COMMISSION EUROPEENNE
POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
ETUDE SUR LE
REFERENDUM
Projet de rapport
de synthèse
relatif
aux
référendums nationaux
préparé par
le secrétariat
I –
Référendums nationaux
A – Le fondement
juridique du référendum
1.
Dans la grande majorité des Etats qui ont répondu au questionnaire, la
Constitution prévoit l’organisation de référendums au niveau national. Seuls
quatre Etats font exception.
2.
En Belgique, il n’existe pas de base constitutionnelle ni même
législative pour le référendum, et le référendum décisionnel est considéré
comme inconstitutionnel. Un référendum consultatif – dont la constitutionnalité
a d’ailleurs été vivement critiquée – a été organisé en 1950, sur la base d’une
décision spécifique du Parlement. Le silence de la Constitution pourrait dès
lors être considéré comme qualifié, c’est-à-dire comme excluant le référendum.
3.
Aux Pays-Bas, aucun référendum national n’a été organisé jusqu’à
présent. L’introduction de cette institution s’est faite au moyen d’une loi
temporaire applicable de 2002 à 2004 et qui n’a pas donné lieu à des cas
d’application. Il convient de souligner que le Parlement s’est opposé récemment
à l’introduction du référendum dans la Constitution. L’absence de disposition
constitutionnelle s’explique donc par l’absence de décision définitive sur
l’introduction de l’institution du référendum.
4.
En Norvège, en l’absence de base constitutionnelle, deux
référendums (portant tous deux sur l’adhésion à la Communauté économique
européenne, puis à l’Union européenne) ont été organisés sur la base de lois
spécifiques du Parlement (en 1972 et 1994). Ici, le silence de la Constitution
ne s’oppose pas au référendum, mais celui-ci apparaît comme tellement
exceptionnel qu’il ne nécessite pas une disposition de caractère général.
5.
A Chypre, l’institution du référendum est traitée au niveau
législatif ; cet instrument n’a été utilisé qu’une fois.
6.
En résumé, la pratique générale en Europe est de prévoir l’institution
du référendum national dans une norme constitutionnelle ; en son absence,
soit le référendum n’a pas encore été introduit de manière définitive, soit il
est tout à fait exceptionnel.
7.
Toutes les formes de référendum, même national, ne sont pas forcément
prévues par la Constitution. Ainsi, à Malte, seul le référendum
constitutionnel est traité par la Constitution.
8.
L’existence de dispositions constitutionnelles prévoyant le référendum
n’exclut évidemment pas l’existence d’une législation d’application. Au
contraire, il est naturel que la Constitution pose les principes et que les
autres règles figurent dans la législation ordinaire. Dans certains Etats,
c’est un acte supérieur à la loi ordinaire qui met en œuvre la règle
constitutionnelle (Andorre – loi qualifiée –, Espagne, Géorgie,
Portugal – loi organique). En Russie, dont la Constitution ne
prévoit que quelques règles sur le référendum, la matière est même réglée par
une loi constitutionnelle. En République tchèque, il devrait en être de
même ; une telle loi constitutionnelle n’a toutefois pas été adoptée, sauf
en ce qui concerne l’adhésion à l’Union européenne, et des référendums
nationaux n’ont donc pu jusqu’à présent être organisés sur d’autres thèmes.
Lorsque le référendum est rare, il se peut qu’une loi spéciale doive être
adoptée chaque fois qu’il est organisé (Finlande, où il y a eu deux
référendums).
B – Les types de référendum – l’organe compétent pour recourir au
référendum
9.
La nature du référendum varie selon son caractère obligatoire ou
facultatif, et selon l’organe compétent pour y recourir. C’est ce qui sera
examiné dans le présent chapitre.
1. Le référendum obligatoire
10.
Le référendum est obligatoire lorsque certains textes sont soumis
automatiquement au référendum, le cas échéant après leur adoption par le
Parlement.
11.
Le référendum obligatoire concerne en général les révisions
constitutionnelles. Dans certains Etats, toute révision constitutionnelle est
soumise au référendum obligatoire, le peuple étant dès lors le constituant (Andorre,
Arménie, Azerbaïdjan, Irlande, Suisse – où il faut la majorité du peuple et
des cantons –, Danemark où la révision constitutionnelle nécessite
d’abord des élections générales). Dans d’autres Etats, seules les révisions
totales (Autriche, Espagne) sont soumises au référendum obligatoire. Il
se peut aussi que le référendum obligatoire soit réservé à des révisions
concernant certaines matières ou normes : des dispositions
constitutionnelles fondamentales (Estonie – les chapitres de la
Constitution relatifs aux dispositions générales et à la révision de la
Constitution, ainsi que la loi complétant la Constitution, relative à l’adhésion
à l’Union européenne –, Lettonie – caractère démocratique et souverain
de l’Etat, territoire, langue officielle et drapeau, élection du Parlement au
suffrage universel, égal, direct, secret et proportionnel, norme prévoyant le
recours au référendum pour la révision des dispositions précédentes, Lituanie
– république indépendante et démocratique, chapitres sur l’Etat et la révision
de la Constitution, loi constitutionnelle sur le non-alignement de la Lituanie
sur les alliances post-soviétiques) ; trois dispositions relatives à la
révision constitutionnelle et au mandat du Parlement (Malte) ; la
régionalisation (Portugal).
12.
Le référendum obligatoire peut aussi dépendre de la procédure
préalable : en France, il ne concerne que les révisions
constitutionnelles d’initiative parlementaire (aucun cas d’application) et, en Turquie,
les amendements constitutionnels adoptés par au moins les trois cinquièmes mais
moins des deux tiers des membres de la Grande Assemblée nationale et non
retournés à l’Assemblée par le Président de la République ; ce cas
apparaît improbable. En Russie, le référendum obligatoire pourrait être
prévu uniquement par un traité international.
13.
D’autres actes très importants sont parfois soumis au référendum
obligatoire. Il s’agit d’abord de normes quasi-constitutionnelles, comme, en Suisse,
les lois urgentes dérogeant à la Constitution d’une durée de plus d’un an. Il
s’agit ensuite d’actes impliquant une forte limitation de souveraineté,
notamment dans le cadre de l’intégration européenne : adhésion à l’Union
européenne (Lettonie), adhésion à des organisations de sécurité
collective ou à des communautés supranationales (Suisse), adhésion à des
organisations internationales en cas de transfert de compétences (Lituanie),
association avec d’autres Etats (Croatie), adhésion à une communauté
avec d’autres Etats ou sortie de celle-ci (« l’ex-République yougoslave
de Macédoine »). Au Danemark, un référendum doit avoir lieu en
cas de délégation de pouvoirs constitutionnels des autorités du royaume à des
autorités internationales, sauf si le Parlement l’adopte à la majorité des cinq
sixièmes de ses membres. Sont aussi soumises au référendum obligatoire des
atteintes à l’intégrité territoriale, comme la modification des frontières (Azerbaïdjan,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine») ou, au Danemark, la
modification de l’âge du droit de vote.
2. Le référendum à la demande d’une
autorité
14.
Le référendum à la demande d’une autorité – ou référendum
extraordinaire – existe dans un bon nombre d’Etats. L’organe de l’Etat qui
y recourt peut être l’exécutif (en particulier le Président de la République),
auquel cas la confiance des citoyens envers cet organe peut être en cause
(aspect plébiscitaire). Ce peut aussi être le législatif ou une partie de
celui-ci ; si le recours au référendum émane de la majorité ou, au
contraire, de l’opposition, il pourra là encore avoir un caractère
plébiscitaire, ce qui ne sera pas le cas si le législatif prend la décision de
tenir un référendum de manière consensuelle.
15.
Les développements qui suivent concernent uniquement le référendum à la
demande d’une autorité. La plupart des Etats concernés connaissent aussi le
référendum obligatoire, voire le référendum à la demande d’une fraction du
corps électoral.
16.
A vrai dire, très peu d’Etats prévoient que seul l’exécutif peut
recourir au référendum. Tel est le cas en Turquie, où le Président de la
République peut soumettre au peuple les amendements qu’il a renvoyés au
Parlement et que celui-ci a ensuite adoptés à la majorité des deux tiers. En Albanie
par contre, le Président ne peut recourir au peuple qu’à la demande de 50000
électeurs. Il faut souligner que ces deux Etats connaissent un régime
parlementaire.
17.
En France, le Président de la République peut recourir au
référendum sur proposition du Gouvernement ou (sauf pour les révisions
constitutionnelles) sur proposition conjointe des deux Assemblées. Lorsqu’il
agit sur proposition du Gouvernement, il doit tenir un débat devant les deux
assemblées. Pour les révisions constitutionnelles, le Parlement peut décider
d’organiser un référendum. Il est à noter que l’implication du Gouvernement
empêche en principe le recours au référendum contre l’avis de la majorité
parlementaire. Au Portugal, il faut également un accord entre le
Président et le Parlement ou entre le Président et le Gouvernement. En Croatie,
un objet peut être soumis au vote aussi bien par le Parlement que par le
Président, mais ce dernier ne peut recourir au référendum que sur proposition
du Gouvernement et avec le contreseing du Premier Ministre.
