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Varsovie, Strasbourg, le 25 octobre 2005
Avis n° 336 / 2005
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CDL-AD(2005)029
Or.
angl.
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COMMISSION EUROPEENNE POUR
LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
avis FINAL
SUR LES AMENDEMENTS AU CODE ELECTORAL
DE LA REPUBLIQUE D'AZERBAIDJAN
de
la Commission de
Venise
et
de l’OSCE/BIDDH
Adopté
par le Conseil des élections démocratiques
lors
de sa 14ème réunion
(Venise,
20 octobre 2005)
et
la
Commission de Venise
lors
de sa 64ème session plénière
(Venise,
21-22 octobre 2005)
sur
la base des observations de
M.
Georg Nolte (Commission de Venise, Membre suppléant, Allemagne)
M.
Peter Paczolay (Commission de Venise, Membre suppléant, Hongrie)
M.
Rumen Maleev (OSCE/BIDDH, Expert,
Bulgarie)
I.
Introduction
1. Des représentants
du Bureau des Institutions Démocratiques et des Droits de l'Homme de l'Organisation
pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE/BIDDH), de la Commission de
Venise et des autorités de la République d’Azerbaïdjan se sont réunis le 1er
mars 2005 à Strasbourg pour étudier les modifications qui pourraient être
apportées au code électoral. Ils ont convenu que les autorités de l'Azerbaïdjan
prépareraient un projet de texte et le soumettraient pour avis à l’OSCE/BIDDH et
à la Commission de Venise avant la fin du mois de mars. La Commission de Venise,
qui a reçu le projet le 25 avril 2005, l'a transmis à l’OSCE/BIDDH et à ses
membres, Messieurs G. Nolte et P. Paczolay. L’OSCE/BIDDH a sollicité l'avis de
M. R. Maleev.
2. Des
représentants de l’OSCE/BIDDH, de la Commission de Venise et des autorités de
la République d'Azerbaïdjan se sont à nouveau rencontrés à Strasbourg, le 31
mai 2005, pour échanger leurs points de vue
sur les propositions d'amendements au code électoral et les commentaires préliminaires
de MM. G. Nolte, P. Paczolay et R. Maleev.
3. La
Commission de Venise a entériné l'avis préliminaire sur les amendements
proposés au code électoral (CDL-AD(2005)018) à sa 63e session plénière (Venise, 10
– 11 juin 2005). L'avis préliminaire a été transmis aux autorités de
l'Azerbaïdjan immédiatement après la session.
4. Le Parlement
(Milli Majlis) de la République d'Azerbaïdjan a adopté les amendements au code
électoral le 26 juin 2005.
5. Les amendements
au code électoral qui ont été adoptés doivent être examinés à la lumière des
observations que la Commission de Venise et l’OSCE/BIDDH ont antérieurement
portées sur le code électoral. Les quatre documents les plus récents et les
plus importants sont l’avis conjoint final sur le code électoral de l'Azerbaïdjan
du 1er septembre 2003 (CDL-AD(2003)015), le rapport final sur
l'élection présidentielle de l’OSCE/BIDDH de 2003 (FR03), les Recommandations conjointes
du 1er juin 2004 (CDL-AD(2004)016rev et JR04) et l'avis préliminaire
sur les propositions d'amendements au code électoral de la République d'Azerbaïdjan
(CDL-AD(2005)018). Ces documents, qui sont liés entre eux,
contiennent d'importantes propositions pour améliorer le code électoral et
mettre en place un cadre juridique pour organiser les élections conformément
aux normes internationales. Le présent avis réaffirme les recommandations
susmentionnées.
6. Les
propositions les plus importantes n'ont malheureusement pas été mises en oeuvre
par les autorités azerbaïdjanaises malgré les recommandations réitérées de
l'Assemblée parlementaire et du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.
7. Les
amendements qui ont été adoptés (ci-après désignés sous la dénomination “la loi”)
reflètent les recommandations de 2004 dans une certaine mesure seulement, et traitent
pour l'essentiel de questions techniques ou mineures. Pourtant certains
amendements sont conformes aux normes internationales, d’autres suivent même
les recommandations antérieurement formulées par la Commission de Venise et l’OSCE/BIDDH,
cela ne saurait cependant amener à conclure que le code électoral de
l'Azerbaïdjan est satisfaisant après les amendements qui lui ont été apportés le
26 juin 2005. La liste, figurant à la fin de cet avis, des
précédentes recommandations de 2003 et 2004 qui sont toujours insuffisamment, voire aucunement prises
en compte dans la nouvelle loi, le montre bien.
