Strasbourg, 30
May/mai 2005 CDL-EL(2005)002
Bil.
EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW
(VENICE COMMISSION)
|
ELECTORAL TRAINING WORKSHOPS
Baku, Azerbaijan, 8-10 July 2004
Donezk, Ukraine, 13-14 September 2004
Kherson, Ukraine, 16-17
September 2004
Chisinau, Moldova, 10-11 December 2004
|
TABLE OF CONTENTS
Pages
ELECTORAL
TRAINING WORKSHOP. 3
Baku, Azerbaijan, 8-10 July 2004. 3
Programme. 4
Role
of the Constituency and Precinct Election Commissions. 6
The
process for ascertaining and transmitting the results of the election. 9
Election
international standards and role of the elections observers. 13
ELECTORAL
TRAINING WORKSHOPS. 20
Donezk, Ukraine, 13-14 September
2004. 20
Kherson, Ukraine, 16-17 September
2004. 20
Programme. 21
The
role of the central election commission. 24
Opening
of polling station and voting procedures. 27
Counting
of the votes. 30
ELECTORAL
TRAINING WORKSHOP. 34
Chisinau, Moldova, 10-11 December
2004. 34
Programme. 35
Droits et obligations des membres des
commissions en période préélectorale. 37
Droits et obligations des candidats et de
leurs représentants/délégués en période préélectorale et le jour du scrutin 37
Droits et devoirs des observateurs
nationaux et internationaux pendant le jour du scrutin et durant tout le
processus électoral 42
Le jour de l’élection. 45
Rapport d’expertise sur les dispositions
du Code électoral moldave relatives au dépouillement du scrutin, à la
publication des résultats et aux contentieux électoraux. 50
Appendix,
Electoral Training Workshop, Baku, Azerbaijan, 60
8-10
September 2003. 60
|
Baku, Azerbaijan, 8-10 July 2004
|
Reports by
Mr Jean-Stéphane SZIJARTO (Expert, Switzerland)
Mr Bernard
OWEN (Expert, France)
Mr Richard
BARRETT (Expert, Ireland)
Mrs Gabriella BERNASCONI WALKER (Expert, Switzerland)
Subjects:
·
The role and responsibilities of
the ConECs and PECs before
the Election Day;
·
Election campaign and rights and
obligations of the candidates (independent and representing parties);
·
The Election Day;
·
The results of the elections (counting the ballot
papers, transmitting the results, observers, etc).
Thursday, 8 July 2004
09:00 - 09:30 Opening Ceremony (CEC – Mr M. Panahov, IFES – Mr
Christopher Shields, CoE Representative – Mr Serguei Kouznetsov)
09:30 - 10:00 Introduction and Energizer
10:30 - 11:30 Presentation followed by discussions: The role and
responsibilities of the ConECs and PECs before the Election Day and
on Election Day (Mr Jean-Stéphane Szijarto, Switzerland)
11:30 - 11:45 Coffee break
11:45 - 13:00 Presentation followed by discussion: Election
campaign and rights and obligations of the candidates (independent and
representing parties) (Mr Bernard Owen, France)
13:00 - 14:00 Lunch
14:00 - 15:30 How to organise training: (IFES Co-ordinator – Mr
Servet Maharramov)
·
Design of training programme: assessment of needs, preparation of the
training, sharing training and follow up (group work)
15:30 - 15:45 Coffee break
15:45 - 16:00 Energizer
16:00 - 16:30 Interactive methods (IFES Co-ordinator – Mr
Parviz Musayev)
·
Using Presentation Aids (Flipchart, Overhead, etc.)
·
Dealing with difficult participants
16:30 - 16:45 Introduction to the working group
Participants work in the
groups: (IFES Co-ordinator – Mr Parviz Musayev)
(Participants spend 2 hours
training programme on the subject they have been assigned. Training programme
should include presentations, group work, brainstorming and other interactive
methods and evaluation)
17:30 - 18:00 Review of the Day (CoE – IFES)
Friday, 9 July 2005
09:00 - 09:30 Energizer (IFES Co-ordinator - Mr Parviz Musayev)
09:30 - 13:00 Group work (Intro by IFES Co-ordinator – Mr Parviz
Musayev)
1st group: The role and responsibilities of the ConECs and PECs before the
Election Day and on Election Day;
2nd group: Election campaign and rights and obligations of the
candidates (independent and representing parties);
3rd
group: The results of the elections (counting the ballot papers, transmitting
the results, observers, etc.
11:15 - 11:30 Coffee break
13:00 - 14:00 Lunch
14:00 - 15:15 Presentation followed by discussion: The
process for ascertaining and transmitting the results of the election (Mr
Richard Barrett, Ireland)
15:15 - 15:30 Coffee break
15:30 - 15:45 Energizer (IFES Co-ordinator – Servet
Maharramov)
15:45 - 16:45 Presentation followed by discussion: Election
International Standards and Role of the Elections Observers (Mrs Gabriella
Bernasconi Walker, Switzerland)
16:45 - 17:30 What is constructive feedback? (IFES Deputy
Director – Mr Piers von Berg)
17:30 - 18:00 Review of the Day (CoE – IFES)
Saturday, 10 July 2005
09:00 - 11:00 Team Presentations I and Critique (IFES
Co-ordinator – Mr Parviz Musayev)
11:00 - 11:15 Coffee break
11:15 - 13:15 Team Presentation II and Critique
(IFES Co-ordinator – Ms Shahla Mahmudova)
13:15 - 14:15 Lunch
14:15 -
16:15 Team Presentation III
and Critique (IFES Country Director – Mr Christopher Shields)
16:15 - 17:00 Review of team presentations- discussions
17:00 - 17:30 Preparation of the training - What did go wrong and
what can go wrong (Checklist for successful and flexible facilitation) (IFES
Co-ordinator - Mr Parviz Musayev)
17:30 - 18:00 Evaluation of TOT programme (CoE – IFES)
by Jean-Stéphane SZIJARTO, Consultant
What is the basis of the Republic of Azerbaijan’s State Power?
The will of the people of Azerbaijan constitutes the basis of
the Republic of Azerbaijan’s State Power.
Rule
The will of the
people of Azerbaijan constitutes the
basis of the Republic of Azerbaijan’s State Power.
Rule
The will of the people of Azerbaijan is expressed in fair and
regular elections based on general, equal and direct suffrage by means of secret
and personal vote as well as in nationwide opinion poll - referendum based
on general, equal and direct suffrage by means of secret and personal vote.
Rule
The Azerbaijan State guarantees free expression
of the will of the people of Azerbaijan Republic by protection of principles
and norms of universal suffrage.
What do prosperous countries have in common?
Long term prosperous states are based on democracy,
be they socialist or liberal.
Why?
Who are the people in ECs’?
•They are normal
people.
•They fight for their own prosperity.
Who are the people in ECs’?
•Their short term interest might be to follow a
party’s injunction, or accept a local politician’s bribe.
•Their long term interest is to make sure their
country becomes prosperous, because they and their children will benefit from
it.
•They should therefore strive for democracy.
Values
•Love •Work
•Honesty •Country
•Freedom •Respect
•Free expression •Attention
•Integrity •Learning
•Harmony •Creativity
•Family •Honour
Various relevant
articles
2.6 The persons participating in elections
(referendum) shall follow the principles given below:
2.6.7 not to obstruct the
voters to express their will freely,
2.7 Violation of Articles 2.6.2-2.6.5,
2.6.7, 2.6.10, 2.6.11, 2.6.13-2.6.18 of this Code shall impose liabilities
under the Criminal Code or the Code of Administrative Offences of the Republic of Azerbaijan.
Various
relevant articles
Article
3. Universal Suffrage
Irrespective
of their race, nationality, religion, language, gender, origin, property
status, office position, persuasions, belonging to political parties, trade
unions and other public associations, or other status, Azerbaijan Republic’s
citizens shall have the right to elect, to be elected and to participate in
referendum.
Various relevant
articles
17.2 Within the authorities established by this
Code, election (referendum) bodies – election (referendum) commissions shall
ensure the preparation and holding of elections (referendum), determination
of voting results and election (referendum) outcomes, realization and
protection of citizens’ suffrage, and control the observation of the
mentioned rights.
17.3 Within
the boundaries of the authority established by this Code, the election
(referendum) commissions shall not depend on State bodies, municipal
institutions, political parties, non-government organizations and other public
organizations, other legal entities and physical persons with regard to
preparation and holding of elections (referendum); and they and their officials
are not allowed to intervene in the activity of election (referendum)
commissions. Persons intervening in or influencing the work of election
(referendum) commissions shall bear administrative or criminal liability, in
accordance with the Criminal Code or the Code of Administrative Offences.
Various relevant
articles
17.6 During the organization
and holding of elections (referenda), the election (referendum) commissions,
their members and other officials should follow the requirements, when
undertaking their activities as given below:
1. 17.6.1 …
2. 17.6.3. should be neutral and impartial towards a
candidate, political party, referendum campaign groups and voters;
3. 17.6.4. …
4. 17.6.5. should not admit a conflict of official and
personal interests as an administrator of elections (referenda);
5. 17.6.6. …
6. 17.6.9. should not take part in an activity (including a
private activity) that can lead to a preconceived attitude towards any
candidate, political party or referendum campaign group.
Various relevant
articles
19.4 Election commissions shall make decisions
within their authority.
22.7 Regardless
of their status, the commission members shall bear liability established for
officials by the Criminal Code or Code of Administrative Offences of the Republic of Azerbaijan, for violation of
requirements of the present Code.
Various relevant
articles
37.1 The
Precinct Election Commission shall perform the following duties during
preparation and conduct of referendum, elections of deputies to the Milli Majlis,
Presidential elections and elections to municipalities:
37.1.1. …
37.1.4. inform the voters
about the issues to be discussed by a referendum, about the registered
candidates and the list of registered candidates;
37.1.5. control compliance
with the rules for pre-election and pre-referendum campaigning within the
territory of the election precinct;
… 37.1.7.
organize voting on the voting day at the election precinct;
37.1.8. determines the voting
results for the election precinct, counts votes and delivers the protocols on
voting results to the Constituency Election Commission;
37.1.9
examines complaints on
violation …
Feedback
•Purpose of feedback should be
to help, not to intervene
•It must be Clear, Concise,
Factual
•Feedback can be replaced by Feed
Forward
•Receiver should say Thank you
without other comments. (S)he can take it or not, it is his(her) choice.
•Format must contain:
–Positive feedback
–Possible
improvments (NOT negatively).
by Richard Barrett, Bureau Legal Officer, Criminal Assets Bureau
These are the steps which the voting staff have to go through from the
close of the voting until the results are announced.
The
key concepts here are:
It is
not just a question of following each rule about telling the participants what
is going on. Transparency to the participants, observers and the media must be
an overriding consideration. The risks attached to not being open, in terms of
public trust in the process and attacks on the results afterwards, are much
greater than the trouble of being open. If there is a failure of transparency
then doubts will be cast even if in fact the process was perfect.
If
there are inaccuracies it will look like fraud even if it is innocent. Accuracy
requires training, professionalism and proper rechecking processes.
Training,
a pride in a job well done for democracy, and proper rules in advance, e.g.
rules for rejecting ballots must be known in advance.
Public
must trust that votes cannot be interfered with after the vote. This means
following boxes, protecting them during transportation, and ensuring a paper
trail for documents related to the vote.
The
process has to be fully transparent but the individual voter has to be secret.
Where small numbers of ballots are involved this can require mixing ballots
from different boxes before turning them over. Article 6 of the Constitution.
Levels
of responsibility within the counting process must be clear, and there must be
access to a court or designated appeal body in the event of dispute.
Delays
undermine trust in the system and can cause unrest during a period of political
uncertainty.
These
are the general principles which should govern our work here and your work on
future training, and your work after the election.
The
participants in the count process are not only the Central Election Commission
(CEC), the Constituency Election Commissions (ConstEC) and the Precinct
Election Commissions (PEC), but also the candidates and their agents (each
municipal candidate can have up to three agents), the observers, domestic and
international, and the media.
The
staff involved in the counting process are the temporary custodians of the
electorate’s will (which the constitution of Azerbaijan
describes as the ‘source of state power’) and they carry a heavy responsibility
to count and collate, promptly, smoothly, speedily and accurately. If anything goes wrong it can result in
criminal and civil liability, and election complaints and appeals, and prolong
the task of the commissions.
What
laws are involved?
§
The Constitution,
§
European and international
norms on free and open elections,
§
The Election Code and the
implementing decree,
§
Regulations from the CEC and
the recent Guidelines.
From
the Constitution we learn that…
Election
Code
Election
code gives the CEC the task of
- supervising the holding
of municipal elections,
- making decisions on the
holding of repeat elections, and
- publishing the official
results.
It
is for the ConstEC’s to
- determine the voting
results based on information received from PEC’s, and
- organise repeat
elections if so instructed by the CEC.
It is for the PEC’s to count the votes for the precinct, and transmit the
results and protocols to the ConstEC.
While
the election system (simple majority) appears straight-forward, the election
procedure is very complex. There are many paper checks which are designed to be
protective but they can also be traps.
Transparency
Article
2.5 means that the count must be public, and under Article 40 that it is filled
out by listing the participants, media and observers who can watch the
counting. This is now further elaborated in the two instructions from the CEC
which give the same rights and duties to national and international observers.
Observers
can,
ü
watch the determination of
the returns,
ü
watch the composition of the
protocols,
ü
watch the actual counting,
ü
watch the re-counting if
any,
ü
watch the process of
invalidating ballot papers, and
ü
get one authorised copy of
protocols without payment.
The
instructions also have a list of things which observers cannot do. Note that
observers cannot be involved in the count themselves (Article 42) but they can
insist on inserting their comments into the protocol. There should be no pens
or pencils lying around on the counting table, and the protocol should be
filled in by pen, not pencil.
It
is good practice of course for the PECs to count and record
everything they get, but specifically under Article 99.6 they have to count the
ballots they receive from the ConstEC. The PEC should also keep a count on the
number of ballots issued and on everything else which must go into the
protocol.