18.
Il se peut que le Président de la République ou le Parlement ait, chacun
séparément, le droit de recourir au référendum de manière générale (Azerbaïdjan,
Géorgie).
19.
Dans d’autres Etats, le recours au référendum nécessite par contre un
accord entre l’exécutif et le législatif. En Arménie, il s’agit du
Président de la République et du Parlement (le Président peut aussi convoquer
un référendum à la demande du Gouvernement, avec l’accord du Parlement), à Andorre,
du chef du Gouvernement et du Conseil général, à Chypre, du Premier
Ministre et du Parlement – ce qui ne devrait pas poser de problème compte tenu
du caractère parlementaire du régime politique. En Irlande, le Président
de la République convoque un référendum législatif sur proposition conjointe de
la majorité du Sénat et d’au moins un tiers de la Chambre.
20.
La Diète polonaise peut convoquer seule le référendum, le
Président de la République ne le peut qu’avec l’accord du Sénat.
21.
Dans beaucoup de pays par contre, le Parlement est la seule autorité qui
peut recourir au référendum (Estonie, Finlande, Lettonie – sur la
modification des termes de l’appartenance à l’Union européenne –, Lituanie,
Luxembourg, Malte, Suède). En Belgique et en Norvège, où la
Constitution ne prévoit pas le recours au référendum, celui-ci est intervenu
sur la base d’un décision, respectivement de lois spécifiques du Parlement. En Autriche,
le Conseil national décide du référendum législatif et du référendum
consultatif sur les questions d’importance nationale; un tiers des membres du
Parlement peut soumettre un révision partielle de la Constitution au vote
populaire. En Bulgarie, c’est le Parlement qui décide, mais la
proposition de recourir au référendum peut émaner non seulement d’un quart des
députés, mais aussi du Conseil des Ministres ou du Président de la République.
En Hongrie, le Parlement décide sur proposition du Président de la
République, du Gouvernement, d’un tiers de ses membres ou de 100000 électeurs,
et, dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine », sur
proposition du Gouvernement, d’un membre du Parlement ou de 10000 citoyens. En Espagne,
un référendum consultatif sur une question d’importance spéciale est convoqué
par le roi sur proposition du Premier Ministre et suite à l’autorisation du
Congrès. En Grèce¸ le Président recourt formellement au référendum, mais
la décision en revient à la majorité des membres du Parlement, sur proposition
du Gouvernement (sur des questions nationales cruciales), ou aux trois
cinquièmes des membres du Parlement (sur des lois relatives à des questions
sociales importantes).
22.
En Russie, si une Assemblée constituante est convoquée, elle peut
adopter une nouvelle Constitution aux deux tiers de ses membres ou soumettre un
projet au référendum.
23.
Parfois, une minorité de parlementaires peut en référer au peuple, comme
au Danemark (1/3 des membres du Parlement) ou en Espagne, pour
les révisions partielles de la Constitution (10 % des membres de l’une des
Chambres).
24.
Dans quelques Etats, le référendum peut être demandé par un certain
nombre d’entités fédérées – en Suisse, huit cantons – ou régionales – en
Italie, cinq régions (par décision du Conseil régional).
25.
Dans de rares Etats, le législatif peut convoquer un référendum sur le
renvoi de l’exécutif, ou l’exécutif en référer au peuple sur le renvoi du
législatif. Chacun de ces cas de figure apparaît une fois dans les réponses au
questionnaire. En Autriche, un référendum peut être convoqué par le
Conseil national, à la majorité des deux tiers, sur le renvoi du Président de
la République; en Lettonie au contraire, c’est le Président qui peut
convoquer un référendum sur la dissolution du Parlement.
3. Le référendum à la demande d’une
fraction du corps électoral
26.
Le référendum à la demande d’une fraction du corps électoral est prévu
plus rarement que le référendum obligatoire ou le référendum à la demande d’une
autorité.
27.
Le référendum à la demande d’une fraction du corps électoral doit en
effet être divisé en deux catégories : le référendum facultatif ordinaire
et l’initiative populaire au sens étroit. Tous deux conduisent à un
vote populaire sans qu’une autorité ne prenne de décision à cet égard, mais
l’implication des autorités est la plus réduite dans le cas de l’initiative
populaire. Le référendum facultatif ordinaire conduit à contester un texte déjà
approuvé par un organe de l’Etat, tandis que l’initiative populaire permet à
une fraction du corps électoral de proposer un texte qui n’a jusqu’alors été
approuvé par aucune autorité.
28.
C’est en Suisse que les mécanismes du référendum facultatif
ordinaire et de l’initiative populaire sont les plus développés. Le référendum
peut être demandé par 50000 citoyens contre les lois (sauf les lois urgentes
adoptées pour moins d’un an), certains traités internationaux et certains
arrêtés fédéraux – décisions adoptées par le Parlement. Une initiative
populaire peut être présentée par 100000 citoyens en vue de la révision de la
Constitution ; l’initiative populaire générale, pouvant conduire aussi à
une révision de la loi, sera introduite sous peu. Le Parlement ne se prononce
que sur la validité de l’initiative populaire.
29.
Une demande de référendum facultatif ordinaire ou une initiative
populaire nécessitent 500000 signatures en Lituanie, 150000 dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine ». En Lettonie, 10 % des électeurs
peuvent lancer une initiative populaire constitutionnelle ou législative, ou
demander le référendum si le Président suspend une loi à la demande d’un tiers
du Parlement, si la loi n’est pas revotée par celui-ci à la majorité des trois
quarts de ses membres.
30.
L’Italie connaît à la fois le référendum constitutionnel
facultatif et le référendum législatif abrogatif, qui peut être considéré comme
une forme d’initiative populaire (500000 signatures sont nécessaires). Le
Parlement peut toutefois exclure le référendum en révisant les principes de
base et le contenu essentiel de l’ancienne loi. L’Albanie et Malte
connaissent aussi le référendum législatif abrogatif. Le système de la Fédération
de Russie prévoit le référendum à la demande de 2000000 d’électeurs, qui
a plutôt le caractère d’une initiative populaire, même s’il peut porter sur un
texte déjà adopté, car il n’est pas suspensif.
31.
En Croatie existe l’initiative populaire (à la demande de 10 %
des électeurs), mais non le référendum facultatif ordinaire. Il en va de même
en Géorgie (à la demande de 200000 électeurs). Comme nous le verrons
plus loin, dans ces deux pays, le référendum ne peut porter sur un texte de
loi.
32.
La Hongrie connaît le référendum facultatif ordinaire mais non
l’initiative populaire telle que décrite ici (200000 signatures). La loi
temporaire applicable aux Pays-Bas de 2002 à 2004 allait dans le même
sens (600000 électeurs, suivant une demande introductive de 40000 électeurs).
33.
Dans plusieurs Etats, il existe une forme limitée d’initiative
populaire : un certain nombre d’électeurs peut proposer à un autre organe
de recourir au référendum. Il s’agit donc d’un référendum extraordinaire
organisé suite à la demande d’une fraction du corps électoral. En Pologne, 500000 citoyens peuvent
demander à la Diète d’organiser un référendum ; au Portugal, une
telle requête peut être soumise au Parlement par 75000 électeurs ; en Hongrie,
il faut 100000 signatures et, dans « l’ex-République yougoslave de
Macédoine », 10000 (rappelons que s’il y en a 200000, respectivement
150000, le référendum doit avoir lieu). D’autre part, 50000 électeurs peuvent
demander au Président de l’Albanie d’organiser un référendum, tandis que
300000 peuvent faire de même en Azerbaïdjan.
34.
Pour le reste, le rôle des autorités, et en particulier du Parlement,
est limité en cas d’initiative populaire. Comme dit précédemment, le Parlement italien
peut exclure le référendum abrogatif en révisant les principes de base et le
contenu essentiel de l’ancienne loi. Le droit maltais va dans le même
sens : le référendum n’a pas lieu si le Parlement abroge la législation
contestée. Le Parlement lituanien délibère sur l’initiative mais ne peut
refuser de la soumettre au peuple sauf en cas d’inconstitutionnalité. En Suisse, le
Parlement examine la validité de l’initiative populaire ; il doit
recommander son acceptation ou son rejet dans un délai de 30 mois après son
dépôt. Il peut opposer un contre-projet à une initiative populaire visant à la
révision partielle de la Constitution, qui sera soumis au vote en même temps
que l’initiative.
C – Contenu
Référendum
constitutionnel
35. Le référendum
est souvent employé pour modifier la Constitution. Dans un certain
nombre d’Etats, comme indiqué plus haut, il s’agit d’un référendum
obligatoire, soit pour toute disposition constitutionnelle, soit seulement
pour certaines dispositions jugées particulièrement importantes.
36.