8. Les abréviations suivantes sont utilisées
pour les besoins du présent avis :
CEC – Commission électorale centrale
CECirc – Commission électorale de circonscription
CEB – Commission électorale du bureau de vote
9. Les principales recommandations telles qu'elles
figurent dans le documentCDL-AD(2004)016rev de la Commission de Venise et le
document JR04 de l’OSCE/BIDDH sont, par ailleurs, désignées sous l'appellation “recommandations
conjointes”.
10. Le
présent avis, préparé sur la base des observations de Messieurs G. Nolte, P.
Paczolay et R. Maleev, a été adopté par le Conseil des élections démocratiques lors
de sa 14ème réunion (Venise, 20 octobre 2005) et par la Commission
de Venise lors de sa 64ème session plénière (Venise, 21-22 octobre
2005).
II.
Commentaires des différents amendements
11. Le texte de chaque amendement apparaît en
caractères gras et en italiques.
1.
Les amendements sont les suivants :
1.1.29.
résultats du
scrutin – résultats du décompte des voix effectué par la commission électorale d’un bureau de vote lors d’élections (de référendum) ; résultats
du décompte des voix par une commission électorale de circonscription lors d’un référendum et de l'élection présidentielle ;
1.1.30.
résultats
des élections (du référendum) – résultats des élections législatives et
municipales en République d'Azerbaïdjan tels que déterminés par la commission
électorale de circonscription;
1.1.31.
résultat
du vote (du référendum) – indique le candidat qui est élu député au Parlement, Président
de la République d'Azerbaïdjan ou conseiller, ou le sort de la question
posée par voie de référendum (adoptée ou rejetée) ;
1.1.32.
résultats globaux
des élections – synthèse des résultats aux élections législatives ou municipales indiquant
le nombre de voix recueillies par chacun des candidats.
12. Il semblerait que ces définitions aient
uniquement été ajoutées pour des raisons terminologiques. Si tel est le cas,
elles ne posent pas de problème.
2.
Il convient d'ajouter
à l'article 2.4: “Les élections législatives et l'élection présidentielle ne
peuvent avoir lieu le même jour. Les élections législatives et les élections
municipales ne peuvent avoir lieu le même jour. L'élection présidentielle et
les élections municipales ne peuvent avoir lieu le même jour.”
13. Il est légitime de prévoir que des élections différentes
ne puissent pas se tenir le même jour.
3.
A l'article 19.8,
ajouter après le membre de phrase « pendant une réunion de la commission
électorale » les mots “et sur les points à l’ordre du jour de la réunion”;
ajouter après le membre de phrase “information sur la date et l’heure de la réunion de la
commission électorale” les mots “et la liste des points à l’ordre du jour, les
projets de décision et autres documents utiles” ; ajouter après le membre de
phrase “information sur la date et l’heure de la réunion” les mots
“et la liste des points à l’ordre du jour, les projets de décisions et autres
documents utiles.”
14. Il faut se féliciter de ces ajouts puisqu'ils
visent à une meilleure préparation des réunions des commissions en informant
personnellement, dans les délais, leurs membres de l'ordre du jour et en leur
fournissant, par écrit ou par voie
électronique, les projets de décisions qui seront examinés et autres documents utiles.
4.
A l'article
19.17, le terme “appareil” est à remplacer par le terme “secrétariat".
15. Il semble s'agir d'une modification
terminologique. Dans ces conditions, elle est légitime.
5.
A l'article 22.1,
il convient d'ajouter ce qui suit : les “restrictions prévues dans cet article
en considération des liens de parenté (excepté pour les parents directs) ne
s'appliquent pas aux membres des commissions électorales de bureau de vote spéciales
comptant 50 à 100 électeurs inscrits, tel que précisé à l'article 36.7 du
présent Code."
16. L'amendement limite aux parents directs les restrictions
générales de parenté prévues à l'article 22.1 applicables aux personnes aptes à
siéger dans les organes électoraux de circonscriptions comptant 50 à 100 électeurs,
qui sont constitués par un vote public lors d’une réunion générale des
électeurs (Art. 36.7).
17. Une telle exception ne devrait s’appliquer
qu’aux cas dans lesquels d’autres options ne sont pas possibles. La Commission
électorale centrale devrait établir une procédure claire de création de telles
commissions électorales de bureau de vote.
6.
A l'article 22.10.1, ajouter après le mot
“réunion” les termes “et les points à examiner au cours de ces réunions, les
projets de décisions relatives à ces points et autres documents utiles”.
18. Cet amendement concorde avec l'amendement n° 3
- le droit des membres des commissions d'être informés en temps
utile non seulement de la prochaine réunion, mais aussi des points à examiner,
des projets de décisions, etc.
7.
A l'article 22.11,
remplacer les mots “résultats globaux” par “résultats (résultats globaux)”.
