COMMISSION EUROPEENNE
POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
en
coopération avec
LA COMMISSION CENTRALE ELECTORALe
DE LA FEDERATION DE RUSSIE
|
TABLE RONDE
SUR « LA
PARTICIPATION DES ETRANGERS
AUX ELECTIONS »
Moscou, 27 mai 2005
|
RAPPORT
“Le droit de vote des étrangers en Suisse,
comparaison avec
l’Allemagne et quelques Etats étrangers”
Par
M. Etienne GRISEL
(Professeur, Université de Lausanne, Suisse)
Introduction
Si le statut des étrangers préoccupe depuis longtemps les Etats européens,
l’idée de leur conférer le droit de vote a tardé à faire son chemin et il
s’agit même d’un des aspects les plus négligés des problèmes posés par
l’immigration. Depuis quelques années cependant, la question est à l’ordre du
jour, dans l’Union européenne et ailleurs. Elle met en jeu des principes que
l’on ne saurait ignorer. Mais elle a aussi des aspects contingents, ce qui
explique la diversité des réglementations adoptées jusqu’ici. Avant d’aborder
les questions générales et de décrire le régime qui pourrait paraître
désirable, il convient d’analyser de près la législation de quelques Etats
européens, dont la Suisse.
I. En droit positif
A.
La Suisse
La Suisse est un
Etat fédératif composé de 26 cantons, qui sont tous divisés en un nombre plus
ou moins élevé de communes. La question du droit de vote des étrangers se pose
donc à trois niveaux. En matière fédérale, l’article 136 de la Constitution
confère la qualité d’électeur aux « Suisses », ce qui exclut
implicitement les étrangers. Pour les incorporer, il faudrait une révision
constitutionnelle. Il n’en a jamais été sérieusement question, malgré quelques
timides tentatives d’ouverture à l’occasion de la révision totale de la
Constitution, en 1998.
En matière
cantonale, les cantons sont libres de réserver les droits politiques aux
Suisses ou de les accorder aux immigrés. Cinq cantons ont choisi cette dernière
solution. Dans deux d’entre eux, les étrangers sont électeurs en matières
cantonale et communale, après un domicile de dix ans dans le Jura (art. 73 de
la Constitution cantonale du 20 mars 1977 et art. 3 de la loi sur les droits
politiques du 26 octobre 1978), et de cinq ans à Neuchâtel (art. 37, al. 1,
lit. c de la Constitution cantonale du 24 septembre 2000). Dans trois autres
cantons, le vote des étrangers s’exerce uniquement dans les communes :
après dix ans d’établissement dans le pays et trois ans dans le canton de Vaud
(art. 142 de la Constitution cantonale du 22 septembre 2002), après un domicile
légal en Suisse de huit ans à Genève (initiative populaire acceptée le 24 avril
2005), après cinq ans à Fribourg (art. 48 de la Constitution cantonale du 16
mai 2004). Enfin, deux cantons laissent aux communes la liberté d’accorder ou
non les droits politiques aux allogènes (Appenzell Rhodes-Extérieures, art. 105
de la Constitution cantonale du 30 avril 1995, et Grisons, art. 11, al. 4, de
la Constitution cantonale du 18 mai 2003).
B.
Dans l’Union européenne
En vertu de la
version consolidée du traité instituant la Communauté européenne, les citoyens
de l’Union qui résident dans un Etat-membre dont ils ne sont pas ressortissants
ont le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans
l’Etat-membre où ils résident, aux mêmes conditions que les nationaux (art.
19). La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne rappelle ce
principe (art. 40). Quant au projet de traité établissant une constitution pour
l’Europe, il reprend sans changement la même règle (art. II-100). Ces
dispositions permettent également aux ressortissants européens de participer
aux élections du Parlement européen, droit qu’ils ont exercé depuis 1994.
Les règles
conventionnelles sont complétées par une directive 94-80-CE adoptée en 1994.
Celle-ci prévoit quelques exceptions : les Etats sont habilités à limiter
l’éligibilité des étrangers, et ceux qui comptent une proportion de
ressortissants communautaires dépassant vingt pour cent du corps électoral
peuvent déroger au principe de l’égalité politique ; cette situation se
présente notamment au Luxembourg et dans maintes communes belges.
Les membres de
l’Union ont montré plus ou moins de dispositions à mettre en œuvre les
engagements qu’ils avaient pris dès le Traité de Maastricht du 7 février
1992 : alors que certains pays ont suivi assez strictement la ligne fixée,
notamment l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche, d’autres ont tardé d’avantage
(en particulier la France et la Belgique).
