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Strasbourg, 18 janvier 2007
Etude n° 294 / 2004
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CDL-AD(2007)001
Or. angl.
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COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
RAPPORT
SUR LES NON-RESSORTISSANTS ET LES DROITS DES MINORITES
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 69e session plénière
(Venise, 15-16 décembre 2006)
sur la base des commentaires de
M. Gudmundur Alfredsson
(Expert, Islande)
M. Bogdan Aurescu
(Membre suppléant, Roumanie)
M. Sergio Bartole
(Membre suppléant, Italie)
M. Pieter van Dijk
(Membre, Pays-Bas)
Mme Mirjana Lazarova
Trajkovska (Membre,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine »)
M. Giorgio Malinverni
(Membre, Suisse)
M. Franz Matscher (Expert,
Autriche)
en consultation avec
Le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales
Le Comité d’Experts de la Charte européenne
pour les langues régionales ou minoritaires
La Commission des questions juridiques et des droits de
l’homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
Le Haut commissaire de l’OSCE sur les minorités
nationales
Le Bureau du Haut-Commissaire des Nations Unies aux
droits de l’homme
TABLE DES MATIERES
I. Introduction..................................................................................................................... 3
II. Normes et pratiques internationales.............................................................................. 4
A. Absence de définition juridiquement contraignante du terme
« minorité ».................... 4
B. Approche suivie au niveau européen............................................................................. 6
1. Le Conseil de l’Europe................................................................................................ 6
1.1. La Convention européenne des
Droits de l’Homme.......................................... 6
1.2. La Convention-Cadre pour la
protection des minorités nationales (FCNM)...... 8
(a) Analyse des
déclarations/réserves au titre de la FCNM................................ 8
- Aperçu des déclarations existantes............................................................... 8
- Position des États qui n’ont pas formulé de déclaration............................... 9
- Conclusions préliminaires........................................................................... 10
(b) Suivi de la FCNM par le Comité consultatif de la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (ACFC)....................................................................................... 11
(c) Suivi de la
FCNM par le Comité des Ministres (CM)................................... 16
- Premier cycle de suivi.................................................................................. 16
- Deuxième cycle de suivi.............................................................................. 17
(d) Appréciation
générale.................................................................................. 19
1.3. Accords
bilatéraux relatifs à la protection des minorités entre les États membres du
Conseil de l’Europe............................................................................................................ 19
1.4. La Charte européenne des
langues régionales ou minoritaires..................... 20
1.5. L’Assemblée parlementaire du
Conseil de l'Europe (APCE).......................... 20
(a) Exclusion des
non-ressortissants comme point de départ......................... 20
(b) Développements
récents............................................................................. 21
1.6. La Commission de Venise............................................................................... 23
2. Le Haut-Commissaire de l’OSCE sur les minorités nationales............................... 24
2.1. Contexte........................................................................................................... 24
2.2. Principes fondamentaux.................................................................................. 25
2.3. Résultat............................................................................................................ 25
C. L’approche suivie au niveau des Nations Unies.......................................................... 26
1. Des droits égaux pour tous....................................................................................... 26
2. Les droits des ressortissants et des non- ressortissants........................................ 26
3. Non- ressortissants et droits des minorités............................................................. 28
4. Évaluation générale................................................................................................... 29
D. Application concordante de divers régimes internationaux pour
non- ressortissants 29
III. Identification, pertinence et
admissibilité de critères autres que la citoyenneté.......... 31
A. Existence de critères de substitution........................................................................... 31
B. Nature complexe des droits des minorités.................................................................. 31
C. Nécessité de cibler l’action de l’État au travers de critères
adéquats......................... 34
D. Facteur temps et liens avec un territoire..................................................................... 35
E. Résidence légale et effective....................................................................................... 36
F. Importance numérique d’une minorité......................................................................... 38
IV. Constats....................................................................................................................... 40
A. Définition du terme « minorité »................................................................................... 40
B. Droits des minorités et obligations y relatives des États............................................. 41
C. Relation entre la citoyenneté et les autres critères..................................................... 41
D. Restriction de certains droits aux seuls citoyens :
l’exception.................................... 42
V. Conclusions................................................................................................................. 43
1. La question
de savoir si et dans quelle mesure les non-ressortissants doivent bénéficier de
la protection spéciale des minorités est débattue depuis longtemps. L’approche
controversée la concernant est liée, pour l’essentiel, à l’absence d’une
définition juridiquement contraignante ou communément acceptée du terme
« minorité » et de la finalité des régimes de protection des
minorités tant en droit international que dans l’ordre juridique national. A la
lumière des récentes tendances et développements intervenus en matière de
protection internationale des droits de l’homme et compte tenu des discussions
récurrentes sur ce sujet, un Groupe de travail composé de membres de la
Commission de Venise a été créé au début de l’année 2004 puis élargi,
accueillant d’autres membres (M. Aurescu, M. Bartole, M. van Dijk, Mme
Lazarova Trajkovska, M. Matscher et M. Malinverni) ainsi qu’un expert
indépendant (M. Alfredsson) en vue de mener une nouvelle réflexion sur
l’importance au plan légal et pratique de l’exigence de citoyenneté et des
éventuels critères de substitution.
2. Conscient de
l’importance et de la complexité de cette question, le Groupe de travail a
estimé qu’il serait fort utile d’organiser un échange de vues sur le sujet,
avec des représentants des autres principaux organismes internationaux œuvrant
à la protection des minorités. Le Groupe de travail a par conséquent tenu, le
28 mai 2004, une réunion à Strasbourg à laquelle ont participé les membres du
Groupe de travail, des membres du Comité consultatif sur la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales, le Groupe de travail sur les
minorités au sein de la Sous-commission sur la promotion et la protection , des
droits de l’homme des Nations Unies, ainsi que le Comité d’experts de la Charte
européenne pour les langues régionales ou minoritaires. Des représentants du
Secrétariat de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme
de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et du Haut Commissariat de
l’OSCE sur les minorités nationales ont également assisté à la réunion.
3. Le processus
de réflexion a été poursuivi dans le contexte de la 19e réunion de la
Sous-commission sur la protection des minorités, tenue à Venise le 9 juin 2005.
Suite à une discussion basée sur les diverses contributions écrites des
participants et sur un document d’information
rédigé par le Secrétariat (CDL-MIN(2005)001), la Sous-commission a chargé le
Groupe de travail d’ouvrir la voie à une étude générale au moyen de documents de
travail visant à identifier les droits spécifiques des minorités et le
critère/les critères (tels que la résidence légale de longue durée) qui
pourrait/aient, selon les circonstances, s’avérer plus approprié/s que celui de
citoyenneté. Il a été convenu de mener ces travaux en consultation avec les organismes
internationaux susmentionnés.
4. Avant de
finaliser un projet de rapport et de le soumettre à la plénière, le Groupe de
travail a décidé d’organiser une table ronde à Genève, le 16 juin 2006, avec la
participation de représentants des autres principaux organismes internationaux
concernés et d’experts externes. Les participants à la table ronde ont avancé
un certain nombre d’arguments, notamment les implications de l’absence de
définition légalement contraignante du terme « minorité » ainsi que
l’existence et l’application pratique de critères autres que celui de
citoyenneté.
5. Le présent
rapport vise en premier lieu à dresser un tableau complet des normes et
pratiques internationales à la lumière d’exemples nationaux et d’accords
bilatéraux concernant la pertinence du critère de citoyenneté et d’autres pour
délimiter le cercle de personnes susceptibles de jouir des droits des
minorités. Compte tenu de ce panorama, le rapport suggère de se départir d’un
cadre généralement restrictif fondé sur des critères rigides – dont celui de
citoyenneté – pour s’orienter vers une approche plus nuancée de la question,
s’inspirant entre autres des échanges susmentionnés qui ont eu lieu à
Strasbourg, Venise et Genève ainsi que des points de convergence identifiés par
les participants. Le présent rapport cherche par conséquent à consolider
l’approche de la Commission de Venise quant au statut des non- ressortissants appartenant
à des minorités. Pour ce faire, les précédents Avis de la Commission de Venise
sur le sujet ont été passés en revue et confrontés à la pratique en constante
évolution des instances européennes et onusiennes concernées, à la lumière des
exemples spécifiques aux pays. Cet exercice a permis de formuler des constats
généraux orientés sur la pratique (Chapitre IV) et de tirer des conclusions
(Chapitre V).
6. Ce rapport
aborde la situation des minorités dont les membres ont une identité ethnique,
culturelle ou linguistique spécifique. Il ne se limite pas aux minorités au
sens classique du terme, dans la mesure où il couvre également ce qu’il est
convenu d’appeler les « nouvelles minorités » (immigrants,
travailleurs étrangers, réfugiés). La situation d’autres groupes, par exemple
les personnes handicapées ou homosexuelles, susceptibles aussi d’être qualifiés
de minorités tout au moins du point de vue social, ne rentre pas dans le cadre
de ce rapport.