19. Cette modification correspond à l'amendement n°
1.
8.
A l'article 27.1 ajouter avant les mots “un membre” et “le membre” les mots “Président, vice-Président, secrétaire et”.
20. Selon les informations
fournies par les autorités de l’Azerbaïdjan, cette disposition est nécessaire
pour résoudre certaines questions relatives aux retraites. Il semblerait que la
traduction de l’amendement n’est pas exacte et pourrait porter à confusion.
9.
A l'article
28.6, ajouter après les mots “moyen d'expression” les mots “et site internet”.
21. L’ajout crée une obligation à charge de la CEC
de contribuer à un site internet. Cette codification de la situation existante est
bienvenue.
10.
L'article 34.5
devrait énoncer : “Les effectifs permanents travaillant pour le secrétariat de
la Commission électorale de circonscription, leurs titres et salaires sont
fixés par la Commission électorale centrale de la République d’Azerbaïdjan.”
22. Cet ajout apparaît légitime.
11.
Aux articles
40.12 et 42.2.7, ajouter après le mot “résultats” les mots “(résultats globaux)”.
12.
Reformuler comme
suit l'article 41.3 : “L'observation peut débuter le jour de l'annonce de la
tenue des élections (du référendum). Elle prend fin le jour où tous les litiges
relatifs aux élections (du référendum) auront été examinés par les tribunaux
compétents et les résultats (aux résultats globaux) des élections (du référendum)
officiellement publiés.”
13.
A l'article
44.5, remplacer les mots “résultats généraux” par les mots “résultats (résultats
généraux)”; ajouter après “les élections” le mot “(référendum)”.
23. Les modifications apportées aux trois
paragraphes susmentionnés tentent de répondre aux recommandations conjointes de
l’OSCE/BIDDH et de la Commission de Venise qui veulent que le code électoral
garantisse les droits accordés aux observateurs jusqu'à ce que toutes les
tâches électorales soient accomplies. Force est de constater que les
amendements ne traitent pas spécifiquement du droit d'accès des observateurs aux
commissions électorales après la tenue du scrutin même s'ils prévoient
explicitement que l'observation
peut débuter le jour de l'annonce de la tenue des élections (au référendum) et
prend fin le jour où tous les litiges relatifs aux élections (du référendum) auront été examinés par les
tribunaux compétents et les résultats (résultats globaux) des élections (du référendum)
officiellement publiés. Une précision dans ce sens apparaît nécessaire, vu que
le code traite expressément des droits des observateurs avant et pendant le
jour de l’élection. La Commission électorale centrale devrait donc clarifier la
question en spécifiant que les règles générales, en particulier l’article
40.12, s’appliquent également après le jour de l’élection, comme cela a été
confirmé par les autorités de l’Azerbaïdjan. Cela comprend l’absence de
restrictions à l’accès aux commissions électorales.
14.
Ajouter à
l'article 46.1, la phrase suivante: “La liste des électeurs est diffusée sur le
site internet pertinent de la Commission électorale centrale conformément aux
règles établies par ladite Commission. Toutefois, l’adresse des électeurs ne doit
pas être divulguée.”
24. La diffusion sur le site internet de la liste
des électeurs (sans mentionner leur adresse) est un ajout dont il convient de
se féliciter.
15.
A l'article 48.1, remplacer "doit” par “ne
doit pas”.
25. L'amendement
n° 15 relatif à l'article 48.1 exige l'affichage public des copies des listes
des électeurs sans mentionner leur adresse.
Cet amendement empêchera les partis politiques de vérifier, dans les faits,
l'exactitude des listes des électeurs.
16.
Ajouter à l'article
60.2.3 la phrase suivante: “(la présente disposition peut être appliquée aux
candidats désignés par des partis politiques ou des groupes de partis
politiques lorsque le candidat a donné par erreur une information inexacte).”
17.
Remplacer à
l'article 60.5, l'expression “au moins 3% des voix” par “au moins 3% des suffrages
exprimés”.
26. Conformément
aux recommandations précédentes du OSCE/BIDDH et de la Commission de Venise,
l'amendement relatif à l'Art. 60.5 prévoit de restituer la caution électorale
déposée au moment de leur enregistrement aux candidats qui ont recueilli 3 % au
moins des suffrages exprimés.
18. Remplacer, à l'article 73.2, le mot "circonscription”
par “compétente".
27. Cet amendement paraît de nature rédactionnelle.
19. A l'article
74.1, insérer avant "le suivant" la phrase: “La campagne électorale
est menée conformément à l'article 47 de la Constitution de la République
d’Azerbaïdjan”.
20.
Ajouter à l'article
88.1 la phrase suivante: cette interdiction sera mise en œuvre conformément à
l'article 47 de la Constitution de la République d’Azerbaïdjan.
