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Strasbourg, le 12 décembre 2005
Etude n° 332 / 2005
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CDL-AD(2005)040
Or. angl.
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COMMISSION
EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION
DE VENISE)
AVIS
SUR LES LIGNES DIRECTRICES DE L'OSCE/BIDDH
POUR LA RÉDACTION DE LOIS RELATIVES
A LA LIBERTÉ DE RÉUNION
adopté par
la Commission de Venise
lors de sa
64e session plénière
(Venise, 21
– 22 octobre 2005)
sur la base
des observations de
M. Anthony BRADLEY
(membre suppléant, Royaume‑Uni)
Mme Finola FLANAGAN
(membre, Irlande)
M. Giorgio MALINVERNI
(membre, Suisse)
I.
Introduction
1. En
janvier 2005, l'OSCE/BIDDH a demandé à la Commission de Venise un avis sur le
projet de lignes directrices pour la rédaction de lois relatives à la liberté
de réunion, préparé par l'Unité de support législatif de l’OSCE/BIDDH.
2. Mme Finola Flanagan,
M. Giorgio Malinverni et M. Anthony Bradley ont été nommés
rapporteurs sur cette question.
3. Le
présent avis a été élaboré sur la base des observations des trois rapporteurs
et adopté par la Commission de Venise lors de sa 64e session
plénière (Venise, 21-22 octobre 2005).
II.
Considérations
générales
4.
Les lignes directrices de l'OSCE/BIDDH pour la rédaction de lois
relatives à la liberté de réunion (ci-après dénommées : « les lignes
directrices ») sont censées être utilisées par les spécialistes lors de
l'élaboration de la législation relative à la liberté de réunion, mais aussi et
en particulier par les autorités administratives compétentes et les organismes d'application
des lois. Elles exposent dans le détail les problèmes qui se posent d'ordinaire
en relation avec une législation relative à la liberté de réunion et à son
application compte tenu de la Convention européenne des Droits de l'Homme (ci-après
dénommée « la Convention ») et de sa jurisprudence ainsi que du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques et de la jurisprudence du
Comité des droits de l'homme de l'Onu.
5.
Le caractère détaillé des lignes directrices montre que s'il est facile de
poser le principe fondamental selon lequel « toute personne a droit à la
liberté de réunion pacifique », il est beaucoup moins facile de trouver le
bon équilibre entre la restriction ou la limitation de l'exercice de ce droit
et le respect du droit fondamental, d'où une difficulté particulière à la fois
pour le législateur et pour le responsable de l'application des lois. C'est
pourquoi il faut se féliciter des lignes directrices pour la rédaction de lois
relatives à la liberté de réunion.
III.
Observations
concernant des points particuliers des lignes directrices
A.
Introduction
6.
L'« introduction » rappelle utilement deux grands instruments
internationaux qui garantissent la liberté de réunion et définissent le
contexte général de son interprétation. Il pourrait être utile dans cette
partie des lignes directrices de citer aussi d'autres instruments
internationaux comme la Convention internationale sur l'élimination de toutes
les formes de discrimination raciale, la Convention relative aux droits de
l'enfant ainsi que la Convention‑cadre du Conseil de l'Europe pour la
protection des minorités nationales. Ces mentions permettraient aussi de
souligner la nécessité de ne pas limiter le droit de certaines personnes de participer
à une réunion (voir ci‑dessous les paragraphes 35 et 36).
7.
Toute législation relative à la liberté de réunion devrait être
envisagée dans le contexte d'autres libertés et droits fondamentaux, en
particulier la liberté d'expression. La protection des opinions et la liberté
de les exprimer font partie des objectifs de la liberté de réunion et
d'association consacrée à l'article 11 de la Convention. La partie introductive
des lignes directrices, plutôt que ses autres chapitres (les actuels chapitres 3.2 et 8),
devrait développer plus en détail le lien étroit et le chevauchement entre les
libertés de réunion et d'association et la liberté d'expression. Le paragraphe
relatif au rapport entre les mesures de lutte contre le terrorisme et la
liberté de réunion (actuel chapitre 8) pourrait aussi figurer dans cette partie
introductive.
