COMMISSION EUROPEENNE
POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS SUR
le projet de Convention de l’ACEEEO
SUR LES STANDARDS, LES DROITS ET
LES LIBERTES EN MATIERE ELECTORALE
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 58e session plénière
(Venise, 12-13 mars 2004)
sur la base des observations de
M.
Christoph GRABENWARTER (Membre suppléant, Autriche)
M.
Ángel SÁNCHEZ NAVARRO (Membre suppléant, Espagne)
Table des matières
Introduction
Remarques
liminaires
Remarques générales sur le projet de
Convention
Premier « bloc » : Standards des
élections démocratiques, principes du vote
(Articles 1 et suivants)
Deuxième « bloc » : Statut des participants aux élections et infrastructure
technologique du processus électoral moderne (articles 13 et suivants)
Troisième « bloc » : Statut des
observateurs internationaux (article 19)
Quatrième « bloc » : mesures ne
devant pas être considérées comme discriminatoires dans la réglementation du
processus électoral par la loi (articles 20-21)
Cinquième (et dernier) « bloc »
(articles 22 et suivants)
Conclusion
Introduction
1. La Commission de Venise a été invitée
par l’ACEEEO (Association of Central and Eastern European Election Officials -
Association des administrateurs d’élections de l’Europe centrale et orientale) à
exprimer son avis sur le Projet de convention sur les standards, les droits et
les libertés en matière électorale (ci-après dénommé « Le projet »),
approuvé par les participants à la conférence internationale de l’Association,
qui s’est tenue à Moscou (Fédération de Russie) du 26 au 28 septembre 2002
(CDL(2003)057).
2. Deux membres de la Commission de Venise,
MM. Christoph Grabenwarter et Ángel Sánchez Navarro, ont été chargés de rédiger
des commentaires sur ce projet de Convention. Le présent avis est un
récapitulatif de leurs commentaires (CDL-EL(2003)014
etCDL-EL(2004)004).
3. L’avis sur le projet de Convention de
l’ACEEEO a été adopté par le Conseil des élections démocratiques à l’occasion
de sa 8e réunion (11 mars 2004) et par la Commission de Venise lors
de sa 58e session (12-13 mars 2004).
Remarques liminaires
4. Le projet de Convention a pour objet
de regrouper, « dans un texte de droit international juridiquement
contraignant, l’expérience cumulée du Conseil de l’Europe et de différents
États concernant la réglementation juridique et l’administration d’élections
démocratiques ; de préciser et de compléter les dispositions fondamentales
énoncées à l’Article 3 du protocole n°1 (entré en vigueur en 1954) de la
Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales […] ; et de définir les caractéristiques, en matière de
droit international, du processus électoral démocratique moderne dans une
Europe nouvellement intégrée » (Notice explicative).
5. Le présent projet de Convention veut
donner un nouvel élan politique et juridique à la synchronisation et à
l’harmonisation des règles juridiques internationales et nationales en
permettant la réalisation des droits et des libertés des êtres humains et des
citoyens en matière électorale, et l’organisation et l’administration
d’élections démocratiques. Selon la Notice explicative, la Convention a pour
objectif de supprimer un certain nombre d’incohérences, notamment la séparation
et le double emploi de réglementations et de recommandations contenues dans des
textes issus de différentes organisations
internationales, en conférant un poids, au niveau du droit
international, aux normes en matière d’élections démocratiques et aux mesures
garantissant les droits et les libertés des participants au processus
électoral.
6. L’intégration de ce projet à une
convention européenne devrait, selon la Notice explicative, conférer une assise
juridique internationale plus solide à l’activité de la Cour européenne des
droits de l’homme, qui repose sur les droits et des libertés fondamentaux des
personnes.
7. Au premier abord, la prolifération de
conventions internationales pose la question du nombre de textes qui traitent
des droits fondamentaux. En fait, dans les pays européens, les droits et les
libertés en matière électorale sont presque toujours régis par les
constitutions nationales et par la plupart des conventions et déclarations sur
les droits de l’homme depuis la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen de 1789 (articles 3 et 6 : « Le principe de toute
souveraineté réside essentiellement dans la Nation » et « La loi est
l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir
personnellement ou par leurs représentants à sa formation. »). Parmi ces
conventions et déclarations, il convient de citer :
·
la
Déclaration universelle des Droits de l'Homme, proclamée en 1948 par les
Nations Unies (Article 21: « La volonté du peuple est le fondement de
l'autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s'exprimer par des
élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel
égal et au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté
du vote ») ;
·
le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 (Article
25 : « Tout citoyen a le droit et la possibilité […] ; a) de prendre
part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par
l'intermédiaire de représentants librement choisis ; b) de voter et d'être
élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal
et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des
électeurs ») ;
·
la
CEDH et l’Article 3 du premier protocole additionnel, déjà cité (les Parties
contractantes « s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables,
des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la
libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif »
) ;
·
le
Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission européenne pour
la démocratie par le droit (CDL-AD(2002)023rev).
8.
Ces différents textes et formulations ont un seul objectif :
octroyer un droit fondamental, en l’occurrence, le droit de participer à la vie
politique en général, mais aussi le droit au suffrage, qui rend possible cette
participation.
9.
Quoiqu’il en soit, des différences de perspective peuvent être trouvées.
Le projet énonce ainsi, dans son préambule, le souhait des États parties
« de participer au développement de traditions démocratiques, comme l’est
l’expression de la volonté du peuple par le suffrage fondé sur un véritable
pluralisme politique et un système multipartite placé sous la souveraineté de
la Constitution (et d’autres textes fondamentaux de l’État) et du droit
national, qui reposent eux-mêmes sur les normes et les principes
universellement admis du droit international » ; il affirme aussi
leur conviction selon laquelle « le suffrage démocratique est l’un des
instruments politiques et juridiques de la stabilité de la société civile et le
moyen d’assurer le développement durable de la primauté du droit ».
10.
Ces objectifs révèlent une position particulière. En général, le droit
de participer à la vie politique est lié à des notions générales comme la
souveraineté nationale ou populaire, la primauté du droit, etc. Les États
modernes (qu’il s’agisse de la Grande-Bretagne parlementaire ou de la France
révolutionnaire) créent de nouvelles structures politiques fondées sur la
volonté nationale ou populaire et sur la primauté du droit, comme expression de
cette volonté. Au premier abord, les élections et les traditions électorales ne
sont pas démocratiques si elles ne reposent pas sur le suffrage universel.
Toutefois, elles évoluent de façon plus ou moins pacifique dans le sens d’un
élargissement du droit de vote et du droit d’être élu. À cet égard, la plupart
des pays d’Europe occidentale possèdent un « patrimoine électoral »
lié aux valeurs démocratiques. Les élections expriment d’abord la volonté de la
nation, puis celle du peuple. Quoiqu’il en soit, la portée de ces textes est
individualiste, comme dans la plupart des Déclarations de droits des pays à
régime libéral. Le suffrage est (doit être) libre. Le suffrage est (doit être)
secret. Le suffrage est (doit être) direct. Les voix sont (doivent être)
égales.
11.
En revanche, le projet de Convention ne cherche pas à décrire les
principes d’un « patrimoine électoral européen » (comme dans le
« Code » de la Commission pour la démocratie par le droit) mais à prescrire
les principes devant contribuer « au développement de traditions
démocratiques », comme il est écrit dans le projet. On peut donc affirmer
que, d’une certaine façon, le projet cherche à développer une tradition
démocratique qui existe déjà dans d’autres pays et dans d’autres domaines. Dans
la tradition occidentale, le développement des élections est plus ou moins
parallèle à celui de la démocratie. Toutefois, le projet semble suggérer qu’il
peut exister des élections non démocratiques.
12. La conséquence de cette idée
pourrait être qualifiée de démarche « structurelle » ou
« globale » par opposition à une démarche « individuelle ».
En d’autres termes, le projet semble mettre davantage l’accent sur les modalités
d’un suffrage véritablement démocratique (élections libres, authentiques,
équitables) plutôt que sur les caractéristiques du vote démocratique lui-même
(libre, universel, secret et direct), qui sont déjà plus ou moins connues.