28. En introduisant à l'article 74.1 la liste des
personnes et des groupes autorisés à mener une campagne électorale, l'amendement
n° 19 renvoie désormais à l'article 47 de la Constitution. Cet
énoncé ne tient malheureusement pas pleinement compte de la recommandation conjointe
d'employer la phrase “sans préjudice du droit à la liberté d'expression.” Il
reste encore à préciser que le droit à la liberté d'expression est universel et
que, de ce fait, la liste figurant à l'article 74.1 est indicative et non
limitative. Il est regrettable que le libellé antérieurement recommandé par l’OSCE/BIDDH
et la Commission de Venise n'ait pas été adopté.
29. L'amendement n° 20 relatif à l'article 88.1
renvoie également à l'article 47 de la Constitution au lieu de faire précéder
la liste des limitations au contenu des informations
diffusées lors des campagnes électorales de la mention recommandée “sous
réserve du droit à la liberté d'expression”. Cela
est d'autant plus important que les limitations renvoient en définitive à “l'insulte
à l'honneur et à la dignité des citoyens”, formulation par trop vague. Malheureusement,
la proposition d'adopter la rédaction antérieurement recommandée n'a pas été
suivie.
21. Les articles
100.2.4 et 100.2.6 sont à supprimer, l'article 100.2.5 devenant l'article 100.2.4.
et l'article 100.2.7, l'article100.2.5 ; les articles 100.2.8 à 100.2.19 deviennent
respectivement les articles 100.2.6 à 100.2.17.
30. La suppression des articles 100.2.4 et 100.2.6
a été adoptée, comme le recommandait le documentCDL-AD(2004)016rev. (JR04), paragraphe 28 afin de raccourcir la
liste des points à inclure dans les procès-verbaux de résultats.
31. Les autorités n'ont pas tenu compte de la
proposition visant à modifier l'Art.106.2 de sorte à prévoir l'obligation à
charge de la CEB de proclamer et de consigner sur le procès-verbal des
résultats, immédiatement après la fin du décompte des enveloppes glissées dans
chaque urne, le nombre d'enveloppes qui ont été retirées de chaque urne. La
prochaine fois, les instructions pour le décompte des voix que la CEC donnera devront
prévoir de mélanger toutes les enveloppes glissées dans les différentes urnes
avant de commencer à les ouvrir, une par une, pour établir la validité du vote
exprimé.
22.
A l'article 104.6, ajouter la phrase
suivante après les termes “après avoir reçu le bulletin de vote" et à l'article
105.2, après l'expression “le vérifier par sa signature” : “La personne
qui remet le bulletin de vote à l'électeur apposera un cachet sur la carte
d'électeur indiquant la date du scrutin”.
32. L'amendement n° 22 vise à mettre en place des
garanties contre d'éventuelles utilisations abusives, le jour du scrutin, de la
carte d'électeur qui est remise aux électeurs à titre de preuve de leur
inscription sur la liste des électeurs (Art. 46.2). L'amendement impose aux
membres de la CEB qui remettent l'enveloppe et le(s) bulletin(s) de vote à l'électeur
d'apposer un cachet spécial sur sa carte d'électeur indiquant la date du
scrutin. Pareille mesure n'a d'intérêt que si l'impression et la distribution des
cartes d'électeur sont soumises à un contrôle et à un comptage étroits. En
l’état, cette procédure n'est pas une solution de remplacement efficace à la réintroduction
de la disposition portant sur le marquage à l'encre des doigts des électeurs
comme l'ont antérieurement suggéré le OSCE/BIDDH et la
Commission de Venise (Avis conjoint,CDL-AD(2003)015, par. 42).
23. A
l'article 106.7, ajouter les termes “et observateurs” après les termes “de deux
membres”.
33. L'amendement réaffirme le droit des
observateurs énoncé à l'Art. 42.2.11 d'assister au transfert des procès-verbaux
de la CEB et d'autres documents électoraux à la CECirc compétente en
accompagnant le Président et deux membres de la CEB en charge du transfert.
24. Ajouter
à la fin de l'article 108.2 la phrase suivante: “La Commission électorale centrale
de la République d’Azerbaïdjan établit le procès-verbal des résultats globaux des élections à
l'intention du Parlement de la République d’Azerbaïdjan et des municipalités ”.
34. La CEC ne rassemble pas les procès-verbaux des résultats des élections
municipales et législatives. L'amendement n° 24 relatif à l'article 108.2 l'oblige
cependant à établir les procès-verbaux des “résultats globaux” de ces élections.
