit de vote est inférieur au nombre de signatures exigé ?
Article 14
37.
Le délai de 12 jours fixé au premier paragraphe de l’article pour faire
parvenir les listes de candidats proposées à la commission électorale
compétente semble plutôt court au vu, notamment, de la règle imposée à
l’article 15 selon laquelle les listes doivent contenir le même nombre de
candidats que celui des membres de l’organe représentatif à élire.
Article 15
39.
La règle selon laquelle l’appartenance ethnique des candidats doit être
indiquée ne semble devoir concourir à la réalisation d’un but légitime que si
cette règle se rapporte d’une manière ou d’une autre au principe de
proportionnalité énoncé à l’article 9 (voir ci-dessus, partie I.B). Si les
candidats à des sièges proportionnellement attribués à la majorité et aux
minorités vivant dans la collectivité concernée sont élus sur la base de listes
séparées, il ne semble exister aucune raison d’exiger des candidats qu’ils
indiquent leur appartenance ethnique s’ils ne figurent pas sur une liste
présentée par une minorité spécifique. Si, en revanche, les "parts
proportionnelles" sont établies en comptant les candidats appartenant à
une certaine ethnie qui ont été élus, on ne voit pas bien comment il peut être
garanti d’avance que la "part proportionnelle" sera obtenue, alors
qu’il est naturellement impossible de modifier le résultat des élections pour
appliquer le principe de proportionnalité sans organiser d’élections
complémentaires (voir, toutefois, les observations faites à la fin de la
section II.B.ii) ci-dessus).
40.
L’arrêt de la Cour constitutionnelle selon lequel, si une liste de
candidats n’est plus complète en raison d’événements autres que le décès d’un
candidat, cette liste n’est plus valable, pourrait se traduire par une
impossibilité d’exercer le droit de participation politique proportionnelle.
Cette solution est naturellement
désavantageuse pour chaque groupement politique. Mais dans le cas des
minorités, elle a une dimension d’autant plus négative qu’elle peut entraîner
l’élimination de toute une liste présentée par une minorité, violant ainsi de
bout en bout le principe de la représentation proportionnelle défini dans
l’article 9. L’imprécision de la formulation de certaines dispositions de la
loi débouche donc sur des principes entachés d’une contradiction interne dans
le cadre d’une même loi. Il faudra modifier la loi pour remédier à cet effet
pernicieux, par exemple en permettant d’inscrire dans les listes un plus grand
nombre de noms qu’il n’y a de sièges à pourvoir ou en prévoyant une procédure
permettant d’ajouter éventuellement des noms à une liste de candidats, procédure
qui éviterait l’élimination pure et simple de la liste.
Article 17
41.
Cette disposition ne tient pas compte de l’inclusion nominale des listes
indépendantes.
Articles 18 et 19
42.
La question de l’accès aux médias n’est traitée que très brièvement (article
19). Il conviendrait de la traiter de façon plus substantielle dans le cadre
soit de la présente loi, soit d’autres textes de loi. Existe-t-il une garantie
d’accès aux médias nationaux et locaux ? Dans l’affirmative, cela signifie-t-il
un accès aux seuls médias publics, ou aussi un accès aux médias privés ? À
quels moyens d’expression se réfère la notion d’"organes locaux
d’information publique"? La garantie d’accès "sans entraves"
n’est-elle pas trop absolue ? On pourrait imaginer des restrictions nécessaires
de temps et de lieu, ainsi que certaines mesures indispensables pour maintenir
l’ordre public et défendre les droits et intérêts d’autrui. Toutes les formes
d’accès sont-elles gratuites ? Que faut-il entendre par "dans des
conditions d’égalité" ? Cette égalité formelle ou cette égalité matérielle
est-elle, par exemple, proportionnelle à l’effectif du parti ou de la coalition
politique, ou au nombre de signatures des listes indépendantes ? Et, enfin,
quelles sanctions sont prévues au cas où les règles d’accès aux médias et de
couverture médiatique ne seraient pas pleinement respectées ?
Article 21
43.
