CDL-EL(2005)076),
e. Le Rapport intérimaire sur la situation constitutionnelle de
la République fédérale de Yougoslavie, adopté par la Commission de Venise à sa
48e session plénière (Venise, 19-20 octobre 2001,CDL-INF(2001)023).
6. Ces
textes ont été plus particulièrement pris en compte lors de l’élaboration du
présent avis. Il doit néanmoins se lire comme une évaluation comparative de la
législation en vigueur au Monténégro et des normes et de la pratique
internationales acceptées et non pas comme l’indication d’une législation
nouvelle qu’il serait souhaitable d’adopter au Monténégro.
7. Les
questions à examiner dans le présent avis sont les suivantes:
a. Le respect de la bonne conduite en matière électorale, qui
est une condition préalable nécessaire;
b. Des questions précises:
i. Le niveau de participation nécessaire,
ii. Les conditions de majorité,
iii. Les critères d’attribution du droit
de vote.
La Commission n’a pas été priée d’examiner les problèmes
constitutionnels soulevés par la mise en application des résultats du
référendum. Elle en avait cependant traité dans son Rapport intérimaire de 2001
sur la situation constitutionnelle de la République fédérale de Yougoslavie. La
mise en application des résultats du référendum conformément aux dispositions
de la Constitution du Monténégro reste un problème difficile auquel il faut
trouver une solution. La difficulté tient à ce que, quel que soit le résultat
du référendum, il doit être mis en œuvre d’une manière qui préserve l’ordre
constitutionnel au Monténégro.
8. Le
présent avis ne traite pas des questions plus techniques réglées dans la loi
sur le référendum de la République du Monténégro ou qui pourraient être réglées
dans cette loi, notamment les modalités du scrutin/décompte des suffrages et
les règles applicables à la campagne, y compris le rôle des moyens publics d’information,
la réglementation de la publicité et celle du financement de la campagne. Ces
questions ont déjà fait l’objet d’observations dans l’évaluation de la loi sur
le référendum de la République du Monténégro publiée en 2001 par le BIDDH de
l’OSCE.
9. Le
BIDDH de l’OSCE a été consulté au cours de la rédaction du présent avis, dont il
partage les conclusions.
10. Le
présent avis, rédigé sur la base des observations de MM. Anthony Bradley
(Royaume-Uni), Carlos Closa Montero (Espagne) et Kaarlo Tuori (Finlande), a été examiné par le Conseil
des élections démocratiques à sa 15e session (Venise, 15 décembre
2005) et adopté par la Commission de Venise à sa 65e session
plénière (Venise, 16-17 décembre 2005).
11.
Tout référendum doit être organisé de manière pleinement conforme aux
normes internationalement reconnues. L’examen de ces normes doit commencer par
celui des normes européennes. La Commission est chargée d’examiner la
conformité du référendum proposé aux normes internationalement acceptées mais
elle n’ignore pas que, parmi les critères pris en considération dans le présent
avis, tous ne dérivent pas de normes internationales contraignantes; certains
procèdent de déclarations énonçant des normes qui constituent une bonne
conduite mais qui ne sont pas contraignantes, comme dans le cas des lignes
directrices du Conseil de l’Europe et de la Commission de Venise. Les normes
internationales applicables comprennent les conditions générales selon
lesquelles les élections doivent être équitables, justes et démocratiques,
ainsi que les précisions au sujet de ces conditions, figurant particulièrement
dans le Code de bonne conduite en matière électorale du Conseil de l’Europe/Commission
de Venise et dans les Lignes directrices sur le
référendum constitutionnel à l’échelle nationale. Le présent avis tient compte également
de la pratique internationale et des travaux constitutionnels comparatifs. La
Commission a pris aussi en considération la situation particulière de la
Serbie-Monténégro. Le résultat d’un référendum doit ainsi répondre au double
critère de l’acceptation a. au Monténégro et b. en dehors du Monténégro. Pour
satisfaire à ce critère de légitimité, le référendum doit se dérouler conformément
à des normes minimales de légalité et de bonne conduite électorale, tandis que
sa légitimité au Monténégro même, ainsi que son acceptation en Serbie et par la
communauté internationale comme une indication valide de l’opinion au
Monténégro, peut dépendre en partie du respect d’autres conditions qui sont
désirables mais qui ne sont pas exigées par les normes internationales.
12.
Les principes fondamentaux du droit électoral internationalement
reconnus, formulés, par exemple, à l’article 3 du Premier protocole à la Conventin
européenne des droits de l’homme (CEDH) et à l’article 25 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, doivent être respectés,
notamment les règles du suffrage universel, égal, libre et secret. Pour donner
pleinement effet à ces principes, un référendum doit se dérouler conformément à
la législation et aux règles administratives qui assurent le respect des
principes suivants:
- les autorités doivent fournir une information objective;
- les moyens publics d’information doivent être neutres,
particulièrement dans la couverture de l’actualité;
- les autorités ne doivent pas exercer d’influence sur les résultats
du scrutin en menant une campagne excessive et exclusivement partisane;
- l’emploi des fonds publics par les autorités aux fins de la
campagne doit être soumis à des limites.
13.