C’est la raison pour laquelle le projet définit les standards électoraux plutôt
que les droits des électeurs. Ces derniers doivent, bien entendu, être aussi
pris en ligne de compte. Toutefois, le projet de Convention met l’accent sur
d’autres aspects du processus, comme le véritable pluralisme politique, un
système multipartite et la possibilité, réelle et fondée sur le droit, d’une
élection, qu’il considère comme autant de pré-requis (article 4.1) ; le
droit de ne pas participer aux élections (article 2) ; le devoir, pour les
candidats élus, d’assumer leurs responsabilités et de rester en fonction
(article 4.7) ; ou encore la définition des droits des observateurs
nationaux et internationaux (articles 15 et 19).
13. D’une certaine façon, on pourrait
même considérer ce projet comme une réaction à un héritage électoral non
démocratique. En effet, si le principe du suffrage est bien connu, le
fonctionnement de l’ensemble du système n’est pas toujours démocratique.
L’accent n’est pas mis autant sur le suffrage que sur les élections dans leur
ensemble. Le suffrage universel, libre, secret, direct et égal est une
condition nécessaire, mais non suffisante, d’une élection démocratique. En
effet, en l’absence d’un véritable pluralisme, d’un véritable multipartisme, de
la liberté de ne pas participer, d’observateurs… on peut considérer que les
voix elles-mêmes n’ont aucune valeur démocratique. En outre, les élections
peuvent être frauduleuses. Enfin, il convient aussi de définir « en termes
de droit international, les caractéristiques du processus électoral moderne
dans une Europe nouvellement intégrée » et de fixer « les normes en
matière d’élections démocratiques » (Notice explicative du projet, premier
et deuxième paragraphes).
Remarques générales
sur la structure du projet de Convention
14.
Le projet de Convention se compose d’un préambule et de 27 articles. Il
n’est toutefois pas divisé en parties, sections ou chapitres. La structure interne du projet, qui se
compose de quatre « blocs » d’articles, est uniquement mentionnée
dans la Notice explicative. Toutefois, les blocs, mais aussi les articles, au
sein de chaque bloc, n’y correspondent pas tout à fait, ce qui n’en facilite
pas la compréhension.
15.
Le premier « bloc »
aborde les standards des élections démocratiques, notamment certains principes
électoraux, comme la tenue obligatoire et périodique d’élections libres,
authentiques, équitables, ouvertes et publiques, fondées sur le principe du
suffrage universel et égal, au bulletin secret ou suivant une procédure
équivalente garantissant la liberté de vote, cette dernière étant aussi assurée
par la protection judiciaire effective des électeurs et une surveillance par
les citoyens (publique) et la communauté internationale. Outre ces principes
généraux, le projet de Convention comporte des garanties en matière de langues
officielles, en particulier en faveur des minorité nationales
et des groupes ethniques, et défend le principe d’ouverture et de publicité des
élections. Le premier bloc semble comprendre les articles 1 à 11. Toutefois,
l’article 12 pourrait aussi être considéré comme faisant partie de ce bloc. La
portée du premier bloc n’est donc pas assez claire.
16. Le second « bloc » définit le statut des « participants
aux élections », ainsi que l’infrastructure technique du processus
électoral moderne. Il garantit l’égalité juridique à tous les participants aux
élections, et prévoit la surveillance des élections par les autorités publiques
et le renforcement des garanties judiciaires. Il comprend les articles 13
à 18 et établit les règles fondamentales relatives aux points suivants :
statut et pouvoirs des observateurs non partisans et partisans ; procédure
de recours pour non respect des droits et des libertés en matière électorale
des participants auprès des tribunaux et d’autres entités; principes
fondamentaux de la couverture médiatique des élections et de la campagne
électorale des candidats et des partis politiques (coalitions) dans les moyens de
communication écrits et audiovisuels ; principes généraux pour
l’établissement d’un mécanisme transparent de financement des élections et de
la campagne électorale des candidats et des partis politiques.
17. Le troisième « bloc » ne comprend qu’un article (article
19). Il détermine les caractéristiques du statut et des pouvoirs des
observateurs internationaux, dont la présence participe au caractère public et
ouvert des élections.
18.
Le dernier et quatrième
« bloc » du projet énumère les mesures non discriminatoires que
la loi peut prévoir dans le processus électoral national, et fixe les
obligations des parties à la Convention. Enfin, ce « bloc » définit
les règles relatives à la signature, à la ratification et à l’entrée en vigueur
du projet de Convention. Il comprend les articles 20 à 27.
19.
Bien que, selon la Notice explicative, ces articles fassent partie du
quatrième « bloc », ils constituent clairement un ensemble distinct,
non lié à l’objet, mais à la vie de la Convention (signature, ratification,
entrée en vigueur, adhésion, dénonciation, notification...).
20. L’ordre systématique adopté dans le texte du projet de Convention
pâtit toutefois de certaines imprécisions, comme le montrent les exemples
suivants.
a. Alors
que, à l’article 1, le suffrage est qualifié d’« équitable » et de
d’ « authentique », cet ordre n’est pas conservé dans les
articles suivants, le principe d’« élections authentiques » précédant
celui d’« élections équitables » dans les articles 4 et 5.
b.
L’énumération à l’article 1 peut être considérée comme un récapitulatif des
règles faisant l’objet du projet de Convention. Toutefois, l’article 7 (langue
officielle des élections), qui fait pourtant partie du premier
« bloc », n’est pas mentionné de façon explicite à
l’article 1 : il contredit donc l’ordre prévu dans le premier
article.
c. Alors que le droit d’élire et d’être élu est
mentionné à l’alinéa 2.1 de l’article 1, il figure aussi en première place dans
le suffrage universel, à l’Article 8, alinéa 1.1. La mention de ce droit à
l’article 1, alinéa 2.1, aurait pu être supprimée, cette question ayant été
considérée comme l’un des principaux aspects du suffrage universel, conformément
à l’alinéa 2.3. Par ailleurs, le principe du « suffrage direct »
apparaît uniquement à l’article 10, sans être énuméré dans l’introduction
(article 1) bien qu’il s’agisse indéniablement de l’un des principes électoraux
généralement admis, justifiant ainsi son insertion à l’article 1 du projet.
d. Certaines dispositions du projet de Convention
comprennent à la fois des principes de fond et des garanties de forme
s’appliquant à ces principes. La présentation adoptée manque donc de rigueur.
21. Des élections démocratiques ne
peuvent avoir lieu que si certaines conditions fondamentales, relatives à
l’existence d’une société démocratique fondée sur la primauté du droit, sont
réunies. Ce que l’on a qualifié de « patrimoine électoral européen »
repose sur la règle fondamentale selon laquelle le suffrage doit être libre,
universel, égal, secret et direct. En outre, des élections doivent être
organisées de façon périodique.
22.
Dans le projet de Convention, les élections démocratiques sont
considérées comme « l’un des modes d’expression directe suprêmes du
pouvoir et de la volonté du peuple » (article 1, alinéa 1). Les
« normes (standards) électoraux » européens communs, dans le sens du
projet de Convention (article 1, alinéa 2) sont les suivantes :
-
la
tenue d’élections libres, obligatoires, périodiques, équitables, authentiques,
ouvertes et publiques ;
-
le
suffrage universel et égal, par vote à bulletin secret, garantissant la libre
expression de la volonté de l’électeur ;
-
la
protection judiciaire et par d’autres moyens des droits et des libertés de
l’individu en matière électorale ;
-
un
contrôle effectif du citoyen sur les élections et une surveillance
internationale impartiale de ces dernières.
23. L’énumération des standards
électoraux à l’article 1 du projet de Convention présente indéniablement un
caractère introductif et programmatique, ces normes étant définies et décrites
individuellement dans les articles suivants du projet de Convention. Toutefois,
la structure n’est pas claire à cet égard. Le principe des élections libres
(article 1, alinéa 2.2) relève, en effet, des articles suivants :
élections libres : article 2 ; élections périodiques et
obligatoires : article 3 ; élections équitables : article
5 ; élections authentiques : article 4 ; élections ouvertes et
publiques : article 6. Les principes relatifs au suffrage universel et
égal sont définis aux articles 8 et 10. Les conditions du vote à bulletin
secret sont fixées à l’article 11. Le suffrage direct n’est en revanche pas
mentionné à l’article 1, alinéa 2, bien qu’il figure à l’article 10. Enfin,
l’article 7 fait référence à la langue officielle des élections.