La question
du financement des campagnes électorales est un problème d’une importance
cruciale, laquelle n’est pas toujours reconnue, en particulier dans ce qu’il
est convenu d’appeler les nouvelles démocraties. Plus fondamentalement, la
question est celle de savoir si l’État doit financer les partis politiques ou
si ceux-ci ne doivent compter que sur leurs propres ressources. Divers
arguments ont été avancés en faveur de l’une ou l’autre solution. La loi à
l’examen a retenu une solution dans le cadre de laquelle l’État finance les
élections. Toutefois, l’article 21, qui traite de ce problème, est libellé
en des termes par trop généraux. Les partis politiques et les têtes de listes
indépendantes dont au moins un candidat est élu membre d’un organe
représentatif a droit à se faire rembourser les frais de campagne électorale,
mais les détails sont laissés à l’appréciation du gouvernement. Cela est peu satisfaisant,
car quel que soit le système retenu, celui-ci doit en tout état de cause être
défini avec précision dans la loi électorale ou, éventuellement, dans la loi
sur les partis politiques. L’occasion de réglementer cette question n’a pas été
exploitée dans la présente loi, ce qui constitue une grave lacune de la loi. Le
fait d’abandonner entièrement la question au gouvernement sans énoncer aucune
règle précise prescrite par la loi engendre toujours la menace d’un traitement
préférentiel de certains partis ou de corruption. L’histoire n’est pas avare
d’exemples de phénomènes de ce genre. C’est donc là l’un des plus gros défauts
de la présente loi.
44.
Les questions à éclaircir sont les suivantes : les critères de fixation du
montant de la subvention; les questions de savoir si le nombre de candidats
élus ou le nombre de membres du parti politique est un facteur digne d’être
pris en considération; si le fait qu’un parti politique a des membres qui lui
versent une cotisation, ce qui n’est généralement pas le cas d’une liste
indépendante, doit entrer en ligne de compte; et si l’on peut envisager de
pratiquer une certaine "discrimination positive" pour aider des
minorités à participer effectivement aux élections.
45.
L’article est muet sur l’utilisation des subventions fournies et la
communication et la vérification d’informations financières (voir, toutefois,
le troisième paragraphe de l’article 6 de la Constitution).
Article 26
Article 27
48.
Il en va a fortiori de même pour
la composition des commissions électorales régionales et locales : l’article ne
traite pas de la représentation des minorités dont les électeurs ne sont pas
membres d’un parti politique (non plus que des autres électeurs qui appuient
des listes indépendantes). Étant donné que les commissions électorales
proclament les résultats du scrutin dans les différentes collectivités
(articles 46 à 49), la représentation dans ces commissions contribue à garantir
l’égalité de la représentation politique.
49.
La disposition selon laquelle les personnes présidant les commissions
électorales d’une collectivité doivent être des juristes diplômés est digne
d’éloge et pourrait être étendue à leurs adjoints (voir article 32,
paragraphe 4, qui énonce une règle analogue s’appliquant aussi bien au
président d’une commission électorale de bureau de vote - comité électoral -
qu’à son adjoint). En outre, il devrait être expressément stipulé que les
présidents des commissions électorales et leurs adjoints sont indépendants et
impartiaux.
Articles 28 à 32
Article 34
51.
Il n’est fait aucune référence particulière aux minorités nationales en
tant que groupes habilités à désigner des observateurs, alors qu’elles
n’entrent pas nécessairement dans la catégorie des "partis politiques et
électeurs qui ont présenté des listes de candidats" ni dans celle des
"associations non gouvernementalales". Le droit des minorités de
désigner des observateurs pour les élections où leurs membres votent et sont
candidats est un moyen très efficace d’assurer l’égalité du droit de vote et
leur droit à une représentation politique proportionnelle.
Article 37
52.
Le libellé du deuxième paragraphe confirme qu’il n’est possible de voter
que pour une liste complète; le vote préférentiel en faveur d’un candidat qui
n’est pas tête de liste n’est pas autorisé. Les conséquences pour les minorités
nationales de ce système de listes bloquées ainsi que ses effets sur la
réalisation de la représentation politique proportionnelle sont analysés
ci-dessus (II.A et II.B).
Article 49
53.
Parmi les précisions à annoncer, l’appartenance ethnique des candidats élus
n’est pas mentionnée, ce qui cadre mal avec la règle énoncée à l’article 15
selon laquelle l’appartenance ethnique des candidats doit figurer sur les propositions
de listes de candidats et montre une fois de plus que la loi ne semble pas
fournir de garanties expresses d’une représentation politique proportionnelle
des minorités aux niveaux régional et local. Cela conduit à douter encore plus
de la conformité des articles 9 et 15 à la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales.
Article 52
54.
Si telle ou telle minorité ne participe pas aux élections en tant que parti
politique distinct ou liste indépendante, son droit d’élever des objections devant
la Cour constitutionnelle au sujet d’irrégularités survenues dans le cadre de
la procédure régissant les candidatures semble insuffisamment garanti. Or, un
tel droit est d’une importance cruciale pour garantir une représentation
politique proportionnelle. En fait, les dispositions de cette loi relatives au
droit d’agir pour ce qui est de la saisine de la Cour constitutionnelle sont
d’une manière générale très restrictives.
Articles 53 à 56
55.
Si seuls les partis et coalitions politiques ou les têtes de listes
indépendantes peuvent faire opposition aux commissions électorales, la loi, là
encore, ne garantit pas suffisamment la possibilité pour les minorités de faire
respecter leur droit à une participation politique proportionnelle.
