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Strasbourg, le 7 janvier 2003
Avis no. 227/2002
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CDL-AD (2002) 32
Or. Eng.
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COMMISSION EUROPÉENNE POUR
LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
A V I S
RELATIF AUX AMENDEMENTS
QUE LA MAISON PRINCIÈRE DU LIECHTENSTEIN
PROPOSE D’APPORTER
À LA CONSTITUTION DU LIECHTENSTEIN
adopté par la Commission
lors de sa 53e Session plénière
(Venise, 13-14 décembre 2002)
sur la base des observations de
M. H. Zahle (membre, Danemark)
M. P. Van Dijk (membre, Pays-Bas)
M. J.-C. Scholsem (membre, Belgique)
I. Introduction
1. Lors de sa réunion du 6 novembre 2002, le
Bureau de l’Assemblée parlementaire a décidé de demander à la Commission de
Venise de rendre un avis sur la conformité de la réforme envisagée pour la
Constitution du Liechtenstein avec les principes fondamentaux du Conseil de
l’Europe. Il existe actuellement deux propositions de révision de la
Constitution du Liechtenstein: l’une émane de la Maison princière et l’autre a
été faite par une «Initiative des citoyens pour la paix constitutionnelle».
Les amendements proposés dans l’initiative de la Maison princière se trouvent
dans le documentCDL(2002)145 et sont incorporés dans le texte de la
Constitution. Les amendements proposés par l’Initiative des citoyens figurent
dans le même document en tant que notes de bas de page relatives aux articles
pertinents de la Constitution.
2. Des signatures sont recueillies pour les
deux initiatives jusqu’au 12 décembre 2002. Si un nombre suffisant de
signatures est recueilli pour l’une des initiatives ou les deux, la Diète
du Liechtenstein décidera d’adopter l’une des propositions ou de soumettre les
deux à un référendum.
3. Le présent avis se fonde sur les
observations formulées par les rapporteurs de la Commission. Les observations
du professeur Pieter van Dijk (Pays-Bas) font l’objet du document
CDL(2002)140, les observations du professeur Henrik Zahle (Danemark) font
l’objet du documentCDL(2002)149 et les observations du professeur
Jean-Claude Scholsem (Belgique) font l’objet du documentCDL(2002)151.
L’avis a été adopté par la Commission lors de sa 53ème Session
plénière à Venise, le 13 décembre 2002. Tant l’avis que les observations
individuelles mettent l’accent sur l’initiative émanant de la Maison princière
car la proposition de l’Initiative des citoyens ne pose aucun problème de
compatibilité avec les normes du Conseil de l’Europe. Le présent avis ne traite
pas de tous les amendements mais seulement de ceux qui peuvent être considérés
comme problématiques du point de vue des normes européennes.
II. Principaux
éléments de la proposition émanant de la Maison princière
4. Les amendements constitutionnels proposés
renforceraient considérablement les pouvoirs du Prince régnant et de la Maison
princière. Ainsi, si le gouvernement perd la confiance du Prince régnant, il
[le gouvernement] perd le pouvoir d’exercer ses fonctions, même s’il jouit
encore de la confiance de la Diète, et le Prince régnant peut nommer un
gouvernement intérimaire (article 80, paragraphe 1). Le Prince
régnant peut, en accord avec la Diète, démettre de leurs fonctions les membres
du gouvernement qui ne jouissent plus de sa confiance (article 80,
paragraphe 2). Le Prince régnant aurait le pouvoir d’opposer son veto à
tout projet de loi en refusant sa sanction pendant six mois (article 65,
paragraphe 1). Aucune modification de la Constitution, à l’exception de
l’abolition de la monarchie, ne pourrait être adoptée sans l’approbation du
Prince régnant (article 112, paragraphe 2). La Maison princière
aurait le pouvoir d’adopter et de modifier la loi relative à la Maison
princière
qui régit la succession au trône et les questions connexes (article 3).
Selon le rapport explicatif, cette loi ne serait même pas subordonnée à la
Constitution. En outre, le Prince régnant aurait le pouvoir d’adopter une
réglementation d’urgence pouvant limiter l’applicabilité de certaines
dispositions constitutionnelles (article 10).
5. Dans le cadre de ces pouvoirs,
l’article 7 proposé qui accorderait au Prince régnant une immunité totale
sans qu'il ne soit soumis à un quelconque contrôle de la part de la Diète
(article 63) est particulièrement significatif. Aucune compensation n’est
prévue sous la forme d'une responsabilité du gouvernement pour les décisions et
les actes du Prince régnant. Par le biais d’une initiative populaire, la
défiance pourrait s’exprimer à l’égard du Prince régnant, mais la Maison
princière aurait le dernier mot quant aux conséquences que cela entraînerait
(article 13ter). Cependant, en fin de compte, la monarchie pourrait être
abolie par référendum (article 113).