24.
Les commentaires suivants soulignent les différents aspects du projet en
s’appuyant sur cette structure.
Premier « bloc » :
Normes (standards) en matière d’élections démocratiques, principes du vote
(articles 1 et suivants)
25.
Comme cela a déjà été précisé, le premier groupe d’articles cherche à
définir les standards en matière d’élections démocratiques, notamment les
droits, les principes et les éléments relatifs à l’organisation d’élections.
26. Tout d’abord, les principes. Pour être démocratiques, les élections
doivent être libres, périodiques et obligatoires, équitables, authentiques,
ouvertes et publiques. Comme cela a déjà été expliqué, ces différentes
caractéristiques s’appliquent à la totalité du processus électoral et pas
uniquement au vote lui-même.
27.
Le principe du « suffrage
libre », tel qu’il est
traité à l’article 2 du projet de Convention, sous le titre « Élections
libres », repose sur deux aspects, la libre formation de la volonté de
l’électeur et la libre expression de cette volonté. La liberté de la procédure
de vote et la constatation exacte du résultat du vote relèvent de ce principe.
La liberté de l’électeur de se forger une opinion est garantie par la nécessité, pour l’État et l’ensemble des pouvoirs publics,
d’honorer leur obligation de traitement équitable. La liberté pour les
électeurs d’exprimer leur opinion requiert une stricte observation de la
procédure électorale. La loi doit sanctionner tout manquement à ces droits et à
ces obligations, qu’il soit le fait de l’État ou d’individus.
28.
L’article 2 du projet de Convention se réfère à des
« élections libres », dans le sens que la tenue d’élections libres
devrait, dans tous les cas, avoir un fondement juridique, c’est-à-dire reposer
sur la constitution nationale et d’autres lois fondamentales, conformément aux
normes et aux principes universellement admis du droit et des traités internationaux
(cf. article 2, alinéa 1). En outre, cet article définit le principe des
élections libres comme la possibilité, pour les électeurs et les autres
participants aux élections, de choisir de participer ou non au scrutin sous les
formes autorisées par la loi et conformément à cette dernière, sans faire
l’objet d’aucune coercition, de menace de coercition ni d’aucune autre forme
illégale d’influence, ni craindre aucune sanction, emprise ni contrainte, quels
que soit le mode et le résultat du scrutin (article 2, alinéa 3). Le droit
de participation du citoyen aux élections doit donc être libre et facultatif
(article 2, alinéa 4), tandis que son devoir de participation,
conformément à la constitution ou à toute loi fondamentale, ne doit pas
restreindre le principe des élections libres (article 2, alinéa 5). Afin
d’exercer son droit de participer librement au scrutin, chaque électeur doit
pouvoir accéder également et librement à une circonscription électorale et à un
bureau de vote (article 2, alinéa 6). Aucune personne de nationalité
étrangère ni aucune organisation étrangère ou internationale ne sera autorisée
à participer aux activités ou aux campagnes électorales (article 2,
alinéa 7). Par ailleurs, cet article prévoit que les règles applicables
doivent entrer en vigueur avant le début de la campagne électorale (article 2,
alinéa 2) ; même s’il est parfois difficile d’insérer une disposition
plus contraignante dans une convention internationale, il est conseillé de
réviser les dispositions électorales bien avant la tenue des élections (à
savoir un an à l’avance).
29. Quoi qu’il en soit, la détermination
de la volonté librement exprimée des électeurs et sa mise en oeuvre seront garanties par l’observation du principe des
« élections authentiques », telles qu’elles sont définies à l’article
4 du projet de Convention. Il convient toutefois d’ajouter que le principe des
élections authentiques peut généralement être considéré comme faisant partie
intégrante du principe de suffrage universel tel qu’enmployé ici.
30.
Le projet de Convention ne fait pas explicitement référence à la liberté
des électeurs de se forger une opinion. Cette question est régie par les
articles 12, 14 et 17.
31.
Selon l’article 2.4, « personne n’est autorisé à influencer un
citoyen, afin de l’obliger à participer ou à s’abstenir de participer à un
scrutin ou à une procédure électorale ». Si le projet devait être entériné
et avoir force de convention internationale, il serait plus conforme à la
pratique d’éviter qu’il n’impose des interdictions s’appliquant directement à
des personnes physiques. La même analyse s’applique à l’article 3, alinéa 3.
32.
Dans un certain nombre de pays européens, une participation obligatoire
aux élections est prévue par la loi. Ce principe est conforme à l’article 2,
alinéa 5. Pour des raisons logiques, les alinéas 3 et 5 de l’article 2
devraient être regroupés.
33. Il convient aussi de citer certaines
mises en garde originales et utiles. Proche de l’interdiction traditionnelle
d’empêcher la libre expression des électeurs ou de les obliger de déclarer
leurs intentions de vote, une nouvelle disposition – assez pratique – est
prévue : ainsi, « il est interdit de collecter, de publier ou de
diffuser des informations personnelles sur les électeurs ayant participé ou non
au scrutin » (article 2.4). Ces informations pourraient en effet se
révéler précieuses pour les campagnes auprès des abstentionnistes.
34.
L’article 2, alinéa 7, soulève la même question dans un autre contexte.
Ainsi, les personnes — physiques ou
morales — de nationalité étrangère, mais aussi les « mouvements
politiques internationaux » ne sont pas autorisés à participer
« illégalement » « à toute activité liée à l’organisation et à
la tenue d’élections ». Cette formulation doit être comprise, en réalité,
comme une interdiction générale, faite aux étrangers, de participer aux
campagnes électorales. Or une telle disposition est non seulement contraire au
droit constitutionnel de certains pays membres, mais aussi au droit de l’Union
européenne. Certes, les pays membres de la Cour européenne des droits de
l’homme (CEDH) sont autorisés à restreindre les droits des étrangers en matière
d’activités politiques (article 16 du CEDH). Toutefois, la Convention ne
prévoit aucune contrainte à cet égard. Au contraire, dans certaines
circonstances, les États parties à la Convention, qui sont dans le même temps
membres de l’UE, ne doivent pas tirer profit de cette permission. Premièrement,
il est généralement avancé que cette disposition ne s’applique pas aux citoyens
européens résidant dans un autre pays membre de l’UE. Ce principe a été
confirmé par la Cour européenne des droits de l’homme, dans le cas d’une
personne qui se présentait aux élections au Parlement européen (cas Piermont c.
France, arrêt du 27.4.1995; Série A 314). Le problème est encore plus évident
pour les élections locales. Comme les citoyens ressortissants d’un autre pays
de l’Union européenne sont autorisés à se présenter aux élections locales, une
telle interdiction se heurterait au droit communautaire et devrait être
confirmé dans le projet de Constitution européenne. Enfin, un certain nombre de
pays européens accordent le droit de vote à certaines catégories d’étrangers, y
compris pour les scrutins nationaux.
35. L’interdiction pure et simple des
donations faites par des personnes physiques étrangères semble trop stricte,
compte tenu de la diversité des systèmes en vigueur en Europe. Quoiqu’il en
soit, elle ne devrait s’appliquer qu’en cas d’interdiction explicite dans le
droit national (cf. la formulation « ne sera pas autorisé à participer
illégalement »).
36. Conformément à l’article 3 du
Protocole additionnel de la Convention des droits de l’homme et à l’article
25.b du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
l’article 3.1 du projet de Convention prévoit que des élections soient organisées à des intervalles raisonnables. Le mandat d’une assemblée législative ou
de tout autre organe représentatif ne devrait pas dépasser cinq ans. Cette
disposition est parfaitement conforme aux normes européennes et au droit
international des droits de l’homme, en ce qui concerne les élections
législatives. Pour les élections présidentielles, toutefois, il devrait être
possible d’envisager des mandats plus longs. Le projet de Convention ne se
réfère toutefois pas explicitement à d’autres élections, comme les élections
présidentielles.
