COMMISSION EUROPÉENNE
POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION
DE VENISE)
AVIS
SUR LE PROJET DE LOI
CONCERNANT LA LIBERTÉ DE RELIGION
ET LE RÉGIME GÉNÉRAL DES RELIGIONS
EN ROUMANIE
adopté par
la Commission
lors de sa
64e session plénière
(Venise,
21-22 octobre 2005)
sur la base
des commentaires de
M. Giorgio
MALINVERNI (membre, Suisse)
M. Hans-Heinrich
VOGEL (membre, Suède)
I. Introduction
1. Le 21 juillet 2005, M. Adrian Lemeni, Secrétaire
d’Etat aux Affaires religieuses de Roumanie, a demandé l’avis de la Commission
de Venise sur le « projet de loi relatif à la liberté de religion et au
régime général des religions en République de Roumanie » (CDL(2005)064). MM.
Giorgio Malinverni et Hans Vogel ont été nommés rapporteurs.
2. Le ministère
de la Culture et des Affaires religieuses, en collaboration avec l’association « Conştiinţă
şi Libertate » (Conscience et liberté), a organisé, du 11 au 13
septembre 2005 à Bucarest, une conférence internationale sur la liberté de
religion dans les contextes roumain et européen. Cette conférence s’est en
particulier penchée sur le projet de loi mentionné plus haut. Elle regroupait
des représentants des cultes et des associations religieuses actives dans le
pays, ainsi que des experts internationaux. M. Hans Vogel y assistait au nom de
la Commission de Venise.
3. Le présent avis, rédigé sur la base des
commentaires de MM. Malinverni et Vogel (CDL(2005)079 et 078), a été adopté par
la Commission lors de sa 64e session plénière (Venise, 21-22 octobre 2005).
II.
Observations générales
4. Ces commentaires se basent sur la traduction
anglaise du projet de loi relatif à la liberté de religion et au régime général
des religions en République de Roumanie (CDL(2005)064) (ci-après : le
« projet de loi ») qui a été transmise à la Commission par le Gouvernement
roumain. Il se peut que cette traduction ne reflète pas parfaitement et en tout
point la version originale. Par conséquent, afin d’éviter toute interprétation
erronée, le texte roumain du projet a également été pris en compte, du moins dans
la mesure du possible.
5.
En Roumanie, des dispositions constitutionnelles garantissent la liberté de
religion et régissent le régime juridique des communautés religieuses. Divers
décrets gouvernementaux réglementent ces questions plus en détail. Le décret n°177/1948 relatif au « régime
général des religions », qui n’a jamais été formellement abrogé, reste le
texte fondamental en matière de réglementation du statut des communautés
religieuses, même s’il semble que plusieurs de ses dispositions ne soient plus
appliquées en pratique. Il a pourtant fait l’objet de nombreuses critiques, en
raison du fait qu’il permet une ingérence importante dans l’organisation
interne de ces communautés et qu’il exerce un contrôle important sur la vie religieuse
en général. En Roumanie, les communautés religieuses sont tenues
de s’enregistrer. Cet enregistrement peut être obenu sur décision
gouvernementale, mais il ne semble pas qu’il existe, à l’heure actuelle, de
procédure clairement définie d’enregistrement des groupes religieux en tant que
religions, ce qui génère une insécurité juridique.
6. L’article 73, paragraphe 3 lit. s de la
Constitution, réédité après le référendum national qui s’est tenu en octobre
2003, exige que le statut général des communautés religieuses soit réglementé
par une loi organique, qui doit être adoptée par le Parlement à la majorité
absolue des membres du Sénat et de la Chambre des députés. Le projet de loi
constitue une base juridique assez longue et détaillée, qui répartit les
communautés religieuses en trois niveaux : « cultes », « associations
religieuses » et « groupes religieux ». Un certain nombre de
droits et obligations spécifiques sont rattachés à chacune de ces catégories. Une
association religieuse peut être fondée en tant que telle et être plus tard
reconnue, sur décision du Gouvernement, comme un culte. Le statut de culte est réservé aux communautés
religieuses qui sont depuis longtemps actives en Roumanie, qui y comptent de
nombreux fidèles et qui disposent en outre d’institutions stables.