La liberté du suffrage comporte la liberté, pour les électeurs, de se
former une opinion et la liberté pour eux d’exprimer leurs choix.
14.
De plus, la liberté des électeurs de se former une opinion englobe non
seulement l’objectivité des moyens publics d’information comme indiqué plus
haut mais aussi un accès équilibré des partisans et des adversaires du «oui»
aux émissions des moyens publics d’information.
15.
La liberté des électeurs d’exprimer leurs choix implique que toute
question soumise aux électeurs doit être formulée clairement (n’être ni
obscure ni ambigüe); elle ne doit pas être trompeuse; elle ne doit pas suggérer
de réponse; les électeurs doivent répondre aux questions posées par «oui», par
«non» ou par un bulletin blanc. On ne connaît pas encore le libellé de
la question (des questions) qui serait utilisé dans le cadre d’un référendum au
Monténégro. Cependant, dans un projet de loi sur le référendum concernant le
statut d’État de la République du Monténégro (en date du 10 octobre 2001), la
question proposée était la suivante: «Voulez-vous que la République du
Monténégro soit un État indépendant possédant la pleine personnalité
internationale et juridique?» (article 6). Un tel libellé aurait rempli les
conditions qui s’appliquent à la question posée. Les questions en rapport avec
le problème de savoir qui doit être considéré comme constituant l’électorat aux
fins du référendum sont examinées à la section IV du présent avis.
16.
Pour rendre possible la tenue d’un référendum équitable et démocratique
et pour faire en sorte que le résultat d’un référendum soit accepté comme légitime
à la fois en Serbie-Monténégro et parmi l’ensemble de la communauté
internationale, les questions de principe et les difficultés potentielles
relatives au déroulement du référendum devraient, autant que possible, être
réglées et aplanies d’avance. Si nécessaire, une loi devrait être adoptée pour
régler officiellement ces problèmes; cette loi pourrait comporter le texte de
la question à poser à l’électorat. Il est souhaitable que toutes les questions
importantes en rapport avec le déroulement du référendum soient réglées d’une
manière qui corresponde au plus haut niveau possible d’entente entre les
principales forces politiques du Monténégro. On peut relever à cet égard que,
dans l’accord du 7 avril 2005, au paragraphe 3, chaque État membre s’est engagé à
coopérer avec l’Union européenne pour respecter les normes démocratiques
internationales.
17.
D’autre part, les conditions cadres d’un scrutin libre et
équitable doivent être garanties, notamment les suivantes:
- le respect des droits fondamentaux, en particulier la liberté d’expression
et de la liberté de la presse, la liberté de circulation à l’intérieur du pays,
la liberté de réunion et la liberté d’association à des fins politiques;
- l’organisation du référendum par des commissions électorales
impartiales;
- l’accès le plus large possible d’observateurs nationaux et
internationaux;
- un système de recours efficace.
18.
La demande émanant de l’Assemblée parlementaire mentionne spécialement
les questions concernant le degré de participation nécessaire et la majorité
requise.
A. Le niveau de participation nécessaire.
19.
Le niveau de participation nécessaire (seuil de participation) a pour
effet que le scrutin n’est validé que si un certain pourcentage des électeurs
inscrits y participe.
20.
Au Monténégro, la loi sur les référendums prévoit que «la décision
par référendum est prise à la majorité des voix des citoyens qui ont voté, sous
réserve que la majorité des citoyens ayant le droit de vote ait voté»
(article 37).
21.
La Commission de Venise a procédé à une étude à partir de renseignements
sur 33 des 48 États membres de la Commission. Douze d’entre eux, dont la Slovénie, ont
des dispositions juridiques qui définissent un seuil minimum de participation
de 50% des électeurs inscrits (seul l’Azerbaïdjan fait exception et exige la participation
de 25% des électeurs inscrits). D’après le rapport de la Commission, «Un quorum de participation de la majorité du corps électoral est prévu dans
les Etats suivants: Bulgarie, Croatie, Italie et Malte (référendum abrogatif), Lituanie, Russie, «l’ex-République yougoslave de
Macédoine» (référendum
décisionnel). En Lettonie, le quorum
est de la moitié des électeurs qui ont participé à la dernière élection du
Parlement (sauf pour les révisions constitutionnelles, voir plus bas), et, en Azerbaïdjan, il est de 25% des électeurs inscrits
seulement. En Pologne et au Portugal, faute d’une participation de plus de
50%, le référendum est de facto consultatif et non décisionnel (au Portugal, le quorum se calcule par
rapport aux citoyens inscrits au recensement)».
22.
Il ressort de ces informations qu’il n’existe pas de normes
contraignantes internationalement reconnues concernant le niveau de
participation aux référendums en général. Toutefois, compte tenu, d’une part,
de la documentation constitutionnelle comparative et, d’autre part, de la
nécessité d’assurer la légitimité des résultats dans le contexte concret de la
Serbie-Monténégro, la Commission conclut que l’exigence que la majorité du
corps électoral ait participé au scrutin référendaire pour qu’il soit valide
est conforme aux normes internationales.
23.