Il faut relever que
certains membres de l’Union n’avaient pas attendu le Traité de Maastricht pour
conférer le droit de vote en matière communale aux résidents, notamment
l’Irlande dès 1963, la Suède dès 1975, la Finlande à partir de 1976, le
Danemark dès 1977 et les Pays-Bas à partir de 1983.
Quant au
Royaume-Uni, la loi de 1949 permet aux citoyens du Commonwealth, considérés
comme « sujets britanniques », d’élire et d’être élus au plan local.
Enfin, l’Espagne en 1978 et le Portugal en 1976 ont ouvert la voie au droit de
vote des étrangers, sous condition de réciprocité avec leurs pays d’origine
respectifs.
C.
En République fédérale d’Allemagne
Depuis le 21
décembre 1992, l’article 28, alinéa 1, 3e phrase, de la loi
fondamentale garantit aux citoyens de l’Union européenne le droit d’élection et
d’éligibilité dans les cercles et communes, aux conditions posées par le droit
communautaire. Cette disposition a été adoptée à la suite du Traité de
Maastricht. Précédemment, par deux arrêts du 30 octobre 1990, la Cour constitutionnelle
fédérale avait déclaré nulles des lois de Hambourg et du Schleswig-Holstein qui
attribuaient le droit de vote aux étrangers. Une révision de la Constitution
fédérale était donc nécessaire pour adapter le droit allemand aux obligations
découlant du Traité de Maastricht.
Cependant,
conformément au système fédératif en vigueur, il appartient aux différents
Länder de transposer le droit de vote des citoyens européens dans leurs
législations respectives. Ils disposaient à cet effet d’un délai qui expirait
le 1er janvier 1996. Des difficultés sont survenues dans
quelques-uns des pays.
En Saxe, la
législation ne permettait pas l’accès des étrangers à la fonction de maire et
ne prévoyait pas l’inscription automatique sur les listes électorales ;
cette dernière exigence ne s’appliquant pas aux citoyens allemands était
discriminatoire et fit l’objet d’une procédure d’infraction ouverte par la
Commission européenne en juillet 1999. La nouvelle loi saxonne sur
l’organisation communale, du 18 mars 2003, résout le problème dans un sens
conforme au droit communautaire (par. 16) ; toutefois, le droit
d’éligibilité est refusé aux citoyens européens qui, en vertu du droit de leur
Etat national, ont perdu la faculté d’être élus à la suite d’un jugement civil
ou pénal (par. 31). Des difficultés semblables sont apparues en Bavière, et
elles ont été levées par la loi sur les élections dans les communes et les
cercles du 5 avril 2000 (art. 1, al. 2).
La situation
particulière des Länder qui se confondent avec une ville a également soulevé
des problèmes, notamment à Hambourg et à Brême ; dans ce dernier pays, la
loi du 16 octobre 1996 se conforme à la directive européenne 94-80 en conférant
les mêmes droits électoraux aux membres de l’Union qu’aux ressortissants allemands ;
cependant, les droits des citoyens européens sont limités à la désignation de
l’assemblée communale (art. 2, chapitre 2, lettre b, de la loi du 16 octobre
1996).
D.
Dans d’autres Etats européens
En Autriche, la situation ressemble
beaucoup à celle de l’Allemagne. D’une part, la Cour constitutionnelle a
invalidé une loi du Land de Vienne qui introduisait le droit de vote au
bénéfice des étrangers non européens (arrêt du 30 juin 2004) ; il
suit de là qu’une révision de la Constitution fédérale serait nécessaire pour
introduire un droit général de vote des étrangers, qu’il s’agisse d’élections
nationales, régionales ou même municipales. D’autre part, l’article 117, alinéa
2, de la Constitution fédérale précise que les citoyens des autres
Etats-membres de l’Union européenne jouissent du droit de vote actif et passif,
suivant les conditions fixées par les divers Länder. Ceux-ci ont adopté la
réglementation nécessaire et, en principe, étendent le droit de vote des
ressortissants européens au référendum à l’échelon communal. Une révision
totale de la Constitution fédérale est en préparation, mais il ne semble pas
que la question générale du droit de vote des étrangers soit à l’ordre du jour
(voir le projet mis en délibération le 15 janvier 2005 par le président de la
convention, art. 16).