7. Ce rapport a
été adopté par la Commission de Venise lors de sa 69e Session
plénière (Venise, 15-16 décembre 2006).
8. Il
n’existe à ce jour aucune définition juridiquement contraignante du terme
« minorité » en droit international. Ce terme ne renvoie pas non plus
d’ailleurs à un concept uniforme : les textes de l’ONU font généralement
référence à des « minorités ethniques, religieuses ou linguistiques »
tandis que les instruments européens régionaux sur les droits des minorités
emploient le terme de « minorités nationales ».
9.
Durant la période de l'entre-deux-guerres, la Cour permanente internationale de
Justice concluait déjà que l’existence d’une minorité relève du
« fait » et non du « droit » ce qui rendait la
« reconnaissance » de l’État sans pertinence au regard du droit
international.
10. Dans
son étude sur les différents aspects juridiques de la question des minorités,
réalisée pour la Sous-commission des Nations Unies sur la prévention de la
discrimination et la protection des minorités, le Rapporteur spécial Francesco
Capotorti proposait en 1979 une définition quant à l’Article 27 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Sa
proposition de définition, qui incluait l’exigence de citoyenneté, n’a
cependant pas été acceptée par la Sous-commission. Le Comité des droits de
l'homme de l’ONU, qui contrôle la mise en œuvre du PIDPC, a par la suite
considéré que l’Article 27 du PIDPC ne se limitait pas aux citoyens.
11. Les
efforts déployés au plan européen pour parvenir à une définition généralement
acceptée du terme de « minorité nationale » se sont également heurtés
à de nombreuses difficultés. La Commission de Venise et l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) ont toutes deux proposé une
définition, mais
aucun de ces textes n’a été incorporé dans une convention internationale.
L’instrument légalement contraignant le plus pertinent adopté sous les auspices
du Conseil de l’Europe, en l’occurrence la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales, ne contient pas de définition du concept de « minorité
nationale ».
12. Si
pendant longtemps, de l’avis général, une définition du terme
« minorité » était une condition sine qua non pour faire de la
protection internationale des minorités un régime efficace dans la pratique,
les opinions ont évolué au cours de la dernière décennie. A titre d’exemple, il
est frappant de voir qu’au sein du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres
(CM) a découragé toute nouvelle tentative visant à formuler une définition. Même
l’APCE, dans ses derniers textes adoptés sur la protection des minorités,
n’appelle plus à une définition du terme. Le
Haut Commissaire de l’OSCE sur les minorités nationales n’a également pas jugé
nécessaire, ni même souhaitable, d’élaborer une définition dans le cadre de son
mandat.
13. Il
convient de noter qu’en dépit de l’absence, dans le droit international, d’une
définition juridiquement contraignante du terme « minorité »,
beaucoup s’accordent à dire qu’une minorité doit réunir des caractéristiques
objectives (telles que la langue, les traditions, le patrimoine culturel ou la
religion, etc.) et un facteur subjectif, en l’occurrence la volonté de ses
membres de s'affirmer comme tels, et de revendiquer leur attachement à ce qui
fait leur identité spécifique. Il faut reconnaître que cela reste un moyen très
général d’aborder les questions relatives aux minorités et les États pourraient
de ce fait définir des critères plus précis – voire même proposer leur propre
définition – pour s’attaquer aux problèmes les concernant, à condition qu’ils
ne se basent pas, pour ce faire, sur des distinctions arbitraires ou
injustifiées qui seraient sources de discrimination.
14. La
Convention européenne des droits de l’homme de1950 (CEDH) ne contient pas de
dispositions portant spécifiquement sur les droits des minorités et
ne peut, dans cette perspective, que répondre de manière indirecte aux
préoccupations des minorités. En effet, chacun peut se prévaloir des droits
garantis par la CEDH dans la mesure où cet instrument ne reconnaît pas de
catégories d’individus ou de groupes minoritaires en tant que détenteur de droits.
La seule disposition faisant explicitement référence aux minorités nationales
est l’article 14 de la CEDH visant à interdire la discrimination pour
divers motifs, dont «l’appartenance à une minorité nationale».
15. La
CEDH s’est néanmoins révélée pertinente pour les personnes appartenant à des
minorités désireuses de revendiquer leur attachement aux éléments essentiels de
leur identité spécifique, grâce à l’exercice des droits de l’homme et des
libertés fondamentales protégés par cet instrument, tels que la liberté de
réunion et d’association, la liberté d’expression, le respect de la vie privée
et familiale, la liberté de pensée, de conscience et de religion.
16. La
principale force de la CEDH - notamment pour les personnes appartenant à des
minorités – tient à son mécanisme de contrôle de caractère contraignant de par
l’effet des arrêts rendus par la Cour européenne des Droits de l’Homme. Par
ailleurs, « l’ambiance pluraliste » d’ensemble qui s’étend aux formes
d’association, d’idées et de modes de vie, associée à l’exigence de démocratie
pluraliste dont la CEDH est l’expression, peut faire la différence pour les
minorités : comme le prouve la jurisprudence croissante générée par les
requêtes individuelles déposées par des personnes appartenant à des minorités, la CEDH est en
train de développer sa sensibilité aux problèmes « ethniques ».
17. La
pratique découlant de la CEDH montre la réticence manifeste de l’ancienne
Commission et de la Cour à tenter de formuler une définition du terme
« minorité nationale », bien que la Cour se soit récemment déclarée
prête à réviser les dispositions légales sur lesquelles des États parties ont
fondé leur refus d’accorder à un groupe donné le statut de minorité nationale.
Étant donné que la Cour estime qu’une définition juridiquement contraignante du
terme « minorité nationale » n’est pas nécessaire pour garantir le
respect plein et entier des droits de l’homme et libertés fondamentales des personnes
ou associations revendiquant leur appartenance à une minorité, elle n’a en
conséquence pas adopté d’approche générale sur le critère de citoyenneté en
tant qu’éventuel élément constitutif du concept de minorité.
18. En
fait, un examen des nombreux arrêts ou décisions prononcés par la Cour dans des
affaires impliquant des personnes appartenant à une minorité révèle que la Cour
est prête à examiner le bien fondé de toute allégation de violation d’un droit de
substance, indépendamment du fait que le requérant soit ou non citoyen de
l’État défendeur ou que, formellement, il sorte du cadre d’une éventuelle
définition interne du terme « minorité ». A titre d’exemple, la Cour
a rendu d’importantes décisions sur la situation de ressortissants étrangers
d’origine rom, demandeurs d’asile en Belgique et
en Italie.
De même, en Lettonie, des Russes de souche ne bénéficiant pas de la citoyenneté
du pays ont été en mesure de déposer une requête devant la Cour,
bien que les autorités de Lettonie soient d’avis que les membres d’une minorité
nationale doivent être citoyens lettons.
19. En
résumé, on peut dire que la CEDH offre un mécanisme de protection puissant et
efficace aux personnes appartenant à des minorités, ressortissants ou
non- ressortissants, tant qu’est en jeu une violation des droits de l’homme
classiques et des libertés fondamentales, en raison principalement de
l’ingérence excessive d’un État. La CEDH a, par contre, produit des résultats
très limités en terme d’interdiction de toute discrimination concernant
l’obligation faite aux États de prendre des mesures spéciales au nom des
minorités afin de compenser leur situation défavorisée et de vulnérabilité. Cet
état de fait peut s’expliquer par la limitation inhérente à l’Article 14 de la
CEDH,
dont la violation doit être invoquée en corrélation avec un autre droit, de
substance celui-là. La pratique découlant de la CEDH ne semble ainsi pas
fournir d’exemples de décisions en faveur de la promotion de mesures
spécifiques pour les groupes minoritaires, que ce soit dans le cadre de
requêtes déposées par des ressortissants ou des non- ressortissants. Le
Protocole additionnel n°12 à la CEDH, entré en vigueur le 1er avril
2005, pourrait favoriser de nouveaux développements dans cette voie, bien que
son rapport explicatif encourage une certaine prudence à cet égard.
20.
L’absence de définition de la notion de « minorité nationale » dans
la FCNM de 1994 elle-même, associée à la nature particulièrement sensible de la
question, a conduit plusieurs États à formuler des déclarations lors
de la signature ou ratification de l’instrument, en vue d’apporter de plus
amples précisions sur les groupes à protéger.
21. La
plupart de ces déclarations contiennent une définition du terme « minorité
nationale » aux fins de la Convention-cadre et/ou une liste des groupes
protégés. Quelques autres ne font état d’aucune définition ou liste des groupes
protégés mais expriment un point de vue – du moins indirectement - sur
l’exigence de citoyenneté.