Article
100 sets out the items to put into the protocol and while this appears to stop
with the quantity of valid votes, Article 237 specifies that for municipal
elections the protocols give candidate details and the votes cast for each.
Counting
It
would be prudent to fill in as many boxes on the protocol as possible before
opening the polling boxes.
The
detailed rules for counting are in Article 106;
Ø
Unused ballots have to be
cancelled
Ø
Number of voter signatures
(must be treated carefully due to the threat to voter anonymity)
Ø
Number of voter cards
Ø
Number of mobile voters
Ø
Start with mobile ballot
boxes
Ø
Count envelopes first as a
check; very important because of Article 106.2
Ø
Open envelopes and count all
valid votes first; then by candidate.
Ø
Put doubtful ones to one
side and apply Article 106.3.
The decision on doubtful votes should be made by the PEC collectively,
but by vote if necessary by members with decisive voting rights only. The
examination should be carried out openly, with candidates’ agents and observers
and the media watching. The fundamental test must be the voter’s intention. If
there is more than one ballot in the envelope (element of family voting?) the
best approach would be to allow one ballot but only if all the ballots are
identical.
For
a ballot paper to be valid it must contain an “x” opposite names in a number
equal to or less than the number of members in the municipality. If the ballot
has more “x”s than there are members the vote must be considered invalid. Also
if there are no “x”s the vote is invalid.
Article 107.6 provides that the ConstEC can order
recount of a PEC’s votes but it is done by the ConstEC. Under Article 108.4 the
CEC can order a recount by the ConstEC.
A
good measure of fairness in the voting and counting process is whether the
number of votes cast equals the number of ballots in the box. However it does
not always work out that way. But when it goes wrong you should understand why
e.g. family voting or people bringing ballots away with them. If there is a
large discrepancy which cannot be accounted for then you may have a fraud.
Publication
The
ConstEC must determine the municipal election results within two days of voting
day. The CEC compiles a protocol on the general outcome within 20 days of
voting day, and the formal announcement is within 30 days of voting day.
Article 109 says that the CEC publish preliminary voting results within 5
days of election and all protocols within 45 days of election. The PEC
protocols are published within 5 days. The Con EC protocols are published after
10 days. The CEC publish everything formally after 6 months.
This elaborate set of dates and obligations is far too complex.
Article
110 says that SIAS results are preliminary only and do not have legal effect.
That does not sit too happily with para 10 of the new instruction from the CEC.
In
some countries the electronic media set up a service to publish the results, as
they become available. This should be encouraged as it gives the public an
immediate picture and raises confidence in the figures.
by Gabriella Bernasconi Walker, Swiss Expert Pool
for Civilian Peace Building, Federal Department of Foreign Affairs, Election
Observer for OSCE/ODIHR
I
. INTERNATIONAL STANDARDS
II.
FUNDAMENTAL PRINCIPLES FOR
DEMOCRATIC ELECTIONS
III. ELECTION OBSERVATION
1. Observers,
why?
2. Who are the
observers?
3. Observers accreditation
4. Rights of
observers
5. How can
observers comply with their mandate?
6. Restriction
on election observers
I - INTERNATIONAL
STANDARDS
What is the international standard in elections?
In several European or other international
instruments what is considered as international standards in elections is
stated.
The principles for an election process respectful of
human rights are clear and well defined.
Free and fair elections are the basis for any
democracy.
The Universal Declaration of Human Rights, adopted unanimously by the
United Nations General Assembly in 1948, recognises the integral role that
transparent and open elections play in ensuring the fundamental and universal
right to democratic participatory government. Article 21 reads as follows:
1. Everyone has the right to take part in the
government of his/her country, directly or through freely chosen
representatives.
2. Everyone has the right of equal access to public service in his
country.
3. The will of the people shall be the basis of
the authority of government; this will shall be expressed in periodic and
genuine elections, which shall be by universal and equal suffrage and shall be
held by secret ballot or by equivalent free voting procedures.
The role that periodic, free and genuine elections
play in ensuring respect for political rights is also included in the International
Covenant on Civil and Political Rights and the European Convention for the
Protection of Human Rights.
The Copenhagen Meeting Document (June 1990) of Organisation
for Security and Co-operation in Europe (OSCE) states that:
The participating States declare that the will of
the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections,
is the basis of the authority and legitimacy of all governments.
At the Helsinki Summit (1990) of the Democratic
Institutions and Human Rights (ODIHR) the participating States expressed their strong
determination:
To ensure full respect for human rights and
fundamental freedoms ; to abide by the rule of law ; to promote principles of
democracy and, in this respect, to build, strengthen and protect democratic
institutions, as well as promote tolerance throughout society.
Any regulatory measure or framework should respect
the fundamental principle of freedom of expression. This right is protected
under Article 10 of the European Convention on Human Rights.
One of the recent documents in the field of
electoral legislation and practice was adopted in 2002 by the Venice Commission
(The Code of good practice in electoral matters, DocCDL-AD(2002)023rev). This
set of recommendations (which is available to you in Azeri language) was
supported by the Committee of Ministers of the Council of Europe who called in
its Declaration on the Code of Good practice (CM(2004)83 final, 13 May 2004) on
governments, parliaments and other relevant authorities in the Member states:
“to take account of the Code of Good Practice in
Electoral Matters; to have regard to it within their democratic national
traditions, when drawing up and implementing electoral legislation and to make
sustained efforts to disseminate it more widely in the relevant circles”.
RECOMMENDATION: Point 7 of the Joint Recommendation
(JR)(VC and OSCE/ODIHR-12-13.03.2004) says that the Azeri Code of Elections is
far too complex and contains repetitions. This reduces the transparency of the
legislation and works contrary to the right of citizens to have clear knowledge
of the law.
II - FUNDAMENTAL
PRINCIPLES FOR DEMOCRATIC ELECTIONS
The will of the people, freely and fairly expressed
through periodic elections is the basis of the authority and legitimacy of all
governments.
Any state, which considers itself democratic, has to
guarantee that elections are :
Universal,
Equal, Free, Fair, Secret, Accountable and Transparent
The principles of universality and equality are understood to secure access to an effective,
impartial and non-discriminatory registration procedure for both voters and
candidates alike. Citizens who have reached a qualifying age and meet the
criteria for registration should be given the right to vote. Equality means
that all votes be given equivalent weight and equal representation is then
ensured.
The principle of freedom should ensure a citizen’s ability to cast his/her ballot
free from intimidation and secure in the knowledge that his/her freedom of
expression, freedom of association and freedom of assembly will be upheld
throughout the entire election process. Free elections means that “no one”
should be able to influence a citizen to compel him/her to participate in
elections or electoral procedures, and of course not to be influenced in
his/her choice. (However, in a number of European countries, the legislature
may impose a duty to participate in elections).
The principle of “free suffrage” is based on the freedom of voters to form an opinion, which
requires strict observance of the voting procedure. The Law must punish any
violation of these rights and obligations by the state or by individuals.
The principle of secrecy can only be assured if the voter casts the ballot alone, in
the privacy of a secure voting booth, and in a manner ensuring that the marked
ballot cannot be viewed before it is deposited in the ballot box. The voters’
right to secret voting as one aspect of voter freedom should not be restricted
or infringed in any way.
The principle of accountability requires that those elected are duly installed in
office and recognise their accountability to the electorate.
The principle of transparency requires that the entire election process be carried
out according to the law, and according to legal ground rules that are
established in an inclusive and open manner. A transparent process limits the
possibility of election fraud, and thus the vote count should be visible and
verifiable from the level of the polling station, to any intermediate levels of
the election administration and finally to the national election authority.
Transparency is somehow the "transversal" principle across all the
other principles.
RECOMMENDATIONS:
Several points of the JR express
concern for better Transparency in the Code of Election of Azerbaijan:
point 9
point
10
point
12
treat the importance of
independence of the election commissions, which should not be dominated by
pro-government forces. The transparency of the Commission’s activity is
essential to establish the legitimacy of the electoral process. This requires a
clear and transparent procedure of nomination and appointment of all
commissioners.
Another point of this JR
requests changes to improve the respect of the principles:
Point 16 - equality
concerning conditions for all candidates in terms of organising rallies
Point 17 - right of freedom of
expression should be clarified.
III - ELECTION
OBSERVATION
1. Observers: Why?
Observation is the main measure
to ensure the correct procedure, according to the electoral laws and
principles, from the beginning to the end of the process.
The presence of observers serves to ensure:
- transparency of the process,
- fight against fraud.
Chapter 7 of the Azerbaijan Code of Election
(EC) is devoted to transparency during preparation and conduct of elections.
This chapter states who are the observers and what are their rights and duties.
2. Who are the observers?
The Election Code of the Azerbaijan Republic clearly says that observers fall under 3 categories:
Partisans observers: (Articles
40.2 and 40.5 EC)
. Candidates’
representatives
. Political parties
representatives.
Neutral observers
(Article
44. EC)
National observers:
. From local NGOs that
function in the field of elections international observation
. Representatives of foreign
countries
. Representatives of international
organisations
. Representatives of NGOs
that have a reputation in the field of citizens’ rights and freedoms.
The
representatives of medias (Article 40.8/43 of EC)
Their observation is functional to their duty to
inform the public on the election process.
3. Observers accreditation
a. (Article 40.3/40.16 EC) The partisans observers
do not need any other permission than the one released by their party or candidate.
RECOMMENDATION Point 25 of the Joint Recommendation
explains that even if the Code does not require accreditation for election
officials for party or candidates’ observers (Article 40.16), during the 15
October 2003 presidential elections, the CEC issued instructions establishing
complex registration procedures for such observers as for individual observers).
The concrete proposition for changes in practice is under point 41 of JR : CEC
Instructions should be consistent with the Code.
b. National Observers representing NGOs
are chosen by the organisations. The NGOs submit requests for accreditation to
the relevant election commission. (Article 40.6 EC).
c. International observers are appointed
by the States or by the international organisations. The international organisations
request the accreditation to the CEC.
d. The media nominates the media
representatives. Their accreditation should be requested from the CEC.
All observers receive an identification badge, which
must be visible during elections. Observers must introduce themselves to the polling
station committee chairperson upon their arrival at the polling station. They
must remain impartial and politically neutral while observing.
4. Rights and responsibilities of the observers
(Article 42 EC)
Generally the objective of the observation is to
ascertain whether the election process is in line with the international standards
and with the local laws and commitments.
The observers have the right and the responsibility
to observe the entire election process from the beginning to the end, and this
means:
·
before the election (during the campaign and preparation by the
administration)
·
during the election day
·
after the election day until the electoral tasks are completed.
RECOMMENDATION Point 23. Amongst the propositions for
change in the Azeri Code by the Joint Recommendation concerning observation
after election states “ Observers should have a role and right of access to
electoral commission after polling ...in order to increase the transparency of
the commission’s activities, especially the CEC, in the crucial days before the
announcement of the final results.
During election day
The observers have the right and the responsibility
to observe all the operations including the non-public ones (preparation before
the precincts opening, counting and transmission of the results).
Their mission is to be present throughout election day
inside the precincts prior to the opening, to the transmission of the results.
They will observe whether the election commission is
knowledgeable about the procedure. Observers are allowed to complete their
observation form. They will then report to their head quarters and with this
observation the organisation will make a report.
They will observe:
a. Before
the vote:
Observers arrive at the Precinct before the opening.
They have the right and the responsibility to observe:
o
Verification of the empty ballot box before polling begins and pre-poll
preparations ;
o
The count of the ballot papers by the election commission ;
o
Task sharing among the members of the precinct election commission (PEC)
;
o
Respect of the opening time ;
o
Observers should be able to identify who the members of the Commission
are and verify that the same political side does not monopolize the tasks. To
do that they have to ask the PEC members direct questions and should receive
answers. (This is not always the case!)
b. During
all election day
The observers have the right to observe all the
phases of the process:
o
Voter identifications;
o
Ballot issue;
o
Passage behind voting screen;
o
Secrecy on voting;
o
Casting of ballot in the box;
o
Persons present inside the precinct;
o
Access to precinct, e.g. overcrowding and size of the location;
o
Follow a mobile box.
c. After
the closing:
The observers will follow the counting and the
transfer of the results.
They have to be able to see the :
o
box opening;
o
counting of ballot papers;
o
votes verification;
o
control of the papers declared invalid;
o
transcription of the results in the protocol;
o
any problems encountered;
o
respect of the rules of posting the results;
o
transmission of the results.
It is important that the observer is active during
his presence inside the precinct and around it. He should not remain passive.
5. How can the observers comply with their mandate?
o
Thanks to a good vision of the entire process. Their physical position
within the Precinct is very important.
o
Thanks to the ability to move around (without being disturbed) within
the voting place, in order to observe all the voter’s movements from entry until
exit.
o
Thanks to good co-operation from the election commission.
RECOMMENDATION Point 6. There must be more co-operation with observers and there
should be no instruction from officials that observers have to stand in one
place and are not allowed to move around within polling stations
(Ex. In one
country the president asked observers to take their place about 10 meters from
the voting table and prohibited national observers from talking to the international
observers.)
(Ex. The president
of the commission ordered, in an intimidating manner, the observer’s interpreter
not to translate what was going on.)
Good co-operation with the commissions is very
important for a good observation mission.
6. Restriction on electoral process observers
(Articles 42.3 to 42.5):
o
Interfering with the proceedings in any way;
o
Influencing the voters on their choice;
o
Ask voter on how he/she will or did vote;
o
Sign a receipt of a ballot paper or mark a ballot paper on behalf of a
voter who requests it;
o
Obstruct the work of an election commission;
o
Conduct election campaign.
