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Strasbourg, 22 mai 2003
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CDL-AD (2003) 7
Orig. angl.
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Avis N° 236/2003
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COMMISSION EUROPÉENNE
POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS
SUR LE PROJET DE LOI
SUR LE MÉDIATEUR (OMBUDSMAN) DE
“L’EX-RÉPUBLIQUE YOUGOSLAVE DE MACÉDOINE”
Adopté par la Commission de Venise
à sa 54e séance plénière
(Venise, 14-15 mars 2003)
sur la base des commentaires de :
Mme
Serra Lopes (membre suppléante, Portugal)
Introduction
Par lettre datée
du 3 avril 2003, le Ministère de la justice de “l’ex-République yougoslave de
Macédoine” a sollicité un avis sur le projet de loi sur le médiateur
(Ombudsman) (CDL (2003) 19). Faisant suite à cette requête, la
Commission de Venise a nommé Mme Serra Lopes
rapporteur sur cette question. La Commission a adopté ses commentaires (CDL (2003) 20), présentés ci-après, à sa 54e séance plénière (Venise,
14-15 mars 2003).
A. COMMENTAIRES GÉNÉRAUX
1.
Le projet de loi sur le médiateur est de très grande
qualité; on y trouve de nombreux énoncés tout à fait dignes d’éloges, comme
ceux des articles 26 et 31, parmi beaucoup d’autres.
2.
Il me paraît que le médiateur, en tant qu’institution
unifiée, complète le but clairement exprimé dans l’Accord d’Ohrid, à savoir “promouvoir
le développement pacifique et harmonieux de la société civile tout en
respectant l’identité ethnique et les intérêts de tous les citoyens
macédoniens”. En fait, en scindant l’institution en un médiateur pour les
questions intéressant la majorité et un médiateur adjoint pour les questions
concernant les minorités, on introduirait un facteur de division qui ne
contribuerait en rien à l’unification pacifique recherchée.
3.
En Bosnie-Herzégovine, on a institué un médiateur
tricéphale en faisant appel à trois personnes dont chacune représentait l’une
des trois ethnies. Mais ce médiateur lui-même est une institution unifiée : tous les recours sont examinés par les trois
personnes et chacun d’eux débouche sur une décision
unique signée par les trois personnes. Au demeurant, on prévoit que, dans un avenir proche, le médiateur n’aura
plus à être tricéphale.
4.
En l’occurrence, je crains que l’éventuelle scission, qui
aurait pour conséquence l’adoption de décisions différentes et d’approches des
problèmes différentes, affaiblirait la fonction de médiateur et crérait
d’autres divisions.
B.
COMMENTAIRES SUR CERTAINS ARTICLES DU PROJET DE LOI
I - DISPOSITIONS FONDAMENTALES
Article
2 : Le médiateur est un organe de la République de Macédoine
chargé de protéger les libertés et droits constitutionnels et juridiques des
citoyens lorsqu’ils ont été violés par les actions ou omissions des organes de
l’administration d’État et d’autres entités et organisations appartenant au
secteur public, et de prendre des mesures destinées à défendre le principe de
non-discrimination à l’égard des membres des diverses communautés et de la
représentation appropriée et équitable de celles-ci dans les organes de
l’administration centrale et de l’autonomie locale et dans les institutions et
services publics.
1. Les personnes morales ne peuvent pas
s’adresser au médiateur ? Cette restriction appauvrit son champ d’action
potentiel. Pourtant, selon les informations fournies, il pourrait s’agir d’un
problème de traduction.
2. Le mot “citoyens”
réduit le champ d’action possible du médiateur.
3. Certes,
l’article 77 (2) de l’annex A de l’Accord d’Ohrid stipule que “Le médiateur
défend les droits des citoyens en
cas de violation de ceux-ci.”
Il est également vrai que les Principes fondamentaux dudit
Accord font référence aux “citoyens”. Quoi qu’il en soit,
certaines dispositions de l’annex A mentionnent le mot “personne”; c’est le cas de l’article 7 (4) : “Toute personne résidant dans”, ou de l’article 8 (1) : “représentation équitable des personnes
appartenant”. On pourrait peut-être envisager, afin d’élargir le
champ d’application de la Loi, d’utiliser le mot “personnes” au lieu de “citoyens”.
II - MANDAT ET RÉVOCATION DU MÉDIATEUR
Article
5 : L’Assemblée de la République de Macédoine élit et révoque
le médiateur à la majorité des représentants des communautés non majoritaires
de la République de Macédoine. Le médiateur est élu pour huit ans et a droit à
un second mandat. …
1. Le mode de désignation du médiateur est de la
plus haute importance pour ce qui est de l’indépendance de
l’institution, et l’indépendance du
médiateur est l’un des principes fondamentaux de cette institution.