37.
Le projet prévoit la possibilité d’imposer des restrictions aux droits
et aux libertés en matière électorale, notamment un ajournement des élections
dans des situations d’exception comme l’état d’urgence ou l’imposition de la
loi martiale.
38.
L’article 3 du projet de Convention aborde aussi le début et la fin du
scrutin, ainsi que la durée de la période électorale, de façon à offrir les
conditions juridiques les plus favorables et la plus grande égalité possible à
l’expression de la volonté des électeurs. L’alinéa 3 concerne un problème
d’effet horizontal. Cette disposition devrait s’appliquer conformément au
principe de proportionnalité.
39.
L’article 4 porte sur le « suffrage
authentique ». Il s’agit d’un principe fondamental, peut-être du plus
important. La notion d’élections démocratiques recouvre, en fait, celle
d’« élections authentiques », c’est-à-dire impliquant « la
détermination d’une volonté librement exprimée des électeurs et sa mise en
œuvre directe », à savoir la « possibilité, réelle et fondée
sur le droit, d’élire des candidats », dans le cadre d’un
« pluralisme politique, d’une diversité idéologique et d’un multipartisme véritables »,
par le biais de partis « dont l’activité légitime est placée sous la
protection juridique de l’État ».
40.
Ce caractère « authentique » signifie aussi que les électeurs
disposent d’un « accès libre et en temps
voulu à l’information » et que les candidats aient, eux, « accès aux
moyens de communication écrits et audiovisuels dans les mêmes conditions
juridiques » (4.3), conformément à des procédures connues auparavant (mais
aussi « clairement définies » et « appliquées de façon
uniforme »), « permettant aux candidats […] d’organiser une campagne
électorale à part entière ». Cette garantie comprend, bien entendu, le
droit de faire recours contre d’éventuels manquements au droit électoral (4.6).
Il convient aussi de revenir sur le devoir des personnes élues à « prendre
en charge » leur mandat et à « rester » en fonction jusqu’à la
fin de leur mandat, conformément aux règles constitutionnelles ou juridiques.
Cette obligation met nettement l’accent sur l’éventualité d’élections
frauduleuses, qui ne seraient ni authentiques et équitables, mais à la suite
desquelles les élus n’assumeraient pas leurs fonctions ou donneraient leur
démission, en confiant leurs responsabilités à des personnes non élues.
41.
Comme cela a déjà été mentionné
plus haut, les règles et les mesures prévues aux alinéas 2 à 7 de
l’article 4 peuvent être considérées comme étant contenues dans les principes
du suffrage libre et universel : il est donc inutile de mentionner le
principe des « élections authentiques ». La signification
d’« authentique », dans ce contexte, n’est d’ailleurs pas très
claire, surtout par rapport au principe des « élections libres ».
42.
Le principe des « élections
équitables » (article 5) garantit l’égalité des conditions juridiques
applicables à l’ensemble des participants aux élections. Le principe des
« élections équitables » porte sur :
43.
Ces points sont classiques. Le projet comprend toutefois un certain
nombre d’aspects originaux, qu’il serait plus facile de comprendre dans une
perspective globale, comme cela a déjà été évoqué. Ainsi, dans le cadre de la
garantie d’élections équitables, l’article 5.2.4 stipule la nécessité d’une
« exécution honnête des procédures électorales conformément à la
loi, en particulier durant le vote lui-même et le décompte des voix »,
ainsi que « la diffusion rapide d’informations complètes sur les résultats
du scrutin ».
44.
L’article 5 peut aussi être qualifié d’introductif et de programmatique,
puisqu’il donne une vue générale de certains aspects relatifs à des élections
équitables, en se référant à des dispositions contenues dans d’autres articles
du projet de Convention.
45.
Le principe d’« élections ouvertes et publiques » (article 6)
est aussi assez traditionnel : « Les élections doivent être
organisées et se dérouler de façon ouverte et publique ». Cette idée
concerne toutes les décisions relatives au processus électoral, y compris aux
actes ayant force de loi (qui « ne s’appliqueront qu’une fois
officiellement publiés » et « qui n’auront aucun effet juridique
rétroactif » lorsqu’ils « limitent les droits et les libertés en
matière électorale ») ; ce principe inclut l’exigence de créer
« des conditions juridiques favorables à l’exercice d’un contrôle efficace
par le public […] et à une surveillance
internationale et impartiale des élections ». Ce principe ne s’étend pas,
bien entendu, au « secret du suffrage et de l’expression de la volonté de
l’électeur ».
46.
L’article 7 porte sur l’obligation de tenir compte de la diversité
linguistique du pays, de telle sorte que les procédures électorales devront
employer la « langue officielle de chaque région […], la langue des
groupes ethniques et des nationalités minoritaires sur le territoire où des
langues régionales ou minoritaires sont utilisées, dans le respect de la
situation de chaque langue et dans la limite du raisonnable ». Ce
principe est bien entendu lié à l’idée même d’élections authentiques,
équitables, et généralement démocratiques. En effet, un scrutin ne peut être
authentique, libre et démocratique si certains groupes de citoyens ne
bénéficient pas d’un accès libre, réel, égal, etc. aux informations et aux
moyens d’information.
47.
Le principe du suffrage universel au sens de l’article 8 se réfère
aux droits électoraux actifs et passifs, en d’autres termes, au droit de vote
(article 8, alinéa 1.1: « droit d’élire ») et au droit de se
présenter à une élection (« droit d’être élu »).
48.
Dans le projet de Convention, ces droits font l’objet d’un certain
nombre de conditions, notamment d’âge (alinéa 1.1), de nationalité ou de
citoyenneté (alinéa 1.2), et de lieu de résidence (alinéas 1.3 et
1.4). Le droit de vote doit être accordé aux personnes ayant atteint la
majorité (18 ans dans la plupart des États), alors que l’âge minimum pour le
droit d’être élu ne peut dépasser 25 ans, sauf disposition contraire de la
Constitution ou des textes relatifs à certains mandats électifs, en particulier
à celui de chef d’État ou de premier représentant d’une division territoriale,
dans une fédération (alinéa 1.1). La formule « lorsque la personne
est capable d’exercer ses droits et de remplir ses obligations de façon pleine
et indépendante » ne doit pas être interprétée comme une restriction du
droit de vote ; à des fins de clarté, il serait donc préférable de la
supprimer. La condition relative à la période de résidence ne devrait être
imposée qu’aux élections régionales et locales, et ne pas dépasser six mois
(alinéa 1.3). Les droits électoraux devraient aussi être accordés aux
citoyens résidant de façon légale à l’extérieur du territoire national
(alinéa 1.4). À l’alinéa 1.3, le terme « plus » devant
« raisonnable » est certainement un lapsus calami, mais le sens du membre de phrase « [garantir]
des droits électoraux […] du territoire donné dans l’ensemble » n’est pas
clair.
49.
L’alinéa 1.6 prévoit que les droits électoraux peuvent être restreints par
la loi pour les personnes dont un tribunal a prononcé l’incapacité ou pour
celles détenues pour une infraction pénale. En dehors des conditions
d’incapacité ou de délit au pénal, à savoir d’une disposition juridique ou
d’une décision judiciaire expresse, l’article 8 ne considère pas le principe de
proportionnalité comme une condition impérative de privation des droits
électoraux, conformément aux conditions de restriction des droits fondamentaux,
et il ne limite pas non plus la condition de condamnation pénale aux
infractions graves. En revanche, l’article 20 s’y réfère implicitement,
puisqu’il prévoit que les droits et les libertés en matière électorale peuvent
être limités dans la mesure où une telle restriction s’impose pour la
protection de la santé, la sauvegarde des droits et des intérêts légitimes
d’autres personnes, de la sécurité nationale et de l’ordre public, et la
prévention des délits (article 20 alinéa 1). L’article 20 alinéa 2.1,
autorise la Constitution à limiter les droits et les libertés des personnes en
matière électorale en prévoyant des conditions raisonnables pour les personnes
dont l’incapacité a été prononcée par un tribunal ou celles purgeant une peine.