Returning to transparency as a central point for a
good election process, the observation is an important means to ensure it, in
the name of the European Democratic Heritage. Observation is just one of the
measures used to fight against fraud and law violations such as the influence
on choice, multiple votes and violation of secrecy.
|
Donezk, Ukraine, 13-14 September 2004
Kherson, Ukraine, 16-17 September 2004
|
Reports by
Mr Bernard
OWEN (Expert, France)
Ms Maria RODRIGUEZ-McKEY
(Expert, France)
Mr
Jean-Stéphane SZIJARTO (Expert, Switzerland)
Saturday, 11 September 2004
Around 13:00 - 14:00 Arrival at Kiev
Sunday, 12 September 2004
16:00 Departure from Kiev to Donetsk
CONFERENCE FOR THE OFFICIALS
OF
THE REGIONAL ELECTION
ADMINISTRATIONS
13-17 SEPTEMBER 2004
Subjects:
·
The role and responsibilities of
the election commissions before the Election Day;
·
Election campaign and rights and
obligations of the candidates;
·
The Election Day;
·
The results of the elections
(counting the ballot papers, transmitting the results, observers, etc).
CONFERENCE FOR THE OFFICIALS OF
THE DONETSK REGIONAL ELECTION
ADMINISTRATION
13-14 SEPTEMBER 2004
Monday, 13 September 2004
09:30 - 10:00 Opening ceremony
Introductory
speech by a representative of the election administration
Introductory
speech by the NGO Committee for Voters
Introductory
speech by the Venice Commission (Mr G. Martin-Micallef)
10:00 - 10:30 Summary of the programme (Venice
Commission – NGO Committee for Voters)
10:30 - 11:00 Presentation followed by discussions: electoral principles in Europe, the Code of good practice in electoral matters (Venice Commission, Mr G. Martin-Micallef)
11:00 - 11:15 Coffee
break
11:15
- 13:00 Presentation
followed by discussions: main lines of
the Law on elections of the President of Ukraine (Mrs T. Gladchenko, representative from the NGO Committee for Voters)
13:00 - 14:00 Lunch break
14:00 - 15:45 Workshop 1, presentation
followed by discussions: The role and responsibilities of the election
commissions before the Election Day (Mr Bernard Owen, France)
15:45 - 16:00 Coffee
break
16:00 - 17:30 Workshop 2,
presentation followed by discussion: Election
campaign and rights and obligations of the candidates (Mr
Didier Vinolas, France)
17:30 - 18:00 Review of the day
Tuesday, 14 September 2004
09:30 - 11:00 Practical exercises on topics 1 and 2 (simulations of situations; Venice Commission
– NGO Committee for Voters)
11:00 - 11:15 Coffee break
11:15 - 12:45 Workshop
3, The Election Day
(Mrs Maria Rodriguez, France)
12:45 - 14:00 Lunch
break
14 : 00 – 15 : 30 Workshop 4, The results of the elections (counting the ballot papers, transmitting
the results, observers, etc) (Mr
Jean-Stéphane Szijarto, Switzerland)
15:30 - 15:45 Coffee break
15:45 - 17:30 Practical exercises on topics 3 and 4 (simulations of situations; Venice Commission
– NGO Committee for Voters)
17:30 - 18:00 Review of the day – Conclusive remarks (Venice
Commission – NGO Committee for Voters)
CONFERENCE FOR THE OFFICIALS
OF
THE KHERSON REGIONAL ELECTION
ADMINISTRATION
16-17 SEPTEMBER 2004
Thursday, 16 September 2004
09:30 - 10:00 Opening ceremony
Introductory
speech by a representative of the election administration
Introductory
speech by the NGO Committee for Voters
Introductory speech by the
Venice Commission (Mr G. Martin-Micallef)
10:00 - 10:30 Summary of the programme (Venice Commission – NGO
Committee for Voters)
10:30 - 11:00 Presentation
followed by discussions: electoral principles in Europe, the Code of good practice
in electoral matters (Venice Commission, Mr G.
Martin-Micallef)
11:00 - 11:15 Coffee break
11:15 - 13:00 Presentation followed by discussions: main lines of the Law on elections of the
President of Ukraine (Mrs T. Gladchenko, representative
from the NGO Committee for Voters)
13:00 - 14:00 Lunch break
14:00 - 15:45 Workshop 1, presentation followed by
discussions: The role and responsibilities of the election commissions before
the Election Day (Mr Bernard Owen,
France)
15:45 - 16:00 Coffee break
16:00 - 17:30 Workshop 2, presentation followed by discussion: Election campaign and rights and obligations
of the candidates (Mr
Didier Vinolas, France)
17:30 - 18:00 Review of the day
Friday, 17 September 2004
09:30 - 11:00 Practical exercises on topics 1 and 2 (simulations of situations; Venice Commission
– NGO Committee for Voters)
11:00 - 11:15 Coffee break
11:15 - 12:45 Workshop
3, The Election Day
(Mrs Maria Rodriguez, France)
12:45 - 14:00 Lunch break
14:00 - 15:30 Workshop 4, The results of the elections (counting the ballot papers, transmitting
the results, observers, etc) (Mr
Jean-Stéphane Szijarto, Switzerland)
15:30 - 15:45 Coffee break
15:45 - 17:30 Practical exercises on topics 3 and 4 (simulations of situations; Venice Commission
– NGO Committee for Voters)
17:30 - 18:00 Review of the day – Conclusive remarks (Venice
Commission – NGO Committee for Voters)
by Bernard Owen, Secretary General of the Centre of Comparative Studies
of Elections
My presentations are not read but oral, based on a plan. The work meant
that I had to read entirely the law on the Central Election Commission (7 pages
of notes) and the electoral law (8 pages of notes).
Only a recording of either session (Donetsk or Kherson) would give an idea of the work that has been done.
There are 2 electoral laws – very detailed.
Electoral commissions :
- Laws have to be applied
- Laws have to be
interpreted
- Laws have “side
effects”
Interpreted : Article 17 – CEC suggestion to improve laws
Article 29 – CEC can appeal to
Constitutional court
Article 35 – CEC regional representation :
133 constituencies
Public Opinion will look at
commissions
|
002-bil_files/image001.gif) Must have authority
002-bil_files/image002.gif)
FOLLOW UP TIMETABLE
Must have efficiency
|
How do commissions decide ? (Consensus – qualified vote) : Laws can be more detailed on this
issue.
- Article 12 – open vote
of the commission membership
- Article 9 – secret vote
for election of chair
Unanswered question: What happens if not all present?
- 2/3 to refuse
admittance to commission
- Decisions can be appealed
to Supreme Court
- From January 2005 to
high Administrative
Court
- No mention of judicial
or legal approval: article 18 - declare officially the results. (Counter
examples : Georgia
and Azerbaijan)
Composition
of commissions
CEC
- – 15 members, term of 7
years, 25 years, 5 years UKRAINE
- President proposes
names to RADA who appoints
- Appointment when
conclusion of respective profile
- Committee of RADA is at
hand
- Chair – 2 deputies – 1
secretary – elected (plus 3 members who have higher qualifications).
Territorial Commission (Article 23)
- Formed by CEC – 80 days
prior to election – 18 years
- 1 chair – 1 deputy – no
less than 10 members
- Candidates : not more
than 2 per party filed to CEC 85 days prior to election
- Article 23: All
representatives proposed shall be included. If less than 10 ?
- Article 24: Polling
station – 35 days prior proposed 45 days. No less than 12 members (if less
than 5, chair, deputy –2 –4 members)
- Article 8: all
candidates included in commission.
Voter
registration
- Two types: either voluntary
or administrative.
- In Ukraine,
Article 26: control compilation of voter’s list.
- Article 31, Voters’ list:
local administrative bodies compile general voters list. July 1st
ordinary election of President
- Local Administration Bodies:
the Interior, justice, tax offices give information to heads of village,
settlement, city.
- 35 days prior : 1 copy
to territorial (divided into polling stations)
- Article 32 :
territorial commissions : 31 polling stations – absentee certificates.
- Registration
(proposal):
- 3 months
- preliminary list
- publication
- final list
- 3 people: mayor local
commission, judge, departmental authority.
International comparison: Minister of the Interior and Home Office.
Are the Media like polls: do they have an effect on the way people vote?
State Radio and TV:
- Similar time – drawn by
lots.
- News: side effects of
being in power (ex: opens new schools, new bridges, kissing children)
Private Radio and TV:
·
Equal price for
publicity (example: Rustavi 2)
Press:
·
Equal publicity
price
·
Engaged politically.
How to control
- Special committee
(costs money)
- 1 or 2 members of the
CEC (national level)
- Media tries to
influence. People know that the vote is secret, ex: in 1993 Russia:
Agrarians party obtained all the signatures to register, nevertheless they
did poorly in terms of votes)
- Press, TV, internet:
much stronger criticism
Long
term observation
How they control – 1 person; 5 people, who classifies? Votes for / votes
against.
Victor Alexis Pestoff – Scandinavia,especially Sweden.
The press since 1900 has been liberal, conservative. But the socialists who had
nearly no coverage have been leading the country since 1920s. Why? The socialists took over the trade unions
from the liberals. A huge amount of internal union papers. Still holds,
although TV has taken a large place in information of voters.
by Maria
Rodriguez-McKey, Electoral Consultant
I talked about what I considered to be important elements
during the opening of the polling station and the voting procedures on election
day. One of the most important but counterproductive elements in the law was
the provision for a “control coupon”.
This “control coupon” appears both in the voting procedures and as one
of the parameters to be considered in the protocol.
The opening of the polling station and voting procedures
are characterized by:
·
Precision on non-essential elements (for
example, the square meter precision provided by the articles on the voting
premises, on the number of booths and on the number of ballot boxes.
·
Omission of important elements (for example, no
provision for a ballot envelope or the possibility of calling the police in
case of problems)
Opening of Polling
Station
- Voting premises: Article 74(2) explains how many square meters
different types of polling stations must have. There are three categories
of polling stations according to the size of the election precinct: small,
medium and large.
1. small election precincts (up
to 500 voters): polling station must be 50 square meters.
2. medium election precincts
(from 500 up to 1,500 voters): no less than 75 square meters.
3. large election precincts
(more than 1,500 voters): no less than 90 square meters.
Is
this precision necessary?
Most election laws provide for “adequate” polling
stations. The same type of precision is found in Articles 74(3) and 74(4) for
voting booths (again: small, medium or large election precincts) and ballot
boxes.
Before we get into the
voting procedures, let me mention briefly the rights and obligations of party
representatives and official observers on the day of election. The role of
party representatives or delegates is crucial: they have a stake in the
electoral competition. It is in each party’s interest that there be no fraud
committed against its own interest and as few irregularities as possible.
The candidate has the
right to have one authorized representative to the CEC where he has an advisory
vote [Article 66(1)]. The official party or candidate observer can address
complaints about violations of the law [Article 69(5) + (6)] whereas the
observer from a foreign country or international organization may only “express his or her
suggestions regarding the administration of the election...taking into account
international experience”.
Even though the article uses the word “suggestion” it goes too far. It is
preferable that the individual observer refrains from suggesting anything. The
same article in paragraph 8 prohibits the observer from “interfering
unlawfully”. Where
does a “suggestion” end and “interference” begin? It is a question of
interpretation. Example: the request made by the national observation
organization TRANSPARENCIA during the 2000 presidential elections in Peru that the head of the
technical branch of the CEC resign.
What is preferable is that
should the observer notice something different or unusual or a violation of the
law, he or she should make a note of it in the questionnaire and inform his or
her organisation, which will integrate the information into the larger picture.
If it is something that has not been observed, he or she should verify the
so-called fact reported to him or her. Observation is an individual and
collective work.
To conclude, I will add
that even though the law differentiates between international observers and
party representatives, Article 68 states that both observers, party and
international, will have their powers terminated for “gross or continuous
violation” of the Constitution or the laws of Ukraine.
Voting procedures
(Article 76)
- Polling station commission members give ballot to voter upon
presentation of i.d. document (list of possible documents in Article 2 of
election law).
- Voter signs in control coupon of ballot and in voter list.
The voter signing the control coupon may be counterproductive.
- Polling station commission member who issues ballot writes his
surname, initials and signature on election ballot and on control
coupon.
- Voter personally marks ballot inside booth. No mention of ballot
envelope to ensure secrecy. Note: the ballot is put in a transparent
ballot box.
- The possibility of calling the police in case of necessity.
Decision should be made by the Chairman or his replacement. It is a
decision to be made quickly as it is used only in cases of necessity.
Even though the voting procedure in Ukraine is lacking in a few
elements I talked about the cumbersome voting procedure in Georgia as an example not to
follow. It provides too much stamping and double-checking by different polling
station members. This cumbersome procedure is based on mistrust and control. In
practical terms cumbersome procedures create long waiting lines and no
transparency.
As
far as the actual ballot, Article 71(4) states that it should contain,
among other information, the “year of birth, place of residence, place of work
(occupation)”. Again, is the age of the candidate an important piece of information
for the voter? The ballot is not big so by
putting this information in addition to the essentials such as name of
candidate and party affiliation will it not confuse the voter?
The same article, but
paragraph (6) provides that the ballot should have a control coupon. We have
already seen this type of ballot in the 1996 Armenian election law. It is a
ballot that is divided by a dotted line. One part is the ballot itself, the
other is the coupon. This coupon is to be detached along the dotted line and
counted in the polling station when the counting of ballots as the coupon is
one of the elements in the polling station protocol.
A similar problem happened in Armenia during the 1998
Presidential elections. As I said before, the 1996 election law of that country
provided coupons that had to be counted. The added difficulty in Armenia was that the coupons did
not have to be counted at the polling station level, like the ballots, but at
the regional level. The coupons had to be counted by different people than the
ballots thus creating a strong possibility that the results of one of the count
would be different than the other. The opposition will cry fraud and the voter
will feel mistrust because he does not understand.
The reason is simple: the coupon does not have the
same value as the ballot, particularly in the psychology of the counter (the
coupon does not have the choice of the voter!) nor for the voter. In Armenia the voter did not always
know what to do with the control coupon (throw away the coupon; put it in with
the ballot...). The counters used unorthodox ways of counting the coupons. Mind you, in addition to the little
psychological value of the coupon, it was late at night, they were probably
tired, so they would pile up 10 coupons to a certain height (say 1 cm) and
declare it was ten coupons. Thereafter they were able to tell what one centimetre
looked like by just looking at them and they would just add the piles.
In Ukraine the counting is done at the
polling station level. Nevertheless, human beings being what they are it is
most probable that our Ukrainian counters will use similar methods to their
Armenian counterparts. And don’t for a minute think that “we” Ukrainians are
different...