III. Les
normes européennes de la démocratie et la prééminence du droit
6. Dans un système monarchique, la position du
chef de l’Etat, qui n’est élu ni directement ni indirectement, est par
définition discutable du point de vue de la démocratie représentative et
pluraliste. En Europe, la démocratie est la seule forme de gouvernement qui
soit admise. C’est une condition pour adhérer au Conseil de l’Europe et à
l’Union européenne, et la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, rédigée en
1990 par l’OSCE, la présente comme «le seul système de gouvernement de nos
nations».
7. La définition du contenu précis de la notion
de démocratie est rendue difficile par le fait que les instruments juridiques
du Conseil de l’Europe se préoccupent essentiellement de droits et libertés à
caractère individuel et, pour la plupart, n’abordent qu’indirectement la
structure et la répartition des pouvoirs constitutionnels. Les traités du
Conseil de l’Europe ne contiennent pas une réglementation d’ensemble de l’Etat
démocratique. En effet, les droits et libertés à caractère individuel peuvent
être protégés dans le cadre de systèmes de gouvernement différents. IL ne
s’agit pas là seulement d’une possibilité théorique, on peut en trouver des
exemples dans l’histoire européenne. Ce système, qui a précédé certaines des
démocraties européennes les plus récentes, était appelé, surtout dans
l’histoire norvégienne, «monarchie gouvernée par l’opinion publique».
8. Il y a néanmoins un lien fort et étroit
entre la protection des droits de l’homme et un gouvernement démocratique. Ce
lien repose sur les considérations suivantes:
·
Certains droits individuels n’ont pas de
sens s’ils ne sont pas liés à un gouvernement démocratique. Autrement dit, ils
impliquent la démocratie. Cela est vrai en ce qui concerne les élections
libres. Celles-ci sont régies à l’article 3 du premier Protocole
additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme, qui prévoit
l’obligation d’organiser régulièrement des élections libres. Les élections sont
le fondement d’une assemblée parlementaire, et des élections libres aboutissent
à ce qui devrait être non seulement un parlement pluraliste, représentant ou
reflétant les opinions des électeurs, mais un parlement effectif se prononçant
sur des questions politiques sans aucune ingérence politique interne de la part
d’autres organes politiques;
·
La démocratie est le système reconnu de
gouvernement dans lequel il est possible de jouir effectivement de droits
individuels. Le préambule du Statut du Conseil de l’Europe définit la liberté
individuelle, la liberté politique et la prééminence du droit comme un
patrimoine commun. Il ressort des instruments juridiques ultérieurs du Conseil
de l’Europe et de la pratique juridique que la démocratie est par là même
placée au sommet d’un modèle qui a pour fondement des droits et des libertés
(et la prééminence du droit). Cela se reflète notamment au quatrième paragraphe
du préambule de la Convention européenne des Droits de l'Homme, dans lequel les
gouvernements signataires de la Convention «réaffirm[e]nt leur profond
attachement à ces libertés fondamentales… dont le maintien repose
essentiellement sur un régime politique véritablement démocratique…».
·
C’est la même notion de démocratie en
tant que garantie de la protection des droits et libertés qui est à la base des
exceptions aux articles 8, 10, 11, etc., qui mentionnent la «démocratie».
Les droits de l’homme peuvent faire l’objet d’une restriction si, entre autres,
cette restriction peut être considérée comme nécessaire dans une société
démocratique. Cette expression pourrait être interprétée comme quelque chose à
distinguer de ce qui serait nécessaire dans un système de gouvernement non
démocratique et cette dernière forme de nécessité ne devrait alors pas être
reconnue. Mais cette façon de comprendre ces exceptions n’est pas en harmonie
avec le contexte des règles en question. On ne saurait s'attendre à ce que les
droits et libertés soient respectés dans une société démocratique, aussi
n’est-il pas nécessaire d’adopter une réglementation spécifique dans les
sociétés non démocratiques. Le lien entre l’exception et la démocratie doit
être interprété d’une autre façon: seules sont légitimes les restrictions qui
contribuent au maintien du système démocratique dans lequel justement les
droits et libertés sont (à part cela) le mieux respectés.
·
Le lien entre la démocratie et les droits
et libertés à caractère fondamental est confirmé par leur forte corrélation en
pratique. Les démocraties ont tendance à s’efforcer de respecter les droits de
l’homme; il n’y a guère d’Etats non démocratiques qui fassent de même.
IV. Le patrimoine constitutionnel
commun des monarchies membres du Conseil de l'Europe
9. En ce qui concerne plus précisément les
tiraillements fondamentaux entre le principe monarchique et le principe
démocratique, les monarchies des Etats membres du Conseil de l'Europe ont
toutes été réformées d’une manière les rendant compatibles avec les principes
démocratiques. Il faut considérer comme faisant partie du patrimoine constitutionnel
européen le fait que, là où des monarchies existent, le pouvoir du monarque est
régi de manière à éviter un conflit avec le principe démocratique. Les
monarques européens ne jouissent pas de larges pouvoirs politiques et, après la
création du Conseil de l'Europe, on a eu tendance à réduire encore leurs
pouvoirs.