Les
enquêtes du médiateur ne seront crédibles pour le public comme le gouvernement
que si la procédure de désignation est transparente. Qui plus est, il doit
s’agir d’une élection, comme l’indique le projet de loi.
De plus,
la désignation du médiateur par une large majorité des membres du Parlement
(parlementaires) garantit que la personne choisie a l’appui d’une grande partie
de la société, ce qui est un gage, notamment, d’indépendance et d’impartialité.
Ce dont le
projet de loi ne parle pas, c’est de la façon dont la ou les candidatures sont
présentées en vue de l’élection. Qui en est chargé ? Combien de candidats
faut-il proposer ?
2. L’énoncé de l’article
5, premier paragraphe, ne m’est pas tout à fait clair. Toutefois, je déduis
de l’article 77 de l’annex A de l’Accord cadre du 13 août 2001 que le médiateur
est désigné à la majorité des voix du nombre total de parlementaires, majorité
au sein de laquelle il doit avoir obtenu la majorité des voix du nombre total
de parlementaires qui appartiennent aux communautés non majoritaires de la
République de Macédoine.
En d’autres
termes, est-il nécessaire que le médiateur obtienne la majorité du nombre total
de voix du Parlement et la majorité
du nombre total de voix des parlementaires n’appartenant pas à la communauté
majoritaire représentée au Parlement ? Si c’est le cas, je suis tout à fait
d’accord.
3. Toujours au
premier paragraphe, le membre de phrase “et a droit à un second mandat” veut-il
dire que le médiateur peut, le moment venu, être nommé une seconde fois selon
une procédure identique à celle ayant présidé à sa première nomination ?
Si c’est le
cas, il vaudrait mieux l’indiquer clairement pour éviter tout malentendu.
Si tel n’est
pas le cas, si le médiateur a droit à
un second mandat — ce qui peut paraître bizarre —, il conviendrait de préciser
ce dont ce “droit” dépend. À
défaut, il serait plus simple de dire qu’il est nommé pour une période de 16
ans. Et cela aussi pourrait paraître
bizarre.
La
Commission a été avisée que cette imprécision pourrait être due à un problème
de traduction.
Article
6 : Toute personne répondant aux critères généraux fixés
par la Loi sur l’emploi dans l’appareil étatique et qui est titulaire d’un
diplôme de droit, a neuf années d’expérience des questions juridiques et peut
faire état d’un acquis positif dans le domaine de la protection des droits du
citoyen peut être élue médiateur. …
En règle générale, le médiateur n’est pas
habilité à prendre des décisions qui s’imposent au gouvernement; le médiateur
formule des recommandations. Dans la plupart des pays, le pouvoir du
médiateur tient précisément à cette absence de pouvoir.
C’est l’une des raisons pour lesquelles certaines lois disposent que seul peut
être nommé médiateur un citoyen qui jouit d’une solide réputation d’intégrité et d’indépendance, cette formule ou
toute autre formule analogue pouvant être retenue.
Je recommande d’ajouter un membre de phrase allant dans ce sens aux conditions
indiquées (article 6) auxquelles doit satisfaire toute personne souhaitant se
faire élire médiateur.
Article
7 : Avant sa prise de fonctions, le médiateur prête
serment devant l’Assemblée de la République de Macédoine. Ce serment est ainsi
libellé : "Je
fais le serment de m’acquitter de mes fonctions de médiateur de façon
consciencieuse, impartiale et responsable, de défendre les droits des citoyens
et de respecter la Constitution et les lois, ainsi que les accords
internationaux ratifiés conformément à
la Constitution de la République de Macédoine."
1. Si l’on accepte d’élargir le champ d’action
du médiateur afin d’y inclure toutes les personnes qui, sans être des “citoyens”,
comme les étrangers résidant sur le territoire ou les personnes morales,
doivent être placées sous la protection du médiateur, il conviendrait de
reformuler en conséquence le serment figurant dans cet article.
2. Je présume que l’expression “accords
internationaux” s’entend des traités internationaux ratifiés et du droit
international qui s’imposent à la Macédoine.
La Commission a été avisée
qu’il pourrait y avoir eu un problème de traduction.
Quoi qu’il en soit, il vaudrait mieux
préciser cette question, non seulement dans le serment figurant dans cet
article, mais aussi au deuxième paragraphe de l’article 3.
Article 8 : L’exercice de la fonction de médiateur est
incompatible avec celui d’une autre fonction publique et profession ou avec
l’appartenance à un parti politique.