22. Sur
les quatorze déclarations contenant une définition et/ou une énumération des
groupes protégés, huit font explicitement mention de la citoyenneté (ou de la
nationalité) de l’État de résidence comme condition pour que les personnes
appartenant à une minorité nationale bénéficient de la protection de la FCNM. Les
six autres ne font toutefois aucune référence à l’exigence de citoyenneté.
23.
Parmi les États ayant formulé une déclaration faisant explicitement référence à
l’exigence de citoyenneté, certains ont simplement rappelé une condition
existante inscrite dans leur ordre juridique constitutionnel.
Pour quelques autres, le fait de limiter les droits des minorités aux citoyens
n’est pas dicté par la formulation de leur Constitution : cette mesure
s’inspire plutôt de dispositions pertinentes de leur ordre juridique et/ou fait
simplement partie de la politique générale de leur pays envers les minorités
nationales telle qu’exprimée dans le contexte de la mise en œuvre de la FCNM.
24. En
examinant le texte de ces déclarations, il est également important de garder à
l’esprit qu’une référence explicite au critère de citoyenneté ne reflète pas
nécessairement entièrement la pratique suivie par l’État concerné dans les
différents domaines couverts par la FCNM. Dans le cadre de son travail de
suivi, le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales (ACFC) a noté à l’occasion qu’en dépit de l’approche
officielle de leur gouvernement, certaines autorités ne se basaient pas de
manière trop stricte sur le critère de citoyenneté lorsqu’elles traitaient
d’affaires entrant dans leur domaine de compétences et concernant des personnes
appartenant à des minorités nationales.
25. Le
fait que même dans les États ayant formulé leur propre définition du terme
« minorité nationale » et/ou une liste des groupes protégés sans
faire mention du critère de citoyenneté, une analyse de la pratique concernée
révèle qu’en réalité la plupart des droits et des facilités sont de facto
uniquement accessibles aux citoyens est un autre élément qui invite à prendre
avec prudence la formulation des déclarations.
26. Afin
d’avoir un aperçu significatif de la pratique des États concernant l’exigence
de citoyenneté au titre de la FCNM, il convient d’examiner rapidement si les
États qui n’ont pas formulé de déclaration sur le champ d’application personnel
ont toutefois exprimé un avis sur la question. C’est d’autant plus important
que la majorité des États parties à la FCNM n’a fait aucune déclaration.
27. Les
États ayant indiqué sans aucune équivoque possible que la Convention-cadre
s’applique uniquement aux citoyens forment un premier groupe. Ils avaient déjà
formulé ces déclarations dans les premiers Rapports étatiques ou
lors de phases ultérieures de la procédure de suivi. Ici
encore, certains des États concernés n’ont fait que répéter ce qui était déjà
inscrit dans leur ordre juridique constitutionnel.
Pour quelques autres, la limitation des droits des minorités aux seuls citoyens
ne semble pas résulter de la formulation de leur Constitution.
28. Les
États n’ayant pas déclaré qu’ils estiment que la FCNM s’applique uniquement aux
citoyens forment un second groupe. S’il est pratiquement sûr que certains de
ces États n’envisagent pas d’établir une quelconque distinction entre les
citoyens et les non-citoyens dans l’octroi de droits et de facilités aux
personnes appartenant à une minorité nationale, la
situation est moins claire dans certains autres États qui n’ont pas exprimé
leur position de principe sur la question. Il semblerait que certains d’entre
eux aient tendance à ne tenir aucun compte dans la pratique du critère de
citoyenneté
alors que d’autres paraissent fonder leur décision sur ce critère, tout au
moins dans les domaines sectoriels, en fonction des droits et facilités
concernés.
29.
Cette vue d’ensemble de la position adoptée par les États signataires de la
FCNM en ce qui concerne le critère de citoyenneté montre à l’évidence la grande
disparité des approches selon les États concernés. Ces approches peuvent être,
dans certains cas, dictées par des critères constitutionnels précis, mais elles
semblent plus fréquemment guidées par l’existence de dispositions législatives
pertinentes et/ou par la formulation d’une politique générale à l’égard des
minorités nationales.
30. Un
examen approfondi des situations nationales, tel qu’il est entrepris dans le
cadre de la procédure de suivi de la FCNM, montrerait probablement que même les
États s’étant clairement prononcé en faveur ou contre l’exigence de
citoyenneté, dans le cadre ou non d’une déclaration, ne mettent pas toujours en
pratique cette position de manière cohérente. En fait, les autorités nationales
peuvent se montrer plus souples vis-à-vis de l’exigence de citoyenneté
lorsqu’elles ont à traiter de cas concrets entrant directement dans leur
domaine de compétences.
31. En
résumé, il est difficile, d’après cette brève vue d’ensemble, d’identifier une
tendance dominante concernant la position adoptée par les États vis à vis du
critère de citoyenneté dans la mesure où les exemples nationaux vont dans les
deux directions. Il convient en outre de garder à l’esprit que ce sujet est en
constante évolution. Le suivi de la FCNM montre en effet que certains États ont
(du moins partiellement) reconsidéré leur approche sur la base des résultats du
premier cycle
et cette tendance devrait s’affirmer encore davantage dans les cycles
ultérieurs de la procédure de suivi.
(b)
Suivi
de la FCNM par
le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales (ACFC)
32.
Selon l’Article 26 §1 de la FCNM, le Comité des Ministres se fait
« assister » par un « comité consultatif » lorsqu'il évalue
l'adéquation des mesures prises par une Partie pour donner effet aux principes
énoncés par la Convention-cadre. Selon les Règles 23-24 de la Résolution
(97)10, le Comité consultatif (ACFC) transmet ses « avis » au Comité
des Ministres qui adopte ensuite ses conclusions et recommandations relatives à
la mise en œuvre de la FCNM. Depuis sa création en 1998, l’ACFC débat de la
manière d’aborder le champ personnel de la FCNM. Cette discussion est née,
entre autres choses, de l’absence de définition du concept de « minorité
nationale » dans la Convention-cadre elle-même, et des nombreuses
déclarations formulées par les États parties apportant ainsi des précisions sur
les groupes qu’il convient de protéger.
33.
Conscient des difficultés à proposer ne serait-ce qu’une définition de travail
du terme « minorité nationale », l’ACFC a estimé que la meilleure
façon de procéder était de suivre une approche pragmatique et de traiter, au
cas par cas et au fur et à mesure qu’elles se posent, les questions liées au champ
d’application personnel plutôt que de chercher à élaborer dès le départ des
règles ou principes généraux. L’ACFC a de ce fait décidé en 1999 d’adopter une
position pragmatique à l’égard des déclarations relatives au champ personnel de
la FCNM. Il a souhaité engager un dialogue constructif avec les États concernés
afin de les encourager à revenir sur leurs positions lorsque celles-ci
semblaient trop restrictives.
34. Dans
ses quatre premiers Avis adoptés en septembre 2000, l’ACFC a tracé les grandes
lignes de son approche du champ d’application personnel de la Convention-cadre.
Dans les paragraphes d’introduction des Avis sur la Slovaquie, la Hongrie, le
Danemark et la Finlande, l’ACFC reconnaissait clairement que les États disposent
d’une certaine marge d’appréciation à cet égard, tout en soulignant que cette
marge d’appréciation doit s’exercer dans certaines limites, qui ont été
exprimées en des termes assez généraux. Par
ailleurs, les Avis de l’ACFC appellent les États à appliquer la FCNM de manière
plus nuancée et à envisager l’application de la Convention-cadre, article par
article, aux groupes qui, aux fins de la FCNM, n’ont pas été expressément
désignés en tant que « minorités nationales ».
Cette clause était censée lever tout obstacle au développement future de la
FCNM, y compris à l’égard de ce qu’il est coutume d’appeler les
« nouvelles minorités ».
35.
L’ACFC a continué de suivre cette approche tout au long du premier cycle de la
procédure, réitérant les paragraphes « standards » relatifs à
l’article 3 dans la quasi totalité des Avis adoptés. L’ACFC a expliqué plus en
détail cette approche dans son Avis sur la Recommandation 1492(2001) de l’APCE.
36. Bien
que le raisonnement du Comité consultatif soit resté très concis dans les
paragraphes « standards » de ses Avis, l’ACFC s’est montré, à
plusieurs occasions, plus explicite en émettant des critiques sur l’exclusion
de certains groupes du champ de la Convention-cadre pratiquée par quelques
États :
-
S’agissant des Rom, y compris ceux qui
ne sont pas ressortissants danois, l’ACFC a exprimé l’avis qu’il conviendrait
que le gouvernement danois entame le dialogue avec les représentants de cette
communauté afin d’identifier tous les intérêts qu’ils pourraient avoir à
bénéficier de la protection prévue par la FCNM.