10. Les monarchies européennes membres du
Conseil de l'Europe respectent toutes un certain nombre de principes
démocratiques communs:
·
Le principe de la représentation exige
notamment que l’exécutif soit responsable devant le peuple. A toutes fins
utiles, cela signifie responsable devant les électeurs, soit de manière
indirecte grâce au contrôle parlementaire soit de manière directe grâce à des
référendums ou de nouvelles élections. Ceux qui détiennent l’exercice de la
puissance publique doivent pouvoir être écartés par le peuple au moyen
d’élections régulières. La représentation combinée au pluralisme exige dans ce
contexte la garantie effective que tous les secteurs de la société (sans
distinction liée au sexe, à la race, à la religion, à l’appartenance à une
minorité nationale, etc.) participent au gouvernement dans des conditions
d’égalité grâce à des élections générales, libres et au scrutin secret, selon
des procédures électorales peu onéreuses et multipartites.
Il en va de même s’agissant de la participation aux procédures de référendum ou
aux autres consultations. Le pluralisme exige aussi ou plutôt présuppose, la
liberté d’opinion, la liberté d’association et de réunion, et le droit de vivre
à l’abri des discriminations en général.
·
En outre, les démocraties représentatives
et pluralistes ont pour caractéristique commune que le pouvoir appartient avant
tout à l’organe représentatif élu démocratiquement. Cet organe doit avoir le
droit d’examiner, de modifier et d’adopter ou d’annuler des propositions de
lois, ainsi que le droit d’initiative pour proposer de nouveaux textes
législatifs. Il en va de même, a fortiori, en ce qui concerne la Constitution.
En outre, cet organe doit avoir le pouvoir de contrôler (financièrement et
autrement) l’exécutif, lequel dépend donc pour sa légitimité de la confiance de
l’organe élu démocratiquement.
·
Dans les Etats membres du Conseil de
l'Europe, la démocratie est indissociable de la prééminence du droit. En dehors
du contrôle juridictionnel, la prééminence du droit implique l’hégémonie du
droit, en particulier du droit constitutionnel écrit ou non écrit. En ce qui
concerne la démocratie, cela signifie que la forme de gouvernement, la
répartition des pouvoirs, le système électoral et les droits politiques
fondamentaux doivent être fondés sur la loi et ne peuvent être modifiés que par
la loi, en vertu d’une procédure constitutionnelle et démocratique.
11. La commission doit donc examiner les
propositions de la Maison princière du point de vue de leur compatibilité avec
ces principes, en prenant pour référence la pratique suivie dans les autres
monarchies européennes qui sont membres du Conseil de l'Europe. Ces monarchies
ont employé essentiellement deux techniques pour être compatibles avec les
principes démocratiques. Soit le monarque a été exclu de l’exercice de la
puissance publique parce que ce n’est pas du peuple qu’il tient sa position. Sa
principale fonction est symbolique, elle consiste à représenter la nation.
C’est pour l’essentiel la manière dont on envisage les choses en Suède depuis
la réforme constitutionnelle de 1974. Ce n’est manifestement pas la manière
dont la Constitution actuelle du Liechtenstein les envisage (cf. article 2).
12. Ce qui est plus pertinent c’est donc la
manière dont on envisage les choses dans les autres pays européens où la
participation du monarque à l’exercice de la puissance publique est
essentiellement formelle. Les pouvoirs dévolus au monarque dans le texte de la
Constitution sont réinterprétés de façon à ce que l’autorité attribuée au monarque
soit comprise comme un octroi d’autorité au gouvernement. Selon le
texte constitutionnel, le monarque participe à l’élaboration des lois, et le
texte constitutionnel qui confère cette autorité au monarque est inchangé.
Cependant, la fonction du monarque - surtout la nécessité de la sanction royale
pour les projets de lois adoptés par la majorité du parlement - est considérée
comme une formalité. L’assentiment du monarque est obligatoire s’il est
recommandé par le gouvernement dans le cadre d'un régime parlementaire.
13. Au Danemark, le pouvoir législatif est
conféré «au Roi et au Parlement» (article 3 de la Constitution de 1963) et les
projets de lois adoptés par le parlement doivent recevoir la sanction royale
pour être promulgués (article 22). Selon le texte de la Constitution, le Roi a
un pouvoir de veto illimité, et ce pouvoir était à l’origine, c'est–à–dire en
1849 lorsque la Constitution a été adoptée, une réalité constitutionnelle et
politique. Cependant, l’influence politique du souverain a, bien entendu,
diminué parallèlement à l’instauration d’un régime parlementaire, et les manuels
les plus récents de droit constitutionnel prennent pour hypothèse que le Roi
n’est nullement habilité à refuser de donner sa sanction à un projet de loi
adopté par la majorité du parlement.
De même, les autres pouvoirs constitutionnels conférés au Roi, par exemple le
pouvoir de conclure des traités (article 19), ne laissent aucune place à
l'influence royale.