La fonction de
médiateur ne doit être exercée parallèlement à une autre fonction ou
profession, publique ou privée, ni dans le cas où son titulaire est membre d’un
parti politique ou d’un syndicat. Elle pourrait, tout bien considéré, être
compatible avec la profession d’enseignant du supérieur, mais, même dans ce
cas, l’activité ne doit pas être rémunérée.
Article 9 : Le médiateur est relevé de ses fonctions : 1) à sa demande; 2)
s’il est condamné pour une infraction pénale à une peine ferme d’au moins six
mois d’emprisonnement; 3) s’il perd de façon permanente l’aptitude
psychologique à exercer les fonctions de médiateur, perte qui aura été établie
sur la base des conclusions consignées par écrit et de l’avis d’un centre
médical compétent; 4) s’il remplit les conditions du départ à la retraite.
Chacune des
situations décrites aux points 1), 2), 3) et 4) de cet article est suffisante
pour qu’un médiateur soit relevé de ses fonctions. Cela étant, il semble
indiqué d’apporter une légère modification à cet article pour qu’il soit bien
clair que le médiateur peut être relevé de ses fonctions lorsqu’il se trouve
dans l’un quelconque de ces cas.
III - COMPÉTENCE ET MODALITÉS D’INTERVENTION
Article
13(1) : Le médiateur agit et prend des mesures pour
protéger les justiciables contre les retards injustifiés des procédures
judiciaires ou contre l’intervention des services judiciaires, et agit et prend
des mesures pour les protéger contre le retard apporté dans l’accomplissement
d’autres tâches administratives ou autres définies par la loi. …
Le paragraphe 1
de l’article 13 aborde une question assez délicate, dans la mesure où l’on
s’accorde généralement à reconnaître que l’activité du médiateur ne doit pas
empiéter sur le pouvoir judiciaire.
Il est trop
vague de dire que le médiateur “agit et prend des mesures”. Il faudrait
préciser de quelles “mesures” il s’agit.
Article
15(2) : Une langue parlée par au moins 20% des citoyens est
aussi, avec son alphabet, une langue officielle de la procédure engagée par le
médiateur.
1. Je présume que
le paragraphe 2 de l’article 15 ne s’applique que dans le cas où un recours est
présenté par une personne parlant une autre langue, qui est celle d’au moins 20% de la population, ou lorsque les intérêts de cette minorité sont
en jeu.
2. Là encore, le
mot “citoyen” limite le champ d’action du médiateur. Qui plus est, la
notion de “citoyen” est une notion juridique. C’est si vrai qu’en analysant cet énoncé, je
me sens contrainte d’utiliser les mots “population” et “personnes”,
non “citoyens” dont j’ignore le sens exact en droit macédonien.
Article
17 : Le recours adressé au médiateur est signé et
contient des renseignements personnels sur le requérant. Ce recours indique les
circonstances, faits et éléments de preuve sur la base desquels il a été
formulé. Il mentionne l’entité, l’organisation, l’institution ou la personne à
laquelle il se rapporte; il précise également si le requérant s’est déjà prévalu
de voies de recours, en les mentionnant. Le recours tendant à engager une procédure est
présenté sous la forme d’une note écrite ou orale, dont la forme est libre. La
saisine du médiateur est gratuite pour le requérant.
Cet article, comme le précédent, autorise
la présentation de recours par des tiers. Il s’agit d’une bonne clause, ce d’autant que la présentation des recours
n’est assortie que de formalités assez réduites.
Article 21 : Le médiateur n’entame pas de procédure basée sur un
recours : …
-
si le recours a été présentée par une personne qui n’y était pas habilitée;
…
-
si, au vu du recours lui-même et des circonstances, faits et éléments de
preuve inclus, il apparaît que ce recours ne se rapporte pas à une violation
des libertés et droits constitutionnels et légaux du requérant commise par les
services de l’administration publique et les autres entités et organisations
remplissant une mission de service public, à savoir une violation du principe
de non-discrimination et de la représentation appropriée et équitable des
diverses communautés dans les organes de l’administration publique, les organes
de l’autonomie locale, et les institutions et services d’utilité publique;
Alinéa 2
Il peut arriver qu’à la lecture d’un recours présenté par
une personne qui n’y était pas habilitée, le médiateur conclue que, tout en
n’étant pas autorisé pour des raisons qui, si elles étaient divulguées,
pourraient aboutir à rendre l’autorisation inutile, ce recours doit être
examiné.
En pareil cas, le médiateur doit pouvoir
ne pas rejeter le recours (voir article 22).