56.
Le troisième paragraphe de l’article 56 dispose qu’un recours formé devant
la Cour constitutionnelle doit être présenté par l’intermédiaire de la
commission électorale compétente. Étant donné que le recours serait formé
contre la décision de cette même commission électorale, cette disposition
pourrait entraver le libre accès à la Cour constitutionnelle, y compris pour
les représentants des minorités.
57.
Le BIDDH signale toutefois qu’à l’occasion des élections locales de 2001,
la procédure de recours a fonctionné normalement : les intéressés ont pu former
leurs recours et ceux-ci ont été dûment instruits (Rapport final, p. 9).
Article 61
58.
Voir les observations faites à la section II.B.ii) dans le contexte
des commentaires sur la représentation proportionnelle.
59.
Le troisième paragraphe de l’article 61 dispose que les règlements des
collectivités régionales et locales prennent le pas sur la présente loi en ce
qui concerne la participation des membres des minorités nationales aux organes
représentatifs. Cette clause de priorité semble avoir un caractère trop
général. Si la disposition réglementaire prévoit une telle participation sans
garantir une "part proportionnelle" au sens de l’article 9, ce
dernier doit prendre le pas sur elle afin de garantir le droit à une participation
politique proportionnelle. Au demeurant, le lien entre les règlements et la
présente loi pourrait soulever un problème constitutionnel qu’il appartiendrait
à la Cour constitutionnelle de régler en dernier ressort.
IV Autres
dispositions
Article 3
Article 5
61.
Au deuxième paragraphe, la fonction de Président de la République n’est pas
mentionnée parmi celles qui sont incompatibles avec la qualité de membre d’un
organe représentatif. Il conviendrait d’ajouter une mention en ce sens.
Article 7
62.
Après le troisième tiret, il est fait référence à un jugement par lequel un
tribunal condamne le membre à une peine d’emprisonnement sans sursis d’une
durée supérieure à six mois et le texte est ainsi libellé : "le jour de la
prise d’effet du jugement". Si le jugement est susceptible d’appel, le
mandat prend-il vraiment fin le jour de la prise d’effet du jugement ou le jour
marquant la fin du délai d’appel sans qu’un appel ait été formé, ou, s’il y a
eu appel, le jour du prononcé du jugement définitif ? Ce point doit être
éclairci.
Article 8
63.
Cette disposition doit être reformulée de façon plus claire. Le premier
paragraphe donne l’impression que chaque membre d’un organe représentatif a son
propre adjoint, alors qu’il devient clair aux deux paragraphes suivants que,
d’une façon générale, un seul et même candidat non élu pourra remplacer le
premier membre d’un groupe de plusieurs membres qui est suspendu ou dont le
mandat prend fin avant la date prévue pour cela. On pourrait aussi envisager de
placer le deuxième et le troisième paragraphes au début et d’ajouter un
paragraphe concernant le remplacement des membres qui n’ont pas été élus sur
une liste présentée par un parti ou une coalition.
64.
Quoi qu’il en soit, ces dispositions doivent être modifiées afin de
préciser que le candidat qui remplace un autre candidat dont le mandat a été
suspendu ou a pris fin est le premier candidat non élu sur la liste et que le
parti ne peut pas choisir librement ce remplaçant sur la liste. Dans le cas
contraire, l’ordre de présentation des candidats sur la liste perdrait tout son
sens, puisqu’il serait possible pour un parti, en cas de démission du candidat
se trouvant en tête de liste, de le remplacer par une personne de trouvant en
queue de liste.
Article 50
65.
La question importante du financement des élections (article 50) n’est
abordée que très brièvement. Elle devrait être traitée plus en détail dans le
cadre soit de la présente loi, soit d’autres textes législatifs.
V Remarques générales
66.
Il ne semble
pas que la présente loi se soit fixé comme objectif de traiter toutes les
questions se rapportant aux élections locales. La Commission juge donc
acceptable qu’elle n’aborde pas des questions qui peuvent l’être dans le cadre
d’autres lois, telles que l’inscription des électeurs sur les listes
électorales ou les sanctions à imposer pour non-respect de la loi. Toutefois,
il serait souhaitable de faire expressément référence à ces lois dans les
parties pertinentes de la présente loi. Il conviendrait également de faire en
sorte que les concepts auxquels renvoient un certain nombre de lois ne perdent
pas toute cohérence pour la simple raison que les lois en question ont été
adoptées à des époques différentes et dans des circonstances politiques et
juridiques très différentes.
Conclusions
69.