In addition to the
voter and the election administration, the counting of the “control coupons”
should be of interest to our observers: the counting of ballots is one lengthy
procedure that they will have to observe, but in Ukraine they will have to observe another procedure,
totally unnecessary to obtain a clear protocol. (This part is for Donetsk where there were more NGO’s than commission
members).
It is not only unnecessary in
terms of obtaining the essential information in a protocol, it burdens a
procedure, thus creating potential misuse, abuse and, from the perspective of
the electorate or the official observer, it muddles numbers instead of
clarifying them.
As the name implies, is the control coupon supposed
to “control” or “make sure” that a voting and a counting procedure is done efficiently?
As you have seen from the example, it creates more problems than it solves. It
is a procedure based on mistrust allegedly put in the law to prevent fraud. The
intentions may be good but as they say, the road to hell is paved with good
intentions.
by Jean-Stéphane Szijarto, Electoral Consultant
What do prosperous countries have in common?
Long term prosperous states are based on democracy,
be they socialist or liberal, why?
Who are the people in ECs’?
• They are normal people
• They fight for their own prosperity
Who are the people in ECs’?
• Their short term interest might be to follow a party’s
injunction, or accept a local politician’s bribe.
• Their long term interest is to make sure their
country becomes prosperous, because they and their children will benefit from it.
• They should therefore strive for democracy.
Questions
• What is counting?
• How should counting be organised?
• How to make counting transparent?
• What can/should observers do during and after
counting?
Letter
Observers are entitled to be present during the
counting of the votes and the determination of results (7.4)
Spirit
• They should be allowed to really see what is
happening (see the ballots)
• They can do their own counting
• They can report the results
Letter/Spirit
The count of the votes of voters in the election
precinct shall be conducted openly and jointly by the members of
the polling station election commission…
Letter
78.3 If
necessary, the polling station election commission shall consider issues
envisaged by part eight of Article 28 of this Law at the beginning of the
session.
28.8 Upon
a request from three of its members, as well as upon a decision of a higher-level
election commission, the election commission shall be obliged at its session to
consider issues.
Spirit
• What is the definition of "necessary"?
• Is it forbidden to do it anyway?
Letter/Spirit
78.6 The
polling station election commission shall determine the number of voters in the
election precinct according to the list of voters. This number shall be
announced and entered into the protocols…
Letter/Spirit
11. If
the number of control coupons indicated in part nine of this article does not
correspond to the number of voters in the list of voters who received election
ballots, an act, indicating the reason for the discrepancy established by a
decision of the polling station election commission, shall be completed and
signed by the members of polling station election commission present. Candidates,
their proxies and official observers present, shall be entitled to sign this
act.
Letter/Spirit
18. When
an undamaged ballot box is opened, its contents shall be dropped to a table around
which the members of the polling station election commission shall be placed,
and at this point the presence in the ballot box of the control sheet (for a
mobile ballot box – the control sheets) shall be checked.
Letter/Spirit
25. Election
ballots shall be distributed to places marked with separate places that on both
sides contain the surnames and initials of the candidates, the inscriptions “void”
and “against all”. When distributing the election ballots, the assigned member
of the election commission shall show each election ballot to all members of
the commission while stating aloud the will of the voter. If there are any
doubts as to the content of the election ballot, the election commission shall
decide the issue by taking a vote. During this vote, each member of the
commission has the right to examine the election ballot personally. The
work with other ballots shall be stopped during the examining of the election
ballot.
Article 78.26
• 26. The
following election ballots shall be deemed void: …
• 8
reasons
Article 78.26
• 1. on which the seal of this election
commission is absent;
• 2. if the numbers of a territorial
district or an election precinct indicated on them do not correspond to the
number of the territorial district or the election precinct, where the vote
count is carried out;
• 3. on
which the name and (or) the signature of the member of the election commission
who issued it is not indicated, or they contain a signature of a person who is
not a member of the election commission
• in
this election precinct;
• 4. if
the circumstances specified in part eight of Article 72 of this Law have taken
place;
• 7. if the control coupon is not torn off;
Letter/Spirit
27. If there are any doubts about the validity
of an election ballot, the election commission will decide on the issue by
taking a vote. During this vote, each member of the commission shall have
the right to examine the election ballot personally. The count of other
election ballots will be stopped during the examination of the election ballot.
Article 80
• 3
BAD reasons to invalidate
• 1. A
polling station election commission may declare the vote in the election
precinct invalid … if the following circumstances exist:
• 1. if
the amount of cases of illegal voting (if a person cast the election ballot in
the ballot box on behalf of another voter, except for the cases envisaged by
part seven of Article 76 of this Law; voting by persons who have no right to
vote; voting by persons who are not included in the list of voters in the
election precinct or who are included in the list without legal ground; voting
more than once by the same person) exceeds ten per cent of the number of voters
who took part in the vote in the election precinct;
• 2. if
ballots in the ballot boxes are discovered in an amount that by more than ten
per cent exceeds the number of voters who took part in the vote in the election
precinct;
• 3. if
the ballot box (boxes) are destroyed or damaged in a way that makes it
impossible to determine the content of the election ballots, and the amount of
these ballots by more than ten per cent exceeds the number of voters who took
part in the vote in the election precinct.
Article 82
The Procedure for Receiving and Considering Documents of
the Polling Station Election Commissions by the Territorial Election Commission
• Recount???
Articles 83 and 84: too complicated…
• 1. the number of election ballots
produced;
• 2. the number of election ballots received
by the territorial election commissions;
• 3. the
number of election ballots received by the polling station election
commissions;
• 4. the number of voters included in the
lists of voters in the election precincts;
• 5. the number of unused election ballots;
• 6. the number of voters who received
election ballots;
• 7. the number of voters who participated
in the vote;
• 8. the number of election ballots deemed
void;
• 9. the
number of votes of voters cast for each candidate to the post of President of
Ukraine;
• 10. the
percentage of votes of voters cast for each candidate to the post of President
of Ukraine in proportion to the number of voters who participated in the vote;
• 11. the
number of voters who did not support any candidate to the post of President of
Ukraine;
• 12. the
percentage of votes of voters who did not support any candidate to the post of
President of Ukraine in proportion to the number of voters who participated in
the vote.
Articles 83 and 84
• The surname and initials of the candidate, who
according to this Law was elected as President of Ukraine, shall be specified
in the protocol of the Central Election Commission on the results of the vote
on the day of the elections of the President of Ukraine.
• 87.3: 3. The
Central Election Commission shall issue the newly elected President of Ukraine
with the certificate of the President of Ukraine after the oath has been taken.
|
Chisinau, Moldova, 10-11 December 2004
|
Reports by
Mr Didier VINOLAS (Expert, France)
Mrs Chantal LOBATO (Expert, France)
Mr Jean-Stéphane SZIJARTO (Expert, Switzerland)
Mr Michel
LAFLANDRE (Expert, France)
Subjects:
·
Pre-electoral period; rights and obligations of candidates
and representatives/delegates of candidates during pre-electoral period and
during voting day; rights and obligations of electoral commissions’ members (Mr Didier Vinolas, France)
·
Rights and obligations of domestic and international
observers during the election day and the whole electoral process (Ms Chantal Lobato, France)
·
Election day, operations of votes, rights and obligations of
members of polling stations (Mr
Jean-Stéphane Szijarto, Switzerland)
·
Counting and publication of results; electoral disputes (Mr Michel Laflandre, France)
Thursday 9 December 2004
Approximately
16:30 Arrival
at Chisinau
Friday 10 December 2004
09:00 - 09:30 Registration of participants
09:30 - 10:00 Opening ceremony
Introductory speech by a representative of the
Central Electoral Commission (Mr Ivan
Cucu, Vice-Chairman of the Central Electoral Commission)
Introductory speech by the Venice Commission (Mr
Gaël Martin-Micallef)
10:00 - 10:30 Summary of the programme (CEC – Venice Commission)
10:30 - 11:00 Presentation: electoral principles in Europe,
the Code of Good Practice in Electoral Matters (Mr Gaël Martin-Micallef, Venice Commission)
11:00 - 11:15 Coffee break
11:15 - 13:00 Presentation: main lines of the Elections Code of the
Republic of Moldova (Mr
Valentin Vizant, Secretary of
the Central
Electoral Commission); followed by discussions on electoral principles and on
the Elections Code
13:00 - 14:00 Lunch
14:00 - 15:45 Workshop
1, presentation followed by discussions: Pre-electoral period; rights and obligations of candidates and
representatives/delegates of candidates during pre-electoral period and during
voting day; rights and obligations of electoral commissions’ members (Mr Didier Vinolas, France)
15:45 - 16:00 Coffee break
16:00 - 17:30 Workshop 2, presentation followed by discussion: Rights and obligations of domestic and international observers during
the election day and the whole electoral process (Ms Chantal Lobato, France)
17:30 - 18:00 Review of the first day
Saturday 11 December 2004
09:00
- 10:30 Practical
exercises on topics 1 and 2 (simulations of situations; CEC – Venice
Commission)
10:30 - 10:45 Coffee break
10:45
- 12:15 Workshop 3,
presentation followed by discussion: Election
day, operations of votes, rights and obligations of members of polling stations
(Mr Jean-Stéphane Szijarto, Switzerland)
12:15
- 13:30 Lunch
13:30
- 15:00 Workshop 4,
presentation followed by discussion: Counting and publication of results; electoral
disputes (Mr Michel Laflandre, France)
15:00 - 15:15 Coffee break
15:15
- 17:00 Practical
exercises on topics 3 and 4 (simulations of situations; CEC –
Venice Commission)
17:00
- 17:30 Review of the
second day – Conclusive remarks (CEC – Venice Commission).
par Didier
Vinolas, Sous-directeur des études et des logiciels, Ministère de l’Intérieur
Introduction
L’examen du
rôle des institutions chargées des opérations de vote (commission, conseils et
comités) et des candidats, ou leurs représentants, dans le processus électoral,
tel qu’il est prévu par le Code électoral de la République de Moldova du 21
novembre 1997, mérite d’être mis en perspective avec certains caractères que
doit présenter toute élection, selon les standards démocratiques.
On en rappellera trois :
1. L’opération électorale
doit être simple
L’offre politique doit
être clairement proposée aux citoyens et l’expression de leurs préférences doit
être aisément et sûrement organisée.
Au regard d’autres
droits électoraux caucasiens, les dispositions légales moldaves paraissent
aller dans ce sens. Le volume, limité, du Code, qui fixe des principes, sans
chercher à régir dans le détail, en la complexifiant, la matière en est le
premier indice. On peut se référer à cet égard au « parcours » de l’électeur,
dans le bureau de vote, laissé à l’appréciation du président, à la différence
du droit de nombreux pays limitrophes (article 52.2).
2. La volonté de l’électeur
doit être prise en compte, sans ambiguïté ni piège
Le Code électoral donne
des indices de la volonté du législateur de respecter ce grand principe.
Ainsi, l’apposition du
timbre dans le cercle recueillant l’expression du suffrage, sur le bulletin de
vote, est-elle expressément prévue de manière souple, dès lors que la volonté
de l’électeur ne soulève aucun doute, marquant, ici encore, un souci
démocratique que l’on ne trouve pas dans tous les droits régionaux, pour les
opérations de dépouillement (article 57.2).
On comprendra, que le
propos, ici, ne sera pas d’aborder le processus électoral sous l’angle du
candidat dont le but serait « le pouvoir », c’est-à-dire les moyens
de le prendre ou de s’y maintenir, mais bien de se placer du point de vue de l’électeur.
Lorsque, à l’issue de la
campagne électorale, où chaque option politique a pu être librement proposée
(médias ; propagande ; réunions …), l’électeur, face à lui-même, dans
le secret de l’isoloir, et au titre d’une élection, désormais libre, confie une
partie de son pouvoir de gérer sa propre vie de citoyen à l’un de ses pairs,
qui, à l’avenir, l’engagera par ses décisions. Il entend ainsi que sa voix soit
respectée, sauf à procéder à un simulacre de vote.
A défaut, lorsque l’aspiration
démocratique est en trop grand décalage avec le pouvoir en place, il se pourra
que le peuple souverain exerce son contre-pouvoir dans la rue, à un moment ou
un autre.
L’histoire politique de
la France montre que de tels moments de révolte ou de révolution (même s’ils n’étaient
pas connectés immédiatement à des processus électoraux) ont émaillé la lente
élaboration de la conscience politique du peuple français pour aboutir à une
délégation pacifiée de la chose publique à quelques uns. Le propos introductif
du président de la commission électorale centrale, lors de l’ouverture de nos
travaux, a montré avec justesse combien l’émergence de la conscience politique
moldave constitue un processus qui demeure à construire.
3. Les résultats doivent
être incontestables
C’est un problème
crucial.
L’acte fondateur,
cyclique et renouvelé, qui délègue le pouvoir à un bloc politique, pour une
durée déterminée (en l’espèce, les législatives : 4 ans), ne doit pas être
remis en cause. Il doit présenter un caractère incontestable.
C’est sous ce dernier
signe que je vous propose d’examiner en quoi les institutions responsables de l’élection
(commission électorale centrale ; conseils de districts et comités de
bureau de vote) et les candidats ou leurs représentants doivent être les
coproducteurs d’un processus démocratique utile.
I – LES
COMMISSIONS PENDANT LA CAMPAGNE ELECTORALE
Il ne s’agit pas, ici, d’en
détailler l’ensemble des droits et obligations, notamment dans la mise en œuvre
de l’organisation matérielle et financière du scrutin, ni de s’attarder sur le
rôle formel de supervision générale du respect des formes prescrites, mais d’apprécier
ceux de ses pouvoirs qui concourent (ou non) à un scrutin sincère et fiable.