-
L’ACFC a également fait des
observations sur la situation de certains groupes qui, alors que leur identité
spécifique et leur volonté de la préserver ne faisaient aucun doute, n’étaient
pas toujours considérés comme entrant dans le champ d’application de la
Convention-cadre. On pourrait citer comme exemple les groupes qui s’ils
figurent dans la majorité au plan national, constituent néanmoins une minorité
au niveau régional,
ainsi que les peuples autochtones.
-
Enfin, à plusieurs occasions, l’ACFC a
également commenté en détail et formulé un certain nombre de critiques sur
l’exclusion du champ d’application personnel de la FCNM non pas de groupes en
tant que tels, mais de personnes qui pouvaient en toute objectivité être
considérées comme appartenant à une minorité reconnue par l’État. C’est par
exemple le cas quand la protection prévue par la FCNM, non pas dans le contexte
des nouvelles minorités, mais plutôt dans celui des minorités traditionnelles,
est uniquement réservée à celles qui ont acquis la citoyenneté du pays de
résidence.
37. En
dehors des critiques les plus argumentées relatives à l’Article 3 et concernant
l’exclusion des groupes ou individus susmentionnés, le Comité consultatif a
dans le cadre de ses Avis davantage développé la situation des groupes qui,
selon les gouvernements, ne sont pas couverts par la protection prévue par la
FCNM; néanmoins, ce fut presque exclusivement en relation avec l’Article 6,
concernant la promotion d’un esprit de tolérance et d’un dialogue interculturel
et la protection contre les actes de discrimination. D’après l’ACFC, l’esprit
et la lettre de cette disposition ne prévoient aucune limitation de leur champ d’application
aux seuls groupes considérés comme des minorités nationales. Reprenant son avis
sur l’Ukraine, l’ACFC a à maintes reprises exprimé cette interprétation.
Dans plusieurs Avis, les commentaires formulés en liaison avec l’Article 6 montrent
que la situation des groupes non considérés par les gouvernements comme étant
protégés par la Convention-cadre – notamment les nouvelles minorités – a été
évoquée à divers occasions pour dénoncer un climat d’hostilité ou d’intolérance, des
préjugés, des insuffisances ou pratiques discriminatoires dans des domaines
tels que l’éducation, les
médias,
l’attitude des agences d’application de la loi, et
l’accès au marché du travail. Il
existe un lien matériel évident entre l’Article 4 §1 et l’Article 6
de la FCNM, et le Comité consultatif a souvent, implicitement du moins, abordé
la situation de groupes autres que des minorités reconnus par l’État concerné
dans le contexte plus large de la lutte contre toutes les formes de
discrimination.
38. Si
l’on veut suivre l’approche « article par article » du Comité
consultatif, il convient d’identifier les mesures de protection prévues dans la
FCNM susceptibles d’être limitées aux citoyens, ainsi que les autres critères
pertinents. Il peut s’avérer utile à cette fin, de faire usage de la
distinction désormais souvent employée dans les analyses des droits de l’homme
entre les niveaux seuils des obligations des États qui s’appliquent à tous les
droits de l’homme : l’obligation de respecter, l’obligation de protéger
et l’obligation de mettre en œuvre les droits.
39. Le
Comité consultatif est d’avis que l’obligation de respecter le droit aux
libertés contenu dans la FCNM est généralement applicable à toutes les personnes
appartenant à une minorité, indépendamment de leur citoyenneté. Il s’agit en
règle générale de droits de l’homme universels qui ne sont pas limités aux
minorités. Les États sont obligés d’assurer aux minorités le respect, au titre
de l’Article 7 de la FCNM, des droits à la liberté de réunion, d’association et
d’expression, au titre de l’Article 8 de la FCNM, du droit de pratiquer leur
religion et, au titre de l’Article 9 de la FCNM, de la liberté d’expression et
d’information, y
compris dans leurs propres médias. En vertu de l’Article 10 §1 de la FCNM,
les États sont également obligés de respecter le droit des minorités d’utiliser
leur langue minoritaire en privé comme en public, en vertu de
l’Article 13, leur droit de gérer leurs propres établissements privés
d'enseignement et, conformément à l’Article 14 §1, leur droit
d’apprendre leur langue minoritaire. Les États ont par ailleurs le devoir
d’assurer le respect de l’exercice de ces droits par les minorités ou les
individus au sein de minorités, qu’ils soient ou non ressortissants du pays
concerné.
40. Il
ressort également clairement de la pratique de l’ACFC que l’État a le devoir de
promouvoir l’esprit de tolérance et le dialogue interculturel entre tous les
groupes vivant sur son territoire, indépendamment de leur citoyenneté (Article
6 §1 de la FCNM) et a également comme tâche importante de protéger les
minorités et leurs membres - y compris les non-ressortissants - contre les
menaces ou actes de discrimination (Article 6 § 2 de la FCNM), et notamment
contre ceux perpétrés par d’autres individus ou groupes.
41. La
question de savoir si les droits qui nécessitent des mesures plus actives ou
proactives (le devoir de mettre en œuvre) s’appliquent également aux
non-ressortissants est plus discutable. Il semble en particulier que l’ACFC n’ait
pas encore apporté de réponse complète à trois questions primordiales :
-
Si les États sont généralement tenus de
garantir l’égalité devant la loi aux minorités, qu’il s’agisse de
ressortissants ou non (Article 4 § 1 de la FCNM), ont-ils le devoir au titre de
l’Article 4 § 2 de la FCNM d’adopter des mesures proactives dans tous les
domaines de la vie économique, sociale et culturelle, même pour les non-ressortissants
membres des minorités ? Certains points précis de la pratique de l’ACFC laissent
entendre que ce devoir existe, au moins à l’égard des résidents permanents non-ressortissants.
-
Au titre de l’Article 10 § 2 de la FCNM
(et à condition que les autres critères de cet article soient remplis tels que
« implantation substantielle ou traditionnelle […] répond à un besoin
réel »), l’État est-il obligé d’assurer les conditions permettant à la
minorité d’employer sa langue minoritaire dans les rapports avec les autorités ?
L’ACFC semble admettre que les personnes non-ressortissantes appartenant à un
groupe résidant traditionnellement sur le territoire doivent avoir la
possibilité - au même titre que celles qui y vivaient auparavant, d’employer
dans de tels contextes leur propre langue, mais que les « nouvelles
minorités » ne sont généralement pas en mesure d’en faire la demande.
D’un autre côté, les minorités vivant sur le territoire du pays et touchées par
un changement territorial/constitutionnel soudain (tel que le rétablissement de
l’indépendance des États baltes ou la dissolution de l’ex-Yougoslavie)
peuvent-elles demander à continuer d’employer la langue dont elles faisaient
traditionnellement usage devant les autorités ? S’il paraît difficile
d’apporter une réponse générale, on constate néanmoins que la situation
spécifique à chacun des pays, notamment d’un point de vue socio-historique,
joue un rôle crucial.
-
La troisième question a trait à
l’enseignement de la langue. Les non-ressortissants peuvent-ils légitimement
demander un enseignement public dans leur propre langue ou de leur propre
langue ? A l’image de l’exemple précédent, cela dépend probablement du
contexte national. Les « nouvelles minorités », c’est-à-dire les
personnes entrées et implantées de leur plein gré dans un pays qu’elles
savaient ne pas être le leur, ne sont pas nécessairement habilitées à demander
une instruction dans leur langue. D’un autre côté, les groupes de résidents
non-ressortissants qui vivaient dans le pays au moment de l’indépendance ou du
rétablissement de l’indépendance devraient en principe avoir la possibilité
d’apprendre leur langue et, dans une certaine mesure au moins, pouvoir suivre
un enseignement dans leur langue, surtout dans les écoles primaires. Là encore,
il convient d’analyser soigneusement la pratique de l’ACFC concernant les États
baltes et l’ex-Yougoslavie, laquelle pratique semble aller dans cette direction.
42.
S’agissant de la participation effective à la vie publique (Article 15 de la
FCNM), selon la règle générale adoptée par l’ACFC, le droit de vote et
d’éligibilité à certains postes de la fonction publique peut être réservé aux
citoyens, conformément à l’Article 25 du PIRDCP. L’ACFC a néanmoins indiqué que
cette restriction ne doit pas aller au delà des fins légitimes de la limitation
imposée à l’Article 25 du PIRDCP. Le terme « fonctions publiques » à
l’Article 25 (c) devrait notamment être limité aux postes qui impliquent
l’exercice de l’autorité publique et ne pas inclure l’emploi dans les
institutions de service public telles que les chemins de fer, les entreprises
des télécommunications et autres, même si leur gestion est publique.
43. La
limitation du droit de vote et d’éligibilité aux seuls citoyens ne devrait
s’appliquer qu’aux élections aux instances gouvernementales ordinaires. Le
Comité consultatif a par exemple critiqué l’Estonie qui, malgré la loi sur
l’autonomie culturelle, a limité aux seuls citoyens le droit de se porter
candidat aux élections aux organes dirigeants des autonomies culturelles.
