COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE
DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
avis final
sur la rÉforme constitutionnelle
en republique d'armÉnie
adopté par
la Commission de Venise
lors de sa
64e session plénière
(Venise,
21-22 octobre 2005)
Sur la base des observations de
M. Aivars ENDZINS (membre, Lettonie)
M. Kaarlo TUORI (membre, Finlande)
M. Vlad CONSTANTINESCO (expert, France)
I.
Introduction
1. En juin 2005, la Commission de Venise a adopté
son deuxième avis intérimaire sur la réforme constitutionnelle en Arménie
(CDL-AD(2005)016). Il concluait que les propositions d'amendement de la Constitution
adoptées en première lecture nécessitaient des changements importants dans les
domaines de la séparation des pouvoirs, de l'indépendance du pouvoir judiciaire
et du mode de nomination du maire d'Erevan.
2. Comme il avait été décidé précédemment, les
autorités arméniennes ont présenté le 17 juin 2005 au groupe de
travail de la commission des propositions d’amendement révisées.
3. Les 23 et 24 juin 2005, une réunion était
organisée à Strasbourg, au cours de laquelle des représentants des autorités et
de la société civile arméniennes et de la société civile et du groupe de
travail de la Commission, comprenant MM. Endzins, Tuori et Vlad Constantinesco,
ont examiné ces amendements révisés en vue de les améliorer. A l'issue de cette
réunion, les participants sont convenus de plusieurs principes destinés à
guider la suite des travaux de révision de la Constitution (CDL(2005)052).
4. Le 7 juillet 2005, les autorités arméniennes ont
présenté une nouvelle version révisée des amendements à la Constitution
(CDL(2005)058).
5. Le groupe de travail de la Commission a préparé
une évaluation de cette version des amendements qu'il a adressée aux autorités
arméniennes le 21 juillet 2005.
6. Le 1er septembre 2005, ces
amendements ont été adoptés en seconde lecture à l'Assemblée nationale. Ils ont
été soumis à la Commission dans leur version définitive le
9 septembre 2005.
7. Le présent avis concernant les amendements à la
Constitution adoptés en seconde lecture a été établi par le groupe de travail
et présenté aux autorités arméniennes le 19 septembre 2005. Il a été
ensuite endossé par la Commission lors de sa 64ème session plénière
(21-22 octobre 2005).
II.
Analyse du
projet révisé d'amendements à la Constitution adoptés en première lecture
A.
Remarques
préliminaires
8. Les présents commentaires ne
concernent que les aspects qui ont été spécifiquement examinés à la réunion des
23 et 24 juin 2005 et résumés dans le document
CDL(2005)052. En les rédigeant, le groupe de travail s’est efforcé de parvenir
à des solutions permettant un bon fonctionnement des institutions démocratiques
d'Arménie.
9. D'autres aspects de la Constitution,
qui n'ont pas été traités par la Commission dans le présent avis mais dans des
avis précédents,
mériteraient probablement d'être examinés par les autorités arméniennes, les
forces de l'opposition et de société civile.
B.
Droits de
l'homme
Médiateur
10. La création par la Constitution de
l'institution du Médiateur représente un progrès important vers une protection
efficace des droits de l'homme et des libertés en Arménie.
11. L'article 83.1 § 1 prévoit
maintenant expressément que le médiateur sera élu par une majorité de trois
cinquièmes des députés ainsi que le prévoit la loi de la République d'Arménie
sur le Défenseur des droits de l'homme. Le paragraphe 3 du même article prévoit
aussi de manière explicite le principe de l'irrévocabilité du médiateur.
Liberté,
indépendance et pluralité des médias
12.
L'article 83.2 du projet de Constitution fixe maintenant le mode de désignation
des membres de la Commission nationale de la radio et de la télévision (CNRT).
13.
Les membres de la Commission nationale de la radio et de la télévision
ne sont plus désignés par le Président en vertu de la clause générale de
l'article 55.5, mais sont désignés, pour six ans, de la manière
suivante :
- pour moitié par l'Assemblée nationale, et
- pour moitié par le Président.
14.
La Commission se félicite de cette solution, qui constitue sans aucun doute un
progrès vers l'indépendance de la CNRT. La Commission rappelle qu'il est
nécessaire que l'Assemblée nationale comme le Président appliquent une
procédure de sélection des candidats transparente et fondée sur le mérite. Elle
fait remarquer, notamment, que les membres de la CNRT ne doivent pas être des
membres actifs de partis politiques.
15.
La Commission tient également à rappeler qu'il est nécessaire que les membres
des conseils d'administration des organisations de radio‑diffusion de
service public soient désignés afin d'éviter qu’ils puissent faire l’objet d’« ingérences
politiques ou autres ». A
cet égard, la Commission a jugé problématique la nomination par le Président de
la République de tous les membres du Conseil de la télévision et de la radio
de service public et a souligné la nécessité que le mode de désignation, si
le Président doit conserver ce pouvoir, soit ouvert et transparent et ne puisse
faire l'objet d'abus de la part des pouvoirs politiques.