A. Commission électorale centrale
1. Tâches générales – article 22 – La
Commission :
Article 22.d :
élabore une liste d’employés susceptibles d’être membres des conseils et
comités (dans quel but? il ne saurait s’agir de « noyauter » les
commissions subordonnées) ;
Article 22.g :
analyse la structure des circonscriptions électorales (« districts
électoraux ») à partir des districts administratifs existant (quelle est
la pratique? neutre ou politique?) ;
Article 22.i :
prépare les programmes d’information pour les électeurs ;
Article 22.n :
consulte les associations locales d’activité civique (qui est concerné? quelle
est la réalité?) ;
Article 22.o :
organise la formation des membres des conseils et comités et des représentants
des partis et candidats, (en relation avec ces instances ; article 28.b) ;
Article 22.p :
analyse les fraudes électorales et en prévient le renouvellement, et charge les
autorités locales de remédier à celles constatées, dans le respect de la loi ;
Article 22.q : met
à jour, annuellement, les listes électorales, à partir des données du
département des statistiques et de sociologie.
2. Tâches spécifiques - Période
électorale – La Commission :
Article 26.1.f :
détermine le modèle des bulletins et les listes électorales (+ article 48.1) ;
Article 26.2 : elle
exerce ses pouvoirs, même si les représentants à voix consultative (des
candidats) ne sont pas présents.
B. Les Conseils de district
Article 27.b : dans
les 4 jours de sa constitution, chaque conseil informe le public de son adresse
et des moyens de rentrer en contact ;
Article 28.e : il
contrôle l’élaboration et la vérification des listes électorales ;
Article 29.7 : il
crée les bureaux de vote (de 30 à 3000 votants) sur proposition des maires. Il
les numérote et communique au public leur découpage (« aire ») ainsi
que l’adresse des comités de bureau créés par lui, 20 jours, au moins, avant l’élection,
à partir de listes de membres proposés par les conseils municipaux (local councils) dont sont exclus les
conseillers municipaux eux-mêmes et les membres des partis (article 29.15).
Question : quelle est la valeur relative de cette incompatibilité ?
C. Les comités de bureau de vote
Article 29.12 : le
comité indique au public comment entrer en contact avec lui, avant l’élection.
Leur fonction est
majeure dans le processus de crédibilité et de légitimité incontestable de l’élection.
-
ils jouent un rôle central dans
la reconnaissance du droit de vote à l’électeur, ce qui suppose de respecter le
droit de celui dont les prétentions sont légitimes et d’être rigoureux à l’encontre
de tout autre. Il s’agit, ici, de la tenue des listes électorales et des
dérives que leur multiplicité peut entraîner :
·
les listes « de droit
commun (basic list) : les
comités les mettent à jour avec les autorités locales (article 30.a), examinent
les réclamations et procèdent aux rectifications nécessaires (article 30.b) ;
·
les listes additionnelles (article
30.c) : les comités les créent, d’une part, pour les électeurs qui ne seront pas « à
leur résidence le jour du vote » et à qui ils délivrent, préalablement,
des certificats de vote (article 30.b) : (certificates for eligible), d’autre part, pour les électeurs qui
« pour différentes raisons, n’étaient pas présents sur les listes de
base » (article 30.c) : comme dans de nombreux droits électoraux
caucasiens, ces dispositions portent en germe, les conditions structurelles de
la fraude ;
-
ils organisent le scrutin,
concrètement (urnes, isoloirs …), (y compris le maintien de l’ordre) et dans la
communication envers les citoyens (article 30.d) ;
-
ils examinent les réclamations
concernant l’organisation des élections, et mentionnent leurs décisions dans
les rapports prévus (article 30.f).
II – LES CANDIDATS OU LEURS REPRESENTANTS, PENDANT LA CAMPAGNE ET LE JOUR DU SCRUTIN
A. Durant la campagne
1.
Statut (article 45) des représentants
Choisis indépendamment
par les candidats, les représentants sont agréés, s’agissant d’élections
législatives, par la CEC. Ils peuvent prendre un congé sans solde pour
accomplir leur mission : aider les candidats, durant leur campagne,
assurer leur propagande et les représenter devant les autorités publiques, les
électeurs, les conseils et comités électoraux.
2. Droits des candidats
a. le principe
général est celui de l’égalité de traitement (Article 46) dans l’attribution
des moyens financiers, l’accès aux médias (y compris radio et télévision), l’usage
de moyens techniques et la gratuité de déplacement sur l’ensemble du
territoire, pour mener sa campagne (le texte précise, en outre, que le candidat
ne peut être muté à son insu, sur son lieu de travail …).
b. la
confrontation des idées politiques. Elle correspond à une très grande
(apparente ?) liberté d’expression, accordée aux candidats avec des
« discussions ouvertes sur tous les aspects, politiques, professionnels ou
personnels » et la possibilité de propagande pour ou contre les candidats,
lors de réunions, dont celles avec les électeurs (article 47.10), au moyen de
tout média, mais sans violer l’ordre public et les règles éthiques (article
47.1).
La
presse audio-visuelle doit, si elle est publique (et gratuite), et peut, si
elle est privée, organiser des débats entre candidats, en veillant à assurer
une égalité de temps de parole, sans dépasser la durée maximale fixée (2 heures
chacun pendant la campagne) article 47 ; 2ème, 3ème
et 6ème).
c. le droit de
regard sur la confection matérielle des bulletins de vote. L’article 49.1
reconnaît aux représentants des candidats le droit d’assister à la fabrication
matérielle des bulletins de vote et, donc, d’en contrôler la régularité, afin d’éviter
toute discrimination de présentation des candidats, contraire aux dispositions
du Code électoral moldave.
Cette
faculté singularise la loi moldave par rapport à d’autres droits régionaux.
Elle correspond à la pratique française, de manière inversée. En France, en
effet, le principe est celui de l’impression des bulletins sous la
responsabilité juridique des candidats, et le contrôle juridictionnel de
commissions, présidées par des magistrats judiciaires, qui en apprécient la
conformité aux textes légaux (couleurs employées ; dimensions ;
formules autorisées, ou non).
Question pratique :
Que signifie l’impression de bulletins « en quantité proportionnelle au
nombre d’électeurs ». Qui la fixe, et comment (1% ? 3 % ? 5% ?
…) ? Il existe, dans les ex-républiques soviétiques proches, des systèmes où
la quantité de bulletins imprimés doit, au contraire, correspondre, nombre pour nombre, à celui des
électeurs. C’est dire si le souci du législateur d’enserrer le scrutin et son
dépouillement dans un dispositif de transparence, ne peut être jugé à l’aulne d’une
rigueur ou d’une permissivité apparente.
B. Le jour du scrutin
Les conditions d’un
« diagnostic partagé » sur la crédibilité du scrutin, c’est-à-dire l’absence
de commission d’actes frauduleux entachant le vote, sont mises en place, par la
loi.
1. Si le président
du comité suspend le scrutin dans les cas prévus (article 51.1 : troubles
à l’ordre public, calamité naturelle ou « toute autre cause
inattendue » [qui resterait à préciser …], les représentants des candidats
ne peuvent être forcés à quitter les lieux.
2. La loi (article
53.4) reconnaît aux représentants des candidats le droit de requérir du
président qu’il note leurs objections et commentaires sur le déroulement de la
procédure du vote, dans un document qui
sera annexé au rapport officiel que le président aura à rédiger à l’issue du
scrutin.
3.
Le président invite les délégués
(qui doivent porter un badge ad hoc ; article 55.3) à superviser les actes
qu’il effectue sur le matériel électoral (urnes ; sceaux ;
bulletins ; listes électorales) à l’ouverture du scrutin (article 55.1).
4.
Lorsque le président décide d’avoir
recours à l’urne mobile, il en informe les délégués, qui peuvent accompagner
les membres du comité dans leurs déplacements sur les divers lieux où l’urne va
être utilisée.
Il va de soi
que, si l’on veut que le scrutin ne soit pas contesté, l’emploi de l’urne
mobile –modalité de vote hors les murs du bureau de vote, certes très louable
pour permettre à chacun d’exercer son droit, mais extrêmement dangereuse en
pratique par les risques de pressions et de bourrage qu’elle comporte doit être
contradictoirement surveillé (article 55.6).
5.
Les délégués assistent aux
opérations de comptage et à la totalisation du nombre des votes, aux procédures
concernant les listes électorales, les bulletins de vote, les certificats de
vote et l’élaboration des procès-verbaux de résultats de l’élection (article
55.8).
6.
S’agissant du dépouillement, les
délégués assistent à l’ouverture de l’urne, à l’issue du scrutin (article
56.3) ; vérifient les données du document de décompte des voix en faveur
des divers candidats (article 56.8) ; vérifient le caractère réellement
invalide d’un bulletin déclaré tel par le comité (article 57.3) ;
reçoivent une copie du procès-verbal.
Le Code électoral fait
donc, en théorie, toute leur place aux délégués des candidats pour s’assurer, à
chaque étape qui pourrait être utilisée pour vicier le scrutin, que celui-ci
présente les qualités de sincérité qui fonderont sa crédibilité.
Ce contre-pouvoir doit
être pleinement employé, dans un sens ou dans l’autre, c’est-à-dire pour
établir sans ambiguïté que le scrutin a été régulier ou, au contraire,
frauduleux.
En matière électorale,
il ne peut y avoir qu’une vérité, positive ou négative, sur laquelle chacun s’accorde
et qui ne laisse pas place à l’interprétation.
L’actualité immédiate
nous fournit l’exemple de scrutins où les conclusions des observateurs, pour
avoir été divergentes et non univoques sur la régularité du vote, ont
transformé le scrutin en enjeu de politique internationale susceptible de
conduire à une division durable d’un peuple.
Exercés strictement,
dans le respect de la loi et de l’électeur, les pouvoirs respectifs des
autorités et des candidats doivent permettre d’éviter de telles situations.
par Chantal Lobato, Consultant
électoral
Introduction
Observer des élections,
c’est pouvoir répondre à la question : est ce que les élections se sont
déroulées librement, en toute transparence et équitablement ?
L’expérience en matière
d’observation électorale montre que la contestation des élections émane des
partis politiques. Ces contestations s’appuient sur des fraudes ou
manipulations commises le plus souvent avant ou après le jour du scrutin, mais
rarement le jour des élections.
On attend des
observateurs d’être indépendants et de produire un rapport objectif et
impartial, non pas strictement pour évaluer le processus électoral, mais
davantage pour estimer si les élections se sont déroulées librement et en toute
transparence, c’est à dire si le résultat des élections reflète le vœu des
citoyens.
Les observateurs
internationaux devront avoir une invitation formelle émanant du gouvernement ou
de la commission électorale centrale et sont souvent cordonnés par un organisme
international. Les observateurs nationaux disposeront des textes légaux en
vigueur. Nationaux comme internationaux, ils devront avoir une lettre d’accréditation
avant d’opérer.
Plutôt que de partir sur
une dichotomie « observateurs internationaux/nationaux », prenons une
approche dans le temps.
Les observateurs de longue durée
Leur objectif est de
préparer une évaluation impartiale du processus électoral et de préparer le
terrain pour les observateurs de court terme.
Les équipes sont
composées de personnes expérimentées en matière politique et électorale qui
seront déployés dans tous le pays pour suivre la préparation des élections, la
campagne et la période post électorale.
Les équipes de long terme
devront être en place au moins un mois avant le scrutin et leurs tâches devront
être les suivantes :
-
Suivi du programme d’enregistrement
des électeurs
-
Suivi du processus de
nomination des candidats
-
Evaluer l’accès des candidats
au processus électoral
-
Evaluer le niveau de l’information
/ éducation électorale
-
Evaluer la couverture
médiatique de la campagne et du processus électoral
-
Suivi des travaux de la
commission électorale
-
Communication, coordination avec
les observateurs nationaux.
Pour permettre aux
observateurs internationaux et nationaux d’accomplir leur tâche, ils ont besoin
des éléments suivantes :
-
Permission de circuler
librement sur le territoire
-
Accès aux acteurs qui
organisent les élections (force de sécurité, commission électorale, médias, centre
d’enregistrement, réunions politiques....etc...)
-
Accès aux documents publics
relatif aux élections
-
Droit à la sécurité.
En contrepartie les
observateurs de devront de respecter le code de conduite (devoirs) comme :
-
Se montrer impartial et
objectif en toutes circonstances
-
Se montrer discret et ne jamais
interrompre une activité en cours, donc faire preuve de courtoisie et de
politesse
-
Savoir regarder et écouter sans
créer de gêne
-
Faire des rapports écrits et
verbaux mais ne pas intervenir.
Remarque
Pour les observateurs
nationaux, on distingue ceux qui représentent les partis politiques et ceux qui
émanent d’ONG, ou des commissions électorales locales (CEL). Par définition, l’observateur
des ONG et des CEL sera plus enclin à une position objective pour assurer l’application
des lois et procédures.
La présence inadéquate d’observateurs
peut être contre productive, c’est pour cela qui est absolument nécessaire qu’ils
reçoivent une formation et les outils qui leur permettront d’être performants.
Rappelons que la
présence d’observateurs est pour participer à construire la confiance dans le
processus électoral qui se doit d être libre et transparent/équitable. Un
système peut être défini comme tel seulement si les procédures de recours sont
rapides et efficaces. Antérieurement, nous avions remarqué que les points forts
d’une observation électorale se révèlent avant et après le jour du scrutin ;
là où des procédures doivent être entreprises.
Un observateur formé doit :
-
être au courant des droits et
responsabilités des acteurs institutionnels ;
-
connaître la loi électorale ;
-
être capable de distinguer une
fraude d’une incompétence ou d’une erreur mineure ;
-
observer sans déranger le
déroulement du scrutin.
Les observateurs de court terme
Ils sont déployés sur le
territoire national, quelques jours avant le scrutin pour observer le
déroulement du vote et du dépouillement. Souvent ce sont des équipes très
mixtes : parlementaires, officiels, journalistes, experts, autres
Leur tâche est de :
-
vérifier les arrangements
logistiques des bureaux de vote au niveau local
-
Procédure de vote
-
Sécurité des bulletins
-
Compétences et impartialité des
membres et personnes autorisées dans les bureaux de vote
-
L’absence d’intimidation
-
Le déroulement du dépouillement
-
L’annonce et la transmission
des résultats.
Nous pourrions conclure
sur les droits et devoirs des observateurs nationaux et internationaux en
dressant un code de conduite de l’observateur, document qui devrait faire
partie du matériel didactique distribué lors de leur formation.