La plupart des Etats qui ne prévoient pas le référendum constitutionnel
obligatoire connaissent un référendum constitutionnel facultatif, soit à
la demande d’une autorité, soit à celle d’une fraction du corps
électoral. Ainsi, le Président ou le Parlement français peuvent
soumettre au peuple un amendement constitutionnel adopté par les deux
Assemblées ; en Azerbaïdjan et en Turquie également, le Président
ou le Parlement peuvent convoquer un référendum constitutionnel ; en Arménie,
il faut l’accord du Président et du Parlement. Le référendum constitutionnel
peut avoir lieu sur l’initiative du Parlement en Estonie, en Lituanie
et à Malte (sous réserve des cas de référendums obligatoires dans
ces deux derniers Etats), d’un tiers des membres d’une des Chambres en Autriche.
En Russie, il peut porter sur une nouvelle Constitution dans son
ensemble, à l’initiative de l’Assemblée constituante.
37.
Le référendum constitutionnel facultatif à la demande d’une fraction
du corps électoral est pratiqué en Italie (il faut 500000
signatures), en Lituanie (300000 signatures) et en Hongrie
(200000 signatures ; s’il n’y en a que 100000, il faut l’accord du
Parlement).
38.
L’initiative populaire constitutionnelle est très courante en Suisse
(100000 signatures) ; elle existe aussi en Lituanie (300000
signatures) ou dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine »
(150000 signatures).
39.
Plusieurs Etats excluent au contraire les questions
constitutionnelles du champ du référendum : Bulgarie, Grèce,
Luxembourg, Pays-Bas, Portugal.
Référendum législatif
40.
Le référendum législatif est prévu dans un bon nombre d’Etats. Il s’agit
le plus souvent d’un référendum extraordinaire, exercé à l’initiative du
Président de la République (Azerbaïdjan, France du Parlement (Albanie,
Autriche, Azerbaïdjan, Lituanie, Luxembourg), d’une partie de ses
membres (Danemark, Grèce) ou de l’accord de ces deux organes (Arménie,
Irlande – il faut l’accord de la majorité du Sénat et d’un tiers de la
Chambre –, Portugal – l’accord du Gouvernement peut remplacer celui du
Parlement).
41.
Le référendum législatif ordinaire est très courant en Suisse
(à la demande de 50000 électeurs). Il est prévu aussi en Hongrie, en Lituanie
et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Dans ces
Etats, il est suspensif, ce qui accroît ses chances de succès, car l’électeur
est toujours davantage disposé à s’opposer à un texte qui n’est pas en vigueur
qu’à un texte qu’il a déjà vu en application.
42.
L’initiative populaire législative est plus rare. Elle est connue en Lituanie,
en Russie et dans « l’ex-République yougoslave de
Macédoine ». Le référendum législatif abrogatif, pratiqué en Albanie,
en Italie et à Malte, en est une forme.
Référendum conventionnel
43.
Le référendum conventionnel (sur des traités internationaux) est prévu
dans plusieurs Etats. Il est obligatoire dans quelques Etats en cas d’adhésion
à l’Union européenne (Lettonie) ou, plus généralement, à une communauté
supranationale (Suisse), à des organisations internationales en cas de
transfert de compétences (Lituanie, Danemark sauf décision prise à la
majorité des cinq sixièmes des membres du Parlement), à une communauté avec
d’autres Etats ou de sortie de celle-ci (« l’ex-République yougoslave
de Macédoine »), ou en cas d’association avec d’autres Etats (Croatie).
A noter que l’adhésion de l’Autriche à l’Union européenne a été
considérée comme une révision totale de la Constitution et dès lors soumise au
référendum obligatoire. La Suisse retient aussi le référendum
obligatoire pour l’adhésion à des organisations de sécurité collective.
44.
Le référendum conventionnel facultatif ordinaire existe en Suisse
– du moins pour les traités les plus importants –, ainsi que dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine », aux mêmes conditions que le référendum
législatif ordinaire.
45.
Le référendum conventionnel peut aussi être extraordinaire. En France,
il est initié par le Président de la République, au Portugal, par le
Président de la République en accord avec le Parlement ou le Gouvernement, à Malte,
par le Parlement. Ce type de référendum n’est pas exclu en Azerbaïdjan
et en Russie.
46.
Certains autres actes peuvent être soumis au référendum, comme
les arrêtés fédéraux (sans portée générale) suisses dans les cas prévus
par la Constitution ou la loi (référendum facultatif ordinaire). Les droits azerbaïdjanais,
estonien et maltais prévoient que d’autres actes peuvent être soumis
au peuple par le Parlement (ou le Président en Azerbaïdjan).
47.
Les Etats qui ne connaissent pas le référendum sur un projet
rédigé (Croatie, Géorgie, Suède) ne permettent forcément pas de voter sur le
texte même de la Constitution (ni d’autres textes). Cependant, ils prévoient le
vote sur des questions importantes qui peuvent bien évidemment être de nature
constitutionnelle, ou d’ailleurs aussi législative ou conventionnelle. En Croatie
par exemple, le vote peut avoir lieu sur toute question de la compétence du
Parlement ou toute question que le Président de la République considère comme
importante.
Matières sur lesquelles
peut porter le référendum
48.
Un certain nombre d’Etats limite les matières sur lesquelles peut porter
le référendum, soit en établissant une liste exhaustive, soit en excluant
certains domaines du vote populaire.
49.
Une liste exhaustive est prévue en France pour le référendum
législatif ou conventionnel, qui peut porter sur l’organisation des pouvoirs
publics, les réformes relatives à la politique économique et sociale et aux
services publics qui y concourent, enfin sur la ratification d’un traité non
contraire à la Constitution mais susceptible d’influencer le fonctionnement des
institutions. En pratique, ce domaine est assez vaste.
50.
Outre les élections et les questions soumises à la décision d’organes
judiciaires ou administratifs, expressément exclues par les droits arménien,
autrichien et azerbaïdjanais,
mais implicitement par beaucoup d’autres, les matières dans lesquelles les
droits nationaux excluent le référendum sont avant tout les questions
financières, budgétaires et fiscales (Albanie, Azerbaïdjan, Danemark,
Estonie, Grèce, Hongrie, Italie, Malte et Pologne à l’initiative des
citoyens, Portugal, « l’ex-République yougoslave de Macédoine » ;
l’amnistie et la grâce (Albanie, Azerbaïdjan, Géorgie, Italie, Pologne à
l’initiative des citoyens, « l’ex-République yougoslave de
Macédoine ») ; les restrictions aux droits fondamentaux (Albanie,
Arménie, Géorgie). Il peut s’agir aussi de l’intégrité territoriale (Albanie), de l’état d’urgence (Albanie, Estonie),
des pouvoirs du Parlement, des organes judiciaires et de la Cour
constitutionnelle (Bulgarie), des textes relatifs notamment à la
fonction publique, aux naturalisations et aux expropriations (Danemark),
à la monarchie et à la famille royale (Pays-Bas, Danemark dans une
certaine mesure), des actes législatifs soumis à une procédure spéciale, qui
ont un contenu imposé par la Constitution ou sont constitutionnellement
nécessaires au fonctionnement de l’Etat (Italie), des nominations et
révocations (« l’ex-République yougoslave de Macédoine »). La
mise en œuvre des traités internationaux ne peut être soumise au peuple au Danemark,
en Hongrie, à Malte et aux Pays-Bas, de manière à éviter
une violation du droit international. Dans le même sens, le droit suisse
permet (mais n’oblige pas à) soumettre à un seul vote un traité international
et ses dispositions constitutionnelles ou législatives d’application.
D – La forme du texte soumis au référendum (la validité formelle)
51.
Le texte soumis au référendum peut se présenter sous plusieurs
formes :
-
un projet rédigé de texte constitutionnel, légal ou autre
-
l’abrogation d’un texte en vigueur
-
une question de principe (par
exemple : « êtes-vous en faveur d’un amendement de la Constitution
visant à introduire un système présidentiel ? ») ou
- une proposition concrète qui n’est pas
présentée sous la forme de dispositions spécifiques, dite "proposition
non-formulée" (par exemple : «êtes-vous en faveur d’un amendement
de la Constitution réduisant le nombre de sièges du Parlement de 300 à
200 ? »).
52.
Un certain nombre d’Etats ne prévoit pas de règle concernant la forme
des textes soumis au référendum (Azerbaïdjan, Belgique, Chypre, Finlande,
Lettonie, Luxembourg, Norvège, Pologne, Russie, « l’ex-République
yougoslave de Macédoine »). Plusieurs de ces Etats (Belgique,
Finlande, Luxembourg, Norvège) ne connaissent d’ailleurs pas de règles
générales sur le référendum ou prévoient que le Conseil des Ministres définit
la forme du texte soumis au référendum (Chypre). En Bulgarie, il
doit simplement être possible de répondre à la question posée par oui ou par
non.
53.
D’autres Etats prévoient uniquement le vote sur un projet rédigé,
comme l’Arménie, le Danemark, la France, l’Irlande, les Pays-Bas et la
Turquie. L’Italie connaît en outre le référendum abrogatif, qui porte lui
aussi sur un texte juridique déterminé.
54.