16. La
Commission souligne qu’il est important d’adopter dans ce domaine des règles
conformes aux normes européennes en vigueur. Elle recommande par conséquent
d’adapter la législation pertinente à ces normes avec l’aide du Conseil de
l’Europe.
C.
Séparation des
pouvoirs
Immunité présidentielle
17. En ce qui concerne l’immunité présidentielle,
la Commission note avec satisfaction que l’article 56.1 § 2 révisé reflète
pleinement à la fois le principe de non responsabilité du Président pour les
actes découlant de son mandat présidentiel pendant et après son mandat, et
l’immunité du Président contre toute poursuite, pendant son mandat, pour des
actes qui ne découlent pas de ses fonctions présidentielles.
Séances et sessions extraordinaires
de l’Assemblée nationale
18. La Commission note avec satisfaction que
l’article 70 révisé sur les séances et sessions extraordinaires stipule
maintenant clairement que c’est le Président de l’Assemblée nationale qui
convoque une session ou une séance parlementaire à l’initiative du Président de
la République, ou d’au moins un tiers des députés ou des membres du
gouvernement.
Formation du gouvernement
19. La Commission se félicite des dispositions
révisées sur la formation du gouvernement, qui prévoient maintenant des
garanties pour l’équilibre indispensable des relations entre les principaux
organes constitutionnels d’Arménie.
20. Aux termes du nouvel article 55 § 4,
le Président de la République désigne comme Premier Ministre la personne qui
jouit de la confiance de la majorité des députés. Le sens de l’expression
suivante dans la seconde partie de la première phrase « si cela n’est
pas possible, la personne qui jouit de la confiance d’une majorité
relative » n’est pas clair et il convient de préciser la procédure
exacte à respecter.
21. Désormais, le Premier Ministre ne peut être
démis de ses fonctions par l’Assemblée nationale qu’à l’issue d’une motion de
censure. Par ailleurs, une solution de compromis autorise le Président à
présenter à l’Assemblée nationale une motion de censure à l’encontre du
gouvernement (nouvel article 84 § 2).
22. La Commission a examiné lors de sa réunion des
23 et 24 juin la possibilité d’introduire une motion de censure
constructive. Les membres du groupe de travail ont estimé qu’un tel mécanisme
contribuait généralement à la stabilité du gouvernement et pourrait donc être
utile.
23. Pour ce qui est du pouvoir du Président de
dissoudre l’Assemblée nationale pour des raisons « techniques »,
l’article 74.1 § 2 révisé prévoit à juste titre l’implication du
Président de l’Assemblée nationale ou du Premier Ministre.
24. En ce qui concerne la composition du
gouvernement, la Commission note avec satisfaction qu’elle est désormais fixée
par la loi.
Politique extérieure
25. Le nouvel article 85 stipule maintenant à
juste titre que le gouvernement « décide et met en œuvre » la
politique extérieure de l’Arménie avec le Président de la République. En fait,
l’article 55 sur les compétences du Président de la République devrait
préciser que le Président « décide et met en œuvre la politique extérieure
avec le gouvernement » ce qui serait plus exact que « décide de
l’orientation générale » (« executes the general guidance ») de cette
politique.
Réunions du gouvernement
26. La Commission note avec satisfaction que le
nouvel article 86 § 2 stipule expressément que le Président peut
convoquer et présider des réunions du gouvernement uniquement lorsqu’elles
concernent la politique extérieure,
la défense et la sécurité de l’Etat.
D.
Indépendance du pouvoir
judiciaire
Procureur général
27. Aux termes de l’article 55 § 9
révisé, la nomination et la révocation des adjoints au Procureur général se
font sur recommandation du Procureur général.
Nomination et révocation
des juges / Composition du Conseil de la justice
28. La Recommandation No. R (94)12 du Comité des Ministres du Conseil de
l’Europe sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges prévoit ce qui
suit :
« L’autorité compétente en matière de sélection et
de carrière des juges devrait être indépendante du gouvernement et de l’administration.
Pour garantir son indépendance, des dispositions devraient être prévues pour
veiller, par exemple, à ce que ses membres soient désignés par le pouvoir
judiciaire et que l’autorité décide elle‑même de ses propres règles de
procédure. Toutefois, lorsque la Constitution, la législation ou les traditions
permettent au gouvernement d’intervenir dans la nomination des juges, il
convient de garantir que les procédures de désignation des juges ne soient pas
influencées par d’autres motifs que ceux qui sont liés aux critères objectifs
susmentionnés ».
29. La Charte européenne sur le statut des juges stipule :
« Pour toute décision affectant la sélection, le
recrutement, la nomination, le déroulement de la carrière ou la cessation de
fonctions d’un juge ou d’une juge, le statut prévoit l’intervention d’une
instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au sein de
laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs suivant
des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux‑ci ».
30. Selon l’exposé des motifs de la Charte européenne sur le statut des
juges, « l’intervention » d’une instance indépendante couvre une
opinion, une recommandation ou une proposition ainsi qu’une décision effective.