Code de conduite
Les devoirs de l’observateur
-
Impartialité
-
Indépendance d’esprit
-
Objectivité
-
Respect de la réglementation en
vigueur dans le pays
-
Rapporter par écrit et parfois
verbalement sur le déroulement du processus électoral, aussi bien les points
négatifs que positifs
-
Travailler en binôme
-
Ne pas interrompre ni gêner le
déroulement du processus électoral
-
Interdiction de prendre contact
avec la presse
-
Coordonner et informer les
autorités locales via une chaîne de commande interne à la mission d’observation.
Les droits de l’observateur
-
Liberté de circuler sur le
territoire : accès aux bureaux d’inscription des électeurs, aux réunions
politiques, aux bureaux de vote, etc.
-
Accès à l’information relative
au déroulement des opérations électorales : c’est à dire pouvoir communiquer avec
les représentants de partis politiques, des acteurs institutionnels du
processus électoral.
-
Droit à la sécurité.
- Droit de
demander la collaboration des autorités compétentes pour faciliter l’accomplissement
de la mission d’observation.
par
Jean-Stéphane Szijarto, Consultant électoral
Questions
• Quels
sont les éléments positifs de votre loi à propos du jour de l’élection ?
• Quels éléments peuvent être améliorés ?
Quel
est le point commun des nations prospères ?
Les
nations prospères à long terme sont fondées sur la démocratie, qu’elles
soient de gauche ou de droite.
Pourquoi
?
Qui
sont les membres des commissions électorales locales, de bureaux de vote (CELs)
?
• Des
gens normaux.
• Ils
se battent pour leur propre prospérité.
Qui
sont les membres des CELs ?
• Leur
intérêt à court terme peut être de se plier aux injonctions d’un parti,
ou d’accepter un pot de vin.
• Leur
intérêt à long terme est de s’assurer que leur nation devient prospère,
parce qu’eux et leurs enfants en profiteront.
• Ils
doivent donc lutter pour la démocratie.
Questions
• Quel
est le rôle des CELs ?
• Quel est le rôle des observateurs ?
Electoral code
The will of the people constitutes the founding
pillar for the power in the state. This will is expressed by means of free
elections, which take place periodically on the basis of universal, equal,
direct, secret of freely expressed suffrage. The state guarantees the freely
expressed will of its citizens by protecting democratic principles and norms of
the right to elections.
What this means for electoral commissions?
The will of the people constitutes the founding
pillar for the power in the state. This will is expressed by means of free
elections, which take place periodically on the basis of universal,
equal, direct, secret of freely expressed suffrage. The state
guarantees the freely expressed will of its citizens by protecting
democratic principles and norms of the right to elections.
EC must not only take care of the mechanics,
but also take care of the principles.
Important points
• 2.2 … No person is
entitled to exert pressure upon the voter in order to coerce him to take or not
to take part in elections as well as to influence the expression of his free
will.
• 6: Secret suffrage: Suffrage
in elections and/or referendum is secret, thus excluding the possibility to
exercise influence over the voter’s will.
• 7: Freely expressed vote: No
one may exert pressure on the voter to make him vote or refrain from voting as
well as to express his will independently.
Important points
• 32.6: Members of councils
and electoral committees with deliberative vote may not make any electoral
propaganda in favor or disfavor of persons who are candidates for a public eligible
position; may not be involved in political activities in support of one or
another electoral competitors; may not affiliate to any of them; may not offer
financial or other support, directly or indirectly to electoral competitors. In
case of local elections, the members of councils and electoral committees with
a deliberative vote may not be wives, kinsmen, or relatives of the first and
second degree of the candidate in elections.
• 49.4. Police shall guard
premises where ballot papers are kept. Only the chairman of the respective
district electoral council or the chairman of the electoral committee of the
polling station accompanied at least by two members of the council or
committee.
Important points
• 52.3: The polling station
shall be arranged in such a way as to allow the members of the electoral
committee and other persons authorized to assist at electoral procedures to
supervise continuously and under all aspects the process of ballot, inclusively the identification of the
voter, counting votes and elaboration of reports.
• 53.4 The chairman of the
electoral committee of the polling station shall keep a record of all-important
events, which took place during the ballot and while counting the number of
votes. Upon the request of the committee members or of persons authorized to
assist the electoral procedure, the chairman shall note the comments and
objections expressed with regard to the ballot procedure in a document that is
attached to the reports of the electoral committee of the polling station.
Important points
• 55.3: Persons entering the
polling station shall not wear or show badges, signs or other symbols of
electoral propaganda.
• 55.9: It shall be forbidden
to enter the premises of the polling station with fire arms or light weapons,
except for representatives of the police who may enter to vote or to help
restore the legal order when requested by the chairman of electoral committee
of that polling station.
• 56.2 (1) Before
opening the ballot boxes, all unused ballot papers shall be counted and
annulled by the electoral committee of the polling station, by applying the
stamp “Annulled”.
Important
points
•
57: Invalid ballot papers
• (1) The ballot papers will be considered invalid which:
• a.
do not have the control stamp of the
committee of the polling station on them;
• b.
are of a different model than the
established one;
• c. have
the stamp “Voted” applied in several quadrilaterals;
• d. were not stamped “Voted” in any circle of any quadrilateral;
• e. contain additional names of the electoral competitors written
by the voters;
• f . were deformed or scribbled in such a way
that the voter’s choice is not clear any more.
• (2) The ballot paper
may not be declared invalid simply because the voter applied the stamp “Voted”
several times in one quadrilateral or because the stamp was applied outside the
circle from the quadrilateral or on the logotype or symbol of the electoral
competitor, but the voter’s choice is nevertheless clear.
Important points
• 58: (4) The protocol on the
elections’ results shall be drawn up in several copies, in the presence of the
members of the electoral committee of the polling station, representatives of
the electoral competitors and of other authorized persons. One copy of the
protocol shall be kept at the electoral committee of the polling station, one
copy shall be submitted to the district electoral council, and the remaining
copies shall be handed over to the electoral competitors.
Important points
• 63 Observers
• (1) At the request of the electoral
opponents, the district electoral council shall accredit an observer for the
supervision of elections at the polling stations. The trusted persons of the
candidates may also be accredited as observers. If the district electoral
council rejects the candidacy proposed for accreditation by the electoral
opponent in compliance with the provisions of this Paragraph, it shall brief
him on the grounds of the decision taken.
• (2) At the request of the electoral opponents, the
Central Elections Commission shall accredit an observer for the supervision of
elections at the polling stations established outside the Republic of Moldova’s
territory. Both the Republic of Moldova’s citizens and
representatives of international and foreign non-governmental organizations may
be accredited as observers.
• 64.2 During the election day, before
the polling stations are closed, it shall be prohibited to publish in the mass
media the materials, including interviews with the voters, about the
number of votes gathered by the electoral candidates during the day and about
their chances.
Important
points
• Article
69. Legal
liability
• Persons who, by means of
violence, deceit, threatening, substitution or by any other means, hinder the
free exercise of the citizens’ electoral rights ; persons who purposefully
spread misinformation about electoral competitors, commit other actions that
infringe the honour and dignity of candidates, carry out election propaganda
during the day of elections and during the day before it, hinder the activity
of the electoral councils and committees or the voting at the polling stations
shall incur liability in compliance with the legislation in force.
• Article 70. Criminal liability
• (1) The following actions
shall be considered as criminal offences, for which criminal sanctions shall be
applicable according to the Criminal Code’s provisions:
• a.
hindrance of free exercise of the citizens’ rights to elect and be elected,
same perpetration joined by the cause of severe bodily injuries and
jeopardizing of human lives;
• b. falsification
by any means the results of elections;
• c. opening
the ballot boxes before the term established by law for the end of voting;
• d. assault of the
polling stations’ premises, halting of the ballot boxes or the electoral
documents.
• (2) The criminal
cases concerning the offences provided in paragraph (1) shall be dealt with by
the prosecution authorities.
• (3) The chairmen
of the electoral authorities and other officials shall be bound to inform
immediately the prosecution authorities about the actions which, in their view,
comprise the elements of the criminal offences related to elections and which
became known to them.
Important
points
• Article
71. Administrative liability
• (1) The following
actions shall be considered as administrative offences, if not declared
criminal offences in compliance with Article 70 of this Code, for which
administrative sanctions shall be applicable according to the Administrative
Offences Code’s provisions:
• [Paragraph 1, Article 71 as
amended by the Law no.268-XIV from 04.02.1999]
• a. failure
of officials to supply information and materials requested by electoral
authorities, as well as failure to fulfill their decisions;
• b. destruction,
deterioration by any means of the electoral lists or electoral billboards;
• c. holding
by officials of electoral assemblies with alcoholic beverages, selling and
drinking and failure to take certain
measures for the proper unfolding of these assemblies;
• d. acknowledge
including in the electoral lists of persons who are not entitled to vote
according to this Code, of fake persons or willful inclusion of one person in
several lists, as well as the groundless refusal to receive and settle the
contestations regarding electoral operations;
• e.
deliberate acceptance to include a person in several lists of candidates;
• f.
failure of the electoral authorities’ members to bring to the public knowledge
the proposals of a candidates’ nomination;
Important points
• Article 71. Administrative liability…
• (1) h. hindrance of access in the
voting premises or hindrance of the exercise of the voting rights by the
qualified voters;
• i. refusal to fulfil
the orders of the chairman of the electoral committee of the polling station
regarding the assurance of order in the voting premises and on the neighbouring
territory;
• j. unjustified handing over
of the ballot paper to the voter included in the electoral list or handing over
of more ballot papers than prescribed by law to one person;
• k. groundless leaving of the voting
premises before the totalisation of elections’ results and signing the protocol
by the members of the electoral committee of the polling station;
• l. continuing of election
propaganda during the day of elections and the day before it;
• [Entry l) as amended by the Law no.268-XIV from
04.02.1999].
• m. taking of the ballot paper handed over for
voting away from the polling station premises;
• n. faking of signatures on subscription
lists.
• (2) Finding of the administrative
offences provided in paragraph (1) shall be made in protocols drawn up, upon
the case, by the mayor of the locality, chairmen of the electoral authorities
or by the police officers fulfilling their duties ensuring the security of
electoral operations.
• (3) Protocols of finding the
administrative offences shall be transmitted to the court in the district in
which the offence had occurred.
Other points
• 30: Powers
of the electoral committee of the polling station
• The electoral committee of
the polling station shall:
• a. verify the electoral lists
together with local public administration authorities, ensure their integrity
and that of the ballot papers as well, as it is responsible for the adequate
and full elaboration;
• [Entry a) as amended by the
Law no.268-XIV from 04.02.1999]
• b. examine the applications
related to the inadequacies in the electoral lists, introduce the necessary amendments and issue certificates
for eligible voters who are not at their residence on the elections day;
• c. draw up additional
electoral lists, including also persons who will vote based on the certificates
for eligibility as well as of persons who out for different reasons were not
registered in the basic electoral lists;
• d. communicate to the
population residing on the area of the respective polling station, date and
place of suffrage, make the necessary
arrangements for the preparation of the building for the voting procedure,
installation of ballot boxes and cabins, organize the voting on the established
day, take measures to ensure order within the polling station;
• e. totalize the results of
elections in the polling station, draw up reports and submit them together with
all ballot papers to the district electoral council;
• f. examine the applications
and contestations related to the organization of elections, adopting the
appropriate decisions which are to be attached to the report of the meetings of
the committee;
• g. remit to the district
electoral council data about the number of citizens coming to vote as well as
other data necessary for the totalisation of the preliminary election results;
• exercise other powers in
accordance with the present code.
Other points
• 39: Electoral
lists
• (1) Electoral
lists shall be drawn up by the mayor’s office, in two copies, for each polling
station. After this the electoral lists shall be verified at the residence of
the voters included as well as signed by the mayor of the locality in order to
be brought to the knowledge of the public at least 10 days prior to the
election day.
• 40. Verification of electoral
lists
• Electoral lists shall be
prominently displayed in the premises of polling stations 10 days before the
election day. A copy of the list shall be kept at the mayor’s office. The
voters shall be informed about the address of the polling station at least 7
days before elections take place.
par Michel Laflandre, Conseiller du Sénat de la
République française
1ère partie : Observations sur les
procédures de dépouillement du scrutin et de proclamation des résultats
Introduction :
le dépouillement et la proclamation des résultats, des phases marquées par un
impératif de rapidité
A titre liminaire, il convient de souligner l’importance
du temps comme élément structurant du processus électoral, dont les différentes
phases sont régies par des rythmes propres.
On peut ainsi distinguer trois grandes
périodes : l’ensemble des opérations préalables au scrutin, les opérations
de vote proprement dites, les opérations de détermination des résultats.
·
La première phase est régie par
une échelle de temps longue, qui peut s’étaler sur
plusieurs mois et où chaque acteur du processus électoral doit pouvoir
bénéficier de toute la durée requise pour mener à bien les opérations qui lui
incombent (pour l’administration, la confection des listes électorales, par
exemple ; pour les partis politiques et les candidats, toutes les
activités de campagne ; pour les commissions électorales, la formations
des agents chargés de surveiller le déroulement du scrutin ; pour les
observateurs électoraux, le rassemblement de la documentation disponible et l’organisation
concrète de leur déploiement sur le terrain ; pour la presse, l’accompagnement
de l’ensemble du processus et la sensibilisation de l’opinion publique aux
enjeux de l’élection, etc…).
·
La seconde phase se déroule sur
une échelle de temps beaucoup plus brève,
puisqu’elle est limitée le plus souvent à une journée, de l’ouverture
des bureaux de vote (en général, entre 6 h 00 et 8 h 00 du matin, selon les
pays) à la clôture du scrutin qui, sauf exception, intervient ordinairement
entre 18 h 00 et 21 h 00 (à 21 h 00 dans le cas de la Moldavie).
·
La dernière phase est dominée
par une échelle de temps à la fois différente et plus précipitée que les deux
précédentes, puisque dès la clôture du scrutin, l’ensemble
des acteurs du processus électoral sont impatients de connaître les résultats
de la consultation et admettraient mal que leur proclamation soit retardée ou
différée outre mesure.