Au contraire, les droits croate et portugais excluent les
projets rédigés (ils retiennent donc les questions de principe et les
propositions non formulées), seules des questions de principe peuvent être
soumises au vote en Géorgie et en Suède (où un choix peut être
prévu entre des alternatives).
55.
Il se peut aussi que le référendum porte sur un texte rédigé ou non
selon son objet ou sa nature. En Autriche (où deux projets alternatifs
peuvent être proposés), en Andorre, en Espagne et en Lituanie,
le référendum décisionnel porte sur un projet rédigé (ou le renvoi du Président
de la République en Autriche), le référendum consultatif sur une question de
principe.
56.
D’autres Etats prévoient à la fois le référendum sur un projet rédigé et
sur une question de principe (Grèce, Espagne, Albanie). Enfin, les trois
modalités (projet rédigé, question de principe, proposition non formulée)
peuvent coexister (Hongrie, Suisse, Malte en l’absence de
règle contraire). L’Albanie et Malte prévoient en outre le
référendum abrogatif, qui porte sur un texte rédigé.
57.
Les questions de principe sont définies de diverses manières par les
droits nationaux. En Grèce par exemple, il s’agit de questions
nationales cruciales et de questions sociales importantes; en Espagne,
de questions d’importance spéciale ; à Chypre, de questions
importantes d’intérêt public.
L’unité de la forme
58.
La question se pose ensuite de savoir si les textes soumis au référendum
doivent respecter le principe de l’unité de la forme (une même question ne doit
pas combiner un projet rédigé et une proposition non formulée ou une question
de principe).
59.
Les Etats qui ne prévoient pas de règle concernant la forme des textes
soumis au référendum ne retiennent logiquement pas non plus le principe de
l’unité de la forme. Au contraire, lorsqu’une seule forme est prévue, celui-ci
s’impose par définition. Certains Etats qui prévoient plusieurs formes de
référendum retiennent expressément le principe de l’unité de la forme. En Suisse,
ce principe est prévu expressément. Il l’est de manière plus ou moins implicite
dans un bon nombre d’autres Etats (exemple : en Albanie, on vote
sur un texte constitutionnel, l’abrogation d’un texte de loi ou une question de
principe). Un raisonnement semblable peut être fait en Andorre, en Estonie,
en Grèce, en Hongrie, en Lituanie et en Espagne.
L’unité de la matière
60.
Le principe de l’unité de la matière signifie que, sous réserve du cas
de révision totale d’un texte, il doit exister un rapport intrinsèque entre les
différentes parties de chaque question soumise au vote, afin de garantir la
liberté de vote de l’électeur, qui ne doit pas être appelé à accepter ou
rejeter en bloc des dispositions sans lien entre elles.
61.
A ce jour, la plupart des Etats qui ont répondu au questionnaire n’ont
pas adopté de règle imposant le respect du principe de l’unité de la matière.
Celui-ci est retenu en particulier en Bulgarie, en Italie, au Portugal,
en Suisse et en Hongrie, où la liberté de vote est considérée
comme violée si les points d’une question sont contradictoires, si leur
relation n’est pas claire et s’ils ne découlent pas les uns des autres ou ne
sont pas liés par leur contenu. De manière moins explicite, ce principe est
aussi retenu en Arménie, en Autriche et dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine ». Aux Pays-Bas, la question ne se pose
pas vraiment, puisque seule une loi entière peut être soumise au vote
populaire.
L’unité de rang
62.
L’unité de rang signifie qu’une même question ne doit pas porter
simultanément sur la Constitution et un acte normatif inférieur. Elle est
consacrée dans les Etats suivants : Andorre, Arménie, Irlande, Italie,
Suisse et, implicitement, en Hongrie et en Lituanie.
63.
L’unité de rang s’impose par définition dans les Etats qui ne
connaissent pas le référendum constitutionnel (Bulgarie, Grèce, Luxembourg,
Pays-Bas, Portugal) ou qui, au contraire, connaissent uniquement le
référendum constitutionnel (Turquie). Elle ne concerne que les projets
rédigés ; les questions de principe et les propositions non formulées
n’ont pas de rang dans la hiérarchie des règles (c’est leur mise en œuvre qui
se fera par des normes constitutionnelles et/ou législatives).
Autres exigences
relatives à la question posée
- Question claire et non
suggestive
64.
La liberté de vote implique que « la question soumise au vote doit
être claire (non obscure ou ambiguë); elle ne doit pas induire en
erreur ; elle ne doit pas suggérer une réponse ; l’électeur doit être
informé des effets du référendum ; les participants au scrutin répondent
par oui, non ou blanc aux questions posées ». Un certain
nombre de droits nationaux affirment explicitement ces règles, et plus
précisément l’exigence de clarté de la question. En Albanie, les
questions de principe (questions particulièrement importantes) soumise au
peuple doivent être claires, complètes et sans équivoque ; en Arménie,
la question doit être simple ; en Hongrie, dépourvue
d’ambiguïté ; en France s’imposent les conditions de loyauté, de
clarté et d’absence d’équivoque. L’exigence de clarté ressort des règles
prévoyant la possibilité pour l’électeur de répondre par oui ou par non (Autriche,
Croatie, Grèce, « l’ex-République yougoslave de Macédoine »), ou
de voter sur un texte rédigé déterminé (Irlande). L’exigence du
caractère clair et non suggestif est affirmée aussi en Bulgarie, Italie,
Pologne et Suisse. Ailleurs, elle devrait s’imposer en application
du principe de la liberté de vote.
- Pluralité de questions
65.
En général, le nombre de questions posées lors d’une même
votation n’est pas limité. Toutefois, en Arménie, le référendum ne peut
porter sur plus d’une question et, au Portugal, sur plus de trois. Dans
certains Etats, des alternatives peuvent être proposées (Autriche, Russie,
Suède). En Suisse, le Parlement peut adopter un contre-projet à une
initiative populaire, qui est soumis simultanément au vote.
E – Limites matérielles du référendum (la validité matérielle)
66.
La question des limites matérielles du référendum se pose avec le plus d’acuité en cas de
révision constitutionnelle. En effet, la plupart des Constitutions ne prévoient
pas de limites matérielles à leur révision, sans que cela exclue l’existence de
telles limites, qu’il s’agisse de limites extrinsèques (le droit international
ou certaines de ses règles) ou même de limites intrinsèques, qui impliquent la
primauté de certaines dispositions constitutionnelles sur d’autres. Il n’y a
pas lieu ici d’entrer dans un débat doctrinal, mais de constater dans quelle
mesure les ordres juridiques nationaux reconnaissent de telles limites au
référendum constitutionnel.
67.
Les limites intrinsèques à la révision de la Constitution
sont assez rares. En Albanie, le référendum ne peut conduire à porter
atteinte à l’intégrité territoriale ou aux droits fondamentaux. En Croatie,
la seule limite est la recréation d’un Etat yougoslave ou balkanique.
68.
En ce qui concerne les limites extrinsèques, la Suisse
retient les règles impératives du droit international (ius cogens). En Hongrie,
il est interdit d’organiser un référendum sur les obligations résultant de
traités internationaux en vigueur et sur les lois qui les mettent en œuvre.
69.
Un bon nombre d’Etats ne prévoient pas de limites (exemples : Autriche,
Azerbaïdjan, Finlande, Lettonie, Malte, Turquie, France en pratique).
70.
Par contre, lorsque le référendum porte sur un acte inférieur à
la Constitution, il est fréquent que la conformité à celle-ci (Estonie,
Lituanie, Portugal, Russie, Suède) ou à celle-ci et au droit international
(Chypre, Danemark, Grèce, Italie, « l’ex-République yougoslave de
Macédoine ») puisse être contrôlée avant le vote. En Irlande,
le contrôle s’effectue par rapport à la Constitution et au droit de l’Union
européenne ; celui-ci impose pour le moins, dans tous les Etats membres,
qu’un texte qui lui est contraire ne soit pas en vigueur. Un tel contrôle peut
être exercé même en cas de référendum sur une question de principe ou une
proposition non formulée, lorsque celle-ci ne peut conduire à la révision de la
Constitution (Andorre ; la question doit aussi respecter les
traités internationaux). En Russie, la question soumise au référendum ne
doit pas restreindre, annuler ou réduire les droits et les libertés de l’homme
et du citoyen universellement reconnus, ainsi que les garanties
constitutionnelles de leur exercice.
71.
En Pologne, même s’il n’y a pas de limite explicite, la Diète
examine la conformité au droit supérieur avant de décider de recourir au
référendum. Par ailleurs, la nécessité d’assurer la conformité au droit
supérieur n’empêche pas d’exclure le contrôle préventif (Arménie).
F – Campagne/propagande/financement et votation
1. Campagne et propagande[5]
Information des
électeurs
72.
La mise à disposition du texte soumis au vote aux électeurs est une condition
indispensable de la libre formation de leur volonté. La publication dans le
journal officiel est la forme minimale de publicité, qui ne touche en réalité
qu’un nombre limité d’électeurs. La Lituanie et la Russie
prévoient la publication dans les médias publics et sur leurs sites Internet.