Des propositions ont été faites précédemment au Monténégro afin d’éliminer
l’exigence d’une participation minimum au référendum sur l’indépendance. La Commission ne serait pas favorable à
l’adoption d’une mesure dans ce sens au stade actuel. Dans la mesure où la loi
sur les référendums (article 37), qui s’applique à tous les types de
référendum, prévoit un niveau déterminé de participation, il ne serait pas
justifié que le référendum sur l’indépendance nécessite un niveau de
participation inférieur à celui qui est exigé pour un référendum sur un
quelconque autre sujet.
24.
Tout d’abord, l’enjeu correspond probablement à la décision la plus
importante qu’une communauté politique puisse prendre par la voie démocratique:
son indépendance. Il faut donc que les citoyens s’impliquent le plus largement
possible dans le règlement de la question. Le niveau de participation
nécessaire doit être au moins égal à celui qui est exigé quand un référendum
sert à consulter l’électorat sur une question de choix politique.
25.
D’autre part, on estime parfois que l’exigence d’un certain niveau de
participation offre un avantage initial aux partisans du «non» à la question
posée. Le manque de participation favorise le rejet de la proposition soumise à
référendum (qu’elle soit formulée de manière positive ou négative). L’abstention
d’un électeur produit un résultat plus puissant qu’un simple vote négatif,
puisque ce dernier légitime le résultat (tandis que le boycott délibéré du
référendum met sa légitimité en question). Toutefois, indépendamment du
jugement qui peut être porté sur une telle attitude du point de vue du civisme,
la décision de s’abstenir de voter est néanmoins un comportement légitime que
les citoyens peuvent adopter par rapport à une question fondamentale comme l’indépendance
nationale. Il y a naturellement un niveau inévitable d’abstention technique
(les personnes malades et les citoyens victimes d’accidents, dans l’incapacité
de voter à cause de circonstances personnelles) qui n’exprime pas une
opposition à la question posée, même s’il peut avoir pour effet de renforcer l’opposition
à la décision proposée.
26.
En ce qui concerne la pratique internationale, une participation minimum
de 50% des électeurs inscrits semble appropriée pour un référendum sur la
modification du statut de l’État. Une telle condition s’est appliquée, par
exemple, dans les référendums de 1991 sur l’indépendance de la Slovénie et de
«l’ex-République yougoslave de Macédoine». Cependant, le changement du statut
de l’État dans les États du Pacifique associés aux États-Unis a nécessité une
plus forte proportion de participation des électeurs au scrutin (75%).
27.
En bref, la condition actuellement prévue dans la loi sur les
référendums est conforme aux normes internationales. Toutefois, la Commission
fait les observations suivantes à ce sujet:
a. plus le niveau de
participation est élevé, plus le résultat du référendum aura de poids
politique, à l’intérieur comme à l’extérieur du Monténégro;
b. dans les circonstances
présentes, une modification de la condition actuellement prévue exigeant la participation
de la majorité de l’électorat ne devrait avoir lieu qu’avec l’accord des
principales forces politiques au Monténégro;
c. l’élimination ou l’assouplissement
de la condition actuellement prévue, même avec l’accord des principales forces
politiques, affaiblirait probablement la valeur du résultat du référendum.
28.
Un rapport existe cependant entre le niveau de participation exigé et la
condition de l’approbation par une majorité déterminée de l’électorat. Cet
aspect fait l’objet de la section suivante du présent avis.
B. Les conditions de majorité
29.
L’application d’une condition de majorité fait dépendre la validité des
résultats de l’approbation (ou éventuellement du refus) d’un certain pourcentage
de l’électorat. Si la majorité simple des suffrages exprimés n’est pas
suffisante, deux types différents de conditions de majorité sont possibles:
A. une règle exigeant une
majorité qualifiée des suffrages exprimés (par exemple 55%, 60% ou 65%);
B. une règle exigeant,
outre la majorité simple des suffrages exprimés, un pourcentage déterminé de
réponses par «oui» (35%, 40%, 45% ou 50%, par exemple) calculé par rapport à
l’ensemble du corps électoral national.
30.
La constitution du Monténégro ne contient aucune disposition à ce sujet.
Outre la condition de participation de 50% déjà examinée, la loi sur les
référendums prévoit que la décision est prise à la majorité des voix des
citoyens qui participent au vote (article 37).
31.
D’après une étude sur la documentation comparative relative à la
pratique générale des référendums, seuls quelques pays européens exigent une
majorité qualifiée. Les taux d’approbation suivants sont
nécessaires: approbation par la moitié du corps électoral en Lettonie pour les
révisions de la constitution soumises à référendum (article 79 de la
constitution); approbation par un quart du corps électoral en Hongrie (article
28C/6 de la constitution), un tiers du corps électoral en Albanie (article
118.3 du code électoral) et en Arménie (article 113 de la constitution). Au
Danemark, un amendement constitutionnel nécessite l’approbation de 40% du corps
électoral (article 88 de la constitution); dans les autres cas, le texte soumis
au vote n’est rejeté que si la majorité des suffrages exprimés lui est
défavorable et que 30% des électeurs inscrits se prononcent contre son adoption
(article 42.5 de la constitution).
32.