B.
Point 2. Réglementation de l’exercice de la liberté
de réunion
8. Comme le
deuxième paragraphe le précise à juste titre, l’exercice de la liberté de
réunion est une question constitutionnelle par excellence. En tant que tel, il
devrait, en principe, être régi avant tout par la Constitution et la
Convention.
9. La
Convention exige assurément une base législative pour toute atteinte aux droits
fondamentaux, comme le droit de réunion pacifique. La disposition selon
laquelle les restrictions doivent être « prévues par la loi »
signifie que ces restrictions doivent être énoncées de manière suffisamment
précise pour qu’une personne puisse régler son comportement de manière à
prévenir une interdiction arbitraire.
10. Le
contrôle des manifestations pouvant menacer l’ordre public et appelant
l’intervention des pouvoirs publics peut très bien relever des dispositifs
généraux de maintien de l'ordre, et les droits y afférents peuvent être
assujettis au droit administratif général. En Irlande, par exemple, aucun
système n’exige de notifier à l'avance à la police ou à un autre corps la tenue
de réunions publiques ou d'obtenir leur consentement préalable bien que les
organisateurs informent généralement le poste de police local compétent. Le
droit pénal et civil général s’applique.
11. En
conséquence, la commission est d’avis qu’il n’est pas indispensable qu'un Etat
adopte une loi particulière sur les réunions (voir l’avis sur la loi relative
aux modalités de tenue des rassemblements, réunions, manifestations et
démonstrations de la République d’Arménie,CDL-AD(2004)039, §§ 15-16).
12. Les Etats
peuvent néanmoins décider d’adopter des lois régissant plus particulièrement la
liberté de réunion (ce qu’en fait plusieurs Etats européens ont fait).
L’adoption d’une législation relative aux droits fondamentaux présente le
risque de concevoir un système bureaucratique excessivement réglementaire qui cherche
à tout encadrer et qui peut fonctionner de manière à entraver le droit. De
telles lois cherchent parfois à créer un large éventail de restrictions sans
lien avec la liste des raisons acceptables énoncées dans les conventions. Dans
certains cas, il peut être utile d’avoir recours à la loi générale pour respecter
les dispositions des conventions internationales.
13. Les
lignes directrices devraient en conséquence mettre davantage l’accent sur les
aspects de la liberté de réunion qui appellent certaines dispositions législatives.
C.
Point 3. Définitions
14. Les
réunions et manifestations prennent des formes diverses et variées. Au sens de
la Convention, le mot « réunion » s'applique à des groupements moins
formels ; il comprend les réunions privées et publiques, les défilés, les
manifestations fixes sur la voie publique et les rassemblements. Les réunions
sont aussi un élément essentiel des activités des partis politiques et des élections.
15. Les
points c et d des lignes directrices tels qu’ils sont actuellement libellés ne
comprennent pas les réunions en plein air sur des terrains privés, comme les terrains
de football ou les propriétés privées. Qui plus est, il apparaît par la suite dans
les lignes directrices qu’il est parfois dans l'intérêt public de réglementer
et de contrôler toutes les réunions ouvertes au public, même celles qui se
tiennent dans des locaux privés.
16.
Aujourd’hui, dans la plupart des Etats européens, des réunions publiques peuvent se tenir sur
proposition de partis politiques, de groupes d’intérêts, d’organes culturels,
de groupes environnementaux, de syndicats, de groupes religieux ou assimilés, sans
appeler aucune forme de réglementation ni d'autorisation ou de contrôle
officiel (par exemple lorsque la réunion peut avoir lieu avec l’autorisation
des propriétaires du terrain ou du bâtiment concerné).