Cette mesure marque un progrès en fournissant, sous une forme consolidée,
des informations concises sur les “résultats globaux”
des élections qui sont organisées au niveau des circonscriptions. Selon
l’article 171.2, le délai pour établir les procès-verbaux est de 20 jours. La
longueur de ce délai garantit que tous les recours puissent être traités, mais
elle n’écarte pas l’obligation d’établir les protocoles aussitôt que possible. Il
faut également adapter le libellé de l'article à la nouvelle terminologie de
l'article 1.1.32.
25. A
l'article 109.1, remplacer le chiffre “5” par le chiffre “2”.
26. A
l'article 109.3, remplacer les termes “2 jours” par le membre de phrase “immédiatement
ou, au plus tard, dans les 24 heures à la Commission électorale centrale” ;
enlever les mots « au plus tard » et ajouter les mots « soumis
aux mass media » après « devraient être ».
35. La recommandation
formulée par l’OSCE/BIDDH et la Commission
de Venise de ramener à 24 heures le délai de publication des résultats préliminaires
est en partie mise en oeuvre par la modification apportée à l'article 109.1, cette
disposition obligeant le bureau de vote à publier les résultats consolidés du
scrutin de la CECirc dans les 2 jours (et non plus 5) suivant le scrutin. De
même, le délai de publication, par la CECirc, des résultats de chaque circonscription
spéciale figurant à l'article 109.3 est ramené à 24 heures (au lieu de 2 jours)
après la tenue du scrutin. L'obligation de publier immédiatement (sans attendre
nécessairement l'expiration du délai de 24 heures) les résultats préliminaires du
vote de chaque circonscription spéciale mérite d'être saluée.
27. Les articles 112.2 et 112.3 seront libellés comme suit :
112.2. Les personnes mentionnées à l'article 112.1
du présent code peuvent présenter leur recours aux commissions électorales de
niveau supérieur.
112.3. Lorsque les recours des personnes
mentionnées à l'article 112.1 ne sont pas d'abord examinées par une commission
électorale supérieure, les plaignants peuvent former un recours auprès de la
Commission électorale centrale contre la décision ou l'action (l'inaction) de
la commission électorale de circonscription et auprès de la Cour d'appel contre
la décision ou l'action (l'inaction) de la Commission électorale centrale.
36. Le libellé de l'article 112.3 “Lorsque les recours des personnes mentionnées à
l'article 112.1 ne sont pas d'abord examinés par une commission électorale de
niveau supérieur” n'est pas clair car il ne précise pas auprès de quelle
instance le recours doit être introduit. L'amendement institue une procédure
unique pour les recours formés par les électeurs auxquels un acte ou une omission
de la CEB ne donne pas satisfaction : ils doivent d'abord saisir la CECirc puis
la CEC et, en dernier ressort, la Cour d'appel. Ce système de contestation des
élections prend beaucoup de temps et, de ce fait, est de nature à priver les
électeurs, les candidats et les autres parties intéressées d'une voie de
recours effective. La recommandation que l’OSCE/BIDDH et la
Commission de Venise ont formulée d'instituer “un accès direct à un tribunal
pour garantir une protection effective et rapide des droits électoraux” n'a pas
été mise en oeuvre.
La possibilité d’une plainte pénale
n’est pas une voie de droit alternative appropriée, dès lors qu’elle ne
concerne qu’un nombre limité de violations du droit électoral et que le droit
pénal ne peut conduire à l’annulation de décisions infondées
37. Les recommandations conjointes de modifier l'art.
112.1 en précisant que le droit de présenter un recours est universel pour ce
qui concerne toutes les décisions et en prolongeant le délai de trois jours qui
est imparti pour introduire un recours sont ignorées.
28. A l'article 112.4, ajouter la phrase suivante :
“En tout état de cause, la Commission électorale
centrale doit, après examen de tout recours, rendre une décision dûment motivée.
Au cours de l'examen du recours, le parquet est informé de tout élément portant
à croire à l'existence d'un élément de délit. Le parquet compétent est tenu
d'examiner le recours dans les 3 jours”.
38. L'amendement marque un progrès considérable puisqu'il
donne, dans une large mesure, effet à la recommandation pertinente. La
CEC informe désormais le procureur général en cas d'allégation d'agissements
délictueux. Ladite information n'emporte pas "transfert", au
procureur général, du recours en son entier. La commission électorale devrait plutôt
rester compétente pour enquêter sur l’effet du recours sur les résultats
électoraux et laisser au procureur général le soin d'exercer les poursuites
pénales.
39. Un autre élément de la proposition, en
l'occurrence établir un échéancier des mesures à prendre par le parquet, renforcerait
le processus et mériterait, en conséquence, d'être salué.
29. A
l'article 112.10, ajouter le mot “chaque” avant le mot “recours”.