7. Le projet
de loi paraît être le résultat de discussions approfondies entre le Ministère
roumain de la Culture et des Affaires religieuses – par l’intermédiaire du Secrétariat
d’Etat aux Affaires religieuses – d’une part, et les 18 cultes, d’autre part,
qui sont déjà reconnus en Roumanie. Un large consensus semble entourer le fait
que les relations entre l’Etat roumain et les communautés religieuses du pays
devront à l’avenir être régies selon les principes envisagés dans le projet de
loi, notamment à travers la procédure proposée pour la reconnaissance de ces
communautés et leur classification en trois catégories distinctes.
8. La
Commission considère qu’en dépit de certaines ingérences excessives dans
l’autonomie des communautés religieuses – atteintes auxquelles il faudra
remédier (voir les paragraphes 24 et 25 ci-dessous) –, le projet de loi pourrait
marquer un réel progrès par rapport à la situation actuelle, qui se caractérise
par une sécurité juridique insuffisante. Il encadrera notamment mieux, en le
limitant, le rôle du Gouvernement dans le contrôle exercé sur les activités
desdites communautés, tout en réaffirmant – quoique de façon très détaillée –
les éléments clés de la liberté de pensée, de conscience et de religion.
9. Il est
vrai que la classification des communautés religieuses en trois catégories et
la procédure d’enregistrement dans son ensemble peuvent être considérés comme
pesants, et qu’un tel système n’est en aucun cas indispensable à la protection
de la liberté de religion. La Commission est cependant consciente que beaucoup,
en Roumanie, jugent ce système utile, compte tenu des circonstances
historiques, sociales et autres. Elle est notamment sensible au fait que la
reconnaissance des cultes crée un certain nombre de droits, lesquels impliquent
un soutien financier conséquent de la part de l’Etat. Cela peut contribuer à
expliquer pourquoi on demande à ces cultes des garanties strictes, telles qu’un
nombre minimum de membres et le fait de pouvoir attestter une présence durable.
III.
Position du
projet de loi dans la hiérarchie des normes
10. La position du projet de loi dans l’ordre
juridique roumain revêt une importance cruciale pour l’interprétation qui en
sera faite. Selon l’article 73, paragraphe 3 lit. s de la Constitution, le
projet doit être adopté sous la forme d’une loi organique, c’est-à-dire qu’il
doit bénéficier d’un statut supérieur à celui des lois ordinaires. La
Commission a conscience du fait que l’on choisit généralement de donner un
caractère organique à une loi pour insister sur l’importance sociale de la
question traitée. L’adoption d’une telle loi, de même que les modifications qui
suivront, nécessitent d’obtenir une majorité qualifiée au Parlement, ce qui
assure une plus grande stabilité à cette forme spécifique de législation.
11. La
Commission est d’avis que le projet de loi contient trop de références imprécises
à d’autres lois. Des expressions comme « dans les conditions de la
loi » ou « conformément à la loi » sont souvent utilisées, par
exemple à l’article 10, paragraphes 2, 3 et 4, à l’article 29, paragraphe 1, à
l’article 32, paragraphe 2, ou encore à l’article 33, paragraphe 2. A défaut
d’indications plus précises, il est impossible de savoir à quelles autres
dispositions légales le projet de loi fait référence, ce qui nuit à la sécurité
juridique et promet de compliquer son interprétation dans le futur. Les
rédacteurs devraient donc veiller à faire l’économie de ce genre de références
en s’efforçant d’établir une réglementation exhaustive dans le projet de loi. En
outre, certaines dispositions telles que l’article 38 et l’article 39, paragraphe
2, n’ont pas le moindre caractère normatif, étant donné qu’elles ne constituent
guère que des références croisées à d’autres lois.