Selon l’ACFC, le droit, également énoncé à l’Article 15 de la FCNM, à la
participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à
la vie culturelle, sociale et économique du pays concerné ne peut généralement
pas être limité aux seuls citoyens. Le critère pertinent pourrait ainsi être
une résidence légale et effective d’une certaine durée, bien qu’il reste encore
à en préciser les détails.
44.
Comme nous l’avons évoqué précédemment, le CM se fait assister par l’ACFCpour
adopter ses propres conclusions et recommandations mais il conserve la
responsabilité finale du suivi de la FCNM. Un examen des résolutions adoptées
par le CM au cours du premier cycle de suivi montre que la question du champ
d’application personnel a été explicitement abordée à diverses occasions, sans que
ce soit toutefois de façon entièrement cohérente. Les
cas les plus connus concernent le Danemark et les pays qui affirment ne pas
avoir de minorités sur leur territoire, en l’occurrence le Liechtenstein,
Saint-Marin et Malte. D’autres pays tels que l’Irlande, l’Espagne, l’Estonie et
la Finlande, méritent également d’être mentionnés.
45. Dans
le cas du Danemark, le CM a demandé au gouvernement d’examiner de manière plus
approfondie le champ d’application personnel, en consultation avec les
intéressés. C’est sans conteste le plus loin que soit allé le CM sur ce sujet
dans le cadre du premier cycle de suivi, gardant à l’esprit que le gouvernement
du Danemark avait soumis une déclaration restrictive lors de la ratification de
la FCNM. Il convient néanmoins de rappeler que le gouvernement n’a jamais fait
l’effort durant la procédure de suivi d’avancer une raison sérieuse pour
justifier l’exclusion de certains groupes pourtant clairement détenteurs d’une
identité distincte.
46.
S’agissant du Liechtenstein, de Saint-Marin et de Malte, le CM s’est contenté
de souligner qu’il subsiste un potentiel pour appliquer de nombreuses
dispositions de la FCNM, bien que celui-ci soit assez limité.
Compte tenu du fait que ni les gouvernements en question, ni l’ACFC n’avaient
identifié de minorités traditionnelles dans ces pays, la référence du CM au
« potentiel pour appliquer de nombreuses dispositions de la
Convention-cadre » ne peut que concerner les nouvelles minorités. En toute
logique, le CM aurait également dû reconnaître un tel potentiel dans d’autres
États parties, et notamment dans ceux ayant connu ces dernières décennies des
vagues massives d’immigration ; et pourtant, ce ne fut pas le cas.
47.
S’agissant de l’Irlande, la résolution fait explicitement référence à la
communauté des Gens du voyage mais aussi aux « nouvelles communautés
d’immigrants » et « autres communautés », bien que le
gouvernement ait été d’avis « qu’on ne peut pas considérer que les
immigrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile constituent des minorités
nationales aux termes de la Convention ».
48.
S’agissant de l’Espagne, on note une nette divergence de vue entre l’Avis du
Comité consultatif et la Résolution du CM concernant le champ d’application
personnel de la FCNM. Si
les remarques conclusives de l’Avis soulignent clairement l’absence d’une
réelle politique publique consacrée à la mise en œuvre des principes contenus
dans la FCNM et indiquent qu'une telle politique est étroitement liée au champ
d'application personnel de cet instrument, la Résolution ne tient absolument
pas le même raisonnement.
49. Dans
certains cas, les résolutions du CM contiennent des références, ou à tout le
moins des références potentielles, à des groupes autres que ceux auxquels
l’État partie accorde la protection prévue par la FCNM, et notamment aux
nouvelles minorités. Néanmoins, ces références sont invariablement implicites
et il est peu probable que les pays concernés seront prêts à les interpréter de
manière si progressiste. C’est par exemple le cas de la référence à la
nécessité de promouvoir le processus de naturalisation dans la Résolution sur
l’Estonie,
de la référence à la population russophone (et non aux « Vieux
russes ») dans la Résolution sur la Finlande et
de plusieurs références à la nécessité de renforcer les garanties dans la lutte
contre la discrimination.
50. Dans
le contexte du deuxième cycle de suivi, le CM a poursuivi sa tâche en respectant
dans les grandes lignes la pratique déjà éprouvée lors de la préparation de ses
résolutions, et basée sur les remarques conclusives de l’ACFC. Les résolutions
du deuxième cycle adoptées à ce jour reprennent dans l’ensemble, voire
textuellement dans certains cas, les remarques conclusives du Comité
consultatif. Mais dans d’autres cas, le CM a préféré employer des phrases plus
modérées, faisant en partie écho au message du Comité tout en optant pour une
terminologie adoucie. Dans un même temps, il convient de garder à l’esprit que
toutes les résolutions du deuxième cycle « invitent » les États à
prendre des mesures visant à mettre en œuvre les recommandations détaillées du
Comité consultatif, y compris celles qui ne sont pas explicitement réitérées
dans les résolutions, offrant ainsi une base solide pour les aborder dans le
dialogue de suivi.
51.
S’agissant du champ d’application personnel, la seconde résolution du CM sur
l’Estonie montre que les problèmes rencontrés par les non-ressortissants sont
de plus en plus pertinents dans le contexte de la mise en œuvre de la FCNM en
dépit de la déclaration restrictive soumise par l’Estonie. En effet, dans la
première recommandation de ladite résolution, le CM appelle à « prendre
des mesures positives supplémentaires pour faciliter et encourager la
naturalisation, y compris en développant les formations linguistiques publiques
gratuites ».
Si cette recommandation vise essentiellement à promouvoir l’intégration au
travers de la naturalisation, elle s’adresse surtout dans la pratique aux non-ressortissants
appartenant à la minorité russe, en l’occurrence aux personnes qui n’entrent
pas dans le champ de la déclaration de l’Estonie. Outre le CM et le Comité
consultatif,
d’autres instances, y compris au niveau des Nations Unies et, plus récemment, l’APCE, ont également
exprimé leur crainte que des obstacles injustifiés dans le processus de
naturalisation puissent avoir des effets préjudiciables en termes d’intégration
- particulièrement pour les personnes appartenant à une minorité qui ont perdu
leur citoyenneté suite à la dissolution de l’État prédécesseur.
52.
S’agissant du Danemark, des développements significatifs sont intervenus dans
la substance du dialogue de suivi, dont la portée dépasse clairement la
déclaration officielle. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les
Rom dont les préoccupations sont, au Danemark aussi, au cœur du processus de la
FCNM, même si les Rom demeurent à proprement parler en dehors du champ de la
déclaration du Danemark. Les questions liées aux Rom – ayant ou non la
citoyenneté danoise – constituent un sujet de préoccupation essentiel pour
l’ACFC mais aussi pour le CM qui, dans sa résolution, invite les autorités
danoises à « trouver d’autres solutions pour les enfants rom qui restent
placés dans une classe séparée en vue de garantir l’égalité dans l’éducation».
53.
S’agissant de la Slovénie, le fait que le CM consacre dans sa deuxième
résolution plusieurs paragraphes aux non-Slovènes issus d’autres parties de
l’ex-Yougoslavie et résidant en Slovénie, est très significatif. Il reflète
ainsi une proposition de l’ACFC qui appelait à « chercher les modalités
permettant d’augmenter le niveau du soutien accordé par l’État » et à
étendre ainsi la pertinence du processus de suivi de la Convention-cadre aux
groupes qui n’entrent pas dans le champ de la déclaration officielle.
54. Dans
les exemples ci-dessus, la définition des États est inscrite dans la loi de
ratification, tout changement officiel de position n’étant de ce fait pas une
tâche aisée. Lorsque la position de l’État partie n’est précisée que dans le
rapport étatique, il lui est plus simple de modifier son approche sur ce point.
La Finlande est l’un des États parties dont l’ACFC a encouragé les autorités à
revoir leur approche du champ d’application telle qu’expliquée dans le rapport
étatique, notamment en ce qui concerne la distinction faite entre les
« Vieux Russes » (couverts, selon le gouvernement, par la FCNM) et
les autres Russes (non couverts). Dans le deuxième cycle, et même si elles ne
font pas explicitement état d’un changement officiel de position à cet égard,
les autorités reconnaissent les critiques qu’a pu soulever cette approche, y
compris celles émanant des représentants de la minorité. L’ACFC fait peu de cas
de cette distinction dans les parties du deuxième Avis se rapportant aux
paragraphes pertinents de la FCNM, et le terme plus large de « population
russophone » est régulièrement employé. Il
sera intéressant de voir si le CM maintient cette approche dans sa prochaine
résolution sur la Finlande.