14. La Constitution norvégienne (1814) qualifie
son système de gouvernement de «monarchie limitée et héréditaire» (article 1).
Le pouvoir royal – qui doit s’exercer en collaboration avec le parlement – est
régi par plusieurs articles constitutionnels. «La Constitution supposait que
l’autorité qu'elle conférait au Roi devait être exercée par lui
personnellement en complète indépendance».
Mais la situation politique et constitutionnelle a changé: «…le Roi a cessé
d’être un pouvoir politique», fait qui a accru «sa capacité à faire office de
symbole de l’unité de la nation et de l’autorité de l’Etat».
Lorsque l’article 3, par exemple, confère le pouvoir exécutif au Roi, il s’agit
en réalité d’un pouvoir conféré au gouvernement.
En conséquence, la Constitution écrite a été amendée en de nombreux points par
des dispositions de droit coutumier de niveau constitutionnel.
15. Le Royaume-Uni est une démocratie
constitutionnelle dans laquelle le chef de l’État est un monarque héréditaire
(la « Couronne »). Si la Constitution de ce pays n’a pas la forme
d’un document écrit, les principes de démocratie et de prééminence du droit
sont néanmoins inhérents au « common law », c’est-à-dire au
droit coutumier et jurisprudentiel tel qu’il est appliqué par les juges (et
très souvent inscrit dans le droit écrit). Toutes les lois doivent être
adoptées par « la reine en son parlement », c’est-à-dire adoptées par
le parlement et approuvées par le monarque (sous la forme d’un
« assentiment royal »). La Couronne possède, outre le pouvoir
(formel) de refuser de donner son assentiment, des « prérogatives »,
notamment certains pouvoirs en matière de politique étrangère (déclarer la
guerre ou conclure des traités), ou encore ceux de gracier des condamnés et de
conférer des honneurs. Dans la pratique, la Couronne exerce toutes les
compétences publiques évoquées ci-dessus sur avis du pouvoir exécutif. Cette
règle est le résultat à la fois de l’évolution du dispositif gouvernemental et
de l’établissement d’une « convention constitutionnelle ». C’est
ainsi qu’aucun monarque n’a refusé de donner son assentiment à une loi adoptée
par le parlement depuis 1708.
16. La Constitution des Pays-Bas prévoit à son
article 42 que le gouvernement est formé du Roi et des ministres. Le Roi est
inviolable, tandis que les ministres sont responsables. L’article 81 définit le
pouvoir législatif comme étant un pouvoir commun du gouvernement et des deux
chambres du parlement. L’article 87 dispose à son premier paragraphe qu’un
projet devient loi dès qu’il a été adopté par les deux chambres du parlement et
sanctionné par le Roi. Si on les rapproche, ces deux dispositions impliquent
que le Roi agit sous la responsabilité des ministres, même lorsqu’il sanctionne
un projet de loi. Cela trouve son expression dans le contreseing du ministre
concerné. Si le Roi refusait de donner ou retardait son assentiment à un projet
de loi, cela serait aussi couvert par la responsabilité ministérielle.
17. La Constitution de la Belgique semble
particulièrement importante à cet égard. Dès son origine, en 1831, elle a été
considérée comme le prototype de la monarchie constitutionnelle, transposant
dans un texte écrit la Constitution coutumière britannique. Elle a donc servi,
au 19e et au début du 20e siècle, de modèle à de nombreux pays qui souhaitaient
instaurer une monarchie constitutionnelle. Dans la Constitution belge, le
principe du contreseing est absolu et ne souffre aucune exception. Aux termes
de son article 106: «Aucun acte du Roi ne peut avoir d’effet s’il n’est
contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s’en rend responsable».
V. Les amendements proposés
par la Maison Princière
Destitution du
gouvernement ou de membres du gouvernement par le Prince Régnant (art. 80)
18. Aux termes de la proposition de révision de
l’article 80 soumise par la Maison Princière, le gouvernement perd le pouvoir
d’exercer ses fonctions dès lors que le Prince lui retire sa confiance, quand
bien même il aurait encore celle de la Diète. Il appartient alors au Prince de
désigner un gouvernement provisoire, lequel peut gouverner durant une période
pouvant aller jusqu’à quatre mois avant de se soumettre au vote de confiance de
la Diète. La proposition est tout à fait contraire au principe de
représentation et à celui du contreseing. Cette règle prévoit que le Prince Régnant
ne peut agir à titre personnel et qu’à tout moment, ses actes doivent être
couverts et avalisés par un ministre immédiatement responsable devant une
assemblée élue. Cet amendement aurait donc pour effet de ramener la
Constitution du Liechtenstein dans une situation assez anachronique, antérieure
à l’établissement des monarchies constitutionnelles en Europe.