En Irlande, le texte doit être mis à la disposition du public dans les
bureaux de poste ; aux Pays-Bas, dans les mairies.
73.
Des règles relatives à une obligation des autorités de fournir une information
objective allant au-delà existent dans certains Etats. Aux Pays-Bas,
un résumé du texte est envoyé aux électeurs. D’autres Etats prévoient une
notice explicative ou d’autres informations. En Suisse, le texte soumis
au vote est envoyé aux électeurs, avec une notice explicative du Conseil
fédéral (Gouvernement), qui doit présenter les divers points de vue de manière
équilibrée. En France, même si cela n’est pas imposé par les textes, il
résulte de la pratique que les autorités doivent fournir une information
objective, notamment par la remise du texte et d’une notice explicative aux
électeurs ; le projet de notice est contrôlé d’office par le Conseil
constitutionnel. En Finlande, une notice qui se devait objective a été
envoyée aux électeurs lors du référendum sur l’adhésion à l’Union européenne en
1994 (une loi spéciale est adoptée pour chaque référendum). Une telle notice
est rédigée en Irlande si les deux Chambres du Parlement le
prévoient ; elle doit être neutre. Au Portugal, toutes les autorités
sont tenues à l’impartialité la plus stricte ; en Lettonie, la
Commission électorale centrale est tenue d’informer les citoyens de manière
neutre, en particulier sur le projet soumis au vote.
74.
Au Portugal, la Commission nationale pour les élections a pour
tâche d’élaborer et de fournir toute information objective sur le référendum,
nécessaire aux électeurs ; en Pologne, la Commission électorale
d’Etat y est simplement autorisée.
Auteurs de la propagande
75.
Une obligation d’impartialité et de neutralité absolues des autorités
est reconnue au Portugal ; elle s’impose aussi très largement en Suisse.
76.
En Russie, les autorités et les personnalités officielles ne
peuvent faire de propagande. Les restrictions imposées aux autorités sont
parfois plus limitées. En Arménie, elles ne s’appliquent que dans
l’exercice de leurs fonctions (pour les juges, les policiers et les militaires,
l’interdiction de propagande est absolue). L’interdiction de faire de la
propagande peut ne s’appliquer qu’aux membres des commissions électorales (Géorgie).
77.
En Autriche, les autorités doivent fournir une information
neutre, mais elles peuvent aussi faire campagne ; la jurisprudence de la
Cour constitutionnelle interdit toutefois qu’elles diffusent une propagande
massive non objective ou une propagande disproportionnées.
78.
D’autres Etats permettent par contre aux autorités d’intervenir dans la
campagne (Hongrie).
79.
En ce qui concerne les particuliers, la plupart des Etats ne prévoient
pas de restrictions. Toutefois, les citoyens et organisations étrangers ne
peuvent faire campagne, par exemple, dans les Etats suivants : Arménie,
Azerbaïdjan, Géorgie, Russie. En Russie, les associations
religieuses et de bienfaisance ne peuvent faire campagne. Un statut spécial est
accordé au Portugal aux partis politiques, coalitions de partis et
groupes d’au moins 5000 électeurs.
Accès aux médias
Médias publics
80.
La majorité des Etats qui ont répondu au questionnaire réglemente
l’accès aux médias publics pendant la campagne référendaire. Souvent, un
temps égal dans les débats est accordé aux partisans et aux adversaires du
projet (Albanie, Azerbaïdjan, Bulgarie, Chypre, Lituanie, Suède,
Suisse, « l’ex-République yougoslave de Macédoine »).
81.
Dans certains Etats, l’équilibre doit être assuré entre les différents
groupes prenant part à la campagne, plutôt qu’entre les partisans et les
opposants. Tel est le cas en Italie, à Malte, en Pologne, au
Portugal et en Russie.
82.
Aux Pays-Bas et en Espagne, il est simplement prévu que
les partis politiques peuvent utiliser le temps qui leur est réservé à la radio
et à la télévision pour la campagne référendaire. En Espagne, ce temps
est alloué proportionnellement à la force électorale des partis.
83.
Le droit français exige une place « équitable » pour
les partisans et les adversaires du projet à la radio et à la télévision. Ne
peuvent s’y exprimer que les partis représentés au Parlement et ceux dont,
compte tenu de la nature de la question posée, la participation paraît
justifiée. L’exigence d’équité s’impose aussi en Irlande.
84.
D’autres législations assurent un équilibre à travers des exigences
d’objectivité, d’impartialité ou de neutralité. Ainsi, en Autriche, la
radio-télévision publique est tenue, de manière générale, à garantir une
information objective et impartiale au public et la diversité des opinions.
Médias privés
85.
Les règles touchant les médias privés sont plus rares que celles
relatives aux médias publics. Toutefois, les exigences d’équilibre s’imposent
dans certains Etats aux médias audiovisuels privés comme publics. Ainsi,
partisans et adversaires ont le même temps de parole dans les deux types de
médias en Bulgarie et à Chypre. En Autriche, l’exigence
d’impartialité et d’objectivité s’applique aussi aux radios et télévisions
privées, en France et en Irlande, elles doivent assurer une place
équitable aux partisans et aux adversaires du projet. Tel a été le cas aussi en
Finlande lors du référendum sur l’adhésion à l’Union européenne.
86.
Sans aller aussi loin, la législation peut prévoir que des conditions
financières inégales ne peuvent pas être imposées à la propagande pour le
référendum selon son origine (Italie, Russie, Espagne où les tarifs ne
peuvent être plus élevés que ceux de la publicité commerciale, Portugal,
Suisse en principe).
2. Financement
87.
L’utilisation de fonds publics en faveur ou en défaveur d’un projet
soumis au référendum est interdite dans un certain nombre d’Etats : Arménie,
Bulgarie, Croatie, Géorgie, Irlande, Portugal, Pologne, Russie, Espagne,
Suisse, « l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Comme le
précisent expressément les réponses de plusieurs pays Cela n’exclut évidemment
pas l’utilisation de fonds publics pour l’organisation du référendum, y compris
des avantages accordés aussi bien aux partisans qu’aux adversaires du texte en
matière de frais postaux (Espagne) ou l’exemption fiscale des activités
liées au référendum (« l’ex-République yougoslave de Macédoine »).
88.
D’autres pays lient l’usage de fonds publics au respect d’une exigence
de neutralité. L’Irlande et Malte prévoient que les fonds publics
peuvent servir à l’information mais non à la propagande. En Finlande,
lors du référendum sur l’adhésion à l’Union européenne, des fonds publics ont
été répartis également entre les partisans et les adversaires du projet.
89.
Dans certains pays, la possibilité pour les autorités de faire campagne
n’est pas exclue, mais limitée. En Autriche, l’usage modéré de fonds
publics par le Parlement et le Gouvernement est accepté tant qu’il ne constitue
pas une information excessive et non objective. En Azerbaïdjan, c’est
uniquement dans la période précédant directement le vote que les autorités ne
peuvent faire campagne.
90.
Le droit des autres Etats qui ont répondu au questionnaire apparaît
silencieux sur la question.
Rémunération de la
récolte des signatures
91.
Dans les Etats qui connaissent l’initiative populaire ou le référendum
facultatif, se pose la question de la possibilité de rémunérer les personnes
récoltant des signatures. Aucune des réponses au questionnaire ne mentionne
qu’une telle rémunération soit interdite, donc le problème ne semble pas
exister en pratique.
3. Votation
Date du vote
92.
Dans la plupart des Etats, le vote s’étend sur un jour. La Finlande
prévoit deux jours si le référendum a lieu en même temps que les élections
nationales ; le vote peut aussi avoir lieu sur un ou deux jours en Pologne.
Par définition, lorsque le vote anticipé ou le vote par correspondance est
admis, il a lieu auparavant. Ainsi, en Suède, le vote par correspondance
a lieu pendant trente jours et, en Suisse, pendant trois semaines avant
la date du scrutin. En Estonie, un vote anticipé peut avoir lieu dans
des bureaux de vote dès treize jours avant l’élection, (et, en outre, un vote
électronique entre quatre et six jours avant l’élection, dès 2005) ; le
vote anticipé est autorisé par le droit russe pendant quinze jours dans
les localités peu accessibles, les bateaux, les stations polaires et, de
manière générale, partout en dehors du territoire national.
93.
Lorsqu’il existe un décalage horaire important à l’intérieur du
territoire national, est-il possible de divulguer les résultats de certains
centres de vote avant la clôture des opérations dans les autres ? C’est en
Russie que cette question se pose avec le plus d’acuité, et les
résultats du vote sont annoncés après la clôture de tous les centres de vote et
après le dépouillement général du scrutin. En France, il existe un
important décalage horaire entre la métropole et l’outre-mer ; à ce jour,
la publication des résultats n’est pas interdite avant la clôture des derniers
bureaux de vote.
Vote obligatoire
94.