55. Les
développements susmentionnés ne suffisent peut-être pas à justifier une
révision de l’appréciation générale selon laquelle « les gouvernements
sont généralement peu disposés à reconsidérer, a fortiori à modifier, leur
propre approche du champ d’application personnel de la
Convention-cadre ». Ils
sont néanmoins révélateurs de l’émergence d’une approche plus souple et nuancée
au plan pratique dans la mise en œuvre et le suivi de la FCNM, même au sein des
pays dont les gouvernements ont campé sur leur position initiale. Il est
intéressant de noter que cette tendance en faveur d’une approche plus nuancée
du problème de définition est palpable dans les travaux de l’ACFC, mais aussi
dans ceux du CM et, dans une moindre mesure, dans la pratique des
gouvernements.
56.
Outre les instruments internationaux existants, une série d’accords bilatéraux
et multilatéraux en faveur de la protection des minorités nationales a été
conclue par des États voisins dans des domaines comme la culture, l’éducation
et l’information. Les États sont invités, notamment à l’article 18 de la FCNM,
à conclure de tels accords et à encourager la coopération transfrontalière.
57. En
dépit de l’absence d’étude exhaustive consacrée spécifiquement au champ
personnel de tels accords bilatéraux et multilatéraux, il
semble que plusieurs de ces anciens instruments maintiennent l’exigence de
citoyenneté.
La situation est moins évidente en ce qui concerne les nombreux accords
bilatéraux conclus à partir des années 1990 et
il est de ce fait impossible d’identifier une tendance particulière en faveur
ou en défaveur du critère de citoyenneté.
58. La
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires de 1992 (CELRM) a été
élaborée dans le but de promouvoir et de protéger les langues minoritaires et
régionales. Le souci de préserver le patrimoine linguistique européen et de
promouvoir la diversité, combiné à des concepts plus conventionnels tels que
les droits de l’homme et la non-discrimination, en ont été à l’origine.
59. La
CELRM n’est pas fondamentalement un instrument de protection des minorités
nationales, elle est axée sur la promotion et la protection des langues
régionales et minoritaires et c’est en ce sens qu’elle peut aider à la
protection des minorités, dont la langue est un des aspects majeurs.
60. La
CELRM est un instrument normatif qui ne crée pas de droits justiciables pour
les minorités ou les personnes appartenant aux minorités. Si elle reconnaît par
la force des choses le concept de minorité, elle est davantage centrée sur le
concept de « locuteurs » de la langue concernée. La CELRM crée
toutefois des obligations pour les États qui y adhèrent. Ces obligations leur
imposent d’adopter les mesures qui y sont définies, à moins que la législation
nationale n’accorde déjà les mêmes garanties que celles prévues dans la CELRM.
En ce sens, les obligations peuvent éventuellement se traduire par des droits
pour les personnes.
61. La
CELRM évite d’assimiler trop étroitement l’appartenance à un groupe de
locuteurs d’une langue particulière à l’appartenance à une minorité ethnique ou
nationale. Si les deux concepts sont souvent indissociables, ils ne sont
pourtant pas nécessairement interconnectés car n’importe qui, quelles qu’en
soient les origines, peut apprendre une langue et s’en prétendre ensuite
locuteur.
62.
Selon la définition énoncée à l’Article 1 (a) de la CELRM, l’expression
« langues régionales ou minoritaires » n’inclut pas les langues des
migrants. Le terme « migrants » s’applique en principe aux personnes
d’origine étrangère qui ne sont pas ressortissantes d’un État adhérent. La
question de savoir si les non-ressortissants peuvent également bénéficier des
mesures de protection de la langue régionale ou minoritaire reste néanmoins
difficile à régler : il semble délicat d’établir dans la pratique une
distinction entre les ressortissants et les non- ressortissants parlant la même
langue pour interdire à ces derniers, mais pas aux premiers, l’usage de leur
langue dans certains contextes.
63. Dans
sa Recommandation 1134 (1990) sur les droits des minorités, l’APCE a pour la
première fois recommandé « d'élaborer un protocole à la Convention
européenne des Droits de l'Homme ou une convention spéciale du Conseil de
l'Europe afin de protéger les droits des minorités sur la base des
principes » énoncés dans cette Recommandation. Cette proposition a été
reprise dans la Recommandation 1177 (1992) de l’APCE.
64.
L’APCE a depuis lors fait pression sur les gouvernements des États membres du
Conseil de l'Europe pour préparer un traité, de préférence sous la forme d’un
protocole additionnel à la CEDH. L’APCE a été à l’origine de l’établissement de
normes pour les droits des minorités par l’adoption de sa Recommandation 1201
(1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des
Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales, qui contenait le
texte concret d’une proposition de protocole additionnel à la CEDH.
65. Le
projet de protocole additionnel, figurant en annexe de la Recommandation 1201
n’a pas été adopté par le CM. Néanmoins, grâce à son rôle dans l’examen et
l’acceptation des nouveaux candidats à l’adhésion, l’APCE a réussi à persuader
un certain nombre d’États membres du Conseil de l'Europe d’en mettre en œuvre
les dispositions. Le fait que les Traités de relations de bon voisinage et de
coopération amicale passés entre la Hongrie et la Slovaquie en mars 1995, la
Hongrie et la Roumanie en septembre 1996, et la Roumanie et l’Ukraine en 1997
fassent expressément référence à la Recommandation, confère au projet de
protocole le même rang juridique que les autres dispositions de ces traités. Il
convient de souligner toutefois que la signification de certaines dispositions
de la Recommandation 1201 a été modifiée par des déclarations interprétatives
incluses dans le texte de ces instruments. Ces traités bilatéraux semblent
néanmoins n’avoir eu que peu, voire aucun impact en-dehors des États
signataires.
66.
L’APCE a longtemps considéré que le texte du projet de protocole additionnel,
tel que proposé dans la Recommandation 1201 (1993), restait un document de
référence important pour tout nouveau protocole additionnel à la CEDH. Selon
cette Recommandation qui définit le concept de « minorité
nationale », les membres d’une minorité nationale sont un groupe de
citoyens de cet État. L’exigence de citoyenneté est clairement affichée.
67. Les
textes subséquents adoptés par l’APCE sur les droits des minorités font à
plusieurs reprises référence à la Recommandation 1201 et à cette définition.
68.
Cette définition a été clairement confirmée par l’APCE dans sa Recommandation
1255 (1995) relative à la protection des droits des minorités nationales,
adoptée le 31 janvier 1995.
Dans la Recommandation 1492 (2001) relative
aux droits des minorités nationales du 23 janvier 2001, l’APCE a réaffirmé sa
position, estimant qu’un protocole additionnel sur les droits des minorités
nationales à la CEDH était nécessaire « en s’inspirant des principes
contenus dans la Recommandation 1201 (1993) et en tentant d’y inclure la
définition de la minorité nationale retenue par cette même
recommandation » afin d’assurer la justiciabilité des droits des minorités
devant des tribunaux judiciaires indépendants, notamment la Cour européenne des
droits de l’homme.
69. Dans
sa Recommandation 1492 (2001), l’APCE a pour la première fois employé des
termes plus spécifiques et nettement plus forts pour faire de la FCNM un
instrument européen universel et effectif de protection des minorités. Dans ce
contexte, l’APCE s’est élevée « contre la négation de l’existence de
minorités et des droits des minorités dans plusieurs États membres du Conseil
de l'Europe, et contre le fait que beaucoup de minorités en Europe ne se soient
pas vu garantir un niveau de protection suffisant ».
70. La
Recommandation générale suivante relative aux droits des minorités nationales a
clairement montré une évolution, l’APCE se préoccupant davantage du risque
d’exclusion discriminatoire des groupes minoritaires dans les États ayant
formulé des déclarations ou des réserves lors de la ratification de la FCNM. Les
priorités ayant changé, dans la Recommandation 1623(2003) l’APCE ne fait plus
référence à la Recommandation 1201(1993) et à la nécessité d’adopter une
définition du terme « minorités nationales ». Le Rapporteur a
notamment souligné qu’il serait regrettable que les normes européennes de
protection des minorités soient plus restrictives par nature que les normes
universelles, d’autant que l’article 27 du PIDCP est contraignant pour tous les
États parties à la FCNM.
Gardant à l’esprit que la portée de l’Article 27 du PIDCP ne se limite pas aux ressortissants,
cette position suggère que l’APCE a voulu lancer un avertissement contre toute
restriction indue du champ d’application de la FCNM, reposant sur le critère de
citoyenneté.
71.