Il n’est donc pas anormal que la loi du Monténégro sur le référendum ne
prévoie aucune condition spéciale de majorité. Il ne faut cependant pas perdre
de vue que le référendum proposé porte sur la question majeure de l’indépendance
du pays.
33.
Il est notable, du reste, que les règles les plus exigeantes au sujet de
la majorité s’appliquent aux référendums d’autodétermination. En Lituanie, un
amendement constitutionnel touchant à la position de l’État en tant que
république démocratique indépendante doit recueillir l’approbation de 75% de l’électorat
(article 148.1 de la constitution); «l’ex-République yougoslave de Macédoine»
exige l’approbation de la majorité du corps électoral pour l’association ou la
dissolution d’une union ou communauté avec d’autres États (constitution,
article 120.3) et la Slovaquie (articles 93.1 et 97.1 de la constitution)
prévoit que l’union ou la sécession doit être approuvée également par la
majorité absolue des électeurs inscrits. La loi soviétique de 1990 sur la
sécession n’autorisait la sécession que si elle était acceptée par 66% des
électeurs inscrits dans la république mais elle n’a pas été appliquée.
34.
Dans sa décision sur les aspects constitutionnels de la sécession
éventuelle du Québec, la Cour suprême canadienne a constaté
que la démocratie signifie davantage que la simple règle de la majorité.
Si donc un référendum devait avoir lieu, il fallait qu’une majorité claire
existe en faveur de la décision proposée. La Cour a déclaré: nous parlons de
majorité «claire» au sens qualitatif. Pour être considérés comme l’expression
de la volonté démocratique, les résultats d’un référendum doivent être dénués
de toute ambiguïté en ce qui concerne tant la question posée que l’appui reçu
(87). Néanmoins, la Cour s’est abstenue de définir ce que pourrait être
une «majorité claire» d’un point de vue quantitatif, se prononçant comme suit: il
reviendra aux acteurs politiques de déterminer en quoi consiste «une majorité
claire en réponse à une question claire», suivant les circonstances dans
lesquelles un futur référendum pourrait être tenu.
35.
À la suite de ces recommandations, le Parlement canadien a adopté la
«loi de clarification» dont l’article 2, alinéa 3, déclare: Dans
le cadre de l’examen en vue de déterminer si une majorité claire de la
population de la province a déclaré clairement qu’elle voulait que celle-ci
cesse de faire partie du Canada, la Chambre des communes tient compte de l’avis
de tous les partis politiques représentés à l’assemblée législative de la
province dont le gouvernement a proposé la tenue du référendum sur la sécession
[…].
36.
Si, donc, l’absence de toute exigence d’un certain niveau d’appui en
faveur d’un référendum sur l’indépendance n’est pas incompatible avec les
normes internationalement reconnues, la Commission souligne néanmoins qu’il y a
des raisons d’exiger un niveau supérieur à celui d’une simple majorité des
suffrages exprimés car une telle condition peut être nécessaire pour assurer la
légitimité du résultat d’un référendum.
37.
Quant à choisir entre une règle exigeant l’appui d’une proportion
déterminée de l’ensemble du corps électoral national (B, paragraphe 29 ci
dessus) et une règle exigeant une majorité qualifiée des suffrages exprimés (A,
paragraphe 29 ci dessus), la Commission ne recommanderait pas cette seconde
formule qui pourrait conduire à l’approbation d’une modification fondamentale
moyennant une participation très faible.
C. Résumé
38.
La Commission de Venise a recommandé, dans son Rapport intérimaire sur
la situation constitutionnelle de la République fédérale de Yougoslavie, portant sur l’effet de la loi sur les
référendums, qu’un référendum sur le statut du pays soit soumis à la condition
de l’approbation de la question posée par une majorité déterminée; elle s’est
déclarée hostile à la suppression de la règle concernant le niveau de
participation sans son remplacement par une règle qui exigerait une majorité
déterminée.
39.
La réalité de la pratique des États montre, tout d’abord, que les
référendums réglementés constitutionnellement au sujet de l’indépendance, du
changement du statut de l’État et des situations comparables nécessitent
généralement au moins un certain niveau de participation. D’autre part, s’il
est certain que les conditions prévues par la loi varient considérablement d’un
pays à l’autre, la Commission relève néanmoins que les décisions dans ces
domaines ont été généralement acceptées, dans la pratique, par plus de 50% des
électeurs inscrits.
40.
Compte tenu de la connaissance de la pratique dans de nombreux pays
acquise par la Commission et en l’absence de toute preuve concluante d’exigences
internationales contraires, la Commission conclut que la condition prévue dans
la loi en vigueur sur le référendum (à savoir que le résultat d’un référendum
peut être acquis à la majorité simple des électeurs qui participent au scrutin
référendaire, sous réserve qu’au moins 50% du corps électoral ait voté) n’est
pas incompatible avec les normes internationales. La Commission serait hostile
à toute proposition tendant à éliminer simplement la condition qu’au moins 50%
de l’électorat se soient prononcés. Cependant, de l’avis de la Commission, pour
que le résultat d’un référendum pèse d’un plus grand poids, les forces
politiques du Monténégro pourraient décider de modifier d’un commun accord les
règles actuellement applicables au référendum proposé, soit en adoptant un taux
de pourcentage plus élevé pour la participation, soit en exigeant que la
décision reçoive l’appui d’un pourcentage à définir du corps électoral. Une
modification de cette nature serait assurément conforme aux normes
internationales et contribuerait à conférer une plus grande légitimité au
résultat.