19. À titre d’exemple comparatif, la
Constitution de la Belgique prévoit à l’article 96 que le Roi nomme et révoque
les ministres. Cette règle doit toutefois se lire en relation avec celle du
contreseing, toute décision de ce type devant être contresignée par le premier
ministre (sortant). Certes, le Roi exerçait au XIXe siècle et au début du XXe
siècle une influence certaine sur la composition du gouvernement, mais cette
influence a connu une évasion constante. Tout candidat à une fonction
ministérielle doit recevoir sans aucun délai l’approbation de la majorité au
parlement. Le Roi joue à cet égard un rôle de facilitation ; il recherche,
sans tenir compte de son appréciation personnelle, la proposition la plus apte
à recueillir l’adhésion du parlement. Juridiquement, toutes ses décisions
doivent faire l’objet d’un contreseing. La proposition de la Maison Princière rétablit
la notion de confiance du Prince Régnant agissant à titre personnel, par
opposition à la notion « objective » de confiance du monarque fondée
sur le soutien apporté par le parlement au gouvernement. Cela constituerait une
grave régression. Jamais en Belgique, depuis 1831, le Roi n’a pu révoquer seul
une équipe gouvernementale. Dans les pays nordiques également, l’influence du
monarque est très faible.
20. Des considérations analogues s’appliquent à
la proposition relative à la révocation des ministres à titre individuel, dans
le second paragraphe de l’article 80. Cette proposition est contraire au
principe de solidarité gouvernementale. Il appartient au chef de gouvernement
d’endosser devant le parlement la responsabilité de la révocation d’un
ministre.
Sanction des
lois par le Prince Régnant (art. 65.1)
21. Aux termes de la proposition de la Maison
Princière, le simple fait que le Prince Régnant ne sanctionne pas une loi dans
les six mois qui suivent son adoption par la Diète équivaut à un veto.
L’inaction seule, qui par nature n’est pas soumise à contreseing, suffirait
ainsi à empêcher la promulgation d’une loi.
22. Dans les autres monarchies parmi les États
membres du Conseil de l’Europe, le monarque ne peut refuser de sanctionner une
loi sur la base de son appréciation personnelle. Certes, l’article 109 de la
Constitution belge, inchangé depuis 1831, prévoit que « le Roi sanctionne
et promulgue les lois », mais cette disposition doit être lue dans son
contexte. Dans des circonstances exceptionnelles uniquement le Roi et le
gouvernement peuvent-ils ensemble refuser de sanctionner une loi. On ne connaît
qu’un seul cas, dans l’histoire de la Belgique, où le Roi a refusé de sanctionner
une loi : lors du refus du Roi Baudouin de sanctionner la loi dépénalisant
partiellement l’interruption volontaire de grossesse. La procédure suivie alors
confirme que le Roi est tenu de sanctionner les lois adoptées par le parlement.
En effet, en même temps que le Roi Baudouin refusait de sanctionner la loi à
titre personnel, il invitait le gouvernement à trouver une solution juridique
conciliable avec « la nécessité du bon fonctionnement de la démocratie
parlementaire » (lettre du Roi Baudouin au premier ministre). Cette
solution a été de déclarer le Roi temporairement dans « l’impossibilité de
régner », ce qui implique a contrario que la fonction de régner
l’oblige à sanctionner les lois. La loi a alors été sanctionnée et promulguée
par l’ensemble des ministres, réunis en Conseil et palliant ainsi
l’impossibilité de régner du monarque. Toute autre solution aurait jeté la
monarchie belge dans une crise d’une gravité exceptionnelle. Le dénouement de
la crise est tout à fait clair en ce qui concerne un éventuel veto exercé à
titre personnel par le Roi belge : un tel veto, s’il a jamais existé,
n’existe plus.
23. La proposition de la Maison Princière ne se
limite pas aux lois ordinaires ; l’article 112 soumet les amendements
constitutionnels – hormis la procédure d’abolition de la monarchie – à l’aval
du Prince. C’est donc au sommet même de la hiérarchie des normes que pourrait
s’exercer le veto d’une seule personne, qui n’est pas responsable directement
ni indirectement devant les représentants du peuple. Cela est en contradiction
flagrante avec les principes de la souveraineté du peuple et de la démocratie.
24. Comme il est expliqué plus haut,
le droit à des élections libres implique que l’assemblée ainsi élue doit être
un réel parlement qui exerce ses pouvoirs en toute indépendance. En
conséquence, le fait d’être en mesure d’exercer d’importants pouvoirs
législatifs et exécutifs et de s’opposer à des propositions de lois sans
disposer d’une légitimité directement ou indirectement conférée par une
assemblée démocratiquement élue, constitue une infraction au but de l’article 3
du protocole n° 1 de la Convention européenne des droits de l’homme.
C’est en outre contraire au patrimoine constitutionnel commun des monarchies
européennes. En revanche, la proposition de l’Initiative des citoyens pour la
paix constitutionnelle visant à instaurer la possibilité d’organiser un
référendum en cas de veto princier ne soulève aucune objection.