Le principe du suffrage universel est donc étroitement lié à la notion de « procédure
efficace, impartiale et équitable d’enregistrement des électeurs auprès des
autorités publiques » et à l’existence d’une liste électorale devant être
régulièrement mise à jour. Enfin, chaque citoyen a « le droit de rectifier
les informations le concernant afin d’en garantir l’exhaustivité et
l’exactitude, ainsi que le droit de connaître l’identité des utilisateurs
actuels ou passés de cette information, le but de cette utilisation ainsi que
les destinataires de l’information » (8.1.5).
50.
Dans un souci de cohérence, il serait préférable de relier plus
étroitement les articles 8 et 12. En vertu du principe du suffrage universel,
les électeurs devraient être enregistrés de façon permanente. Le registre des
électeurs devrait être mis à jour au moins une fois par an. Chaque électeur
bénéficie de la garantie du droit d’être informé sur son inscription sur une
liste électorale, ainsi que d’un droit de recours en justice « ou dans le
cadre d’une autre procédure prévue par la loi », du droit de refuser son
inscription ou sa radiation d’une liste électorale, ainsi que du droit de
rectification de toute autre inexactitude de l’information le concernant
(article 8, alinéa 1.5). Les listes électorales sont mises à la
disposition des électeurs, pour examen et rectification. Dans certaines
circonstances, une liste électorale supplémentaire est également prévue. Outre
ces garanties, l’article 8 alinéa 2 contient une
clause générale de non discrimination.
51. Le principe du suffrage égal fait l’objet de l’article 9 du projet de Convention.
L’observation de ce principe revêt de nombreux aspects. Ce principe signifie en
effet que chaque électeur dispose du même nombre de voix que les autres et que
sa voix a le même poids que celle des autres (« égalité des droits de
vote », article 9, alinéa 1.1). Selon le projet de Convention, les
circonscriptions et les districts électoraux doivent être constitués de façon
équitable, de façon que les résultats électoraux reflètent de la façon la plus
précise et la plus complète possible la volonté des électeurs ayant participé
au scrutin, avec un « écart autorisé minimal » par rapport à un quota
moyen de représentation pour une circonscription et en tenant dûment compte des
minorités nationales et des groupes ethniques (« égalité de la force
électorale », article 9, alinéa 1.2). Il s’agit bien évidemment d’un lapsus
calami : le projet de Convention vise à établir un écart « maximal »
par rapport au critère de distribution adopté.
52.
L’article 12 mentionne d’autres mesures visant à garantir l’égalité des
conditions juridiques et d’autres possibilités de participation aux élections,
en particulier pour les femmes et les personnes handicapées, ainsi que d’autres
catégories de la population (représentants de nationalités ou autres groupes
minoritaires ou ethniques). Quoiqu’il en soit, les dispositions de l’article 12
pourraient être considérées comme des exceptions spécifiques au principe
d’égalité du suffrage et pourraient donc faire l’objet d’un alinéa
supplémentaire de l’article 9 (suffrage égal).
53.
Si l’enregistrement des candidats et des listes présentées par des
partis politiques fait l’objet de l’article 4, alinéas 5 et 6 (suffrage
authentique), l’article 8, alinéa 1.5 (suffrage universel) fait référence
à la procédure d’enregistrement des électeurs et en particulier aux listes
électorales.
54.
L’article 9 alinéa 2 fixe le principe du vote dans des bureaux de vote,
tout en instaurant, dans le même temps, des exceptions juridiques à ce principe
et à d’autres formes légales de vote, comme le vote par correspondance, sur la
base d’un certificat d’absence, mais aussi le vote anticipé, par procuration ou
par d’autres modes de vote qui assurent un confort maximal aux électeurs et
notamment aux personnes ayant un handicap (une infirmité) physique ou autre
(alinéa 3).
55.
Il convient d’indiquer que si le projet de Convention est maintenu dans
sa structure actuelle (et détaillée), il faudrait traiter de façon plus précise
les questions liées au vote à distance.
Cela est d’autant plus important qu’il existe un certain nombre d’initiatives
dans ce sens, à l’échelon national, dans un certain nombre d’États, ainsi qu’à
l’échelon international, en particulier dans le cadre du Conseil de l’Europe.
Nous pensons notamment au Projet intégré n° 1, « Les institutions
démocratiques en action » sur le vote électronique. Il conviendrait de
prévoir des dispositions relatives à la sécurité, à la fiabilité et à la
transparence de ces modes de vote. Ce principe s’applique aussi aux autres
modes de vote à distance, comme le vote par correspondance ou par procuration.
Ces questions devraient aussi être traitées de façon plus précise dans la
disposition relative au suffrage secret (article 11).
56.
Un commentaire final mérite d’être fait. L’alinéa 4 de l’article 9
stipule qu’un « candidat ne tirera pas avantage de sa position ni de son
statut officiel pour remporter des élections ou imposer la présentation et/ou
l’élection d’autres candidats ». Cette idée met en avant l’une des principales causes d’inégalité dans la vie politique
contemporaine et, bien entendu, dans les élections. En fait, le projet
(article 20) ne mentionne que la restriction du droit d’être élu, ou plutôt,
d’être candidat, en raison du statut officiel de certaines personnes.
Toutefois, la dimension de l’administration rend difficile le contrôle des
moyens publics (temps, ressources matérielles, voire en personnel) à des fins
électorales ; le projet oppose à ce problème l’obligation des États
parties à la Convention « d’éviter que les ressources de l’État, de
l’administration ou autres, dont le personnel administratif, à l’échelon
central ou local, ne servent à exprimer des préférences ou créer des privilèges
ou des restrictions pour certains candidats ou partis politiques […]
participant aux élections » (article 21.2.5). Ce point mérite d’être
souligné.
57.
Le principe du suffrage direct
fait l’objet de l’Article 10, bien que ce type de suffrage ne soit pas décrit
explicitement à l’article 1, alinéa 2 du projet de Convention. Selon cette
disposition, le suffrage direct devrait s’appliquer à au moins une des chambres
du Parlement national, mais aussi à d’autres assemblées régionales et locales
(article 3 du Protocole additionnel à la Convention européenne sur les droits
de l’homme ; Charte européenne de l’autonomie locale, STE N° 122).
L’élection au suffrage direct de l’assemblée législative nationale et d’autres
organes représentatifs aux échelons régional et local constitue l’un des
principaux aspects du patrimoine constitutionnel et démocratique européen. Le
fait que, dans un système bicaméral, l’une des chambres ne soit pas élue au
suffrage direct n’est pas en contradiction avec le projet de Convention
(article 10 alinéa 3). La nécessité d’une mention
explicite d’un vote « contre » (alinéa 1) est discutable, cette
pratique étant inhabituelle dans la plupart des pays membres du Conseil de
l’Europe.
58.
Le droit des électeurs au suffrage
secret, qui est l’un des aspects de la liberté de vote, ne devrait faire
l’objet d’aucune restriction (article 11, alinéa 1). Les termes « et
autres formes équivalentes garantissant la liberté de vote », dans le
titre, semblent superflus. Tout contrôle de l’expression de la volonté des
électeurs devrait être interdit sous toutes les formes prévues par la loi
(alinéa 3). L’article 18, alinéa 5, se réfère à l’interdiction et à
la sanction prévues par la loi de toute violation du principe du suffrage
secret.
59.
Ce premier « bloc » de dispositions se termine par l’article
12, qui comprend un certain nombre de mesures exceptionnelles pouvant être
considérées comme des atteintes au principe du suffrage égal (mais aussi
d’égalité de conditions et de possibilités de participation au processus
électoral). Plus concrètement, le projet prévoit « des possibilités
supplémentaires » « d’adoption de mesures » permettant de
s’assurer que les femmes bénéficient des mêmes conditions que celles accordées
aux hommes, sur le plan électoral ; il stipule aussi que les personnes
handicapées ou d’autres catégories de la population (« représentants des populations
autochtones, des minorités nationales, des groupes ethniques ou autres »)
doivent bénéficier de possibilités supplémentaires leur permettant de
participer au processus électoral. Cette règle est peut-être nécessaire, elle
peut faire l’objet de certaines conditions sur la forme et sur le fond (en
particulier en ce qui concerne la nécessité d’un fondement constitutionnel
justifiant la différence de traitement juridique), mais elle peut aussi se
révéler très dangereuse si elle n’est pas soigneusement définie.