41.
En accord avec le Rapport intérimaire, la loi devrait préciser comment le
nombre d’électeurs habilités à voter devrait être déterminé. La Commission
recommande aussi que la loi soit modifiée pour préciser que ce nombre devrait
être fixé et annoncé à une date précise préalablement à la tenue du référendum.
42.
Le principal problème est cependant de veiller à ce que le critère de la
majorité nécessaire introduit dans la loi soit accepté au Monténégro. La
Commission de Venise invite donc tous les partis politiques à trouver une
solution négociée au sujet de la majorité nécessaire afin d’assurer la
légitimité du référendum. Un accord à ce sujet devrait aussi faciliter l’application
du résultat du référendum conformément aux dispositions de la constitution du
Monténégro.
A. Le droit de vote des citoyens du Monténégro résidant en
Serbie
43.
L’une des questions soulevées expressément dans la demande de l’Assemblée
parlementaire concerne la compatibilité avec les normes internationales
applicables de la législation en vigueur au Monténégro sur les critères d’attribution
du droit de vote pour le référendum. Cette demande s’entend dans le cadre de la
discussion sur le point de savoir si les citoyens monténégrins résidant en
Serbie doivent avoir le droit de vote lors du référendum proposé sur l’indépendance
du Monténégro. Inversement, il se pose aussi la question de savoir si les
citoyens de la Serbie résidant au Monténégro peuvent voter. Le ministre de l’Administration
publique et de l’autonomie locale de la République de Serbie a adressé à la
Commission de Venise, le 12 juillet 2005, une lettre dans laquelle il soutenait
que les citoyens monténégrins vivant en Serbie doivent avoir le droit de voter
à l’occasion du référendum. En juin 2005, le gouvernement serbe a présenté une
liste de plus de 260 000 citoyens monténégrins vivant en Serbie qui
devraient avoir le droit de voter lors du référendum. Ce nombre est extrêmement
élevé par rapport à l’effectif global du corps électoral du Monténégro, puisqu’aux
dernières élections présidentielles, le nombre des électeurs inscrits était
légèrement inférieur à 460 000.
44.
L’article 8 de la loi sur le référendum de la République du Monténégro
dispose:
«Le droit de se prononcer lors d’un
référendum appartient aux citoyens qui jouissent du droit de vote en vertu des
lois sur les élections».
45.
L’article 11 de la loi sur les élections des conseillers et
représentants de la République du Monténégro déclare:
«1. Un citoyen du Monténégro qui a atteint
l’âge de la majorité, possède la capacité juridique et est résident permanent
du Monténégro depuis au moins vingt-quatre mois avant la date du scrutin a le
droit de voter et d’être élu représentant.
2. Un citoyen du Monténégro qui a atteint
l’âge de la majorité, possède la capacité juridique et est résident permanent
du Monténégro depuis au moins vingt-quatre mois avant la date du scrutin et un
citoyen résident depuis au moins douze mois avant la date du scrutin sur le
territoire de la municipalité qui constitue la circonscription a le droit de
voter et d’être élu conseiller».
46.
La loi sur les élections présidentielles contient une disposition
similaire.
47.
Par conséquent, d’après la législation en vigueur, les citoyens
monténégrins résidant en Serbie n’ont pas le droit de vote dans les élections
tenues au Monténégro. Ils n’auront donc pas le droit de voter dans un
référendum organisé au Monténégro, sauf si la loi est modifiée pour le
permettre et pour autoriser la création à cette fin d’une liste spéciale d’électeurs.
48.
À ce propos, la Commission note que, selon l’article 7 de la Charte
constitutionnelle de la Communauté étatique, «Un citoyen d’un État Membre a
des droits et obligations égaux dans l’autre État membre à ceux de ses propres
citoyens, sauf pour le droit de voter et d’être élu». Autrement dit,
la Charte constitutionnelle n’exige pas l’égalité des droits politiques des
citoyens monténégrins résidant en Serbie et des citoyens serbes résidant au
Monténégro.
49.
En 2001, la Commission de Venise a traité de la question des droits de
vote dans son Rapport intérimaire sur la situation constitutionnelle de la
République fédérale de Yougoslavie (CDL-INF(2001)023):
«25. Quant au droit de vote lors du référendum, la loi
le confère à tout citoyen de la République fédérale de Yougoslavie résidant au
Monténégro depuis au moins deux ans. Un tel régime est parfaitement conforme
aux normes internationales suivant lesquelles, dans un État fédéral, chaque
citoyen vote dans l’entité fédérée de sa résidence, indépendamment de la
possession d’une éventuelle citoyenneté de l’entité. Cette règle électorale
correspond à la pratique actuelle au Monténégro pour les élections
parlementaires et, bien que certains arguments puissent être invoqués pour
soutenir que tous les citoyens doivent être autorisés à voter sur la question
de l’indépendance, le droit de vote dans un référendum doit suivre le droit de
vote dans les élections. Une règle différente comporterait un risque non
négligeable de double suffrage puisque les citoyens monténégrins résidant en
Serbie peuvent voter aux élections serbes. La Commission partage donc
totalement l’appréciation du BIDDH, selon laquelle la condition de
résidence se justifie en principe, bien qu’il semble excessif d’exiger une
résidence de vingt-quatre mois».