La Constitution italienne du 27 décembre 1947 réserve
le droit de vote aux nationaux. C’est un décret législatif du 12 avril 1996 (N°
197) qui a fixé les modalités d’exercice du droit de vote des ressortissants de
l’Union européenne lors des élections municipales. Ce texte exige des
intéressés qu’ils demandent leur inscription sur une liste électorale, en
indiquant et en prouvant les données personnelles pertinentes. Le droit
d’éligibilité ne s’étend pas à la fonction de syndic ou de vice-syndic (art. 1,
al. 5). Un décret législatif du 18 août 2000 (N° 267) invite les entités
régionales à promouvoir des formes de participation des citoyens européens à la
vie publique (art. 8) ; cependant, les citoyens européens ne sont pas éligibles
aux fonctions de syndic et de président de province (art. 55, al. 2).
Les statuts des
diverses régions contiennent généralement des dispositions sur la participation
des étrangers à la vie politique : par exemple, le statut de la Toscane
prévoit l’extension du droit de vote aux immigrants (art. 3), ainsi que leur
participation à la vie publique (art. 72 ss) ; le règlement du Conseil des
citoyens étrangers de la ville de Florence, du 21 juillet 2003, garantit au
président de ce Conseil le droit de participer avec voix consultative aux
séances du Conseil communal. On trouve des dispositions semblables dans le
statut de l’Emilie-Romagne (art. 15, voir la loi régionale du 24 mars 2004 N°
5, art. 8). Plusieurs statuts étendent le droit de vote au niveau régional à tous
les citoyens inscrits sur une liste communale, ce qui inclut apparemment les
citoyens européens (Marches, loi du 16 décembre 2004 sur l’élection de la junte
régionale, art. 2 et 3, Pouilles, art. 24 du statut du 12 mai 2004, Lombardie,
art. 63 du statut régional, Ligurie, art. 13 du statut, Frioul-Vénétie
Julienne, art. 15 du statut spécial, Abruzzes, art. 11 du texte voté le 9
novembre 2004). Par un arrêt du 6 décembre 2004, la Cour constitutionnelle a
déclaré valable la disposition du statut de la région d’Emilie Romagne qui
prévoit de reconnaître le droit de vote aux immigrants « dans les limites
constitutionnelles ».
En France aussi, il fallut réviser la
Constitution avant de mettre en œuvre le Traité de Maastricht, jugé contraire à
la tradition républicaine par le Conseil constitutionnel, dans une décision du
9 avril 1992 (N° 92-308 DC). En dérogation avec l’article 3 de la Constitution
de 1958, l’article 88-3 prévoit que, sous réserve de réciprocité et selon les
modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne, le droit de vote et
d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de
l’Union résidant en France, étant entendu que les intéressés ne peuvent exercer
les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des
électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. La formule potestative a
permis de retarder jusqu’en mai 1998 la promulgation d’une législation conforme
au Traité (loi organique N° 98-404 du 25 mai 1998 et décret d’application N°
98-1110 du 8 décembre 1998).
En Espagne enfin, la loi organique du 13
mai 1997 transpose la directive européenne 94-80, qui accorde le droit de vote
actif (art. 1er) et passif (art. 2). Précédemment, la loi organique
sur le régime électoral général du 19 juin 1985 accordait certes un droit de
vote aux étrangers résidant en Espagne depuis au moins trois ans, mais sous
réserve de réciprocité prévue dans un traité conclu avec leurs pays respectifs.
II. De
lege ferenda
A.
Les sources
L’étude des
législations européennes en vigueur montre qu’un traité international est
souvent, quoique pas toujours, nécessaire pour garantir l’introduction du droit
de vote des étrangers, même en matière communale. En effet, le droit
international général n’exige pas l’octroi des droits civiques aux résidents
allogènes. C’est donc une convention spécifique seule qui peut produire ce
résultat. A cet égard, le Traité de Maastricht a ouvert la voie. Quant à la
Convention de Strasbourg sur la participation des étrangers à la vie publique
au niveau local du 5 février 1992, entrée en vigueur le 1er mai
1997, elle cherche certes à assurer à tous les étrangers résidant depuis au
moins cinq ans le droit de vote actif et passif dans les communes. Mais 7 Etats
seulement y ont adhéré, de sorte que cet instrument n’a pas encore eu les
effets souhaités.
Tant que la question
continuera à relever essentiellement du droit interne, il appartiendra à chaque
constituant de fixer la place des étrangers dans les institutions
démocratiques. Or les constitutions postérieures à la Seconde Guerre mondiale
ont généralement réservé les droits politiques aux nationaux, et plusieurs
cours constitutionnelles ont affirmé que ce principe, interprété a contrario,
excluait l’extension des droits civiques aux étrangers. C’est dire qu’il fallut
réviser les textes constitutionnels, opération parfois difficile ; en
Suisse, où ces réformes sont soumises à l’approbation du peuple, les échecs ont
été nombreux pendant les années 1990, et il fallut attendre le début du
troisième millénaire pour que l’exemple jurassien fût suivi par les
Neuchâtelois, les Vaudois, les Fribourgeois et enfin les Genevois ;
toutefois, dans la Suisse alémanique les échecs ont été nombreux, et on ne
constate aucun succès.