Deuxième
« bloc » :
Statut des participants
aux élections et infrastructure technologique du processus électoral moderne
(articles 13 et suivants)
60. L’article 13, portant sur
« l’organisation et l’administration des élections par des organismes
électoraux indépendants » peut être considéré comme marquant la fin du
premier ou le début du deuxième « bloc ». En effet, ce deuxième
groupe d’articles met simplement l’accent sur la surveillance du scrutin par le
public et les garanties s’appliquant au processus électoral.
61. L’organisation et l’administration
des élections devraient être menées à bien par des organes électoraux collectifs dirigés par un « organe
électoral central » agissant de façon indépendante, impartiale et en vertu
des compétences et des pouvoirs qui lui sont conférés par la constitution et/ou
par d’autres lois ou actes législatifs fondamentaux (article 13,
alinéa 1). Seules l’indépendance, l’impartialité et la transparence à
l’égard de la manipulation à des fins politiques garantiront une administration
adéquate du processus électoral. L’organe ou la commission électoral central
devrait jouir d’un statut permanent et d’une composition particulière,
facilitant une impartialité maximale. Or, l’article 13 ne mentionne pas ce
point.
62. La procédure de formation des
organes électoraux et la définition de leurs pouvoirs et de leur statut
juridique devraient être prévues par la
loi. Les organes électoraux devraient comprendre des représentants des partis politiques et d’autres groupes participant
à l’élection, des minorités nationales et des groupes ethniques (cf.
alinéa 2). C’est ainsi que sera garantie la pérennité de règles propres au
droit électoral, notamment celles relatives au système électoral en soi, mais
aussi à la composition des commissions électorales et à l’établissement des
limites de circonscription. Ces dispositions pourraient être précisées :
le droit électoral devrait avoir le
rang législatif et ne devrait pas être modifié trop souvent, et surtout pas
juste avant un scrutin (à moins d’un an de ce dernier). Les règles et les
éléments fondamentaux des procédures électorales devraient aussi être fixés
dans la Constitution ou tout autre texte de rang supérieur à la loi ordinaire.
Selon l’article 13, alinéa 6, il est possible de faire appel des résolutions des organes électoraux inférieurs devant l’organe électoral
supérieur ou devant un tribunal, l’un ou l’autre pouvant annuler la décision de
l’organe inférieur.
63.
Les articles 14, 17, 20 et 21 du projet de Convention prévoient un
certain nombre de droits politiques dans le contexte des élections. À cet
égard, on pourrait s’attendre, dans un document émanant du Conseil de l’Europe,
à ce que l’on fasse référence au moins une fois aux articles 10 et 11 de la
CEDH et à l’article 3 du premier Protocole. On s’assurerait ainsi que les
restrictions à ces droits sont admissibles, dans la limite du « test de nécessité »
effectué par la Cour européenne des droits de l’homme. Bien que le projet de
Convention fasse référence aux obligations, restrictions et autres dispositions
internationales à l’article 20, alinéa 1 et 3, et à l’article 22, alinéa 2,
cela ne suffit pas à couvrir l’ensemble du processus électoral et les campagnes
électorales correspondantes. Le projet de Convention règle ensuite de façon
très détaillée le processus politique aboutissant aux élections. À cet égard,
il convient de rappeler que la Convention européenne des droits de l’homme
autorise des restrictions allant au-delà de celles formulées dans le projet de
Convention, comme celles portant sur l’activité politique des fonctionnaires,
des militaires, des policiers, etc., en particulier à l’ère post-communiste. Ce
type de disposition peut dépasser les incompatibilités évoquées à l’article 20,
alinéa 5 du projet de Convention.
64.
D’une manière générale, la qualité de candidat repose sur les libertés
politiques traditionnelles, à savoir la liberté d’exprimer son point de vue et
ses préférences, la liberté de recherche et de diffusion d’informations, la
liberté de déplacement sur le territoire national, la liberté d’association
dans le but de former des partis politiques, etc.
65.
L’article 14, alinéa 1 garantit à chaque citoyen, individuellement
ou collectivement, le droit d’exprimer
librement ses opinions et ses préférences politiques : cette
disposition peut être considérée comme faisant partie de la liberté d’opinion
et d’expression dans son ensemble. Cette liberté fondamentale devrait donc
avoir pour conséquence de permettre à chaque citoyen de déposer sa candidature
en vue d’être élu, de rechercher et de diffuser des informations sur le
processus électoral et de procéder à un choix personnel fondé, et de se
déplacer librement sur le territoire national. L’article 14, alinéa 2
énonce le droit dont dispose chaque individu de
rejoindre ou de former un parti politique conforme à la loi, dans le but de participer
à des élections, notamment celui de présenter un candidat ou une liste de
candidats. En outre, l’Article 14 alinéa 3 répète l’obligation juridique
de sauvegarde et de protection des droits et libertés politiques et électoraux.
L’article 14, alinéa 5 permet la vérification sélective d’un quota de
signatures. Cette procédure ne devrait
être autorisée que lorsqu’elle aboutit à la validation d’une liste.
L’invalidation ne devrait être possible que lorsqu’il est établi avec certitude
que le nombre nécessaire de signatures n’a pas été obtenu.
66.
Les États parties à la Convention sont aussi dans l’obligation
d’organiser ce que l’on pourrait qualifier de campagne
« institutionnelle » sur les élections en « informant les
citoyens et les autres participants aux élections » sur les règles de la
procédure électorale (article 14.4).
67.
Le projet prévoit certaines mesures juridiques permettant de restreindre
le droit de nomination et d’enregistrement des candidatures. Cette restriction
peut porter sur le pourcentage de signatures d’électeurs (deux pour cent au
maximum, ce qui est excessif, cf. article 14.5, alinéa 2) ou sur le paiement
d’une caution électorale (qui ne doit pas être trop importante et doit être remboursée
si le candidat bénéficie d’un certain nombre (pourcentage) de voix). Selon le
projet, la période de collecte des signatures doit être prévue par la loi, tout
comme le délai de soumission des signatures pour vérification et, enfin, la
procédure de vérification et de validation ou d’invalidation de ces dernières
(article 14 , alinéa 5). La
décision d’enregistrement d’un candidat ou d’une liste de candidats peut être
annulée par les tribunaux ou par les organes électoraux, le cas échéant
(alinéa 6). Un seuil électoral, fixé par la loi (article 14.7), et portant
sur la répartition des mandats législatifs entre partis (coalitions) est
également prévu ; ce dispositif a pour objectif évident d’éviter une
division du Parlement en groupes ou factions trop restreints qui rendrait
difficile la formation de majorités gouvernementales.
68.
L’article 15 porte sur le « statut
et les pouvoirs des observateurs nationaux non partisans et partisans ».
Cet article révèle clairement les difficultés générales, évoquées plus haut, en
ce qui concerne les « observateurs nationaux » désignés par des
organisations nationales non gouvernementales. En effet, des élections libres,
équitables, authentiques, en un mot, démocratiques, trouvent leur légitimité
dans différents aspects. L’un d’entre eux repose bien entendu sur une
administration électorale agissant dans le respect des principes d’indépendance
et d’impartialité déjà évoqués et dans le respect de la règle de droit. En un
mot, il s’agit de procéder à un contrôle technique de ces règles par un
organisme neutre dans le débat politique et dont le caractère
« extérieur » est garanti par différentes dispositions (composition,
prise de décision, statut des membres, etc.).
69.