17. En
conséquence, la commission estime que la classification des réunions et la
difficulté de distinguer clairement les différentes catégories pourraient
entraîner un contrôle arbitraire de ce qui est autorisé. Il pourrait par contre
être utile de préciser dans les lignes directrices que lors de l’examen de
toute forme de réglementation de cette liberté fondamentale, seule la catégorie
particulière de manifestations qu’il est nécessaire de réglementer doit
être indiquée et les raisons pour lesquelles une telle réglementation s’impose
doivent être gardées à l’esprit.
D.
Réunion licite
18. Selon
le libellé actuel, l’adjectif « licite » ne souligne pas suffisamment
que les conditions préalables à la tenue d’une réunion doivent être
« admissibles » dans ce contexte. Par exemple, lorsque la législation
nationale exige que la police autorise toute réunion publique et lorsqu’elle lui
laisse une grande marge de manœuvre pour donner ou non son autorisation, la
tenue d’une réunion ne devrait pas devenir « illicite » simplement
parce que la police ne l’a pas autorisée.
19. Afin
d’éviter une telle interprétation, cette partie des lignes directrices pourrait
porter sur la manière dont il faut comprendre et interpréter en particulier les
mots réunion « pacifique » et « licite », compte tenu de la
jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme (ci‑après
dénommée : « la Cour »).
E.
Point 4.
Principes généraux
20. L'aspect
essentiel de la liberté de réunion est la participation active à la vie et au
processus démocratiques. L’article 11 de la Convention (comme les articles 8 à
10) autorise une autorité publique à s’ingérer dans l’exercice de ce droit. La
principale difficulté liée à l’exercice de la liberté de réunion consiste
probablement à savoir si de telles ingérences sont justifiées au sens de
l’article 11 de la Convention. Les motifs de restriction et de limitation de
l’exercice des droits prévus dans la Convention font l’objet d’une vaste
jurisprudence de la Cour.
21. Il
pourrait en conséquence être utile d’ajouter aux lignes directrices une
description plus détaillée de la manière dont la Cour évalue les restrictions ou
les limitations des droits conventionnels dans des cadres précis :
« prévu par la loi », « buts légitimes », « nécessaire
dans une société démocratique », y compris le principe de
proportionnalité. Ce chapitre devrait aussi faire une distinction claire entre
un « but légitime » autorisant l’ingérence dans l’exercice de ce
droit d’une part, et le respect du principe de proportionnalité (équilibre des
intérêts) d’autre part. Il serait aussi possible d’indiquer que la Cour laisse
une certaine marge d’appréciation aux Etats lorsqu’ils évaluent le respect du
principe de proportionnalité.
F.
Droit d’organiser des contre‑manifestations
22. Cette
partie énonce à juste titre l’importance du droit d’organiser des contre‑manifestations
et d’utiliser les pouvoirs de police pour réglementer ces contre‑manifestations.
On peut toutefois se demander si l’interdiction de manifestations publiques
« là où, et au moment où se tient une autre manifestation publique
constituerait une réaction disproportionnée face au risque de troubles ».
La question de la proportionnalité dépend inévitablement de toute une série de
circonstances dans chaque cas particulier. Les autorités compétentes devront
notamment connaître la chronologie des manifestations et contre‑manifestations
précédentes des mêmes groupes et faire l’inventaire des actions violentes et
non violentes des deux groupes. En fonction de la situation précise, une
réaction proportionnée pourrait consister à laisser la première manifestation
se dérouler et à reporter la deuxième à une date ultérieure ou à exiger qu’elle
se tienne ailleurs. Il serait absurde de laisser deux défilés organisés par des
groupes fortement antagonistes avoir lieu dans les mêmes rues au même moment.
23. Il
semble en outre inapproprié de déclarer que « le maintien de
l'ordre » suppose de prendre une série de mesures pour préserver l’ordre
public qui ne vont normalement pas au‑delà de l’organisation du contrôle
de la circulation ». On considère généralement que l’« ordre public »
va au‑delà du contrôle de la circulation et comprend les mesures
nécessaires pour éviter les violences dans la rue que l'on peut raisonnablement
éviter par des mesures adaptées.