L’approche de l’APCE risque fort d’évoluer dans le futur car cet organe examine
régulièrement les questions liées à la protection des minorités nationales,
même si ce n’est pas toujours de manière totalement cohérente. A titre
d’exemple, la récente recommandation de l’APCE sur le concept de
« nation » semble impliquer que les minorités nationales soient
constituées exclusivement de citoyens. A
l’inverse, la Résolution 1527(2006), qui traite des droits des minorités
nationales en Lettonie, où beaucoup de personnes ont perdu leur citoyenneté
après l’éclatement de l’Union soviétique,
porte une attention particulière à la situation des non- ressortissants et
contient plusieurs recommandations pour y remédier, y compris en matière de
naturalisation et d’abolition des différences injustifiées entre leurs droits
et les droits des citoyens lettons. La
dernière recommandation générale sur les minorités nationales, en l’occurrence
la Recommandation 1766(2006), est totalement en phase avec la Recommandation
1623(2003) en ce qu’elle appelle à davantage de ratifications de la FCNM et au
retrait des déclarations ou réserves restrictives,
sans faire aucune référence à la Recommandation 1201(1993) et à la nécessité
d’adopter une définition du terme « minorités nationales ».
72.
L’approche adoptée par la Commission de Venise de la question de la citoyenneté
en tant qu’élément constitutif du concept de minorité nationale a grandement
évolué depuis la création de cet organisme. Au fil du temps, la Commission de
Venise a été influencée par des développements contemporains similaires qui se
sont produits dans le système des Nations Unies et du contexte européen (OSCE
et Conseil de l'Europe).
73. Le
point de départ est certainement la proposition d’une Convention européenne
pour la protection des minorités préparée par la Commission de Venise en 1993.
En fait, l’Article 2 de ce texte contient une définition du terme
« minorité », couvrant uniquement les « nationaux » de
l’État concerné.
74.
S’agissant des projets de législation nationale régissant les droits des
minorités nationales, les premiers commentaires formulés par la Commission de
Venise ont confirmé cette approche en jugeant « incomplète » toute
définition n’incluant pas la nationalité.
Dans son Avis sur l’interprétation de l’Article 11 du projet de protocole à la
CEDH, annexé à la Recommandation 1201 de l’APCE, la Commission de Venise a
avalisé – du moins implicitement – la référence au critère de citoyenneté
contenue dans la définition proposée par l’APCE.
75. Les
Avis adoptés à l’égard de la Croatie et de la Bosnie-Herzégovine en 2001
marquent un tournant dans l’approche suivie par la Commission de Venise. En
effet, la Commission a noté pour la première fois que la restriction de la
notion de minorité aux seuls citoyens « n’est pas conforme aux tendances
récentes en matière de protection des minorités que l’on observe dans
l’interprétation du droit international (Article 27 du PIDCP et pratique
du HCMN). De plus, hormis le cas de la représentation politique à des niveaux
autres que l’échelon local, la citoyenneté, en règle générale, n’a aucun
rapport avec le contenu des droits internationalement reconnus aux
minorités ».
76. Les
Avis suivants de la Commission de Venise en liaison avec plusieurs projets de
loi sur les minorités ont confirmé cette nouvelle approche. Ayant
occasionnellement rappelé qu’aucune règle internationale contraignante
n’interdisait formellement l’exigence de citoyenneté, la Commission de Venise a
souvent encouragé explicitement les États concernés à retirer une telle
exigence de leur législation pour rendre cette dernière plus conforme à l’objet
de la protection des minorités nationales. La
Commission de Venise a prôné encore plus fermement l’abandon de l’exigence de
citoyenneté notamment dans le contexte politique et social de la succession
d’État, après le démantèlement d’anciennes grandes fédérations.
2.1. Contexte
77. La
citoyenneté est une notion qui a posé problème à bon nombre de personnes
appartenant à des minorités dans tout l’OSCE. Elle a soulevé des questions et
des difficultés pratiques dans plusieurs situations où le Haut-Commissaire de
l’OSCE pour les minorités nationales (HCMN) s’est trouvé impliqué.
78. Les
documents de l’OSCE ne contiennent aucune définition des minorités. Les droits
des minorités ont été développés dans le contexte général de la législation sur
les droits de l’homme. Le Document de Copenhague de la CSCE (1990) énonce que
« l'appartenance à une minorité est une question de choix personnel, et
l'exercice de ce choix ne doit engendrer aucun désavantage pour la
personne ».
79.
L’ancien HCMN, M. Max van der Stoel, a déclaré « je reconnais une minorité
lorsque j’en vois une ». Par ailleurs, dans son exposé liminaire lors de
l’ouverture du Séminaire de l’OSCE sur les minorités à Varsovie en 1994,
l’ancien HCMN a entrepris de clarifier la notion de minorité comme suit :
« avant tout, une minorité est un groupe présentant des caractéristiques
linguistiques, ethniques ou culturelles qui le distingue de la majorité.
Deuxièmement, une minorité est un groupe qui s’efforce généralement de
préserver son identité mais aussi d’en donner une expression plus forte ».
80. Au
fil des années, le HCMN a été impliqué dans diverses situations et pour des
groupes très variés, y compris des non-ressortissants (par exemple des Russes
de souche en Estonie et Lettonie) et
certains sans État-parent (par exemple des Tatars de Crimée). Dans ses travaux,
la citoyenneté est étroitement liée à l’idée d’intégration de la diversité.
Pour le HCMN, une politique d’intégration est synonyme d’intégration de toutes
les personnes résidant sur le territoire d’un État, qu’elles en soient
citoyennes ou non. Les risques d’aliénation ou d’isolement menant à des
tensions que la politique d’intégration tente de combattre, ne se limitent pas
aux citoyens. Ces tensions peuvent également être exacerbées par l’absence de
citoyenneté.
81.
L’action du HCMN est essentiellement politique et orientée vers la prévention
des conflits. Si ses outils sont politiques, son programme repose sur des
normes juridiques internationales, y compris le PIDCP, la CEDH et la FCNM. Ces
normes délimitent le cadre au sein duquel un compromis politique est
envisageable. Elles constituent le niveau minimum d’un comportement admissible
à l’égard d’individus spécifiques.
82. Dans
toutes ces situations, le HCMN a insisté sur le caractère universel des droits
de l’homme protégés au plan international, dans le sens notamment où ils
doivent être garantis à quiconque sans discrimination au sein de la juridiction
d’un État. Il a souligné que les droits des minorités font partie intégrante
des droits de l’homme et que le principe d’égalité de traitement s’étend à la
jouissance des droits des minorités. Bien sûr, pour arriver à une égalité
pleine et entière, les droits des minorités doivent être assurés en plus des
mesures non-discriminatoires.
2.3.
Résultat
83. A la
lumière des problèmes récurrents de citoyenneté et de la jouissance de droits
et privilèges par des personnes appartenant à des minorités nationales sur la
base de l’égalité avec d’autres personnes d’États divers, le HCMN s’est penché
sur les questions sous-jacentes et les problèmes spécifiques. Pour cela, il a
initié un processus interne d’analyse de la citoyenneté, reposant sur des
expériences pratiques dans les situations réelles de certains pays où il est
intervenu.
84.
L’essentiel des conclusions de ce processus peut être résumé ainsi :
-
La citoyenneté n’est pas un critère
permettant d’exclure a priori l’exercice des droits des minorités. En
effet, la philosophie et la législation internationale des droits de l’homme
confèrent aux minorités des droits sur la base de besoins et de désirs
spécifiquement différentiés mais néanmoins propres à tous les êtres humains
relevant de la juridiction de l’État et donc en contradiction avec la
distinction citoyen/étranger. Rares sont les droits, y compris des droits
spécifiques des minorités, liés de près ou de loin au concept de citoyenneté –
les seules exceptions clairement acceptables sont certains droits de
participation politique au niveau de l’État et le droit de retourner dans le
pays d’origine, susceptibles d’être réservés aux seuls citoyens en vertu de la protection
internationale des droits de l’homme. Par voie de conséquence, la position
officielle de certains États, qui estiment que les non- ressortissants ne
peuvent prétendre per se aux droits des minorités, ne concorde pas avec
la dynamique ou la logique des droits de l’homme.
-
Compte tenu de la pertinence limitée de
la citoyenneté dans la réalisation des droits sur un plan général et de la
jouissance des droits des minorités en particulier, d’autres critères semblent
plus appropriés en tant qu’indicateurs d’un « lien véritable et effectif
avec l’État », c’est-à-dire d’une relation juridique et factuelle avec cet
État. La volonté d’une personne d’établir et de maintenir un tel lien est
significative à cet égard. La résidence, par exemple, est plus importante pour
réaliser les divers droits : elle traduit une relation juridique et
factuelle, mais également un engagement de la personne envers l’État. Plus la
durée de résidence est longue, plus les liens sociaux auront tendance à se
développer et le degré « d’appartenance » à se renforcer. Sur cette
base, on peut logiquement affirmer que les non- ressortissants capables de
faire la preuve d’un « lien effectif » avec l’État, par exemple par
une résidence permanente, pourraient être habilités à exercer le droit de vote
et d’éligibilité, ne serait-ce qu’au niveau local.