L’immunité du
Prince Régnant
25. Aux termes de la proposition de la Maison
Princière, l’actuelle formule traditionnelle employée dans l’article 7, selon
laquelle la personne du Prince Régnant est sacrée et inviolable, serait
remplacée par : « Le Prince Régnant n’est pas soumis à la juridiction
des tribunaux et n’est pas juridiquement responsable ». La lecture de ce
passage – et de son contenu implicite plus encore que de son contenu explicite
– en relation avec d’autres amendements qui donnent au Prince Régnant des
pouvoirs constitutionnels considérables soulève de graves inquiétudes quant à
sa conformité aux principes de l’État de droit.
26. Dans les monarchies constitutionnelles,
l’immunité du monarque est liée au contreseing ministériel. La Constitution
belge énonce à l’article 88 que « la personne du Roi est inviolable ;
ses ministres sont responsables ». La Constitution des Pays-Bas comporte
une disposition analogue au deuxième paragraphe de l’article 42. Cette formule
permet de faire en sorte qu’à tout moment, l’on puisse identifier un organe
public responsable des actes du monarque. Les amendements proposés à la
Constitution du Liechtenstein ne prévoient aucune disposition de ce type. Or,
en l’absence d’une telle disposition, l’immunité ne saurait se justifier au
regard des principes de la démocratie et de la prééminence du droit. Cet aspect
est particulièrement préoccupant eu égard aux pouvoirs administratifs et
politiques du Prince, et peut conduire à des violations des obligations du
Liechtenstein en vertu de l’article 13 de la Convention européenne des droits
de l’homme. L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 28 octobre
1999 dans l’affaire Wille c. Liechtenstein montre que ce risque n’est
pas simplement théorique.
Abrogation de la
possibilité de la Cour d’État d’interpréter la Constitution en cas de doute
27. L’initiative de la Maison Princière prévoit
d’abolir l’actuel article 112 qui autorise la Cour d’État à interpréter la
Constitution en cas de doute ne pouvant être levé au moyen d’un commun accord
entre le gouvernement et la Diète. Cet aspect doit être mis en liaison avec
l’amendement de l’article précédent, qui instaure l’aval obligatoire du Prince
Régnant pour toute interprétation impérative de la Constitution. Dans un
système où l’État exerce ses fonctions à travers des acteurs divers, dotés
d’une légitimité variable, le rôle interprétatif de la Cour constitutionnelle
lorsqu’elle règle les différends entre ces acteurs revêt une importance
particulière. Abolir cette possibilité reviendrait à affaiblir la garantie de
la prééminence du droit au profit des compromis politiques et, en définitive,
au profit des pouvoirs du Prince Régnant qui ne sont pas soumis à un contrôle
démocratique.
Absence de
contrôle parlementaire du Prince Régnant (art. 63.1)
28. Aux termes de la proposition d’amendement à
l’article 63, les compétences de contrôle de la Diète ne recouvrent pas les
fonctions attribuées au Prince Régnant. Étant donné que la Constitution ne
prévoit pas de couvrir les actes du Prince Régnant par une responsabilité
ministérielle, d’importantes décisions relevant de l’autorité publique
échappent ainsi à tout contrôle démocratique.
Nomination des
juges (art. 96 et suiv.)
29. L’indépendance et l’impartialité d’un juge
dépendent avant tout de son attitude et de son action ou inaction dans le
traitement d’une affaire, lors de l’audience et lors de la formulation du
jugement ; il est néanmoins nécessaire de garantir de manière objective
l’indépendance des juges et d’éviter tout motif de mettre en doute leur
impartialité. La procédure de nomination des juges revêt à ce double égard une
grande importance. En ce qui concerne la procédure la plus appropriée à cet
effet, aucun avis commun ne semble se dégager. Dans l’intérêt de la légitimité
du système judiciaire, la participation d’instances élues, telles que la Diète,
pourrait être souhaitable. Le Prince Régnant quant à lui n’est pas démocratiquement
élu. Sa participation à la procédure de nomination des juges au-delà d’une
simple formalité pose problème, notamment si elle peut jouer un rôle décisif.
30. Aux termes de la proposition de premier
paragraphe de l’article 96, une candidature à la fonction de juge ne peut être
soumise pour vote à la Diète qu’avec l’aval du Prince Régnant. Cette importante
possibilité d’intervention dans la procédure d’élection peut conduire à une
influence excessive et faire naître des doutes quant à l’indépendance et
l’impartialité objectives des juges élus. Le fait que le Prince Régnant
lui-même ne soit pas soumis à la juridiction des tribunaux ne change rien à
cela. Son prestige, son autorité et son influence concrète suffisent à donner des
motifs de penser que sa participation pourrait engendrer une certaine pression.