50.
Il faut reconnaître que ce rapport a été adopté dans un contexte
différent, alors que le Monténégro faisait encore partie de la République
fédérale de Yougoslavie et que la Charte constitutionnelle de la Communauté
étatique et son article 7 n’existaient pas. Les événements qui se sont produits
depuis lors justifient un examen approfondi des arguments énoncés par la
Commission en 2001.
51.
Le rapport de 2001 cite d’abord la pratique des autres États fédéraux.
Dans les États fédéraux, en général, les droits politiques s’exercent au lieu
de résidence de l’électeur et non pas à son lieu d’origine. Dans de nombreuses
fédérations, cette situation vient du fait qu’il existe uniquement une
citoyenneté nationale, sans citoyenneté au niveau des entités fédérées.
Cependant, même dans les fédérations à deux niveaux de citoyenneté comme la
Suisse et la Bosnie-Herzégovine, le vote s’effectue au lieu de résidence et
non pas dans l’entité dont la personne est citoyenne. Dans l’ex-Yougoslavie, la
même formule s’appliquait, y compris au Monténégro, par exemple dans le cas du
référendum de 1992 par lequel il a été décidé que le Monténégro devait faire
partie de la République fédérale de Yougoslavie.
52.
Pour prendre un exemple de la pratique des États en matière de
référendum dans un État non fédéral, on mentionnera qu’au Royaume-Uni, il a été
admis sans difficulté que les électeurs qui voteraient dans les référendums sur
l’organisation future du gouvernement en Écosse, au pays de Galles et en
Irlande du Nord seraient ceux qui figuraient sur les listes électorales en
vigueur comme étant électeurs pour le territoire considéré. On n’a pas cherché à
donner, par exemple, aux Écossais résidant à Londres le droit de participer au
référendum sur le transfert de pouvoir à l’Écosse ni, inversement, à exclure de
ce scrutin les Anglais résidant en Écosse. La pratique suivie en Suisse dans
les référendums qui ont précédé la création du canton du Jura est également
intéressante dans ce contexte. En Suisse, une citoyenneté des cantons et une
citoyenneté des municipalités coexistent. Quand des référendums ont été organisés
dans une partie du canton de Berne pour demander aux citoyens s’ils désiraient
créer un nouveau canton (cette procédure a abouti à la création du canton du
Jura), les citoyens suisses résidant sur le territoire concerné ont été
autorisés à voter, quelle que soit leur citoyenneté municipale, tandis que les
citoyens des municipalités concernées résidant en dehors de ce territoire n’ont
pas été autorisés à participer au scrutin.
53.
Il serait permis de se demander si la pratique des autres États fédéraux
est bien pertinente dans le cas de la Communauté étatique de Serbie-Monténégro
qui, de fait sinon de droit, fonctionne largement comme une confédération. Si
la Communauté étatique est bien un seul sujet de droit international, les deux
États membres agissent de manière indépendante dans la plupart des domaines. À
la différence de la situation qui existe dans un État fédéral, dans la
Communauté étatique, le lien entre l’individu et des entités séparées à l’intérieur
de l’Union semble être, pour la personne concernée, plus important que les
liens entre l’individu et la Communauté étatique. Pour la personne qui réside
dans un État membre autre que celui dont elle est citoyenne, la situation
ressemble davantage qu’en 2001 à celle d’un expatrié qui désire voter dans son
pays d’origine. Néanmoins, la situation ne peut pas être assimilée pleinement à
celle du vote des expatriés. Il convient de rappeler également qu’aucune norme
internationale n’exige que les expatriés possèdent le droit de vote, en dépit
de la résolution 1459 de l’Assemblée parlementaire sur l’abolition des
restrictions aux droits de vote, qui prend position en faveur de l’attribution
aux expatriés du droit de vote dans leur pays d’origine. Ce texte n’a cependant
pas valeur obligatoire et la Cour européenne des droits de l’Homme a admis
implicitement la possibilité d’exclure les expatriés de
la participation aux scrutins.
54.
Bien que, dans la situation présente, la Commission ne donne pas le même
poids qu’en 2001 à la pratique dans les autres États fédéraux, elle relève
néanmoins que cette pratique tend toujours à démontrer qu’il n’existe pas de
norme internationale qui donnerait le droit de vote aux citoyens monténégrins
résidant en Serbie.
55.
Le risque de double de vote était mentionné aussi dans le rapport de
2001, étant donné que les citoyens monténégrins résidant en Serbie pouvaient
exercer leurs droits électoraux dans ce pays. En effet, suivant la tradition de
l’ex-Yougoslavie, tous les citoyens pouvaient voter au lieu de leur résidence.