On peut conclure de l’analyse ci-dessus que la loi sur l’élection des
membres des organes représentatifs des collectivités locales et régionales est
imprécise sur plusieurs points. On y relève un certain nombre d’ambiguïtés
découlant de dispositions insuffisamment claires et précises, lesquelles
devraient être modifiées. On signalera ici, en particulier, les points soulevés
dans les sections III et IV ci-dessus. De plus, comme la loi ne traite pas de
toutes les questions en rapport avec des élections locales, les problèmes qui
se posent appelleront aussi, dans certains cas, la modification d’autres lois.
La représentation équitable des minorités nationales au niveau local pourrait
demander en particulier que l’on modifie également la loi sur la citoyenneté.
70.
On devrait
également veiller à ce que les liens entre les concepts figurant dans la
présente loi et dans d’autres lois qui sont déjà en vigueur mais ont été
élaborées dans des circonstances politiques et juridiques très différentes ne
deviennent pas incohérents, car une telle incohérence ne serait pas faite pour
renforcer la garantie des droits électoraux.
71.
L’absence de réglementation concernant les médias et le financement des
élections sont des lacunes particulièrement graves. Il semble que, tout
spécialement en ces matières, la présente loi devrait constituer un certain
cadre auquel des dispositions précises devrait donner corps avant que ne se
tiennent les prochaines élections. Cela doit être accompli suffisamment
longtemps avant les prochaines élections pour pouvoir garantir la régularité de
la préparation et de la tenue de ces dernières.
72.
Il existe par ailleurs un certain nombre de graves carences qui font que le
droit des minorités à la représentation politique proportionnelle aux niveaux
régional et local, prévu par l’article 21 du projet de loi constitutionnelle
relative aux droits des minorités nationales en Croatie, ne peut s’appuyer sur
des garanties processuelles et matérielles suffisantes dans la loi à l’examen.
Plus particulièrement,
-
l’application discriminatoire de la règle de la résidence dans le cas du
droit de vote – les personnes vivant en Croatie sans être des citoyens croates
ne peuvent pas voter à ces élections, tandis que les citoyens croates résidant
à l’étranger peuvent le faire – ne semble pas justifiée dans le contexte des
élections locales et régionales, n’est pas conforme à l’approche générale en
Europe de la participation aux
élections locales et régionales, et a de graves répercussions, en particulier,
sur les réfugiés serbes;
-
le principe de la représentation politique proportionnelle des minorités
est inscrit dans la loi, mais les moyens de le mettre en pratique ne sont pas
énoncés avec précision;
-
le mode de scrutin proportionnel à listes bloquées a pour conséquence que
les candidats appartenant à des minorités nationales ne seront élus que s’ils
figurent en bonne position sur leur
liste, de sorte que, même si les listes elles-mêmes reflètent bien la
composition proportionnelle d’une collectivité électorale donnée, il n’y a
aucune garantie que cela débouchera sur une représentation proportionnelle au
niveau de l’organe local ou régional en question;
-
l’article 61 de la loi, qui dispose que des élections complémentaires
se tiendront dans les 90 jours suivant la publication des résultats du
recensement de 2001 si la représentation proportionnelle des minorités n’a pas
pu être obtenue, ne va pas plus loin dans la réglementation de ces élections
complémentaires, ne prévoit aucun mesure d’exécution et n’est en tout état de
cause qu’une disposition transitoire applicable uniquement aux élections
locales et régionales de 2001;
-
le seuil légal de 5% qu’une liste doit atteindre pour avoir un candidat élu
est très élevé et pourrait empêcher des minorités nationales de se faire
représenter; et, si le conseil est peu nombreux, le seuil de facto
pourrait en fait être encore plus élevé;
-
la règle qui veut que les candidats indiquent leur appartenance ethnique
(article 15) ne semble pas, si on la rapproche des autres dispositions de
la loi, rendre plus probable la représentation proportionnelle des minorités
nationales telle qu’elle est prévue à l’article 9 et, partant, ne semble pas
devoir concourir à la réalisation d’un but légitime.
73.
Ces éléments ont des répercussions importantes sur les minorités. On ne
peut pas dire à première vue que les restrictions qui en découlent en ce qui
concerne la mise en oeuvre du principe de la représentation proportionnelle des
partis ainsi que des minorités concourent à la réalisation d’un but légitime et
sont proportionnées au but poursuivi, y compris dans l’optique du droit
international. Il est de la plus haute importance de modifier et d’éclaircir
ces éléments avant les prochaines élections, et suffisamment à l’avance pour
assurer la régularité de leur préparation et de leur tenue.
74.
Enfin, ces
éléments montrent qu’il importe d’adopter la loi constitutionnelle relative aux
droits des minorités nationales en Croatie. L’adoption de ce texte – déjà
retardée de plusieurs années – est indispensable pour que l’on puisse offrir un
cadre explicite à la protection des minorités nationales, cadre dans lequel les
dispositions de la présente loi régleront les questions de détail concernant la
participation.