B.
Le principe et ses raisons d’être
L’octroi des droits
politiques aux étrangers peut s’appuyer sur des arguments solides. Le plus
fondamental tient à l’idée de la territorialité : la puissance publique,
s’exerçant presque uniquement à l’intérieur des frontières, vise les étrangers
aussi bien que les nationaux. Les uns et les autres ont donc ceci de commun
qu’en raison du lieu où ils se trouvent, ils sont assujettis au même pouvoir,
paient les mêmes impôts, respectent les mêmes lois et bénéficient des mêmes
services publics. Les immigrés sont donc directement intéressés à l’élection
des gouvernants.
En deuxième lieu, le
statut de citoyen peut être accordé aux immigrés jure laboris, c’est-à-dire en vertu de leurs efforts qui concourent
à la prospérité commune.
Enfin, d’un point de
vue plus politique, il faut souligner qu’en reconnaissant les droits civiques
aux étrangers, le pays de résidence facilite leur assimilation à la société
indigène. Or l’intégration est devenue un objectif primordial de la politique
des étrangers, et il n’y a sans doute pas de meilleur moyen que l’association
aux opérations de vote pour donner aux immigrés le sentiment de leur
appartenance, ainsi que la faculté de s’exprimer et de participer aux
décisions.
C.
Les limites
Les arguments
avancés en faveur du droit de vote des étrangers ne sont pas irréfutables et se
heurtent à d’autres considérations, qui ont leur pertinence.
Si les allogènes ont
intérêt à participer à la vie publique de leur pays de résidence, ils en ont
parfois une connaissance insuffisante et risquent de se former des vues à court
terme. S’il est vrai que leur travail contribue à la prospérité commune, ils ne
sont pas tous en mesure de se prévaloir de cet apport et il n’est de toute
manière pas possible de laisser à l’écart les inactifs. Quant au souci d’intégrer
les étrangers à la nation, il pourrait conduire à leur offrir la
naturalisation, plutôt que des droits civiques détachés de la nationalité.
Le principal
argument qui milite pour une limitation des droits civiques des étrangers tient
à l’idée de l’égalité de traitement. Pour la plupart, les Etats modernes
autorisent leurs ressortissants qui résident dans un pays tiers à participer
aux opérations de vote à leur lieu d’origine. L’Etat de résidence permet, et
parfois facilite, cette manière de faire. Il suit de là que les immigrés
reçoivent une sorte de privilège quand ils sont admis, de surcroît, à voter à
leur domicile.
Ce double droit de
vote n’est pas seulement discutable au regard de l’égalité de traitement, il a
quelque chose de contradictoire : si le principe de nationalité justifie
le droit de vote des ressortissants vivant à l’étranger, logiquement, il
devrait conduire à exclure le vote des immigrés. C’est dire qu’entre les deux
principes, de la nationalité et de la territorialité, il conviendrait d’opérer
un choix clair.
D.
Les critères
En définissant les
droits civiques des immigrés, le constituant fait un choix de caractère
politique. Mais sa décision dépend de critères variables, qui sont plus ou
moins pertinents.
Le premier facteur
qui vient à l’esprit est la proportion des immigrés par rapport à la population
autochtone. Là où ils représentent un quart, voire un tiers des électeurs, par
exemple dans certaines parties de la Belgique, du Luxembourg et de la Suisse,
la difficulté n’est pas négligeable.
Un second critère
tient à la définition de la nationalité, à la reconnaissance de la nationalité
multiple et à la difficulté plus ou moins grande des naturalisations. Plus une
législation admet la multiplicité des nationalités et facilite les naturalisations,
et plus il se justifie de restreindre les droits civiques des immigrés. En
revanche, dans les Etats comme la Suisse qui ne connaissent pas le principe du jus soli et soumettent la naturalisation
à des conditions strictes, sans parler d’une procédure longue et coûteuse, la
revendication des droits civiques par les immigrés se comprend mieux.