Le vote obligatoire n’est prévu pour les référendums que dans un
nombre très limité d’Etats : Grèce, Luxembourg, Turquie, Belgique
(où un seul référendum ad hoc a été organisé) ; en Suisse,
il n’est imposé que dans un canton.
Quorum
95.
La plupart des Etats ne prévoient pas de quorum pour valider le résultat
d’un référendum.
96.
Là où un quorum existe, il peut prendre deux formes : quorum de participation
ou quorum d’approbation. Le quorum de participation implique que le vote
n’est valable que si un certain pourcentage des électeurs inscrits prend part
au vote. Le quorum d’approbation soumet la validité des résultats à
l’approbation (éventuellement le rejet) d’un certain pourcentage du corps
électoral.
97.
Un quorum d’approbation est largement préférable à un quorum de
participation, qui pose un problème sérieux[7]. En effet, les
opposants au projet soumis au référendum, comme l’ont montré plusieurs
exemples, appellent alors à l’abstention, même s’ils sont très minoritaires
parmi les électeurs intéressés par le sujet.
98.
Un quorum de participation de la majorité du corps
électoral est prévue dans les Etats suivants : Bulgarie, Croatie,
Italie et Malte (référendum
abrogatif), Lituanie, Russie, « l’ex-République yougoslave de
Macédoine » (référendum décisionnel). En Lettonie, le quorum
est de la moitié des électeurs qui ont participé à la dernière élection du
Parlement (sauf pour les révisions constitutionnelles, voir plus bas), et, en Azerbaïdjan,
il est de 25 % des électeurs inscrits seulement. En Pologne et au Portugal,
faute d’une participation de 50 %, le référendum est consultatif et non
décisionnel (au Portugal, le quorum se calcule par rapport aux citoyens
inscrits au recensement).
99.
Un quorum d’approbation d’un quart du corps électoral est prévu
en Hongrie ; en Albanie et en Arménie, le quorum est
d’un tiers du corps électoral. Au Danemark, une révision
constitutionnelle doit être approuvée par 40 % de l’électorat ; dans
les autres cas, le texte proposé au vote n’est rejeté que si, non seulement la
majorité des votants s’y oppose, mais 30 % du corps électoral vote contre.
100.
En outre, un quorum particulièrement élevé est parfois prévu pour des
décisions fondamentales. En Lettonie, lorsqu’une révision constitutionnelle
est soumise au référendum, elle doit être approuvée par plus de 50 % des
électeurs inscrits. En Lituanie, certaines règles particulièrement
importantes relatives à la souveraineté ne peuvent être prises qu’à la majorité
des trois quarts du corps électoral, et d’autres touchant à l’Etat et à la
révision constitutionnelle à la majorité du corps électoral. En Croatie,
il faut le vote positif d’une majorité du corps électoral pour l’association
avec d’autres Etats.
101.
Il se peut que quorum de participation et quorum d’approbation soient
combinés. Ainsi, en Lituanie, en cas de référendum obligatoire, le
quorum est de 50 % de participation et un tiers des électeurs doit approuver le
projet ; pour l’adhésion à des organisations supranationales, seul le
quorum de participation doit être atteint.
G – Les
effets du référendum
Référendum décisionnel
et référendum consultatif
102.
La plupart des référendums organisés dans les Etats qui ont répondu au
questionnaire ont un caractère décisionnel, c’est-à-dire que le résultat
s’impose juridiquement, aux autorités en particulier.
103.
Plusieurs Etats ne prévoient que le référendum décisionnel : Albanie,
Arménie, Azerbaïdjan, Bulgarie, Croatie, Estonie, France, Géorgie, Grèce,
Irlande, Italie, Lettonie, Russie, Suisse, « l’ex-République yougoslave de
Macédoine », Turquie. Le seul référendum organisé en République
tchèque (sur l’adhésion à l’Union européenne) avait un caractère décisionnel.
104.
Dans d’autres Etats, comme le Danemark, le référendum décisionnel
est la règle, mais le référendum consultatif n’est pas exclu.
105.
En Hongrie, le référendum sur une loi ou à faisant suite à une initiative
populaire de 200000 citoyens est toujours décisionnel ; dans les autres
cas, le Parlement décide si le référendum sera décisionnel ou consultatif.
106.
Certains Etats distinguent le référendum décisionnel et le référendum
consultatif selon la nature du texte soumis au vote. En Andorre, en Autriche
et en Espagne, seul le référendum sur une question importante est
consultatif, le référendum constitutionnel (et législatif en Autriche) est
décisionnel. En Lituanie, le référendum est décisionnel s’il porte sur
des dispositions constitutionnelles soumises au référendum obligatoire et sur
des dispositions législatives proposées par une initiative populaire,
consultatif dans les autres cas.
107.
En Pologne et au Portugal, le référendum est décisionnel
si la majorité du corps électoral s’est prononcée, consultatif sinon.
108.
Enfin, la Belgique, la Finlande, les Pays-Bas et la
Norvège n’ont connu que des référendums consultatifs. En Suède,
si un référendum décisionnel sur une question relative aux lois fondamentales
est envisageable, il ne s’est tenu à ce jour que des référendums consultatifs.
Référendum suspensif,
résolutoire et abrogatif
109.
Si l’on excepte le cas de l’initiative populaire, qui conduit à
l’adoption d’un texte nouveau, le référendum décisionnel peut en outre avoir un
caractère :
- suspensif : le texte ne
peut entrer en vigueur tant qu’il n’a pas été approuvé par les électeurs ou
qu’une demande de référendum n’a pas eu lieu dans le délai prévu par la
Constitution ou par la loi ;
- résolutoire : le texte
cesse d’être en vigueur suite à un vote négatif/en l’absence de vote
positif intervenant dans un certain délai après son adoption;
- abrogatif : l’acceptation
du référendum conduit à l’abrogation d’une disposition en vigueur.
110.
Le référendum suspensif, dès lors qu’il conduit à voter sur un
texte non encore appliqué, implique les risques les plus importants de rejet de
l’objet soumis au vote. Il est toujours pratiqué lors des traités
internationaux sont soumis au vote, afin d’éviter l’engagement de la
responsabilité internationale de l’Etat, ainsi que dans les Etats
suivants : Arménie, Azerbaïdjan, France, Grèce, Hongrie, Irlande,
Lettonie, Lituanie, Turquie. Au Danemark et en Suisse, le
référendum est suspensif sauf s’il porte sur une loi urgente (auquel cas il est résolutoire). Le seul
référendum organisé en République tchèque (sur l’adhésion à l’Union
européenne) était suspensif. Bien que
consultatif, le référendum est suspensif également aux Pays-Bas.
111.
Le référendum est suspensif en matière constitutionnelle uniquement en Albanie,
Andorre, Italie, Espagne ; lorsqu’il porte sur un projet rédigé (et
est donc décisionnel) en Autriche. A Malte, le référendum
est suspensif s’il concerne une révision constitutionnelle soumise au
référendum obligatoire, ou une loi proposée par le Parlement.
112.
Par contre, en Russie, le référendum est en principe résolutoire.
«L’ex-République yougoslave de Macédoine » connaît à la fois le
référendum suspensif et le référendum résolutoire.
113.
Le référendum abrogatif existe en matière législative en Albanie,
Italie et Malte.
Décisions à prendre
après un référendum
114.
Lorsque le vote a porté sur une question de principe ou une proposition
non formulée, le Parlement doit adopter un texte d’application. C’est le cas
des Etats où des projets rédigés ne peuvent être soumis au référendum, comme la
Croatie et la Géorgie.
C’est aussi le cas pour des textes non formulés en Estonie (question
d’intérêt national), en Suisse (initiative populaire non formulée). La Bulgarie
(lorsque cela est nécessaire) et « l’ex-République yougoslave de
Macédoine » (dans les 60 jours, si le référendum n’est pas suspensif)
prévoient aussi que le Parlement peut être appelé à légiférer dans le sens du
référendum.
115.
Au Portugal, en cas de référendum décisionnel positif, le
Parlement ou le Gouvernement est tenu à approuver, dans un délai de 90 ou 60
jours, respectivement, la convention internationale ou l’acte législatif
correspondant. En Russie, les décisions de suivi nécessaires doivent
être prises dans les trois mois après le vote.
116.
Aux Pays-Bas, bien que le référendum soit suspensif, le Parlement
doit se prononcer à nouveau si le référendum est négatif, et prendre une
décision sur l’entrée en vigueur du texte si le vote est positif.
117.
Afin que le Parlement ne contourne pas la décision populaire, le droit croate
prévoit qu’il ne peut aller à l’encontre du résultat du référendum avant
un an ; en outre, un nouveau référendum ne peut être organisé avant
six mois. Font exception l’initiative populaire et l’association avec d’autres
Etats.
H – Parallélisme des formes et normes prévoyant le référendum
Parallélisme des formes
118.
La portée du vote populaire dépend non seulement du caractère
décisionnel ou consultatif de celui-ci, mais aussi de la possibilité pour le
Parlement de revenir sur la décision prise par le peuple. En d’autres termes,
si une disposition a été adoptée par référendum, peut-elle être révisée sans
recourir à cette procédure ? Si elle a été refusée par le peuple,
peut-elle adoptée sans référendum ?