31. L’article 94.1 du projet de Constitution fixe la composition du Conseil
de la justice : neuf juges (la version anglaise ne devrait pas
dire « up to nine judges », mais selon les autorités arméniennes il
s’agit d’une faute de traduction) élus au scrutin secret pour un mandat
de cinq ans par l’Assemblée générale des juges de la République
d’Arménie, deux juristes nommés par le Président de la République
et deux juristes nommés par l’Assemblée nationale.
32. Le nouvel article 94.1 § 3, prévoit que les
séances du Conseil de la justice sont présidées par le Président de la Cour de
cassation qui n’a pas le droit de voter.
33. La Commission estime que la composition du Conseil de la justice est
conforme aux normes européennes indiquées précédemment.
34. Lors de la réunion des 23 et 24 juin, il a été décidé que le
Président de la République ne peut désigner ou révoquer une personne que
sur la recommandation ou à la demande du Conseil de la justice. L’article 55
§ 11 doit mentionner plus clairement ce principe important.
35. L’expression « sur la recommandation ou la conclusion du Conseil
de la justice » doit se référer de manière non équivoque à toute
décision concernant la nomination, le parcours professionnel ou la
cessation de fonctions d’un juge. L’expression « peut mettre fin à leurs
pouvoirs » doit être remplacée par « met fin à leurs pouvoirs ».
Un point supplémentaire du paragraphe 11 doit stipuler clairement que le
Président, sur la recommandation ou la conclusion du Conseil de la justice, « promeut
les juges candidats à une promotion professionnelle ».
36. La Commission souligne qu’il est important de
réglementer cette question conformément aux normes européennes applicables.
Elle recommande donc que, en plus d’un nouveau libellé de
l’article 55 § 11 les autorités arméniennes préparent ou révisent la
législation pertinente avec l’aide du Conseil de l’Europe.
E.
L’autonomie
locale
37. Les modifications apportées au chapitre 7
sur l’autonomie locale suivent les recommandations présentées par la Commission
dans ses précédents avis. Ainsi, le principe selon lequel Erevan est une
collectivité, et donc une unité d’autonomie locale, est expressément stipulé.
Le nouvel article 108 affirme le principe selon lequel le maire d’Erevan
doit être élu, mais la loi peut prévoir une élection indirecte, ce qui
est légitime aux termes de la Charte européenne de l’autonomie locale. La loi contient des dispositions détaillées
concernant la formation et le fonctionnement des organes de l’autonomie locale de
la ville d’Erevan. Si l’on envisageait déjà comme solution l’élection indirecte
du maire par le Conseil municipal, il serait bon de le préciser dans
l’article 108.
F.
Amendements à la
Constitution
38. Selon l’article 113 révisé, pour que le
referendum sur la réforme constitutionnelle soit jugé valide, un quart (et non
un tiers comme il était prévu précédemment) des électeurs inscrits doit
effectivement voter. La Commission considère que cette simplification est la bienvenue.
G.
Dispositions
transitoires
39. La Commission estime que les nouvelles
dispositions constitutionnelles doivent entrer en vigueur dès que possible. Les
dispositions concernant les mandats des organes élus
(article 63 § 2 et article 107 § 1) entreront
évidemment en vigueur à l’expiration des mandats en cours.
III. Conclusions
40. Le projet révisé d’amendements à la Constitution constitue sans aucun
doute une amélioration par rapport aux projets précédents sur lesquels la
Commission de Venise avait présenté ses commentaires. Pour la Commission, le
succès d’un referendum constitutionnel sur la base de ce texte constituerait un
bon point de départ pour garantir que la Constitution arménienne respecte les
normes européennes en matière de respect des droits de l’homme, de la
démocratie et de l’Etat de droit, et préparerait la voie à un renforcement de
l’intégration européenne. La Commission apprécie les efforts et la bonne
volonté des autorités arméniennes.
41. Il est
certainement important que les discussions concernant le texte final se
poursuivent de manière ouverte et transparente avec les forces de l’opposition
et la société civile d’Arménie. Il faut trouver un consensus politique le plus
large possible.
42. Le prochain défi majeur consistera à organiser une campagne appropriée
pour le referendum en vue de l’adoption de la nouvelle Constitution de
l’Arménie. La Commission invite les autorités arméniennes à faire le maximum
pour garantir la réussite de la réforme de la Constitution en
novembre 2005. La réforme doit être présentée à la population arménienne
en temps utile et sous une forme adéquate. Pour cela, la campagne référendaire
doit absolument bénéficier d’une diffusion équitable, adéquate et très large
par les médias.
43. La Commission tient à souligner que la réussite de ce processus de
réforme de la Constitution dépend et est le reflet de la maturité de la classe
politique arménienne. Non seulement la majorité, mais aussi l’opposition
doivent faire la preuve qu’elles sont capables de trouver des compromis pour
parvenir à un environnement politique viable, seule voie vers la démocratie en
Arménie.
44. En fait, une bonne constitution constitue certainement le premier pas
essentiel vers la démocratie. Mais cela ne suffit pas. Les autorités
arméniennes devront construire un environnement politique et social permettant
la réalisation effective du nouveau système de gouvernement. La Commission est
prête à les aider dans cette tâche essentielle.