L’article 7.2 de la Charte constitutionnelle de la Communauté étatique ouvre la
porte à une pratique différente. Il dispose: «Un citoyen d’un État membre a,
dans l’autre État membre, les mêmes droits et obligations que ses propres
citoyens, sauf le droit de vote». L’article 4 de la loi sur la nationalité
de la République de Serbie a été modifié en décembre 2004 de manière à donner à
tout citoyen de l’autre État membre de la Communauté étatique des droits égaux
sur le territoire de la République de Serbie, à l’exception du droit de vote. À
l’avenir, cet amendement peut empêcher les citoyens monténégrins vivant en
Serbie d’exercer leur droit de vote en Serbie. Cependant, une telle mesure, qui
priverait un nombre considérable de personnes du droit de vote, serait
considérée par de nombreux observateurs comme une violation de la constitution
et de la législation serbes en matière d’élections qui, du moins dans leur
interprétation traditionnelle, confèrent le droit de vote à tous les citoyens
de la Communauté étatique résidant en Serbie. La conformité de cette mesure à l’article
3 du Premier protocole à la Convention européenne des Droits de l’Homme
pourrait aussi être contestée. Il ne semble, en tout cas, aucunement certain
que les autorités serbes décident effectivement de priver du droit de vote un
nombre d’électeurs actuellement inscrits qui pourrait dépasser le chiffre de
260 000.
56.
Il faut néanmoins conclure que l’argument d’après lequel l’attribution
du droit de vote au Monténégro aux citoyens monténégrins résidant en Serbie
donnerait à ces personnes le droit de voter dans les deux États membres de la
Communauté étatique n’est plus aussi convaincant qu’il l’était en 2001.
57.
Si, donc, certains arguments utilisés par la Commission en 2001 n’ont
plus tout à fait le même poids, d’autres arguments persistent à militer contre
l’attribution du droit de vote au Monténégro aux citoyens monténégrins résidant
en Serbie. Il reste souhaitable, en principe, d’appliquer les mêmes règles pour
l’attribution du droit de vote dans le cas des élections et dans le cas des
référendums. Si le référendum donne un résultat positif, le Parlement
monténégrin aura à prendre des décisions pour mettre en œuvre les résultats. Ce
parlement doit donc être responsable devant le même électorat que celui qui
prend la décision par la voie du référendum.
58.
Toutefois, cette seule considération ne fait pas nécessairement obstacle
au passage d’un système où le droit de vote dépend de la résidence à un système
où il dépend de la citoyenneté. La Commission de Venise n’est cependant pas d’avis
qu’une mesure dans ce sens soit appropriée dans ce contexte et au stade actuel.
59.
Tout d’abord, il faut reconnaître que la citoyenneté des républiques
dans l’ex-Yougoslavie s’est souvent fondée sur un lien ténu avec la république
concernée. La citoyenneté de la république était transmise par le père et une
personne pouvait avoir la citoyenneté d’une république dans laquelle elle n’avait
jamais vécu ou dans laquelle ne s’était jamais rendue. Il était possible de
changer sa citoyenneté républicaine mais rien n’incitait à le faire puisqu’en
pratique, la citoyenneté républicaine n’avait aucune conséquence.
60.
La Commission est convaincue que, en concordance avec son Code de bonne
conduite en matière électorale, l’introduction, au stade actuel, de règles
nouvelles dans des domaines importants ruinerait la légitimité du référendum. La question du référendum sur l’indépendance
du Monténégro n’est pas nouvelle. Comme indiqué plus haut, un référendum a eu
lieu en 1992 en faveur de la formation par le Monténégro d’une nouvelle
République fédérale de Yougoslavie avec les autres républiques désireuses de
suivre cette voie. Les forces politiques en faveur de l’indépendance du
Monténégro n’ont pas accepté les résultats de ce référendum comme des résultats
définitifs et elles ont gagné du terrain à la suite de la rupture entre le
gouvernement monténégrin et le régime de Milošević en Serbie. Quand la
Commission a examiné la situation constitutionnelle dans la République fédérale
de Yougoslavie en 2001, un débat ouvert avait déjà cours au sujet du
référendum, notamment sur la question de savoir qui aurait le droit de voter
dans ce cas. Dans ces conditions, la moindre modification des règles
électorales qui interviendrait aujourd’hui serait considérée comme motivée par
les conséquences recherchées quant au résultat du référendum et doit donc être
écartée. En particulier, il est essentiel que les listes électorales soient
fiables. Toute tentative d’ajouter au stade actuel, sur ces listes, plus de
260 000 personnes qui vivent en dehors du Monténégro ne pourrait que nuire
à la crédibilité et à la fiabilité des listes électorales.
61.
Dans ces conditions, la Commission considère qu’il serait contraire aux
normes de la Commission elle-même de modifier les règles applicables et d’attribuer
le droit de vote à l’occasion du référendum aux citoyens monténégrins qui
vivent en Serbie.
B. Droit de vote des citoyens serbes vivant au Monténégro
62.
S’il semble donc acceptable que les citoyens monténégrins qui vivent en
Serbie n’aient pas le droit de vote à l’occasion du référendum, il paraîtrait,
en revanche, souhaitable que les citoyens serbes résidant au Monténégro
disposent de ce droit. Une telle solution serait conforme à la pratique normale
des États fédéraux et de l’ex-Yougoslavie ainsi qu’à la pratique antérieure au
Monténégro. Dernièrement, certaines décisions judiciaires monténégrines ont
rejeté, sur la base de l’article 7.2 de la Charte constitutionnelle de la
Communauté étatique, les demandes formulées par des citoyens serbes arrivés
depuis peu qui souhaitaient être inscrits sur les listes électorales.