Un deuxième moyen de garantir cette légitimité relève lui aussi du
« contrôle », mais il est interne : les candidats, les partis et
les coalitions prenant part au combat électoral disposent de représentants et
d’observateurs à tous les stades du processus électoral ; ils peuvent
ainsi signaler tout manquement allégué aux règles démocratiques, voire déposer
un recours face à des organismes compétents (administratifs ou judiciaires),
qui statueront sur un conflit quelconque. Il s’agit par conséquent d’un contrôle
fondé sur la défense partiale d’intérêts différents et inhérents au processus
électoral.
70.
Il existe aussi une troisième solution, liée au contrôle général de la
société. En effet, si le processus électoral respecte les principes de
publicité et d’ouverture, le contrôle est, par principe, généralisé ; ce
contrôle général est particulièrement manifeste pendant l’élection elle-même ou
au stade du décompte des voix, qui doit être ouvert à tous les citoyens.
71.
Le problème est probablement lié à la participation d’observateurs
nommés par des organisations nationales non gouvernementales. En effet, en
raison de certaines circonstances particulières (périodes de transition ou de
conflit politique aigu), ces observateurs tendent à donner l’idée d’un contrôle
« extérieur » (à savoir indépendant, situé au-dessus des partis et
impartial) ; il est pourtant difficile de contrôler l’indépendance réelle
de ces organisations par rapport à l’ensemble des partis politiques, ou du
moins, d’intérêts ou de tendances politiques. Dans cette perspective, il
conviendrait de définir soigneusement la participation de ces observateurs en
tenant compte des paramètres suivants : nombre d’organisations concernées,
calendrier de leur intervention, droits, etc. À cet égard, le projet accorde le
même statut aux observateurs partisans qu’aux observateurs non partisans
appartenant aux ONG, sans imposer d’autre limite. La seule restriction, assez
logique et répandue auprès de toutes les catégories d’observateurs, porte sur
le fait que la loi peut interdire la présence simultanée, dans le même bureau
de vote, de deux observateurs ou plus représentant les mêmes intérêts.
72.
L’article 16 prévoit des règles relatives au financement des élections et des campagnes électorales. Il exige,
bien entendu (bien que cette règle puisse être absente du droit électoral en
vigueur dans la plupart des pays) que les activités publiques liées aux
élections répondent à certaines normes en matière de financement (« les
budgets sont alloués et mis à la disposition des organes électoraux en temps
voulu et leur montant est suffisant pour organiser et administrer les élections »).
73.
L’exigence d’un financement public et « équitable » des
candidats et des partis participant à des élections est plus fréquent
que la possibilité d’un financement privé. L’affectation des fonds publics doit
répondre à des critères objectifs, comme le nombre de voix obtenues aux
scrutins précédents, le nombre de candidats enregistrés, le statut d’un parti
représenté au Parlement, etc. Dans tous les cas, les règles prévoient un budget
électoral maximal, ainsi que le caractère public et transparent des dons et des
dépenses réalisés à titre privé ; ces dispositions permettent un contrôle
efficace du financement par les autorités compétentes. Il serait bon, afin de
dissiper toute ambiguïté, d’ajouter, à la fin de l’article 16, alinéa 3, après
« conformément aux autres conditions stipulées par la loi » la
mention « conformément au principe d’égalité ».
74.
L’article 17 concerne le
traitement de l’information pendant le scrutin et la campagne électorale. Les États doivent veiller au respect des
libertés fondamentales (recherche, collecte et diffusion d’informations sans
censure), ainsi qu’à l’égalité de traitement des candidats et des partis, grâce
à une information impartiale et équilibrée, « dépourvue de toute coloration
politique, idéologique ou d’une autre nature ». Il s’agit d’un autre
élément fondamental des élections modernes, à savoir que l’absence de critères
objectifs (tels que la compétence des organes électoraux aptes à contrôler une
information éventuellement partiale) risque d’entraver le bon fonctionnement
des principes électoraux. L’accès à des médias privés (payants) est également
autorisé, bien que ce dernier doive être contrôlé, en tant que dépense
électorale. En outre, y compris lorsque ces droits doivent être limités pour
des raisons évidentes, le problème risque de se poser lors de la définition des
critères de restriction. Ainsi, l’article 17.3 interdit de façon assez logique
« la diffamation volontaire, directe ou indirecte, de candidats ou de partis
politiques (coalitions) participant aux élections […] dans les médias écrits et
audiovisuels ». En revanche, l’article 17.5 est plus problématique,
puisqu’il stipule qu’« aucun abus ne sera toléré en matière de liberté de
réunion, […] d’association, […] d’expression, et de liberté de la presse,
notamment sous la forme d’un appel à la prise du pouvoir ou à un changement de
système étatique par la violence, d’une violation de l’intégrité territoriale
d’un État, d’un appel à la guerre, à des actes terroristes ou de violence, à
l’incitation à la haine et à l’inimitié sociale, raciale, liée au sexe,
nationale, ethnique ou religieuse ». Le problème sera, naturellement, le
contrôle et la mise en place effectifs de ces règles, qui devraient être
interprétées de façon restrictive. Il conviendrait de préciser clairement
qu’elles doivent respecter le principe de
proportionnalité.
75.
À l’article 17, il est fait une fois de plus référence aux
« conditions d’un véritable pluralisme d’opinion ». Dans la mesure où
l’obligation de garantir la liberté d’expression dépasse les dispositions de
l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, le présent
article pose problème. Étant donné que la question est déjà traitée par la
Convention européenne des droits de l’homme, il semble excessif de répéter
cette exigence en détail dans le projet.
76.
L’accès « égal » (« sur une base équitable ») aux
moyens de communication, évoqué à
l’article 17 alinéa 4 du projet de Convention, fait référence à la
pratique de certains pays, où la taille d’un parti se répercute sur son accès
aux médias.
77.
Pour en finir avec l’article 17, il faut considérer sous un angle
positif les dispositions appelant à l’utilisation des langues indigènes et les
autres instruments permettant à tous les citoyens (y compris ceux des minorités
nationales ou ethniques, ou encore les personnes handicapées) (article 17.6) de
participer au processus électoral.
78.
L’article 18 est un récapitulatif des règles relatives aux plaintes pour atteinte aux droits et aux
libertés en matière électorale. Il établit le principe général selon lequel
toutes les procédures nationales (constitutionnelles, civiles, administratives
et pénales) doivent servir la nature légitime et publique des élections. Les
motifs d’un dépôt de plainte pour non respect des droits et des libertés en
matière électorale sont considérés au sens large, de façon à inclure tous les
participants au processus électoral. Bien entendu, tous les détails des
procédures dans ce domaine doivent être clairement prévus par la loi et tenir
compte de la particularité du processus électoral, en particulier en ce qui
concerne le calendrier de la décision, qui ne doit « pas entraîner
l’annulation du scrutin ni des procédures électorales, ne pas porter atteinte à
l’intégrité du processus électoral et n’affecter en aucun cas l’expression
effective de la volonté des citoyens » : ces points correspondent à
des critères généraux, mais clairs.
Troisième « bloc » : Statut des
observateurs internationaux (article 19)
79.
Ce « bloc » ne se compose, en réalité, que d’un seul article,
l’article 19. Il porte sur une question relativement fréquente dans les
« nouvelles démocraties », celle de la participation au processus
électoral d’observateurs internationaux, des experts généralement nommés par
des organisations internationales afin de garantir le respect des droits et des
libertés par voie constitutionnelle, juridique ou conventionnelle. Bien que
certains éléments du statut de ces observateurs (droits et obligations) soit
commun à celui des observateurs nationaux nommés par les ONG évoqués plus haut,
les observateurs internationaux sont probablement moins susceptibles de
susciter des problèmes de partialité, bien qu’il faille aussi soigneusement
définir les conditions de leur participation et de leurs pouvoirs. À cet égard,
l’article 19.7 énumère un ensemble assez complet de pouvoirs, en soulignant évidemment
les limites de la non-ingérence dans le travail des organes chargés de
l’organisation et de l’administration des élections, mais aussi l’interdiction
de « participer à toute activité non liée à la surveillance des
élections ». L’opinion de ces observateurs doit être rendue publique
« après le vote », afin d’éviter toute exploitation de leurs avis à
des fins politiques ou électorales.
80.