119.
Il ne se dégage pas une tendance forte sur ce point, les législations
nationales sont très partagées. Le parallélisme des formes et donc la
soumission au référendum (obligatoire ou facultatif) des normes révisant des
dispositions adoptées par référendum sont retenus de manière générale dans les
Etats suivants : Albanie, Andorre, Azerbaïdjan, Italie, Malte, Suisse,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Lorsque le
référendum est abrogatif (référendum législatif en Albanie, en Italie et à
Malte), un amendement parlementaire allant à l’encontre de la décision prise
par référendum peut, en théorie, entrer en vigueur, mais il relèverait d’une
démarche politiquement inconsidérée. En Russie, une disposition adoptée
par référendum ne peut être annulée ou révisée que par un nouveau référendum,
si une autre procédure n’est pas établie dans le texte soumis au référendum.
120.
Certains Etats ne prévoient le parallélisme des formes que pour les
normes soumises au référendum obligatoire (Autriche, Danemark, Irlande,
Lettonie). En Arménie, non seulement les dispositions
constitutionnelles (soumises au référendum obligatoire), mais aussi les lois
adoptées par référendum, ne peuvent être révisées que par la voie
référendaire ; le parallélisme des formes ne s’applique toutefois pas – en
théorie du moins – aux textes refusés par référendum, qui pourraient être
adoptés par le Parlement.
121.
Au Portugal, le parallélisme des formes n’est pas prévu, mais, si
un texte a été refusé par référendum, il ne peut être adopté par la voie
parlementaire qu’après une nouvelle élection du Parlement.
122.
Lorsque le référendum est consultatif, la question du parallélisme des
formes ne se pose en principe pas. Tel est le cas par exemple en Belgique, en
Finlande et en Norvège. Cela n’exclut évidemment pas qu’un
référendum consultatif ait lieu sur le texte amendant un texte soumis au
référendum, comme l’indique la réponse des Pays-Bas au questionnaire.
123.
La question est controversée par exemple en Grèce. Dans la
plupart des autres Etats qui ont répondu au questionnaire, il est par contre
possible – juridiquement du moins -d’aller à l’encontre d’un résultat
référendaire par la voie parlementaire : Bulgarie, Croatie, Chypre,
Hongrie, Lituanie, Pologne, Espagne, Suède.
Modalités de révision
des normes relatives au référendum
124.
Une norme constitutionnelle ou législative prévoyant la possibilité
d’organiser un référendum peut-elle être révisée par une procédure excluant le
référendum ?
125.
La plupart des Etats qui ont répondu au questionnaire relèvent qu’il
n’existe pas de norme particulière applicable à la révision des textes
régissant le référendum.
126.
Cela implique des situations très différentes selon les Etats. Ainsi, là
où n’existe que le référendum consultatif, comme en Norvège, en Finlande
ou aux Pays-Bas, il va de soi, encore une fois, que seul un référendum
consultatif est envisageable sur ces normes. Au Portugal, où le
référendum est exclu sur les normes constitutionnelles, il ne peut les toucher
même si elles sont relatives au référendum. A l’inverse, en Suisse, où
la Constitution est soumise au référendum obligatoire et les lois au référendum
facultatif, toute norme relative au référendum (sauf si elle a un niveau
réglementaire) est de jure soumise au référendum. Entre ces situations,
tous les cas de figure intermédiaire sont possibles. Là où le référendum
obligatoire est prévu pour les révisions constitutionnelles, il s’applique
évidemment aussi si elles touchent à la question du référendum (outre la Suisse,
on peut citer les Etats suivants : Andorre, Arménie, Azerbaïdjan,
Danemark, Irlande). En Italie, les normes constitutionnelles sont
soumises au référendum (suspensif) et les lois au référendum (abrogatif), à la
demande de 500000 électeurs. En Albanie, les dispositions
constitutionnelles relatives au référendum ne peuvent (comme les autres) être
révisées sans vote populaire qu’à la majorité des deux tiers du Parlement
127.
Cependant, il existe un certain nombre d’Etats où certaines normes
relatives au référendum sont elles-mêmes soumises au référendum obligatoire en
vertu d’une disposition spécifique. C’est le cas en Lettonie et à Malte
pour la norme prévoyant quelles sont les normes constitutionnelles soumises au
référendum obligatoire, afin d’éviter que le Parlement ne contourne
l’obligation de recourir au référendum en révisant la norme la prévoyant. C’est
le cas plus largement en Estonie et en Lituanie pour les
chapitres de la Constitution relatifs à la révision de celle-ci, qui prévoient
les cas de référendum obligatoire.
I - Règles particulières relatives à l’initiative populaire et au
référendum facultatif ordinaire[11]
128.
Lorsque le référendum est organisé à la demande d’une fraction du corps
électoral, qu’il s’agisse d’un référendum facultatif ordinaire ou d’une
initiative populaire, se pose un certain nombre de questions relatives à la récolte
des signatures.
129.
La première est celle du délai de récolte des signatures. Lorsque
le référendum n’est pas suspensif, le droit national peut ne pas prévoir de
délai, comme dans les Etats suivants : Albanie, Géorgie, Malte,
Pologne, Portugal.
130.
Lorsqu’un délai est prévu, sa durée est très variable : 15 jours
seulement en Croatie, 45 en Russie, trois mois en Lituanie,
trois mois pour le référendum législatif et six mois pour le référendum
constitutionnel dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine »,
quatre mois en Hongrie, 100 jours pour le référendum facultatif
ordinaire et 18 mois pour l’initiative populaire en Suisse. En Italie,
le délai est de trois mois pour le référendum constitutionnel, tandis que le
référendum législatif abrogatif peut être déposé entre le 1er
janvier et le 30 septembre. Aux Pays-Bas, il n’y a pas vraiment de
récolte de signatures, les électeurs signent les demandes de référendum à la
mairie ; la requête introductive (40000 signatures) doit être déposée dans
un délai de trois semaines, la requête définitive (600000 signatures) doit
l’être dans un délai de six semaines après que la première a été déclarée
valable.
131.
La vérification des signatures est le plus souvent centralisée,
et a lieu auprès de la Commission électorale centrale (Albanie, Lettonie,
Lituanie, Russie – où 40% au moins du nombre exigé de signatures sont
vérifiées -) ou d’un organe équivalent (Hongrie, Malte). En Italie,
un bureau spécial de la Cour de cassation est compétent ; en Suisse,
il s’agit de la Chancellerie fédérale, dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine », du département de l’administration d’Etat
du ministère de la Justice. En Pologne, le Président de la Diète vérifie
que le nombre de signatures requis est atteint et, dans la négative, il donne
un délai supplémentaire de deux semaines ; il peut renvoyer les listes de
signatures à la Commission électorale d’Etat en cas de doute sur la validité
des signatures. La Cour suprême est l’instance qui prend la décision finale en
cas de contentieux. Au Portugal, la vérification des signatures peut
être demandée par le parlement, par échantillonnage, aux autorités compétentes.
Le contrôle peut aussi se faire sur le plan local : en Géorgie,
toute signature doit être confirmée par un notaire ou l’administration locale
(ce qui n’exclut pas un contrôle au niveau national) ; aux Pays-Bas,
il est fait par la mairie. En Croatie, le comité référendaire doit
vérifier les listes de signatures.
132.
Seule la Suisse permet la rectification des vices résultant du
contenu de la question, et encore cela doit-il être fait avant le début de
la récolte des signatures.
J – Contrôle juridictionnel
133.
Le contrôle juridictionnel du recours au référendum existe dans
un bon nombre d’Etats. Souvent, il porte sur la constitutionnalité des
questions soumises au référendum : Albanie, Arménie, Bulgarie, Chypre,
Estonie, Géorgie, Hongrie, Italie, Malte, Pays-Bas, Pologne, Russie,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine ». En Lituanie,
c’est la conformité au droit supérieur en général qui est contrôlée.
134.
Là où elle existe, la Cour constitutionnelle est très généralement
compétente pour le contrôle de la conformité des textes soumis au peuple au
droit supérieur, soit dans tous les Etats cités, à l’exception de l’Estonie
et des Pays-Bas (où le Conseil d’Etat est compétent).
135.
Dans d’autres Etats, le contrôle juridictionnel ne concerne pas le
recours au référendum, mais uniquement la procédure (Autriche,
France, Grèce – Cour suprême spéciale -, Espagne, Irlande, Suède,
Turquie – Conseil suprême des élections -) ou le droit de vote (Suisse).
136.
En ce qui concerne la compétence, il est à noter que la Cour
constitutionnelle est appelée dans plusieurs Etats à se prononcer de manière
générale sur les recours relatifs aux référendums (Croatie, France –
Conseil constitutionnel -, Malte, Portugal). En Albanie, outre
les questions constitutionnelles, elle se prononce sur la clarté de la question
(en cas de vote sur un texte non formulé) et sur le caractère autosuffisant du
texte de loi dont une partie serait abrogée, en ce qui concerne le référendum
abrogatif.