Cependant, le 5 décembre 2005, l’assemblée plénière de la Cour suprême du
Monténégro a jugé que les citoyens de la Serbie qui sont résidents du
Monténégro et qui remplissent les autres conditions prévues par la loi ont le
droit de voter au Monténégro et doivent être inscrits sur les listes
électorales. La question est donc tranchée de manière satisfaisante.
C. Conditions de résidence
63.
La Commission, dans son rapport de 2001, a estimé que l’exigence d’une
période de 24 mois de résidence avant de pouvoir obtenir le droit de vote était
excessive. Attendu que la constitution du Monténégro confère le droit de vote à
tout citoyen majeur de dix-huit ans, on peut soutenir qu’en l’absence d’une
solide justification, la législation semble aller trop loin d’après le droit
constitutionnel monténégrin lorsqu’elle prive du droit de vote durant 24 mois
les citoyens qui reviennent au Monténégro après avoir vécu ailleurs. Selon la
Convention européenne des Droits de l’Homme, le droit de vote visé à l’article
3 du Premier protocole n’est pas absolu et peut être soumis à des restrictions.
Un État dispose d’une marge d’appréciation pour établir les conditions d’attribution
du droit de vote mais ces conditions ne doivent pas restreindre le droit de
vote au point d’en altérer l’essence même et de le priver de son efficacité;
les conditions doivent répondre à un but légitime et ne pas être
disproportionnées. Un critère de résidence est acceptable
en lui-même mais la durée du délai est-elle
justifiable? Le premier recours ouvert à une personne
qui s’estimerait lésée par le délai de 24 mois serait de s’adresser aux
tribunaux nationaux en soutenant que ce délai est incompatible avec la garantie
du droit de vote donnée dans la constitution. Cependant, du point de vue des
normes internationales, un délai moins long (de six mois, par exemple)
correspondrait certainement à la marge d’appréciation de l’État. Un délai de douze mois pourrait aussi
être acceptable par la Cour européenne des droits de l’homme, selon les motifs
invoqués pour imposer une telle restriction. Néanmoins, si le référendum se
déroule de manière satisfaisante à tous autres égards, il n’est pas certain que
le maintien de la règle des 24 mois mette en péril la légitimité du référendum.
64.
La Commission de Venise considère que, dans son état actuel, la
législation de la République du Monténégro concernant le référendum ne
contredit pas les normes internationales applicables dans les domaines
mentionnés par l’Assemblée parlementaire. La Commission relève que les normes
internationales en vigueur ne sont pas figées, reposant sur la pratique
constitutionnelle variée de nombreux pays et qu’elles laissent largement place
au jugement et aux traditions des différents pays. Toutefois, il ne s’ensuit
pas nécessairement que le référendum envisagé sur la question de l’indépendance
doive se dérouler sur la base de la législation en vigueur. Au contraire, la
Commission recommande fortement que des négociations sérieuses aient lieu entre
la majorité et l’opposition au Monténégro afin de dégager un consensus sur les
questions de principe concernant le déroulement du référendum proposé et l’application
de son résultat, notamment au sujet de la majorité déterminée qui devrait être
nécessaire pour assurer que le résultat du référendum soit accepté par tous les
grands groupes politiques du Monténégro. L’Union européenne qui, en vertu de l’accord
sur l’amendement de la Charte constitutionnelle de la Communauté étatique en
date du 7 avril 2005, joue un rôle spécifique à cet égard, pourrait faciliter
ces négociations. L’adoption d’une solution consensuelle au sujet de la
majorité nécessaire renforcerait la légitimité du résultat du référendum et,
dans l’hypothèse où cette majorité serait atteinte, créerait une base solide
pour l’indépendance du Monténégro. Un tel consensus faciliterait aussi l’application
du référendum conformément aux règles énoncées dans la constitution
monténégrine. Les autres sujets sur lesquels un accord devrait être recherché à
travers ces négociations comprennent le libellé de la question soumise à
référendum, les règles applicables à la campagne et le financement des
campagnes, la neutralité des moyens publics d’information, le déroulement du
scrutin et les questions connexes.
65.
Sur la question du droit de vote des citoyens monténégrins résidant en
Serbie, la Commission ne peut pas recommander un changement profond des règles
électorales en vigueur qui reviendrait à ajouter plus de 260 000 personnes
sur les listes électorales. Un tel changement au stade actuel serait
incompatible avec la stabilité nécessaire des règles applicables au vote et
menacerait la légitimité du référendum et la fiabilité des listes électorales.
66.
Quant à la tenue du référendum, les normes internationales applicables
devront être respectées. Il est seulement possible de déclarer, au stade
actuel, que la législation en vigueur ne fait pas obstacle au respect de ces
normes par les autorités. L’observation internationale du référendum pourrait
certainement contribuer à assurer la conformité aux normes pertinentes.