IV.
Entités religieuses
a.
Procédure
de reconnaissance
12. Le statut
d’ « association religieuse » peut être obtenu par le biais d’une
inscription dans un registre public (voir les articles 40 à 48 du projet de loi).
Selon l’article 40, paragraphe 1 du projet de loi, l’appartenance d’au moins
300 citoyens roumains résidant en Roumanie à une association est nécessaire
pour que celle-ci soit enregistrée. Cela pose deux problèmes : premièrement,
cette condition peut être difficile à remplir pour les fidèles de certaines
grandes religions du monde – telles que l’hindouisme ou le bouddhisme – qui
peuvent n’être pas beaucoup à posséder la nationalité roumaine et à vivre en
Roumanie. Deuxièmement, l’exigence de citoyenneté semble contrevenir à
l’interdiction de la discrimination fondée, entre autres, sur la nationalité et
l’origine nationale, principe pourtant consacré dans nombre d’instruments
internationaux ratifiés par la Roumanie. Les rédacteurs auraient donc tout
intérêt à nuancer cette double exigence.
13. Les conditions
requises pour la reconnaissance d’un culte sont énoncées aux articles 17 et 18
du projet de loi. Selon le premier, le statut de culte peut être acquis par les
associations religieuses qui, eu égard à leur activité ou au nombre de leur
membres, offrent des garanties non seulement en termes de durabilité et de
stabilité, mais aussi d’« intérêt public ». Dans des circonstances
particulières, une disposition de ce genre peut être raisonnable s’il est
question d’associations laïques, mais il ne semble pas qu’elle le soit dans ce
contexte.
14.
L’exigence numérique de l’article 18 correspond à au moins 0,1 % de la
population roumaine selon le
dernier recensement. Avec 22,3 millions d’habitants, cette disposition suppose
la présence d’au moins 22 300 membres, tous citoyens roumains résidant en
Roumanie.
15. Les
exigences de stabilité sont décrites à l’article 18 lit. a et c du projet de
loi : toute association religieuse qui demande à bénéficier du statut de culte
doit produire des documents prouvant qu’elle est constituée et présente sur le
territoire roumain depuis au moins douze ans, sans interruption.
16. Combinée,
ces exigences élevées et rigides concernant la stabilité et le nombre de
membres peuvent nettement compliquer la tâche des associations religieuses qui
souhaitent obtenir le statut de culte. On peut donc s’interroger sur l’opportunité
qu’il peut y avoir à imposer par la loi des seuils numériques si précis. Le
recours à des critères plus flexibles présenterait l’avantage de ménager une marge
d’appréciation permettant de prendre en compte des circonstances particulières ;
la Commission recommande par conséquent aux autorités d’étudier cette
possibilité plus avant.
17. Au vu de
ce qui précède, la Commission considère que le projet de loi est caractérisé
par un cadre juridique quelque peu rigide, qui ne facilitera pas les choses
pour les communautés religieuses désireuses d’obtenir la reconnaissance de
l’Etat et de développer leurs activités. Compte tenu de ce qui sous-tend ce
projet de loi et des circonstances historiques, sociales et autres qui
prévalent en Roumanie (voir paragraphe 8, ci-dessus), il semble qu’il subsiste
au moins quelque possibilité pour réexaminer les exigences légales précitées.
b.
Procédure de reconnaissance simplifiée pour dix-huit
cultes
18. Les 18
cultes dont la liste est dressée en annexe au projet de loi peuvent être
reconnus par le biais d’une procédure sommaire et sans avoir à fournir
certaines des informations que les associations religieuses qui n’apparaissent
pas sur ladite liste devront présenter pour devenir des cultes reconnus (voir
l’article 49).