Alinéa 6
La formule
latine “id est” ou “i.e.”
utilisée dans la version anglaise de cet alinéa, dont l’usage est général dans
d’autres pays — elle est employés en Angleterre et au Portugal, par exemple —,
peut en fin de compte créer des problèmes de traduction.
Article
22 : Si le
médiateur engage une procédure de sa propre initiative ou si un tiers présente
un recours au nom de la partie lésée, la procédure ne peut être entamée qu’avec
l’accord de la partie lésée dont les droits constitutionnels et légaux ont été
violés ou à l’encontre de laquelle le principe de non-discrimination et de
représentation appropriée et équitable des communautés a été violé. …
La nécessité de
solliciter l’“accord” de la partie lésée lorsque le médiateur prend
l’initiative de la procédure ou lorsque le recours est présenté par un tiers
peut représenter une grave restriction apportée à la concrétisation de ces deux
assez bonnes initiatives.
En réalité,
lorsque le médiateur prend l’initiative, on peut penser qu’il sait ce qu’il
fait et que l’accord en question n’est pas nécessaire.
En revanche,
lorsqu’un tiers présente le recours, le médiateur devrait pouvoir intervenir
sans l’accord de la partie lésée lorsque celui-ci est impossible ou très
difficile à obtenir et qu’il juge opportun de s’en passer, comme indiqué au
sujet de l’article 21.2 ci-dessus.
Article
26(3) : Lorsqu’une violation des
libertés et droits a été établie, le médiateur peut annoncer l’affaire dans les
médias aux frais de l’organe visé à l’article 2 de la présente Loi et auquel
l’affaire se rapporte.
Je présume que
ce paragraphe s’applique aux affaires dans lesquelles il y a eu obstruction
à l’action du médiateur et violation des
libertés et des droits.
Article 30 : 1) Dans l’exercice de ses
fonctions, le médiateur applique également les règles lui imposant de faire
respecter et de défendre les libertés et droits des citoyens ainsi que le principe de non-discrimination et de la représentation appropriée et
équitable des communautés en se rendant dans les organes visés par l’article 2
de la présente Loi et en se familiarisant avec la situation qui y existe.
2) Le médiateur peut se
rendre dans les organes concernés et se familiariser avec la situation au
regard du paragraphe 1 du présent article même en l’absence d’annonce et
d’approbation préalables.
Le sens du
paragraphe 2 de cet Article ne semble pas suffisamment clair. Il pourrait y
avoir lieu de le reformuler.
IV – LA PUBLICITÉ DES TRAVAUX
Article 37(3) : Le rapport du médiateur est communiqué aux médias.
Cette clause
signifie que le rapport du médiateur est confié aux médias; de fait, ces
derniers sont les meilleurs alliés des médiateurs.
Le rapport ainsi
communiqué aux médias peut être utilisé par eux conformément à leur droit
d’informer et à leur propension à explorer et à mettre au jour les divergences
et critiques exprimées parmi les organes étatiques.
Le projet de loi
ne dit pas que le rapport est publié par les médias, mais qu’il leur est
communiqué, ce qui tout à fait différent. La Commission a été avisée
qu’il pourrait s’agir là d’un problème de traduction.
De nos jours, l’Internet est un bon moyen
de diffusion.
Article
38(3) : Le budget alloué au médiateur comprend des crédits spécialement affectés à la
communication des rapports, aux autres déclarations et aux autres mesures
prises.
Le membre de
phrase “crédits spécialement affectés à la communication des rapports”
n’est pas en contradiction avec ce qui a été dit ci-dessus, car les rapports
doivent être publiés, c’est-à-dire
imprimés, afin de pouvoir être communiqués, c’est-à-dire présentés aux
autorités et diffusés auprès des divers médias.
V - STATUT JURIDIQUE DU MÉDIATEUR
Article 41 : Le médiateur et ses adjoints qui occupaient un
emploi avant leur élection ont le droit de reprendre le métier qu’ils faisaient
avant celle-ci ou à assumer d’autres fonctions qui correspondent à leur
formation professionnelle dans un délai de trois mois après la fin de leur
mandat.
Le droit du
médiateur et de ses adjoints de reprendre leur métier antérieur s’applique-t-il
aux secteurs public et privé ou au seul secteur public ? Il conviendrait de
préciser ce point.
Article 50 : Le médiateur arrête un règlement intérieur
régissant ses travaux.
Ce règlement intérieur précise les modalités
d’intervention et la procédure à engager par le médiateur.
Afin de rendre
l’institution du médiateur plus accessible à la population et de la faire mieux
connaître, il pourrait être judicieux de publier ce règlement intérieur.
Là encore,
l’Internet est un très bon moyen de diffusion.