24. Le
paragraphe sur le chahut rappelle un aspect important de l'exercice du droit de
réunion. Cependant, l’expression « tant que le chahut ne perturbe pas
véritablement la tenue de la réunion concernée » donnera inévitablement
lieu à des divergences d’opinion. Si plusieurs centaines de personnes
participant à une réunion publique ne veulent pas écouter les orateurs prévus
et les huent de manière à rendre leur discours inaudible, faudrait‑il avoir
recours aux pouvoirs de police pour réduire au silence des centaines de
personnes ou les arrêter ? Qu’en est‑il si la réunion est
retransmise à la télévision et que les organisateurs, un parti politique, par
exemple, estiment que tout son hostile va à l’encontre du but de la
réunion ?
G.
Obligation de l’Etat de protéger les réunions
licites
25.
L’obligation positive de l’Etat de
protéger les groupes qui exercent le droit de réunion pacifique est établie par
la jurisprudence de la Cour. La Cour reconnaît toutefois les difficultés
pratiques liées aux réunions publiques et laisse aux Etats une certaine
latitude pour y faire face, que ce soit en offrant la protection de la police
en cas de manifestations controversées ou par d’autres moyens.
26. D’une
manière générale, les problèmes découlant de manifestations publiques sont liés
au risque de débordements de violence. Il pourrait donc être utile de donner
plus de détails sur les compétences et les pouvoirs de la police (y compris sur
les dispositions relatives à l’usage de la force et des armes à feu par les
policiers) dans
le cadre d’une rubrique distincte.
H.
Examen judiciaire rapide des restrictions
27. Il est
en fait important de permettre aux organisateurs de réunions de faire recours
devant les tribunaux contre toute restriction injustifiée, aux fins de la
réalisation effective de la liberté de réunion. Cela étant, dresser un calendrier qui permettrait de procéder à un
examen judiciaire des restrictions avant la manifestation exigerait un préavis
trop long. Il pourrait donc être plus utile de conseiller aux autorités
(conformément aux points importants formulés dans les parties 4.3 et 4.4) de
chercher à dégager un accord avec les organisateurs d’une manifestation
publique pour discuter des conditions éventuelles que la police souhaiterait
imposer. Les lignes directrices pourraient aussi mettre en évidence le principe
selon lequel les lois qui régissent les réunions ne doivent en aucun cas être à
l’origine de restrictions injustifiées en relation avec la tenue de réunions
pacifiques (voir ci‑dessus le paragraphe 12).
I.
Proportionnalité
28. Les
lignes directrices partent du principe que « toutes les manifestations
publiques – qu’il s’agisse de manifestations officielles ou de réunions
publiques, seront source de désagréments pour certains membres du public qui
n’y participent pas ». L’expression « toutes les manifestations
publiques » n’est pas claire. Dans une société ouverte et démocratique, des
réunions ouvertes au public sont fréquemment organisées sans soulever de
problèmes de réglementation ou de contrôle public ; ces réunions ne
dérangent personne. De fait les problèmes de circulation dus à l’utilisation
des rues ou des routes par les participants à une manifestation publique ne
peuvent constituer une restriction justifiable à l’exercice du droit de
réunion.
J.
Point 5. Réglementation des réunions publiques
a.
Préavis demandé
29. La mise
en place d'un régime de préavis des réunions pacifiques n’équivaut pas
nécessairement à une violation du droit. En fait, ces régimes existent dans
plusieurs pays européens. Un préavis est d’ordinaire nécessaire pour certains
rassemblements ou réunions, par exemple lorsqu’un défilé doit avoir lieu sur
une route ou qu’une réunion fixe est prévue dans un square public, qui doivent
être autorisés par la police ou d’autres autorités, lesquelles ne doivent pas
se servir de leurs prérogatives (par exemple celle de réglementer la circulation)
pour faire obstacle à la manifestation.