Pour autant, à la différence des deux précédentes phases, dont le début et
la fin sont marqués par des bornes légalement déterminées (la date de
convocation des électeurs ou d’ouverture de la campagne, par exemple ; l’heure
d’ouverture et de fermeture du scrutin), la durée normale de cette phase n’est
pas précisément définie par les textes, et dépend en large part de contraintes
matérielles comme la difficulté du dépouillement, le temps d’établissement des
procès-verbaux, les délais de transmission des résultats locaux aux organes
centralisateurs, etc…
Reste qu’à ce moment
décisif du scrutin, tout retard inutile ou non clairement justifié pourrait
prêter à des interprétations et faire craindre des manœuvres occultes, des
fraudes ou le « tripatouillage » des résultats.
C’est précisément parce que cette phase finale est
marquée par une certaine précipitation et un climat de grande impatience, qu’il
est particulièrement impératif de l’encadrer par une procédure aussi ordonnée
que possible, de manière à prévenir les risques d’erreurs, les
risques de débordement et, en aval, la multiplication des contentieux.
Dans ce domaine, les
officiers électoraux devront avoir à l’esprit trois maîtres mots : une
organisation fluide fondée sur des actes simples et une répartition des
tâches claire, une bonne traçabilité à tous les stades des opérations,
et une publication rapide des résultats.
1. Une organisation fluide et simple
L’objectif est
d’éviter toute rupture de charge, moyennant le respect des principes de la
tragédie classique : unité de temps, unité de lieu et unité
d’action.
A titre d’illustration,
on peut citer les dispositions pertinentes de la circulaire de mise en œuvre de
l’article R.71 du code électoral français, aux termes de laquelle « aussitôt après que le Président a déclaré le
scrutin clos, il est procédé, en présence des délégués et des électeurs, au
dépouillement des votes ; cette
opération doit être conduite sans désemparer jusqu’à son achèvement ».
a. Le dispositif du code électoral de Moldova
En ce qui concerne le code électoral moldave, les
dispositions prévues aux articles 56 et suivants (chapitre 10, « comptage
des votes et totalisation des résultats d’élection ») paraissent, dans
l’ensemble, répondre à cet objectif, avec une chronologie bien ordonnée
comportant successivement :
Œ
la clôture du scrutin
proprement dite, qui résulte de la déclaration du Président du bureau de vote [article
56(1)] ;
une organisation rationnelle des locaux, qui
doivent disposer d’un nombre suffisant de tables pour la répartition et le
décompte, au même endroit, des bulletins extraits des urnes et l’établissement
des procès-verbaux correspondants [article 56(4)] ;
Ž un nombre limité d’intervenants ; il
convient, à ce stade, de souligner l’importance du rôle des observateurs
électoraux, qui ne participent pas au dépouillement mais qui doivent pouvoir y
assister de manière sincère et efficace : il convient, en particulier, qu’ils
ne soient pas trop éloignés des tables de décompte pour éviter le syndrome de
« l’observation à la jumelle » ! ;
la linéarité des opérations de
comptabilisation des résultats, avec successivement :
Ä l’annulation
des bulletins non utilisés [article 56(2] ;
Ä l’ouverture
des urnes mobiles, puis l’ouverture des urnes fixes [article 56(3)] ;
Ä le
dénombrement des bulletins et le rapprochement de ce nombre avec les listes d’émargement
[article 56(5)] ;
Ä le
comptage des bulletins extraits des urnes mobiles, puis des urnes fixes [article 56(6)] ;
Ä s’il y
a lieu, le contrôle des piles des bulletins répartis par compétiteur [article 56(8)] ;
Ä l’établissement
des procès-verbaux [article 56(8)].
b. Deux points de ce dispositif appellent une
observation
·
Primo : le procédé d’annulation des
bulletins de vote non utilisés, par apposition manuelle sur chaque bulletin d’un
cachet « annulé »,
semble de nature à introduire beaucoup de longueurs inutiles avant le démarrage
des décomptes proprement dits.
Il semblerait plus
judicieux de pouvoir traiter ces bulletins par lot, avec un procédé physique de
cancellation (découpage d’un coin aux ciseaux, par paquet de 20 ou 30
bulletins, par exemple, ou mieux, perforation de la pile à la perceuse
électrique).
Quoi qu’il en soit, dans
une phase où le temps compte beaucoup, il
est logique d’accorder plus d’attention aux suffrages exprimés qu’aux bulletins
non utilisés.
·
Secundo : le code électoral ne comporte
aucune disposition claire sur la conduite à tenir en cas d’écart entre le
nombre de bulletins décomptés des urnes et le nombre des émargements.
La simulation électorale réalisée à la fin de l’atelier a
bien mis en évidence le caractère un peu lacunaire des dispositions applicables
en pareil cas, les officiers électoraux chargés de la simulation n’ayant d’ailleurs
pas clairement précisé le mode opératoire qui s’impose pour le décompte et le
rapprochement bulletins/émargements.
2. Les garanties de la traçabilité des
opérations
Une bonne traçabilité
des opérations de dépouillement est une exigence primordiale, car elle
représente un facteur de confiance, tant pour les électeurs eux-mêmes que pour
les compétiteurs à l’élection et pour les pouvoirs publics. En outre, en cas de
contentieux en aval, elle permet au « juge de l’élection » (quel qu’il
soit) de reconstituer la manière dont ces opérations se sont déroulées et d’en
tirer les conséquences dans l’affaire soumise à son appréciation.
a. Le dispositif du code électoral de Moldava
Le code électoral moldave comporte un ensemble de dispositions assez
classiques et qui permettent d’atteindre un standard de traçabilité
satisfaisant, avec :
Œ l’établissement des procès-verbaux des résultats et des
rapports sur le déroulement des opérations de décompte [article 58] ;
l’établissement d’un « protocole final » en
autant d’exemplaires que nécessaire [article 58(4)], étant néanmoins
observé que le code électoral ne détermine pas lui‑même le nombre d’exemplaires
jugés nécessaire (faut-il en déduire que ce point est laissé à l’appréciation
des présidents des comités électoraux ?) ;
Ž la
transmission des documents de dépouillement à l’échelon supérieur, le tout dans
une boîte scellée sous l’escorte du Président du bureau de vote, de deux
assesseurs et de policiers [article 58(6)].
b. Trois points de ce dispositif retiennent,
là encore, l’attention
·
Primo : Il conviendra toujours de
veiller à accélérer autant que possible l’annonce des résultats provisoires telle qu’elle est prévue par l’article 61, même si cet article n’impose
pas de délai particulier (les autorités chargées de cette proclamation auront
bien soin d’insister sur le caractère provisoire des chiffres ainsi
communiqués, notamment vis-à-vis de la presse).
·
Secundo, conformément aux recommandations émises en 2003 par la
Commission de Venise (Conseil de l’Europe) et par le Bureau pour les
Institutions démocratiques et les Droits de l’Homme (OSCE) à la suite de l’observation
conjointe des élections locales par les deux organisations, il semble
souhaitable de prévoir un affichage immédiat des résultats par bureau de vote,
par exemple sur la porte extérieure du bâtiment.
D’ores-et-déjà, rien n’interdit de procéder de cette sorte mais l’attention
des officiers électoraux devra être sensibilisée sur l’utilité de cette
procédure car elle n’est pas expressément prévue par le code.
·
Tertio, il serait pareillement souhaitable que, lors de la publication des
résultats définitifs par la commission électorale centrale, le décompte par
bureau de vote soit publié en annexe des résultats agrégés. Cette formalité
permettrait aux représentants des candidats et aux électeurs intéressés de s’assurer
que les résultats affichés à la sortie des bureaux de vote ont correctement été
pris en compte dans la totalisation définitive du scrutin.
Là encore, cette mesure
relève de la simple pratique et n’implique pas de modification du code
électoral.
3. Un processus satisfaisant mais dont la
rapidité pourrait sans doute être améliorée
Le code
électoral moldave institue un certain nombre de délais entre la clôture du
scrutin et la publication des résultats aux différents échelons, qui, en l’état,
peuvent paraître très – voire trop – longs : 18 heures entre la clôture et
la transmission à la commission de district [article 58(18)] ; 48 heures
pour l’agrégation des résultats par les commissions de district ;
5 jours pour l’agrégation des résultats par la commission centrale.
Tout porte à croire qu’en
pratique, le processus se révèle beaucoup plus rapide, mais si tel est le cas,
il serait peut être opportun d’en prendre acte dans le code électoral et de
ramener tous ces délais à des durées à la fois plus raisonnables et plus
« affichables ».
Par ailleurs, on
réitérera les recommandations précédentes en vue, d’une part, d’adopter une
méthode plus rapide d’annulation des bulletins inutiles, de l’autre d’accélérer
la publication des résultats provisoires.
2ème partie : Le pouvoir d’appréciation
des officiers électoraux : parce qu’un code électoral ne peut pas
tout prévoir…
Dans ses articles relatifs au dépouillement du scrutin et à la totalisation
des résultats, le code électoral moldave ne comporte pas, semble-t-il, de
dispositions manifestement susceptibles de susciter des contentieux
« techniques ».
Cela étant, aucun code ne peut tout prévoir et sur le
terrain, le jour du scrutin, les officiers électoraux se trouvent toujours
confrontés à un certain nombre de situations nouvelles ou de difficultés
inattendues que, dans le silence des textes, ils doivent savoir gérer avec le
double souci de l’efficacité (régler au mieux la question posée) et du respect
de la légalité (ne pas contrevenir aux règles légales substantielles encadrant
le scrutin).
Il s’agit d’une question
sensible, à laquelle les présidents de bureau de vote doivent être
soigneusement préparés : d’où l’utilité d’engager les actions pédagogiques
idoines.
Il convient, en
particulier, d’appeler l’attention de tous les responsables électoraux sur deux
types de situations très fréquentes et susceptibles, en aval, de faire naître
maintes contestations : la survenance d’un incident imprévu affectant le
déroulement du scrutin et la gestion des bulletins présentant des irrégularités
de nature à faire douter de leur validité.
1. La survenance d’un incident imprévu lors du
scrutin
Par définition, il n’est
pas possible de lister les différents incidents susceptibles de survenir lors d’un
scrutin ni, a fortiori, de fournir un
vade-mecum des conduites à tenir en
pareil cas. Les officiers électoraux
devront gérer l’incident en fonction des circonstances de l’espèce (la
nature et la gravité de l’incident, le moment de sa survenance, etc...), avec toujours le souci que la solution
retenue ne comporte pas in fine plus
d’inconvénients que d’avantages.
Avant d’arrêter leur
décision – le cas échéant après consultation des assesseurs et des
personnalités intéressées – les présidents de bureaux de vote devront examiner
deux questions :
Œ L’indicent affecte-t-il
substantiellement le déroulement normal du scrutin ?
Si tel est le cas, la
poursuite des opérations de vote sans qu’il y soit promptement remédié n’est
pas concevable, d’autant que l’incident, qui vicie gravement le processus
électoral, provoquera nécessairement, en aval, un contentieux pouvant conduire
à l’annulation des résultats.
Si, au contraire, le
président du bureau de vote estime l’incident mineur, il lui appartiendra de
prendre des mesures conservatoires permettant la poursuite du scrutin tout en
minorant le risque de son annulation après coup.
La solution retenue ne
risque-t-elle pas de produire plus d’effets négatifs que positifs, compte tenu
des circonstances de l’espèce ?
Bien évidemment, la
réponse à cette question va dicter l’attitude des autorités chargées de gérer l’incident.
Par exemple, en cas de
subtilisation ou de perte des cachets servant à marquer les bulletins, le
président du bureau de vote doit-il suspendre temporairement les opérations (le
temps d’aller chercher des cachets de remplacement dans un autre bureau de
vote), ou bien est-il préférable de purement et simplement fermer le bureau de
vote, avec comme conséquence de priver un nombre plus ou moins important d’électeurs
de la possibilité d’exprimer leur suffrage ?
La décision variera en fonction d’éléments de droit et d’éléments de fait
comme, par exemple, l’heure de l’incident rapportée à la possibilité matérielle
de se procurer de nouveaux cachets dans un délai acceptable. Ainsi, à quelques
minutes de la fermeture, il ne paraîtrait guère judicieux d’aller chercher des
cachets de remplacement, sauf à être sûr de pouvoir en disposer dans un délai
extrêmement bref : à titre exceptionnel, le président du bureau de vote
pourra, s’il le juge souhaitable, autoriser les derniers électeurs à voter
selon un autre procédé de marquage (par apposition manuscrite de la mention
correspondante, par exemple) ou, au contraire, décider de clore le scrutin par
anticipation, au détriment des quelques derniers électeurs qui ne se seraient
pas encore manifestés. En revanche, si l’incident se produit le matin, il
semble préférable de fermer le bureau une heure ou deux (le temps de se
procurer d’autres cachets) puis de reprendre le fil normal du vote une fois l’incident
remédié. Dans un cas comme dans l’autre, la décision sera clairement expliquée
et justifiée aux observateurs électoraux, de manière à les rassurer sur l’absence
de manœuvre frauduleuse ou d’intention malicieuse.
2. L’examen de recevabilité des bulletins
susceptibles d’être déclarés nuls [article 57]
La question de l’appréciation
de la recevabilité des bulletins de vote présentant des altérations légères se
pose très souvent, tant dans les démocraties nouvelles que dans des régimes où
les procédures électorales sont éprouvées depuis longtemps. L’enjeu est loin d’être
mince, car en cas de résultats assez serrés, l’annulation d’un certain
pourcentage de bulletins peut aboutir à une modification significative des
résultats, voire à leur inversion pure et simple.
On observe, à cet égard,
que le code électoral moldave contient des dispositions très pertinentes en
matière de bulletins de vote invalides, puisqu’il énumère limitativement six
cas où ces bulletins doivent être considérés comme nuls [article 57(1)] :
absence du cachet de certification du bureau de vote (1a), bulletin différent
du modèle réglementaire (1b), cachet appliqué sur plusieurs cases (1c),
bulletin ou le cachet de vote manque (1d), vote exprimé en faveur d’autres
personnes que les candidats (1e), cachet présentant des altérations
rendant impossible la détermination du choix de l’électeur (1f).