19. La
reconnaissance, toutefois, ne sera pas automatique ni nécessairement accordée. Selon
l’article 49, paragraphe 3 du projet de loi, elle est accordée aux statuts et
codes canoniques de tout culte candidat, à la condition expresse que leur
contenu ne représente pas un danger pour la sécurité nationale, l’ordre, la
santé, la moralité publique ou les droits de l’homme et les libertés
fondamentales. On peut se demander pourquoi cette disposition a été jugée
nécessaire à la reconnaissance des cultes figurant dans la liste, qui sont
pourtant bien connus. Il convient donc de s’assurer que cela ne cache pas une
volonté de se servir de cette disposition pour refuser la reconnaissance à un
culte quelconque de la liste.
c.
Respect de l’autonomie des communautés religieuses
20. En
matière de statut juridique, il est fondamental que l’Etat prenne un soin tout
particulier de respecter l’existence autonome des communautés religieuses, car
elle est indispensable au pluralisme dans une société démocratique et se trouve
donc au cœur même de la protection offerte par l’article 9.
21. A cet
égard, certaines dispositions du projet de loi peuvent être vues comme des
ingérences discutables de l’Etat, dont on peut se demander si elles sont
nécessaires dans une société démocratique. Par exemple, selon l’article 18 lit.
c du projet de loi, les associations religieuses qui souhaitent être reconnues
sont tenues de produire des documents concernant « leur foi,
organisation et statut de fonctionnement […] ; la structure de leur
organisation centrale et locale ; le mode de direction, d’administration et de
contrôle ; […] le statut de leur personnel […]; les principales activités
entreprises par le culte en vue d’atteindre ses buts spirituels » .
Le projet de loi n’indique pas pour quelle raison ni à quelle fin ces informations
sont demandées ; il ne précise pas non plus le niveau de détail attendu ni
en quoi de tels renseignements peuvent aider le Gouvernement à prendre une
décision au sujet de la demande de reconnaissance. Il en est de même pour
l’article 41, paragraphe 2 lit. b. article 23, qui traite du personnel
recruté par les cultes et semble aller trop loin dans ce contexte.
d.
Position
de l’Eglise orthodoxe roumaine
22. L’attitude qui
prévaut – exprimée notamment dans une observation générale du Comité des droits
de l’homme des Nations Unies – consiste à dire que les Etats peuvent
reconnaître le rôle joué par une Eglise ou une confession particulière dans
leur société, à condition que cela n’entraîne pas une discrimination fondée sur
les convictions religieuses. Dans ce contexte, l’article 7,
paragraphe 2 du projet de loi ne pose pas de véritable problème, en
particulier parce qu’il insiste simplement sur le rôle important de l’Eglise
orthodoxe roumaine et d’autres églises et cultes reconnus.
e.
Protection
judiciaire
23.
L’un des moyens d’exercer le
droit qu’a chacun de manifester sa religion, en particulier pour une communauté
religieuse, dans sa dimension collective, réside dans la possibilité de
garantir la protection judiciaire de la communauté, de ses membres et de ses
biens, de telle sorte que l’article 9 de la CEDH doit être lu à la lumière non
seulement de l’article 11, mais aussi de l’article 6 de ladite convention.
24. L’article
31, paragraphe 1 du projet de loi dispose que les biens des cultes qui
résultent de tout type de donation ainsi que toute autre bien entré « légalement »
dans le patrimoine d’un culte ne peuvent, par la suite, faire l’objet de
réclamations. Même s’il reviendra en fin de compte aux tribunaux compétents de
décider si les biens en question ont été acquis « légalement » ou non
par les cultes, cette disposition peut dans certains cas exclure – ou du moins
sérieusement limiter – la possibilité, pour des individus, de remettre en
question devant un tribunal la validité d’une acquisition réalisée par un culte.
En outre, l’article 31, paragraphe 3 du projet de loi dispose que les litiges
patrimoniaux entre cultes reconnus doivent être résolus à l’amiable ou, à
défaut, « conformément au droit commun ». La Commission considère
qu’il devrait être dit plus clairement que cette disposition permet un contrôle
du juge en cas d’échec d’une tentative de règlement amiable. Une telle
précision constituerait un réel progrès dans l’amélioration du projet de loi.