30. Aux articles
128, 130, 156, 159, 191, 192, 225, 228, remplacer “salaire minimum” par “ unité
financière conventionnelle”.
40. Les modifications figurant au paragraphe 30
apparaissent légitimes.
31. A
l'article 128.3, remplacer respectivement les chiffres “5”, “50”, “100” par les
chiffres “25”, “250”, “500”.
32.
A l'article 130,
remplacer respectivement les chiffres “2”, “1”, “50” par les chiffres “10”,
“5”, “250”.
41. Les amendements n° 31 et 32 prévoient d'actualiser
le plafond des fonds électoraux pouvant être versés aux différentes catégories de
groupes de campagne référendaire enregistrés.
33.
Aux articles 139.2.1,
170.2.2, 204.1.1 et 240.2.1 ajouter le membre de phrase suivant: “ou en cas
d'annulation sous réserve que le nombre des électeurs inscrits dans les bureaux
de vote représente plus du quart de tous les électeurs inscrits dans la
circonscription.”
42. Les dispositions antérieures du code électoral
contenues dans ces articles donnaient, en fait, ordre à la CECirc ou à la CEC d'annuler
les résultats d'une élection ou d'un référendum dans le seul cas où les
résultats des élections auraient été invalidés, du fait d'irrégularités, dans
plus de 40 pour cent des bureaux de vote concernés. Ces dispositions ont fait
l'objet de précédentes recommandations. Il semblerait que l'amendement n° 33
introduise une autre condition pour invalider les résultats d'une élection au
niveau d'une circonscription ou au niveau national : si le nombre d'électeurs
inscrits dans le bureau de vote dont les résultats ont été annulés dépasse le quart du nombre total
des électeurs inscrits, respectivement, dans la circonscription concernée ou à
l'échelle nationale.
43. Si cette interprétation est juste, force est
de constater que l'amendement rétablit la situation antérieure. Les résultats d'une
élection sont désormais considérés comme valides si, du fait d'irrégularités, les
résultats sont annulés dans 40 pour cent au plus des bureaux de vote et si le
nombre des électeurs de ces bureaux ne dépasse pas le quart des électeurs
inscrits dans la circonscription concernée. L'ampleur des irrégularités admises,
qui portent atteinte aux droits électoraux de 25 pour cent des électeurs inscrits,
demeure très élevée et ne satisfait pas aux normes internationales. Il faudrait
indiquer clairement que l’organe de recours doit
annuler le scrutin si une irrégularité a
pu influencer le résultat.
34.
A l'article 156, remplacer respectivement les chiffres “15”, “2”, “5”,
“100” par les chiffres “75”, “10”,
“25”, “500”.
44. L'amendement prévoit un réajustement du calcul
du plafond des fonds électoraux des candidats aux élections ainsi que des fonds
spéciaux, des fonds des candidats et des partis politiques, des fonds alloués
par la CECirc et des dons volontaires versés aux fonds électoraux des candidats
aux élections au Parlement.
35.
A l'article 159.1.1,
remplacer respectivement les chiffres “2”, “500” par les chiffres “10”, “2500”.
36.
A l'article 159.1.2,
remplacer respectivement les chiffres “1”, “250” par les chiffres “5”,
“1250" .
37.
A l'article 159.1.3,
remplacer le chiffre “50” par le chiffre “250”.
38.
A l'article 159.2.1,
remplacer le chiffre “2” par le chiffre “10”.
39.
A l'article 159.2.2,
remplacer le chiffre “1” par le chiffre “5”.
40.
A l'article 159.2.3,
remplacer le chiffre “50” par le chiffre “250”.
45. Ces amendements réajustent le plafond des
dons versés aux candidats et aux partis politiques et l'affectation de ces
fonds.
41. Aux
articles 161 et 230, remplacer les mots “au moins 3
pour cent des voix du nombre total d'électeurs” par les mots “au moins 3 pour cent
des suffrages exprimés”.
46. L'amendement met en oeuvre la recommandation
de l’OSCE/BIDDH et de la Commission de Venise de fixer le seuil
requis pour dispenser les candidats aux élections législatives et municipales
de l'obligation de payer le coût de leur temps de parole et de l'espace mis
librement à leur disposition à 3 pour cent des suffrages exprimés en lieu et
place des 3 pour cent du nombre d'électeurs de la circonscription concernée.
42. A
l'article 191.1, remplacer “200 mille” par “1 million”.
47. L'amendement prévoit un réajustement du plafond
des fonds électoraux des candidats à la présidentielle. Ce n'était pas le sujet
des recommandations précédentes.
43. A
l'article 192, remplacer respectivement les chiffres “2”, “500”, “1”, “250”, “50” par les chiffres “10”, “2500”, “5”, “1250”, “250”.