L’objet plus ou
moins étendu du droit de vote peut également être un élément déterminant. Là où
le peuple se contente d’élire des députés, tous les quatre ou cinq ans, la
participation des immigrés a moins de portée que dans un système où les
citoyens sont régulièrement appelés à prendre des décisions importantes par la
voie du référendum. Dans le premier cas, il est moins grave que les immigrés
aient une vision à court terme, tandis que, dans une démocratie directe, il est
essentiel que le peuple prenne ses résolutions à bon escient et en vue d’un
intérêt vraiment général. Cette considération permet peut-être d’expliquer les
réticences de plusieurs cantons suisses à l’encontre des droits civiques des
immigrés.
Conclusion
L’introduction du
suffrage des immigrés est un phénomène relativement récent. Certes, en Irlande,
dans les années 1960, en Suède dès 1975, puis en Finlande et au Danemark, un
droit de vote et d’éligibilité a été reconnu à l’échelon local. En Suisse, seul
le canton de Neuchâtel avait déjà accordé les droits civiques aux étrangers en
1851, et ce droit n’a pas été remis en cause depuis lors, sauf pendant la
période de 1861 à 1874. Il fallut ensuite attendre le canton du Jura pour
donner aux étrangers un véritable statut civique, par la Constitution de 1977.
Pour les autres cantons qui ont suivi la même voie, c’est la révision, totale
ou partielle, de leur constitution au cours des années 2000 qui a permis de
réaliser l’opération : à Neuchâtel, la Constitution du 24 septembre 2000,
dans le canton de Vaud, la Constitution du 22 septembre 2002, à Fribourg, la
Constitution du 16 mai 2004, à Genève, la votation populaire du 24 avril 2005.
Dans les Etats de l’Union européenne, la mise en œuvre des dispositions du
Traité de Maastricht a pris du temps et ne s’est achevée qu’au cours de la
présente décennie.
Il paraît
significatif que les tribunaux nationaux saisis du problème aient généralement
jugé que le vote des étrangers ne se conformait pas à la constitution et que
celle-ci devait donc être révisée pour atteindre l’objectif recherché. A cet
égard, les considérations émises par les juges tenaient à une interprétation
traditionnelle du texte fondamental, à la nécessité d’une réglementation
uniforme dans l’ensemble du pays et aux principes essentiels sur lesquels
repose l’Etat démocratique moderne. C’est donc un changement de conception
assez profond que traduit l’octroi du droit de vote aux étrangers. Encore cette
reconnaissance est-elle strictement limitée. D’une part, dans les Etats-membres
de l’Union, elle ne s’étend généralement pas au-delà des ressortissants
européens. D’autre part, elle se réduit à l’échelon communal et souvent
n’inclut pas le droit d’éligibilité à des fonctions locales comme celles de
maire ou d’adjoint au maire. C’est dire que les étrangers sont non seulement
exclus des exécutifs et des élections nationales, et même régionales, mais
encore qu’une discrimination est souvent faite entre les ressortissants
européens et les autres immigrés.
La limitation des
droits civiques des étrangers à l’échelon communal répond néanmoins au souci de
préserver l’égalité de traitement. En effet, si les étrangers votaient dans
leur pays d’origine aussi bien que dans celui de résidence, ils disposeraient
de deux droits de vote, privilège qui ne serait guère admissible. Cependant, ce
cumul ne risque guère de se produire à l’échelon communal, car les émigrés
participent rarement aux élections locales dans leur pays d’origine, tandis
qu’ils ont un intérêt manifeste à choisir les édiles de leur ville ou de leur
village, dont l’administration les touche de manière immédiate.
Quoi qu’on puisse
penser des principes en jeu, il est certain que la participation des immigrés à
la vie politique locale favorise leur intégration et que, dans leur ensemble,
les populations européennes ont pris conscience de cet aspect des choses. Mais
les peuples appelés à se prononcer éprouvent à ce sujet des sentiments
ambivalents, qui se traduisent dans les votes : le 24 avril 2005, le
peuple genevois acceptait une initiative populaire qui accorde le droit de vote
aux allogènes établis en Suisse régulièrement depuis huit ans au moins, en
matière communale, mais il a refusé une autre initiative qui leur aurait
garanti également le droit d’éligibilité. La première décision a été prise à
une majorité de 52,29 %, la seconde, négative, à une majorité de
52,78 %. Le corps électoral genevois, qui avait déjà refusé les mêmes
propositions en 1993 et en 2001, reste donc hésitant et divisé.
Suivant les
circonstances, l’octroi des droits civiques aux étrangers prend une coloration
différente. Dans l’Union européenne, il s’agit avant tout de favoriser
l’intégration à l’intérieur de l’Union et de tirer les conséquences logiques de
la libre circulation des personnes. Ailleurs, c’est plutôt le souci d’assimiler
tous les étrangers à la vie publique qui prédomine.