25.
La Commission remarque que
jusqu’à récemment, les litiges juridiques qui opposaient l’Eglise catholique
grecque et l’Eglise orthodoxe au sujet d’édifices religieux devaient être
tranchés par une commission conjointe composée de représentants des deux
cultes, conformément à l’article 3 du décret-loi n° 126/1990 « relatif à
certaines mesures applicables à l’Eglise catholique grecque de Roumanie ».
En s’appuyant sur ce texte, certains tribunaux roumains ont considéré que cette
disposition excluait toute compétence des organes juridictionnels dans ce
domaine, tandis que d’autres ont conclu qu’elle obligeait les requérants à
épuiser d’abord la voie de la commission conjointe, sans exclure une compétence
subséquente des organes juridictionnels. Entre-temps, la loi n° 182/2005
complétant l’article 3 du décret-loi n° 126/1990 est entrée en vigueur. Cette
nouvelle disposition affirme sans équivoque que toute partie concernée est
désormais libre de saisir un tribunal, mais uniquement si la commission
conjointe ne se réunit pas, ne parvient à aucune conclusion ou adopte une
décision qui ne satisfait pas l’une ou l’autre des parties. La question de la
compatibilité de ce mécanisme avec la Convention européenne des Droits de
l’Homme, et notamment avec le droit à un procès équitable (article 6 de la
Convention), le droit à la liberté de religion (article 9) et le droit à un recours
effectif (article 13), est en cours d’examen par la Cour européenne des Droits
de l’Homme.
26. Compte
tenu de ce qui précède et en dépit des précisions apportées par la loi n° 182/2005,
la Commission rappelle que l’article 31 du projet de loi est encore susceptible
de poser certains problèmes de compatibilité avec la Convention européenne des
Droits de l’Homme. L’article 31 du projet de loi a ainsi une portée plus large
que l’article 3 du décret-loi n° 126/1990 tel que modifié par la loi n°182/2005
puisqu’il concerne tous les cultes reconnus et couvre l’ensemble des biens
religieux, sans se limiter aux édifices religieux. En fonction des développements
futurs au sein de la Cour européenne des Droits de l’Homme, il pourrait s’avérer
nécessaire de revoir cet article 31 dans le cas où il ne serait pas amendé
avant son adoption par le parlement.
27. Les articles
19 et 20 du projet de loi contiennent d’utiles garanties procédurales qui
s’appliquent à l’examen des candidatures des cultes qui souhaitent être
reconnus. Ils offrent notamment le droit fort appréciable de déposer, auprès de
l’autorité judiciaire compétente, un recours contre une décision du Gouvernement
accordant ou refusant la reconnaissance, cela en vertu de la loi sur le
contentieux administratif n° 554/2004. Néanmoins, il serait tout aussi
important de prévoir le même droit à l’article 21, qui autorise le Gouvernement
à retirer, dans certains cas, la qualité de culte reconnu.
28.
Selon l’article 26 du projet
de loi, les cultes peuvent disposer de leurs propres tribunaux religieux afin
de régler les questions de discipline interne, pour lesquelles les dispositions
statutaires et canoniques sont exclusivement applicables. Si la Commission note
que cette clause respecte tout particulièrement l’autonomie des communautés
religieuses, elle n’en insiste pas moins sur le fait qu’une exclusion si large
des garanties procédurales générales risque de ne pas se conformer aux
exigences de l’article 6 de la CEDH.
f.
Divers
29. Le
chapitre 5 du chapitre II traite du système éducatif géré par les cultes. En
vertu de la loi relative à l’éducation, ces derniers ont le droit d’enseigner
la religion dans les écoles publiques ; ce droit est ainsi réaffirmé à
l’article 39, paragraphe 1 du projet de loi. Mais, dans ce contexte, il serait
souhaitable de rappeler clairement dans le projet de loi que les élèves de
l’enseignement public ne sont pas obligés d’assister aux cours d’éducation
religieuse.