C’est pourquoi la proposition d’article 96 ne garantit pas de manière
suffisante le respect des dispositions de l’article 6 de la Convention
européenne des droits de l’homme, et risque de ce fait de poser un problème
quant aux obligations du Liechtenstein liées à l’article 1 de ce texte. Le
deuxième paragraphe de l’article 96, selon lequel, lorsqu’un candidat proposé
ne reçoit pas le soutien de la Diète, le choix entre ce candidat et d’autres
candidats éventuels s’effectue par référendum, n’apporte pas une solution
satisfaisante au problème : le fait que le choix soit confié au peuple
n’est pas une garantie de l’impartialité du candidat élu. L’article 107bis
proposé par l’Initiative des citoyens pour la paix constitutionnelle, quant à
lui, ne prévoit pas d’accorder au Prince Régnant un pouvoir décisif dans la
procédure de nomination.
31. Aux termes de la proposition d’article 102
(deuxième paragraphe), la durée du mandat des juges du tribunal administratif
est de cinq années, ce qui est bien court. Du point de vue de l’indépendance
des juges, une nomination à vie est préférable. Il est vrai qu’à ce jour, la
Cour européenne des droits de l’homme n’a pas estimé que des dispositions
comparables, s’agissant de la durée du mandat, constituaient une violation de
l’article 6. Toutefois, plus l’influence politique qui s’exerce sur la
procédure de réélection est forte, et plus le risque qu’un mandat de courte durée
fasse peser un doute sur l’indépendance d’un juge est grand. Là encore, les
faits évoqués devant la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Wille
c. Liechtenstein montrent que ce problème ne se pose pas uniquement sur le
plan théorique (arrêt du 28 octobre 1999).
Décrets
d’urgence (art. 10)
32. La Constitution actuelle énonce :
« En cas d’urgence, il
fera le nécessaire pour la sécurité et le salut de l’État », ce qui est
beaucoup trop imprécis. Cela n’a rien d’étonnant dans un texte datant de 1921.
En revanche, dans le cadre de la révision de la Constitution en général et de
cet article en particulier, il convient d’établir clairement les conditions
définissant une situation d’urgence et d’instaurer l’obligation de contreseing
pour les décrets du Prince. Ces deux aspects sont traités dans la proposition
de l’Initiative des citoyens pour la paix constitutionnelle, mais pas dans
celle de la Maison Princière.
Loi de la Maison
Princière (art. 3)
33. Aux termes de la proposition de révision de
l’article 3 de la Maison Princière, celle-ci peut, sans ingérence de la Diète,
régler par une loi certains aspects tels que la succession du Trône. Une telle
loi ne pourrait être concernée par des amendements à la Constitution. Cette
proposition est tout à fait étonnante. La succession du Trône est un élément
essentiel de toute monarchie constitutionnelle et doit être régie par la
Constitution.
Initiative
populaire pour une motion de méfiance à l’égard du Prince Régnant (art. 13ter)
34. Aux termes de la proposition d’article
13ter, une motion de méfiance à l’égard du Prince Régnant peut être déposée par
1500 citoyens au minimum. Cette proposition est contraire aux principes d’une
monarchie constitutionnelle, caractérisée par la stabilité et
l’irresponsabilité politique du monarque, corollaire de son incapacité d’agir
seul. Si une motion de méfiance à l’égard du Prince est concevable, c’est
précisément parce qu’il exerce des pouvoirs à titre personnel. Toutefois, la
proposition ne permet pas de garantir la légitimité démocratique du Prince.
L’initiative populaire n’est pas anonyme et, en conséquence, n’équivaut pas à
des élections libres et démocratiques. En outre, le référendum organisé à
l’issue d’une initiative n’aurait pas force contraignante, la décision finale
devant être prise par les membres de la Maison Princière conformément à la loi
sur la Maison Princière.
Initiative pour
l’abolition de la monarchie (art. 113)
35. L’article 113 proposé par la Maison
Princière prévoit d’instaurer la possibilité d’une initiative pour l’abolition
de la monarchie, suivie d’un référendum. La simple possibilité d’organiser un
tel référendum ne changerait rien au fait qu’avant son éventuel succès, le
système constitutionnel serait celui d’une monarchie caractérisée par
d’excessifs pouvoirs personnels du Prince Régnant. Il s’agirait donc d’un
recours à utiliser en dernière extrémité, non d’un contrepoids permettant de
compenser efficacement le déséquilibre dans la répartition des pouvoirs.
VI. Une question distincte : le droit de
sécession des communes
36.
Selon la proposition de la Maison Princière d’ajouter un deuxième
paragraphe à l’Article 4, chaque commune aurait le droit de faire sécession de
l’Etat à l’issue d’un référendum. Ce droit de sécession ne saurait être
considéré comme l’incorporation dans la Constitution du Liechtenstein du droit
internationalement reconnu à l’autodétermination (politique), ne serait-ce que
parce que les communes individuelles de la Principauté ne peuvent être
comparées à des « peuples » bénéficiaires de ce droit – ce
qu’elles ne pourraient pas être non plus si elles étaient considérées comme
répondant à la définition d’éléments constitutifs d’une fédération. En outre,
le droit international de sécession en tant qu’exercice du droit à
l’autodétermination stricto sensu renvoie à la sécession contre la
volonté de l’Etat dont le « peuple » en question fait sécession.