La possibilité de retirer l’accréditation des observateurs
internationaux (article 19, alinéa 8) devrait être interprétée conformément au
principe de proportionnalité. Cela s’applique aussi aux droits des observateurs
en matière de sécurité nationale (article 19, alinéa 7.1 ; voir aussi
article 15 alinéa, 4.1 sur les observateurs nationaux).
Quatrième « bloc » : mesures ne devant pas être considérées comme
discriminatoires dans la réglementation du processus électoral par la loi
(articles 20-21)
81.
Cette partie du projet, comme l’indiquent clairement la Notice explicative
et le titre de l’article 20, est une tentative de mise en place d’un certain
nombre de règles pouvant légitimement restreindre les libertés et les droits en
matière électorale énumérés dans le reste du texte, voire ayant été admis dans
plusieurs articles précédents.
82.
Le premier point porte sur une règle générale, similaire à celles qui
figurent dans de nombreux textes internationaux sur les droits de l’homme.
Selon cet article, « les droits et les libertés des individus en matière
électorale peuvent être restreints par la loi uniquement dans la mesure
nécessaire à la sauvegarde d’autres » principes constitutionnels ou
généraux comme « la santé, les droits et les intérêts légitimes d’autres
personnes, le maintien de la sécurité nationale et de l’ordre public, et la
prévention du crime » (article 20.1). Dans le même sens, l’alinéa 3
stipule que certaines restrictions particulières « peuvent être imposées
uniquement par la loi » et devront être conformes aux obligations internationales
de l’État ».
83.
D’autres alinéas acceptent d’autres mesures, qu’elles soient négatives
(restriction des droits pour les personnes n’ayant pas la capacité juridique ou
condamnées au pénal, prévision d’une « période raisonnable », après
la naturalisation avant la pleine jouissance des droits et des libertés en
matière électorale et sous réserve de mener une politique libérale en matière
de naturalisation) ou positives (fixation d’un quota prévu par la loi de mandats
parlementaires garantissant la représentation de minorités, garanties
supplémentaires pour les femmes et les personnes handicapées, dont des mesures
pour l’insertion de ces catégories sur les listes de candidats). Une fois de
plus, certaines de ces possibilités sont déjà prévues à l’article 21.2.2, qui
oblige les parties à la Convention à « prendre toutes les mesures
nécessaires […] pour s’assurer que [ces catégories de personnes] disposent de
moyens supplémentaires de participer aux élections ».
84.
L’article 20 autorise aussi certaines mesures portant sur la limitation
de la participation au processus électoral de certaines catégories de
personnes, pour différentes raisons (« candidats se présentant à une
réélection », « membres du clergé, personnel d’un organe du pouvoir
exécutif, juges ou procureurs »). Comme cela est indiqué plus haut, une
telle restriction est fortement justifiée, même s’il convient d’observer
attentivement les différents cas concernés et de tenir compte de la situation
spécifique de chaque pays ; en outre, cet article omet des catégories de
personnes qui, par leur position, pourraient influencer le vote (propriétaires
de grands groupes de communication, par exemple).
85.
L’article 21 résume les « obligations » souscrites par les
Parties à la Convention. La plupart de ces obligations ont déjà été
mentionnées, en raison de leur caractère général (« garantir la sauvegarde
des principes démocratiques et des normes du droit électoral, la nature
démocratique des élections […] ; fixer des exigences rigoureuses portant
sur la légitimité du scrutin » : article 21.2.1 ;
« développer, mettre en œuvre et/ou utiliser de nouveaux moyens de
communication informatiques […] qui contribuent à l’ouverture et à la publicité
du scrutin […] et renforcer la confiance des électeurs, des candidats [….] et
d’autres participants à la procédure électorale et au scrutin en
général » : article 21.2.6 ; « adopter des programmes
nationaux […] d’éducation et de formation civique » : article
21.2.7 ; et autres) ; l’article 21 reprend les obligations définies
précédemment (« prendre toutes les mesures nécessaires, y compris celles
prévues par la loi, pour s’assurer que les femmes, les personnes […] handicapées, les […]minorités nationales
et les groupes ethniques disposent de moyens supplémentaires pour participer
aux élections » : article 21.2.2 ; « mettre en place une
procédure efficace et non discriminatoire d’enregistrement des électeurs » :
article 21.2.3 ; interdiction déjà mentionnée d’affecter des ressources
matérielles et humaines du service public à des campagnes électorales
partielles : article 21.2.5).
86.
Quelques autres obligations présentent davantage d’intérêt, comme celle de
l’article 21.2.12, qui prévoit la possibilité, pour les étrangers résidant dans
le pays, de participer à certains scrutins : « s’efforcer d’accorder
le droit d’élire et d’être élu, pour les scrutins relatifs aux organes de
l’administration locale […], aux ressortissants étrangers et apatrides résidant
de façon permanente et légale sur le territoire du [pays] Partie à la présente
Convention, sous réserve qu’ils répondent aux mêmes critères que les citoyens
du pays concerné ».
Cinquième (et dernier) « bloc » (articles
22 et suivants)
87.
Bien qu’ils soient considérés comme faisant partie du « bloc »
précédent dans la Notice explicative, les six derniers articles se réfèrent
plus généralement à la vie de la Convention. Ainsi, l’article 22 précise que
rien n’empêche les États parties à la Convention de remplir leurs obligations
internationales, et que cette dernière n’empiète pas sur d’autres droits et
libertés. L’article 23 décrit la procédure de signature, de ratification et
d’entrée en vigueur de la Convention. Citons un lapsus calami à
l’article 23 alinéa 3 (« rectification » au lieu de
« ratification »). L’article 24 porte sur la possibilité
d’adhésion à la Convention d’États non membres du Conseil de l’Europe.
L’article 25 fixe l’obligation des Parties de présenter périodiquement au
Secrétaire Général du Conseil de l’Europe un rapport sur les mesures prises
dans le cadre de cette Convention, tandis que les articles 26 et 27 prévoient
la possibilité de dénonciation de la Convention et décrivent les obligations
souscrites par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe concernant la
notification de différents événements liés à la vie de la Convention.
Conclusion
88.
L’adoption d’une convention sur les élections pourrait être une étape
importante vers l’harmonisation de la législation électorale dans toute
l’Europe conformément aux principes du patrimoine électoral européen. Une telle
démarche permettrait aussi de tenir compte des recommandations de l’Assemblée
parlementaire et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux visant à
transformer le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de
Venise en une convention du Conseil de l’Europe. Le travail de rédaction de
l’ACEEEO doivent donc être favorablement accueillis
dans cette perspective.
89.
Certaines parties du projet reprennent des textes internationaux – ou,
plus précisément, européens ; d’autres éléments se révèlent quelque peu
problématiques. Toutefois, le projet propose une réglementation intéressante
des divers aspects du processus électoral sans se limiter aux droits et aux
libertés des différents acteurs concernés, mais en s’attachant aussi aux
contextes et situations qui peuvent influencer et donner un sens à l’ensemble
du processus.
90.
En dehors des questions spécifiques posées dans le présent avis, la
forme générale du projet de Convention soulève un certain nombre de questions.
Le projet n’est pas succinct, bien au contraire. Il donne de nombreux détails,
dont certains sont très importants, ce qui est assez surprenant lorsque l’on
sait qu’ils ne figurent généralement pas dans des textes internationaux de même
nature. Un certain nombre de garanties apparaissent deux fois, voire plus
souvent, dans le projet de Convention, et pas toujours sous la même forme, ce
qui risque de donner lieu à des malentendus. Le projet de Convention se réfère
aux principes du patrimoine électoral européen. Ces principes pourraient toutefois avoir été présentés de
façon plus cohérente, de façon à éviter les erreurs d’interprétation.
91.
Sur le fond, les caractéristiques essentielles du patrimoine électoral
européen ont été intégrées au projet, bien qu’un certain nombre de points, qui
ne seront pas énumérés à nouveau ici, méritent d’être revus. Il convient enfin
de souligner, d’une manière générale, que toutes les restrictions aux droits
contenus dans cette Convention devraient être clairement assujetties au
principe de proportionnalité.