48. L'amendement fixe les conditions de la
transparence dans l'utilisation des fonds électoraux par les candidats à
l'élection présidentielle conformément au relèvement du plafond desdits fonds
auquel procède l'article 191.
44. A
l'article
194, remplacer “au moins
5 pour cent des voix du nombre total d'électeurs" par “au moins 3 pour cent
des suffrages exprimés”.
49. L'amendement prévoit, conformément à la
recommandation antérieurement formulée, de ramener de 5 pour cent du nombre
d'électeurs à 3 pour cent des suffrages exprimés le seuil requis dispensant les
candidats à l'élection présidentielle de l'obligation de payer le coût de leur
temps de parole et de l'espace mis librement à leur disposition. Cela concorde
avec le seuil prévu pour les candidats aux élections législatives et
municipales (voir paragraphe 45 ci-dessus).
45. A l'article 203.1, remplacer le chiffre “14” par
le chiffre “10” ; à l'article 203.1, ajouter les mots “conformément à l'article
102 de la Constitution” après le mot “approbation”.
50. L'amendement fixe à 10 jours (et non plus 14
comme auparavant) le délai imparti à la CEC pour transmettre les résultats de
l'élection présidentielle à la Cour constitutionnelle. Le conflit entre
l'ancien article 203.1 du code électoral et l'article 102 de la Constitution se
trouve ainsi éliminé, comme le préconisaient l’OSCE/BIDDH et la
Commission de Venise dans leurs recommandations conjointes (CDL-AD(2004)016rev,
JR04, par. 31).
46. A l'article 225.1.1, remplacer respectivement
les chiffres “2”, “1500”, “1”, “500”, “250”, “150” par les chiffres “10”,
“7500”, “5”, “2500”, “1250” et “750”.
47. A l'article 225.1.2, remplacer respectivement
les chiffres “1500”, “1”, “750”, “500”, “250”, “100” par les chiffres “7500”,
“5”, “3750”, “2500”, “1250” et“500”.
48. A l'article 225.1.4, remplacer le chiffre “100”
par le chiffre “500".
49. A l'article 225.1.5, remplacer respectivement
les chiffres “2”, “1500”, “750”, “500”, “250”, “150” par les chiffres “10”,
“7500”, “3750”, “2500”, “1250” et “750”.
50. A l'article 225.2, remplacer respectivement
les chiffres “10”, “7500”, “5000”, “2500”, “1500”, “1000” par les chiffres “50”,
“37500”, “25000”, “12500”, “7500”, “1250” et “5000”.
51. A l'article 225.5.1, remplacer le chiffre “50”
par le chiffre “250”.
52. A l'article 225.5.3, remplacer respectivement
les chiffres “150” et “5” par les chiffres “750” et “25”.
53. A l'article 225.6, remplacer le chiffre “100” par
le chiffre “500”.
54. A l'article 228.1.2, remplacer le chiffre “500”
par le chiffre “2500”.
55. A l'article 228.1.3, remplacer le chiffre “50”
par le chiffre “250”.
56. A l'article 228.2.1, remplacer le chiffre “2”
par le chiffre “10”.
57. A l'article 228.2.2, remplacer le chiffre “1”
par le chiffre “5”.
58. A l'article 228.2.3, remplacer le chiffre “50”
par le chiffre “250”.
51. Les amendements n° 46 à 53 réajustent le
plafond des fonds électoraux dont peuvent bénéficier au niveau local les partis
politiques, les groupes de partis et les candidats à la fonction de conseiller
municipal. Les amendements n° 54 à 58 énoncent les conditions de la transparence dans
l'utilisation des fonds électoraux aux élections municipales conformément au relèvement
du plafond fixé pour ces fonds.
III.
Le processus
électoral dans son ensemble
52. L’OSCE/BIDDH et la
Commission de Venise regrettent qu'un nombre considérable des recommandations
formulées en 2003, 2004 et 2005 ne se retrouvent pas ou, dans une mesure très
restreinte seulement, dans les amendements.
53. Des recommandations sur des points importants
figurant dans le précédent avis conjoint final (CDL-AD(2003)015), dans les Recommandations
conjointes (CDL-AD(2004)016rev, (JR04)) et l'avis préliminaire (CDL-AD(2005)018) sont ignorées ou
insuffisamment prises en compte. Il s'agit des recommandations essentielles
suivantes :
1.
Composition des commissions électorales (par. 9-12 des Recommandations
conjointes);
2.
Signature des pétitions pour les élections
présidentielles (par.13) ;
3.
Refus d'enregistrement des candidats pour les élections
présidentielles (par.14-15) ;
4.
Rassemblements électoraux (par.16) ;
5.