Mais dans le même temps,
l’article 57 dispose avec beaucoup de bon sens, dans son paragraphe (2), que ne
doivent pas être déclarés invalides les bulletins où le cachet « voté » aurait été apposé de
manière certes maladroite mais où la volonté de l’électeur « apparaîtrait néanmoins claire ».
Pour faciliter l’appréciation
des officiers électoraux face à un bulletin de validité douteuse, et pour les
inciter à une « application intelligente » du dispositif prévu par le
code électoral, il peut sembler utile de les amener à se poser trois
questions :
ΠLe choix de lՎlecteur est-il
clairement exprimé ?
Le secret du vote est-il suffisamment respecté ? (ce principe devant d’ailleurs être entendu dans les deux sens, à
savoir la garantie pour l’électeur de pouvoir voter sans que personne ne
connaisse son vote et, réciproquement, l’interdiction faite à tout électeur de
faire connaître publiquement pour qui il a voté) ;
Ž Le vote respecte-t-il les prescriptions définies comme substantielles
par le code électoral ? (par exemple, suffrages
portés sur le nom d’une personne non candidate ou encore suffrages exprimés
manuellement sans utiliser les cachets ad
hoc).
En définitive, sauf
élément particulier n’entrant pas dans le cadre de raisonnement ainsi défini, l’interprétation intelligente de la
législation conduira à admettre tous les bulletins sur lesquels il aura été
répondu « oui » à ces
trois questions.
3ème partie : Le contentieux et les voies
de recours : « In cauda venenum ? » …
Au sein des dispositions générales du code électoral moldave, le
contentieux électoral et les voies de recours font l’objet d’un dernier
chapitre (12) qui, à plusieurs égards, semble juridiquement plus lacunaire et
techniquement moins efficace que le reste de ce code.
D’ou cette question du « in
cauda venenum », dont les développements ci-après doivent permettre de
mieux prendre la mesure.
1. Les principes directeurs guidant les
systèmes de contentieux électoral
a. La fonction juridique du contentieux électoral
L’objet du contentieux électoral est de faire trancher par une autorité
externe, incontestable et légalement habilitée, un différend relatif à l’élection
et pouvant porter, selon le cas :
·
sur toutes les opérations préparatoires au scrutin, en
tant qu’elles ont pu influencer l’exercice du droit de suffrage ou la formation
des résultats ;
·
sur les modalités de la campagne
électorale et sur les conditions d’information des électeurs quant à l’enjeu, la teneur ou les opérations du scrutin ;
·
sur les conditions réelles de déroulement des opérations de vote ;
·
sur toutes les opérations de décompte, de totalisation, d’agrégation et de
consolidation puis de proclamation des résultats définitifs ;
·
sur l’attribution des sièges découlant des résultats ainsi établis.
Il convient de garder à l’esprit que l’existence d’un système de
contentieux électoral, pour indispensable qu’il soit, ne doit pourtant pas se
substituer à l’élection proprement dite ni devenir une « élection bis » ou se transformer en tour
supplémentaire de scrutin.
En fait, le temps du contentieux
ouvre une parenthèse dans le déroulement linéaire du processus électoral et
comme tel, il entretient l’incertitude sur le résultat final.
Comme, dans le même temps, le contentieux électoral présente l’inconvénient
de faire arbitrer une contestation par des autorités extérieures qui n’ont pas
nécessairement été associées à la définition, à la préparation et au
déroulement des opérations de vote, ce contentieux doit demeurer une voie de
recours étroite, strictement encadrée, aussi brève que possible, n’ayant pas
pour effet de différer exagérément l’établissement de résultats définitifs
nécessaires à l’attribution du ou des sièges contestés et, consécutivement, à
la mise en place de l’organe électif.
Par ailleurs, l’engagement
d’une action contentieuse ne doit pas elle-même ouvrir la voie à d’autres
recours en cascade, à des saisines reconventionnelles, etc...
b. Les principes inspirant les décisions du
contentieux électoral
Si l’on se réfère à la
pratique de beaucoup de démocraties occidentales, on constate que les décisions
du contentieux électoral prennent généralement en considération deux éléments
importants :
Œ L’incidence réelle de manquement allégué sur le déroulement du scrutin
ou la formation des résultats.
En définitive, rien ne
justifie d’annuler une élection au seul motif qu’elle a été émaillée d’incidents
mineurs qui, pour regrettables qu’ils soient, n’ont probablement pas modifié le
résultat final. En revanche, il convient d’annuler une élection où des
incidents graves se sont produits, dont on peut supposer qu’ils ont modifié
substantiellement les résultats, compte tenu des circonstances de l’espèce.
Le rapprochement de la gravité de l’incident à l’écart des voix
constaté.
Cette notion, assez
subtile et plus contingente que la précédente, amène le juge électoral à
adopter une attitude beaucoup plus circonspecte lorsque l’écart des voix des
candidats en présence est très faible car, en pareil cas, on peut supposer qu’un
incident, même mineur, a suffi à faire peser la balance dans un sens ou dans l’autre ;
inversement, si l’écart des voix est considérable, des incidents – même d’une
certaine ampleur – n’ont probablement pas eu un effet déterminant sur la
formation du résultat.
En d’autres termes,
saisi d’un même incident ou de la même irrégularité, le juge sera plus enclin à
annuler l’élection contestée si les résultats ont été très serrés que si le
vainqueur dispose en sa faveur d’un net écart de voix.
2. Le système retenu par la Moldova : un
contentieux à deux voies
Pour ce qui la concerne, la
Moldova a opté pour un dispositif dual de contentieux électoral, à la fois de
type hiérarchique et de type juridictionnel.
Le code électoral moldave comporte en effet dans son chapitre 12, section
1, un dispositif aux termes duquel les électeurs et les candidats peuvent
contester les actions et les décisions des comités et des officiers électoraux
soit auprès de l’autorité hiérarchique supérieure, soit auprès de tribunaux,
les recours devant être assortis des éléments de fait et de droit nécessaires à
la résolution du contentieux.
a. Le recours hiérarchique
L’article 65(1) instaure une première voie de recours, de
type hiérarchique, dont le fondement est à rechercher dans
plusieurs autres articles du code électoral établissant :
- une compétence
générale de la commission électorale centrale pour examiner les décisions
prises par les commissions de district et les comités de bureaux de vote, pour
statuer sur les contestations y relatives et pour prendre des décisions
exécutoires les concernant [article 26(l)] ;
- une compétence
reconnue aux commissions de district pour statuer sur les décisions prises par
les comités de bureaux de vote [article 28(k)] ;
- une compétence de base
reconnue aux comités de bureaux de vote pour examiner toutes les contestations
relatives à l’organisation des élections, et pour prendre les décisions
appropriées [article 30(f)].
Pour le cheminement de
la procédure hiérarchique – et bien que le code électoral demeure silencieux en
cette matière – on peut supposer que l’électeur ou le candidat souhaitant
contester la décision prise dans un bureau de vote devra d’abord saisir le
comité électoral local puis, par voie d’appel, pourra successivement porter l’affaire
devant la commission de district puis devant la commission électorale centrale.
b. Le recours juridictionnel
Ainsi qu’il a été
constaté, les électeurs et les candidats
disposent également de la faculté de saisir les juridictions, l’article
66(1) précisant que la saisine doit intervenir dans les trois jours de la
décision faisant grief.
La compétence ratione
loci est déterminée par l’article 66, dont
les alinéas (2) et (3) prévoient que les recours contre les décisions des
bureaux de vote et des commissions de district sont portés devant la
juridiction du district dont relève la commission concernée. Les recours contre
les décisions de la commission électorale centrale sont portés directement
devant la Cour Suprême, étant entendu que, là encore, les appels successifs
peuvent potentiellement faire aboutir toutes les affaires devant la Cour
Suprême.
Cette Cour Suprême peut
dans le même temps connaître de tous les recours hiérarchiques énumérés
ci-avant, puisque la décision hiérarchique finale rendue par la commission
électorale centrale dans une affaire donnée doit, semble-t-il, pouvoir elle
aussi être contestée devant cette Cour.
c. Les inconvénients de la dualité du système
moldave de contentieux électoral
Ces dispositions du chapitre 12
du code électoral sont somme toute assez peu précises,
notamment parce qu’elles ne déterminent pas clairement les critères qui peuvent
conduire un électeur ou un candidat à opter pour la voie hiérarchique ou pour
la voie juridictionnelle : d’où une
incertitude juridique que la consultation des textes ne permet pas de
lever.
Surtout, cette double voie de contentieux semble de
nature à ralentir la décision définitive et, dans la pire des hypothèses, à
provoquer des décisions contradictoires entre
d’une part les différents échelons des commissions électorales, de l’autre, les
juridictions ayant à connaître de leurs décisions respectives.
d. La Moldova
gagnerait probablement à opter pour une voie unique de contentieux électoral,
de préférence juridictionnelle.
Quoi qu’il en soit, la commission de Venise n’est pas favorable
à la coexistence de deux voies de recours distinctes pour traiter des mêmes
contentieux.
Pour permettre une mise
en œuvre harmonieuse et efficace du principe « una via electa », il
paraît toujours préférable d’instaurer un dispositif linéaire ne comportant qu’une
seule voie de recours qui sera, selon le cas, de type juridictionnel ou de
type hiérarchique.
Le recours juridictionnel offre d’ailleurs des garanties
supérieures car il fait intervenir une autorité externe au
processus électoral, ce qui évite, en tout état de cause, que les litiges
soient tranchés par ceux-là même dont les décisions font grief.
Sur le plan technique, ce système présente en outre deux
avantages non négligeables : tout d’abord, il confie
le contentieux de l’élection à des magistrats professionnels, donc à des
juristes plus expérimentés que les personnalités très diverses désignées pour
siéger dans les commissions électorales ; en second lieu, il a le mérite
de favoriser la naissance d’une jurisprudence plus stable que celle de
commissions électorales dont la composition varie d’une élection à l’autre et
dont l’activité juridique ne s’ancre pas dans la durée.
Final report by Christopher Shields, Country Director, (IFES,
International Foundation for Elections Systems) Azerbaijan
Introduction
In collaboration with IFES Azerbaijan and the Central Election
Commission (CEC) of the Republic of Azerbaijan,the Venice Commission of the Council of Europe organized an electoral training
workshop for the CEC trainers in Baku, Azerbaijanfrom 8 – 10 July, 2004. Over 35 participants, selected by the CEC and IFES
Azerbaijan, took part in the workshop opened by CEC Secretary Mr Namig
Mammadov. The key aim of the workshop
was to help the new trainers understand both the latest training methodologies
employed in successful training seminars, as well as to inculcate the spirit of
the international election standards that Precinct Election Commission members
are expected to uphold during the December Municipal Elections.
Workshop Focus
The workshop was held over three days. The
participants were divided into three groups for group works on the second and
third day of the workshop. The first day was dedicated to three presentations
from the Venice Commission international experts on:
·
The
role and responsibilities of the constituency election commissions (ConECs) and
the precinct election commissions (PECs) before the Election Day and during the Election Day, was presented by Mr Jean-Stéphane Szijarto of
Switzerland;
·
Election
campaign and rights and obligations of the candidates (independent and
representing parties), was presented by Mr
Bernard Owen of France; and,
·
The
results of the elections such as counting the ballot papers, transmitting the
results, handling observers and other key elements, was presented by Mr Richard Barrett of Ireland.
Additionally, two sessions on presentation skills
were presented by IFES Azerbaijan local co-ordinators.
·
The session on how to organize your training, including the design of a
training programme, assessment of the programme’s needs, preparation of the
training, conducting training and follow up group work was presented in the
seminar by
IFES Civic Education Coordinator Servet Maharramov.
·
The session on Interactive methods using presentation aids such as
flipcharts, overhead projectors and other audiovisual aids, as well as dealing
with difficult participants was presented by IFES Election Assistance Co-ordinator Parviz Musayev.
The second day included the final election standards
presentation and a presentation from IFES Azerbaijan Deputy Country Director on
constructive feedback. The bulk of the
day was devoted to dividing up the participants into break-out groups to
identify key elements of the respective sets of international election
standards presented by the Venice Commission experts.
·
The final election standards presentation was followed by a discussion:
Election International Standards and
the Role of the Elections Observers, was presented by Mrs Gabriella Bernasconi
Walker of Switzerland; and,
·
IFES Azerbaijan Deputy Country Director Piers Von Berg conducted an
interactive session on “What is
constructive feedback?” seeking to help the participants understand the
methods which can be used to guide training participants from misunderstanding
to understanding.
On the third day, the three break-out groups made
their presentations and critique was given by the Venice Commission and IFES
experts. Finally, a training methodology
presentation took place on preparations for conducting training – “What did go
wrong and what can go wrong.” This
analytical exercise was geared towards developing a checklist for successful
and flexible facilitation and was conducted by IFES Election Assistance Co-ordinator, Mr
Parviz Musayev.
This was the second session training
organized by the Council of Europe’s Venice Commission in Azerbaijan and then first in collaboration with IFES.
The first workshop took place in September 2003. Such workshops are organized
during the time preceding the elections and are aimed at treating in a concrete
way the legal questions which arise at the time of the elections.
Conclusions
While the tendency toward vertical learning
methodologies remains among older training participants, the infusion by the
CEC of young people, just out of university, bodes well for the utilization of
more modern learning and training methodologies, particularly the critical
thinking method. Equally important
coming from this seminar was the CEC’s acceptance of international elections
standards as an integral component of training.
While it is not expected to percolate all the way down to all the
Precinct Election Commissions, nonetheless it remains a hopeful sign of a move
towards understanding the need for a higher level of transparency in the Azeri
election system. Hopefully, this trend
will carry over into the overall operation of the CEC in the run-up to the
coming municipal elections in December.
Of further importance, the successful collaboration
between IFES and the Council of Europe Venice Commission on this training
seminar possibly opens the door to more comprehensive joint programming and
should be pursued.
Acknowledgements