137.
Il peut aussi être prévu que seul le recours au référendum soit soumis à
la compétence de la Cour constitutionnelle, tandis que le contrôle des
résultats relève d’un autre organe. En Bulgarie, les litiges relatifs
aux résultats sont ainsi traités par la Cour suprême administrative, en Hongrie
et en Italie, par les tribunaux ordinaires, en Lettonie, par les
tribunaux ordinaires, après décision de la Commission électorale centrale
(seules les décisions du Président de la République ou du Parlement sont soumises
à la Cour constitutionnelle).
138.
Dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine », seule
la non-conformité de la loi avec la Constitution ou la violation d’un droit
constitutionnel autre que le droit de vote ou d’éligibilité peut faire l’objet
d’un recours devant la Cour constitutionnelle. La juridiction ordinaire est par
contre compétente pour statuer sur les litiges relatifs au droit de vote (après
saisine des commissions électorales).
Qualité pour recourir
139.
En ce qui concerne la qualité pour recourir, plusieurs réponses
indiquent que tout électeur a une telle qualité ; c’est le cas dans les
Etats suivants : Croatie, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Malte,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Aux Pays-Bas, toute
personne intéressée peut recourir, à Andorre, il faut un intérêt
légitime, au Danemark et en Estonie, un intérêt juridique. En Autriche,
le recours doit être déposé par un certain nombre d’électeurs, qui va de 100 à
500 selon le Land où vivent les requérants. Une qualité pour recourir étendue
n’empêche pas que, en outre, certaines autorités puissent recourir (le Director
of Public Prosecutions en Irlande, l’Attorney General à Malte),
ou qu’une qualité spéciale pour recourir soit reconnue aux initiateurs du
référendum (Italie).
140.
Dans d’autres Etats par contre, la qualité pour recourir est moins
étendue. En Espagne, elle appartient aux sujets intéressés (partis,
institutions) ; au Portugal, aux partis et groupes ayant participé
à la campagne ; en Russie, aux personnes ou organes participant au
référendum ; en Bulgarie, aux organes ayant le droit de proposer la
tenue d’un référendum. En France, elle est ouverte au représentant de
l’Etat dans chaque département ou collectivité équivalente, mais ne l’est aux
électeurs que dans des cas très particuliers.
141.
Enfin, il peut être prévu de réserver la qualité pour recourir à des
autorités. En Arménie, il s’agit du Président de la République ou d’un
tiers des députés ; en Géorgie¸ du Président de la République, d’un
cinquième des membres du Parlement ou du défenseur public ; en Lituanie,
d’un cinquième des membres du Parlement, du gouvernement ou des tribunaux (qui
peuvent évidemment être saisis par des particuliers).
K – Les expériences de référendum
142.
Les expériences de référendum varient beaucoup selon les Etats. A
l’exception de la Suisse, où plus de 500 thèmes ont été soumis au
référendum (depuis 1848), la plupart des Etats n’utilisent cet instrument que
rarement. Plusieurs n’ont connu aucun référendum, du moins sous l’empire de
leur actuelle Constitution : Albanie, Andorre, Croatie, Pays-Bas,
Russie. Il faut toutefois noter que, en Albanie, en Andorre
et en Russie, la Constitution a été adoptée par référendum, alors que
l’indépendance de la Croatie a également fait l’objet d’un référendum.
143.
Plusieurs Etats n’ont connu qu’un référendum avant la remise des
réponses au questionnaire (Arménie, Azerbaïdjan, Belgique, République
tchèque, Chypre, Malte, Espagne). D’autres n’en ont organisé que deux (Autriche,
Luxembourg - en 1919 et 1937 -, Pologne, Portugal,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie) ou
trois (Lettonie), la Hongrie quatre. Six ont eu lieu en Suède,
en Lituanie (depuis 1992) et en Grèce (pendant des périodes de
transition) et neuf en France (depuis 1958).
144.
L’adhésion à l’Union européenne est le thème qui entraîne le plus de
référendums dans les Etats où le recours à cette institution est rare. Elle a
été l’objet des seuls référendums organisés en République tchèque et en Estonie
et des deux référendums organisés en Norvège (plus précisément, en 1972,
il s’agissait de l’adhésion aux Communautés européennes). Sur deux à quatre
référendums qui se sont tenus en Autriche, en Hongrie, en Pologne
et en Lettonie, l’un concernait également l’adhésion à l’Union.
145.
Le recours au référendum est plus fréquent au Danemark, qui a
connu 14 référendums (sur 17 questions), en Irlande (28 référendums
constitutionnels depuis 1937) et surtout en Italie (53 référendums
abrogatifs et un référendum constitutionnel depuis 1948).
146. L’organe
qui recourt au référendum diffère évidemment selon les procédures prévues
par le droit national. En Suisse, il s’agit d’une fraction du corps
électoral, sauf dans les cas de référendum obligatoire ; il n’y a eu qu’un
référendum à la demande des cantons (sur plus de 500). En Italie, les
référendums ont été en général initiés par une fraction du corps électoral,
rarement par des conseils régionaux. Les deux référendums organisés dans «l’ex-République
yougoslave de Macédoine » après l’indépendance l’ont été à la demande
d’une fraction du corps électoral. Deux référendums ont été organisés en Hongrie
à la demande d’une fraction du corps électoral, deux à celle du
gouvernement. L’exécutif a été à l’origine des référendums en France, mais aussi en Arménie, Azerbaïdjan, Chypre,
République tchèque, Espagne, Turquie ou, conjointement avec le Parlement,
au Luxembourg et à Malte. En Finlande et en Norvège,
des lois spéciales du Parlement ont été votées. Le Parlement a été également à
l’origine des référendums en Autriche, Belgique, Estonie, Lituanie
(sous réserve d’une initiative populaire), Suède, Irlande (par
l’adoption de textes soumis au référendum obligatoire), Portugal (un
référendum obligatoire, une initiative parlementaire). Au Danemark, les
référendums ont toujours été organisés à la demande des autorités, mais le
Parlement n’a décidé qu’une seule fois (pour quatre objets) du recours au
référendum ; sinon, c’est le gouvernement qui a maintenu un projet qui
n’avait pas obtenu la majorité suffisante au Parlement, ou il s’est agi d’un
référendum obligatoire. En Lettonie, un référendum a été organisé à
l’initiative du Parlement, deux suite à une suspension d’une loi par le
Président, à la demande d’un dixième du corps électoral.
147.
La question du respect du quorum de participation ou
d’approbation ne se pose par définition que dans les Etats qui connaissent un
tel quorum. Le quorum de
participation de 50 % n’a pas été atteint à 18 occasions (sur 53
référendums abrogatifs) en Italie, à deux (sur six) en Lituanie,
à une (sur deux) dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine »
et au Portugal – dans ce dernier pays, le référendum a alors été
consultatif. En ce qui concerne les quorums d’approbation, le seul référendum
organisé en Arménie depuis l’adoption de la Constitution a échoué faute
d’acceptation par un tiers du corps électoral, de même qu’un référendum (sur
quatre) en Hongrie car aucune alternative n’a recueilli un quart du
corps électoral.
148.
La proportion de réponses affirmatives et de réponses
négatives aux questions posées par référendum varie beaucoup selon les
Etats, et il n’est vraiment pas possible de tirer des conclusions générales. En
outre, les chiffres bruts n’indiquent pas dans quelle mesure les citoyens ont
suivi les autorités, du moins dans les Etats qui connaissent l’initiative
populaire ou le référendum abrogatif (pour lesquels le vote positif implique
une opposition aux autorités et le vote négatif la confiance en elles). La Suisse,
qui est le pays qui pratique le plus le référendum, a connu davantage de
réponses négatives que de réponses affirmatives, mais il faut souligner que
beaucoup de ces refus portaient sur des initiatives populaires. En Italie,
19 référendums abrogatifs ont donné une réponse positive, 16 une réponse
négative. Dans les Etats où le référendum n’existe que sur des projets soumis
par les autorités, il y a eu 21 réponses affirmatives et 7 négatives en Irlande, 10 affirmatives
et 2 négatives en France, mais 9 affirmatives et 7 négatives au Danemark.
Dans les autres Etats, le recours au référendum est trop rare pour que des
comparaisons statistiques aient vraiment un sens ; il n’y a en tout cas
pas de tendance lourde en faveur de votes systématiquement positifs ou
systématiquement négatifs.
149.
Le questionnaire demandait si des questions étrangères à la question
posée, ou la popularité ou l’impopularité d’une autorité, ont joué un rôle dans
le résultat. Peu de réponses clairement affirmatives ont été reçues, qui
soulignent le rôle du pouvoir exécutif (Azerbaïdjan, France, Malte, Espagne),
tandis que la réponse suisse n’exclut pas de tels facteurs (au moins
pour certaines des plus de 500 questions). Il est cependant probable que de
telles questions jouent un rôle plus ou moins déterminant dans d’autres pays.