Droit de faire campagne (par. 17-18) ;
6.
Dispositions relatives au financement (par. 19) ;
7.
Observateurs (par. 24-25) ;
8.
Procédures de radiation (par. 26) ;
9.
Déclarations préliminaires (par. 30) ;
10. Recours (par.
33) ;
11. Déclaration d'invalidation
(par. 36) ;
12. Taux de
participation au référendum (par. 38) ;
13. Le marquage des
doigts à l’encre (CDL-AD(2003)015), par. 42).
54. En outre, l'amendement n° 15 (article 48.1) supprime
une disposition antérieure portant sur la transparence de l'établissement des
listes d'électeurs.
55. Il est d'autres sujets de préoccupation dont
le code ne dispose pas, du moins pas directement, et qui sont de nature à
compromettre l'organisation d'élections démocratiques. Il s'agit, par exemple
de :
-
l'interdiction qui est faite à certaines ONG de désigner
des observateurs (par. 22 des Recommandations conjointes et
-
l’intimidation du personnel électoral (par. 37 des
recommandations conjointes).
56. La législation électorale ne prévoit pas,
pour les élections parlementaires, l’organisation du vote des citoyens de
l’Azerbaïdjan résidant à l’étranger. Vu le nombre d’électeurs concernés, cela
pourrait causer un problème.
57. La législation électorale ne prévoit pas, pour les
élections parlementaires, l’organisation du vote des citoyens de l’Azerbaïdjan
résidant à l’étranger. Cela entraîne qu'un nombre significatif de citoyens
ne peut pas voter. Il est vrai, cependant, que le système uninominal utilisé
pour les élections parlementaires dans la République d'Azerbaïdjan crée des
difficultés logistiques sérieuses d'organisation du vote des citoyens résidant
à l'étranger.
Conclusion
58. Cet avis sur la loi portant amendement au
code électoral montre que la plupart des recommandations importantes formulées
par l’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise ont été mises en œuvre en partie
seulement, quand elles n'ont pas purement et simplement été ignorées.
59. A côté de modifications qui, pour l'essentiel,
sont d'ordre technique, seul un nombre limité d'amendements importants ont été
adoptés en réponse aux recommandations jointes de 2003 et 2004 et de l'Avis
préliminaire de l’OSCE/BIDDH et de la Commission de Venise de 2005. Citons
parmi eux :
-
L'amélioration des pratiques administratives pour permettre
aux commissions électorales de travailler dans des conditions normales (amendements
3 et 6) ;
-
L'extension des droits des observateurs à la période
post-électorale, quoique l'amendement ne tienne pas pleinement compte de la
recommandation (amendement 12);
-
Une plus grande transparence de la mise à jour des listes
d'électeurs par leur diffusion sur un site internet spécifique de la CEC (amendement
14). Cette amélioration est toutefois remise en cause par la suppression
de l'obligation de publier l’adresse des électeurs (amendement 15) ;
-
La restitution de la caution électorale aux candidats
ayant recueilli 3 pour cent au moins des suffrages exprimés (amendement 17) ;
-
La suppression des articles 100.2.4 et 100.2.6 afin de
raccourcir la liste des points à inclure dans les procès-verbaux des résultats (amendement
21) ;
-
L'accroissement de la confiance que l'opinion peut avoir
dans le processus électoral en proclamant dans les délais les résultats préliminaires
(amendements 25 et 26) ;
-
L'obligation à charge du procureur de mener promptement
les enquêtes sur les questions relatives aux élections (amendement 28) ;
-
Réduction de la caution payée par le candidat qui n’a pas
réussi à collecter les 450 signatures nécessaires à son enregistrement ;
-
L’abaissement à 3 pour cent des suffrages exprimés du
seuil dispensant les candidats à l'élection présidentielle de l'obligation de
payer le coût de leur temps de parole et de l'espace mis librement à leur
disposition et la reformulation du calcul du
seuil à 3 pour cent des suffrages exprimés pour tous les niveaux d'élection
(amendements 41 et 44) ;
-
La réduction à 10 jours du délai imparti à la CEC pour
transmettre les résultats d'une élection présidentielle à la Cour constitutionnelle,
éliminant par là même le conflit existant entre la Constitution et le code
électoral (amendement 45).
60. L’OSCE/BIDDH et
la Commission de Venise sont d'avis que, la loi examinée ne tenant pas dûment
compte des autres recommandations de 2003, 2004 et 2005, elle satisfait seulement de manière partielle aux engagements
pris envers l'OSCE et aux normes du Conseil de l'Europe en matière d’élections
démocratiques et que ses lacunes empêchent l'opinion publique d’avoir la confiance
nécessaire dans le droit et la pratique électoraux en Azerbaïdjan.