30. Selon
l’article 48, paragraphe 1 du projet de loi, le procureur est tenu d’être
présent aux procès concernant des affaires d’acquisition ou de perte du statut
d’association religieuse. Toutefois, il n’est précisé nulle part en quelle
qualité et à quelle fin. Il convient donc de combler cette lacune afin de
clarifier son rôle.
V.
Questions de
rédaction
31. Pour la
Commission, le projet de loi est un peu trop long et détaillé, compte tenu de
la nature de la question traitée. Certaines dispositions pourraient ainsi être
formulées de manière plus concise, et d’autres simplement supprimées. Le tout
n’en serait alors que plus compréhensible pour les personnes concernées.
32. Dans le
même esprit, il pourrait être opportun de regrouper les dispositions répétitives.
Ainsi, les restrictions imposées à la liberté de religion et aux activités des
communautés religieuses, qui sont exprimées à l’article 2, paragraphe 2 ainsi
qu’à l’article 5, paragraphe 3 du projet de loi, sont largement identiques. La possibilité de jouir de la liberté de
religion en commun avec d’autres (« collectivement » dans le projet
de loi) est énoncée à l’article 2, paragraphe 1 et à l’article 5, paragraphe 1.
La distinction entre les associations religieuses et les groupes religieux est
mentionnée à l’article 5, paragraphe 2 et à l’article 6. Les principes relatifs
au droit fiscal et aux cultes sont consacrés à l’article 10, paragraphe 2 et à
l’article 11. Le droit d’un culte à s’organiser de manière autonome sur la base
de statuts internes est quant à lui consacré à l’article 8, paragraphes 2 et 3,
de même qu’à l’article 14, paragraphe 2.
33. Il
convient en outre de s’interroger sur l’intérêt de conserver certaines
dispositions exprimant des principes qui vont tellement de soi qu’il est
probablement superflu de vouloir leur faire revêtir la forme de normes. On peut
citer l’article 9, paragraphe 5, qui autorise l’Etat à signer des accords de
partenariat avec des cultes reconnus ; l’article 13, paragraphe 1, qui
rappelle que les relations entre les cultes sont fondées sur le respect et la
compréhension mutuels ; l’article 32, paragraphe 3, qui offre la
possibilité de renvoyer un enseignant qui aurait gravement enfreint la doctrine
ou la morale d’un culte ; l’article 33, paragraphe 2, et l’article 34, qui
rappellent que les cultes sont compétents pour élaborer les programmes
scolaires de leurs propres institutions éducatives.
VI.
CONCLUSIONS
34.
Le projet de loi a fait l’objet d’un louable processus de consultation
impliquant des représentants de plusieurs religions. Il contient ainsi des
dispositions qui, en principe, constituent un cadre satisfaisant pour
l’exercice de la liberté de religion en Roumanie, tant pour les individus pris individuellement
qu’en commun avec d’autres. Cependant, le projet de loi présente une structure plutôt
rigide, en ce qu’il classe les communautés religieuses selon trois catégories
juridiques, aux exigences numériques strictes.
35.
Il convient d’accentuer les
efforts en vue de respecter pleinement l’autonomie des communautés religieuses
– y compris du point de vue de l’organisation interne – qui est une condition
préalable essentielle à la liberté de religion. De plus, il est important de veiller
à renforcer les dispositions relatives à la protection judiciaire afin de mieux
garantir le droit d’accès au juge. Il est recommandé que les futurs amendements
tiennent compte de ces suggestions ainsi que de celles qui ont été formulées
dans le corps du présent avis, de manière à améliorer la qualité générale du
projet de loi et à faire en sorte qu’il soit parfaitement conforme aux normes
internationales en la matière.