Dans le cas prévu à l’Article 4, paragraphe 2, la sécession aurait lieu
conformément à une procédure expressément prévue par la Constitution de l’Etat
concerné. Pour cette même raison, le droit international au respect de
l’intégrité territoriale n’est pas remis en cause ici. Il existe plusieurs
éléments (juridiques) internationaux pertinents, tels que la reconnaissance en
tant qu’Etat distinct, conformément aux critères internationalement reconnus,
de la commune ayant fait sécession par d’autres Etats ou, selon le cas, le
consentement de l’Etat auquel la commune souhaite se rattacher, la question de
la succession d’Etats, etc. Toutefois, ces aspects n’affectent en rien la
question même de savoir si la possibilité de sécession prévue serait contraire
au droit international. L’amendement proposé ne serait contraire à aucune norme
particulière du droit international.
37.
Le fait qu’une minorité des habitants de la commune pourrait avoir à
faire face à une situation dans laquelle leur commune décide de faire sécession
de leur Etat d’origine contre leur gré ne semble violer aucun de leurs droits
fondamentaux. La sécession ne peut être qualifiée d’expulsion, qui est prohibée
par l’Article 3, premier paragraphe, du Protocole n°4 à la Convention
européenne des droits de l’homme. La sécession est avant tout un choix
librement consenti, même si c’est par une majorité ; la règle de la
majorité est généralement reconnue comme une procédure de prise de décision
légitime et démocratique. En outre, les personnes appartenant à la minorité
auraient la possibilité de déménager dans une autre commune de la Principauté
afin d’éviter de devoir vivre dans un autre Etat. Pour les mêmes raisons, il ne
semble pas y avoir de violation des droits énoncés dans la Charte européenne de
l’autonomie locale de 1985.
38.
On peut rétorquer que, par une décision de la majorité de la commune de
faire sécession du Liechtenstein, la volonté de la majorité de la population du
Liechtenstein ne serait pas respectée et que ses droits à l’autodétermination
(politique) seraient enfreints. Il est évident que toute sécession, notamment
dans le cas de certaines communes, aurait de très graves conséquences pour le
Liechtenstein. Toutefois, si la Constitution nouvellement proposée, y compris
la procédure de sécession dont il est question ici, était adoptée selon la
procédure démocratique prévue, (la majorité des) les citoyens du Liechtenstein
exercerai(en)t leur droit à l’autodétermination (politique). En outre, cette
majorité pourrait ensuite exercer le droit de modifier la Constitution, y
compris l’Article 4.2 proposé.
39.
Du point de vue d’un fonctionnement efficace de la communauté
internationale des Etats, ouvrir la voie, dans la Constitution du
Liechtenstein, à la diminution d’un Etat déjà très petit et à la création d’un
nouvel Etat encore plus petit, semblerait inapproprié et indésirable, et
provoquerait des réactions critiques de la part de cette communauté
internationale. Il n’en reste pas moins qu’une disposition constitutionnelle
comme celle faisant l’objet de notre discussion n’est pas contraire au droit
international et relève de la souveraineté nationale de la Principauté et de
tout Etat tiers impliqué.
VII. Conclusions
40.
La Constitution actuelle du Liechtenstein datant de 1921 prévoit déjà
une position relativement forte du monarque, plus forte encore que dans
d’autres monarchies européennes membres du Conseil de l'Europe. Toutefois,
l’expérience de ces monarchies montre que cela n’est pas nécessairement un
obstacle au développement d’une monarchie constitutionnelle pleinement
respectueuse des principes démocratiques et de l’Etat de droit. La Constitution
n’avait en effet pas été considérée comme un obstacle à l’adhésion au Conseil
de l'Europe en 1978.
41.
En revanche, la présente proposition de la Maison Princière marquerait
un tournant décisif eu égard à la Constitution actuelle. Non seulement elle
entraverait toute évolution de la pratique constitutionnelle au Liechtenstein
vers une véritable monarchie constitutionnelle comme dans d’autres pays
d’Europe, mais encore elle constituerait un grave retour en arrière. La logique
fondamentale de la nouvelle Constitution ne repose pas sur un monarque
représentant l’Etat ou la nation et étant ainsi éloigné de toute affiliation ou
controverse politique, mais sur un monarque exerçant un pouvoir discrétionnaire
personnel. Cela vaut en particulier pour les pouvoirs exercés par le Prince
Régnant dans les domaines législatif et exécutif sans aucun contrôle
démocratique ni juridictionnel. Un tel retour en arrière pourrait conduire à un
isolement du Liechtenstein au sein de la communauté des Etats européens et
rendre son appartenance au Conseil de l'Europe problématique. Même s’il
n’existe pas de norme communément admise de la démocratie, pas même en Europe,
le Conseil de l'Europe tout comme l’Union européenne n’admettent pas que
l’« acquis européen » soit réduit.