30. De
l’avis de la commission, les lignes directrices devraient préciser que le
système de notification préalable ne doit en aucun cas aller à l’encontre de
l’intention des organisateurs de tenir une réunion pacifique, et donc de
restreindre indirectement leurs droits (par exemple en fixant des conditions
trop précises et compliquées et/ou en imposant une procédure trop coûteuse).
b.
Lieu, moment et modalités
31. Le
libellé de cette partie pourrait être revu ; il serait sans doute plus
judicieux, au lieu d’utiliser l’expression trop générale « lieu
public » d'indiquer clairement que l'ensemble des routes, bandes de
circulation adjacentes à des routes, marchés, terrains publics de loisirs et de
sport et tous les bâtiments et espaces publics d’ordinaire utilisés pour la
tenue de réunions et l'organisation d’autres manifestations devraient être accessibles
pour des réunions. Il est naturellement possible de fixer des règles que les
organisateurs doivent respecter et mettre en place si nécessaire un système de
réservation.
32. Il faudrait
aussi préciser plus clairement qu’une autorité publique agit comme il convient
lorsqu’elle réglemente l’utilisation, à des fins de réunions publiques, des
biens qu’elle possède ou contrôle et qui sont d’ordinaire utilisés pour des
réunions ou d’autres manifestations à condition que le système de
réglementation ne fasse pas de différence entre les divers groupes
d’organisateurs (préférant un parti politique à un autre ou une religion à une autre).
33. Les
manifestations publiques organisées sur des terrains privés ne semblent pas
exceptionnelles. On peut penser que dans la pratique, la majorité des réunions
organisées par des partis politiques, divers groupes d’intérêt ou des organes
culturels se tient dans des lieux privés (voir ci‑dessus, les paragraphes
14 à 17).
K.
Point 6. Organisateurs et participants
34. Si les
organisateurs doivent être clairement identifiés et s'ils ont certaines
responsabilités, il semble difficile de définir, par la législation, les
catégories de personnes qui participeront à une réunion. Il existe une
gradation infinie possible entre organiser, participer, comprendre l’intérêt et
être présent, observer, ne pas adhérer mais être présent, se retrouver par
hasard dans une manifestation, être présent pour s’opposer à la réunion, ne pas
se disperser si la police le demande conformément à la loi, etc. (comme les
lignes directrices le reconnaissent au chapitre 7). Il peut aussi arriver que
des personnes se joignent à une réunion en cours de route.
35. En ce
qui concerne plus particulièrement les étrangers et les personnes ne jouissant
pas de la pleine capacité juridique, il est aujourd’hui reconnu à l’unanimité
que ces personnes bénéficient aussi du droit de réunion. Le renvoi à un
instrument international spécifique (comme la Convention des Nations Unies
relative aux droits de l’enfant, la Convention interdisant la discrimination ou
la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales) dans l’introduction
pourrait suffire à garantir le libre exercice du droit de réunion à ces
catégories de personnes.
36. Il ne
semble pas non plus nécessaire de faire expressément mention des détenus. Il va
sans dire qu’une personne privée de liberté ne peut pas participer à une
réunion, même à l’intérieur d’une prison lorsque cela est contraire au
règlement pénitentiaire.
IV.
CONCLUSION
37.
L’initiative de l’OSCE/BIDDH d’élaborer des lignes directrices sur la
liberté de réunion afin de donner des orientations aux autorités législatives
ainsi qu’aux autorités administratives compétentes et aux organes chargés de
l’application de la loi est particulièrement utile et louable. Cela étant, sous
sa forme actuelle, le projet de lignes directrices contient certaines dispositions
qui pourraient être interprétées comme encourageant les pouvoirs publics à
intervenir plus que cela est justifié. Par ailleurs, un certain nombre de
points particulièrement importants pour les organismes chargés de faire
respecter la loi (y compris la police) mériteraient d’être approfondis.
8.
La commission estime donc que les lignes directrices devraient être
révisées et qu’il faudrait tenir compte des observations susmentionnées.