-
Si la citoyenneté manque totalement de
pertinence pour l’octroi des droits de l’homme, y compris les droits des
minorités, la question est de savoir quelle en est l’intérêt sur un plan
général. Le contenu juridique du concept de citoyenneté est jugé extrêmement
« mince » en termes de droits (et de devoirs) susceptibles d’être
octroyés exclusivement sur cette base, en dehors des droits de l’homme dont
jouissent toutes les personnes placées sous la juridiction de l’État.
S’agissant des devoirs, la citoyenneté n’intervient que dans quelques rares
domaines, par exemple le service militaire (dont l’importance est en déclin).
Néanmoins, malgré sa faible teneur juridique, il a été reconnu que la
citoyenneté, en tant que statut légal, jouait le rôle de critère d’exclusion
(un moyen de limiter l’immigration, de refouler les non-ressortissants, etc.),
d’où son importance pour les étrangers. Paradoxalement, pour le ressortissant,
la citoyenneté risque de compter davantage au moment de la sortie du territoire
national, lorsque la protection diplomatique à l’étranger et d’autres formes
d’assistance, y compris le droit au retour, prennent toute leur signification.
85. En
résumé, on peut conclure que pour le HCMN, la citoyenneté n’est pas un critère
significatif pour l’accès aux droits des minorités (à l’exception de la
participation politique au niveau central/de l’État) et, de ce fait, ne devrait
pas être invoquée par les États à cette fin.
86.
Traditionnellement, la citoyenneté est considérée comme un concept si proche de
celui d’État et de souveraineté que les organisations internationales, dans
leurs activités normatives et de suivi en matière de droits de l’homme, se sont
peu immiscées dans ce domaine. Il semblerait par ailleurs que ces incursions
n’aient pas toujours été parfaitement coordonnées, y compris par les Nations
Unies.
87. La
règle fondamentale est que tous les êtres humains naissent libres et égaux en
dignité et en droits.
Logiquement, les articles subséquents de la DUDH et de beaucoup d’autres
instruments, tels que les deux Pactes internationaux relatifs aux droits civils
et politiques (PIDCP) et aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC),
énoncent que quiconque, avec une exception majeure se rapportant à
l’éligibilité et au droit de vote,
peut se prévaloir des droits qui y sont contenus. Pour assurer à tous la
jouissance des droits de l’homme dans des conditions d’égalité, l’interdiction
de la discrimination et les mesures/droits spéciaux établis, tels que ceux
adoptés au bénéfice des personnes et/ou des groupes minoritaires, s’appliquent
de façon générale aux droits civils, culturels, économiques, politiques et
sociaux.
88. Au
paragraphe 3 de l’Observation générale N° 25 de l’article 25 du PIDCP, intitulé
« Le droit de prendre part à la direction des affaires publiques, le droit
de vote et le droit d'accéder, dans les conditions générales d'égalité aux
fonctions publiques », le
Comité des droits de l’homme déclare :
« Contrairement
aux autres droits et libertés reconnus par le Pacte …, les droits protégés par
l'article 25 sont ceux de « tout citoyen ». Dans leurs rapports, les
États devraient décrire les dispositions législatives définissant la
citoyenneté aux fins de l'exercice des droits protégés par l'article 25. Tout
citoyen doit jouir de ces droits sans distinction aucune, notamment de race, de
couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre
opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute
autre situation. En principe, toute distinction entre les citoyens de naissance
et les citoyens par naturalisation est incompatible avec l'article 25. Dans
leurs rapports, les États devraient préciser s'il existe des groupes, tels que
les résidents permanents, qui ne jouissent que de certains droits connexes, par
exemple celui de voter lors d'élections locales ou d'occuper certains postes
dans la fonction publique ».
89. La
Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de
discrimination raciale de 1965 (CIETFDR) ressortissants à l’article 1 paragraphe
2 que « la présente Convention ne s'applique pas aux distinctions,
exclusions, restrictions ou préférences établies par un État partie à la
Convention selon qu'il s'agit de ses ressortissants ou de non-ressortissants ».
En dépit de cette limitation inhérente dans le texte de la CIETFDR, sa mise en
œuvre par le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (CEDR) a
suscité des commentaires innovants en ce qui concerne les non- ressortissants.
90. Dans
ce contexte, le CEDR a déclaré, au paragraphe 4 de sa Recommandation générale
N° 30 intitulée « Discrimination contre les non-ressortissants » :
« aux termes de la Convention, l'application d'un traitement différent
fondé sur le statut quant à la citoyenneté ou à l'immigration constitue une
discrimination si les critères de différenciation, jugés à la lumière des
objectifs et des buts de la Convention, ne visent pas un but légitime et ne
sont pas proportionnés à l'atteinte de ce but.» Au paragraphe 13, le CEDR
recommande de : « veiller à ce que des groupes particuliers de
non-ressortissants ne subissent pas des discriminations en matière d'accès à la
citoyenneté ou de naturalisation, et accorder l'attention requise aux éventuels
obstacles à la naturalisation des résidents de longue date ou des résidents
permanents. » Au paragraphe 17, il est conseillé aux États de
« régulariser le statut des anciens ressortissants d'États prédécesseurs
qui vivent actuellement sous la juridiction de l'État partie ». Si le CEDR
n’aborde pas directement les droits des minorités dans sa Recommandation
générale, il appelle au paragraphe 37 à « prendre les mesures nécessaires
pour prévenir les pratiques qui privent les non-ressortissants de leur identité
culturelle, telles que les exigences légales ou de fait obligeant les
non-ressortissants à changer de nom pour obtenir la citoyenneté, et prendre des
mesures en vue de permettre aux non-ressortissants de préserver et de
développer leur culture ». Ces recommandations reprennent les
préoccupations exprimées par l’APCE,
ainsi que le CM et l’ACFC,
selon lesquelles des obstacles injustifiés dans le processus de naturalisation
peuvent avoir des effets préjudiciables sur l’intégration des personnes appartenant
aux minorités nationales qui ont perdu leur citoyenneté suite à la dissolution
d’un État multiethnique plus vaste.
91.
Selon l’Article 2, paragraphe 2 du PIDESC, « les États parties au présent
Pacte s’engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés
sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue,
la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion, l’origine nationale ou
sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». Dans le
contexte de son activité de suivi, le Comité des droits économiques, sociaux et
culturels de l’ONU a fréquemment demandé des éclaircissements aux États parties
sur la situation des personnes appartenant aux minorités, sans établir de distinctions
entre ressortissants et non- ressortissants.
92. La
Déclaration sur les droits de l'homme des personnes qui ne possèdent pas la
nationalité du pays dans lequel elles vivent (Résolution 40/144 de l'Assemblée
générale des Nations Unies en date du 13 décembre 1985) contient, dans ses
Articles 5-9, une liste des droits dont les étrangers doivent jouir. La
Déclaration n’est soumise à aucune procédure de suivi séparée, mais elle peut
et est citée par d’autres instances de contrôle lorsque se posent des questions
relatives à des non-citoyens, des non-ressortissants et des étrangers.
93. Dans
son Observation générale N° 23 relative à l’article 27 du PIDCP, sur les droits
des minorités, le Comité des droits de l’homme déclare au paragraphe 5.1: « Il ressort des
termes employés à l'article 27 que les personnes que l'on entend protéger
appartiennent à un groupe et ont en commun une culture, une religion et/ou une
langue. Il ressort également de ces termes que les individus que l'on entend
protéger ne doivent pas être forcément des ressortissants de l'État partie. A
cet égard, les obligations découlant du paragraphe 1 de l'article 2 sont
également pertinentes, car, conformément à cet article, les États parties sont
tenus de veiller à ce que tous les droits énoncés dans le Pacte puissent être
exercés par tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de
leur compétence, à l'exception des droits qui sont expressément réservés aux
citoyens, par exemple les droits politiques énoncés à l'article 25. En
conséquence, les États parties ne peuvent pas réserver l'exercice des droits
énoncés à l'article 27 à leurs seuls ressortissants ».
94.
Suite à la présentation et au débat sur le Rapport étatique du Japon en vertu
du PIDCP, le Comité des droits de l’homme a relevé au paragraphe 13 de ses
observations finales, sous le titre « Principaux sujets de préoccupation
et recommandations du Comité » :
« Le
Comité est préoccupé par les pratiques discriminatoires à l'encontre de membres
de la minorité coréenne-japonaise qui ne sont pas des citoyens japonais,
notamment la non-reconnaissance des écoles coréennes. Il attire l'attention de
l'État partie sur l'Observation générale No 23 (1994) selon laquelle les États
parties ne peuvent pas réserver à leurs seuls ressortissants l'exercice des
droits énoncés à l'article 27 ».
95.
Selon les arguments énoncés ci-dessus, il semblerait que dans le système des
Nations Unies les personnes appartenant aux minorités n’aient pas besoin de la
citoyenneté pour jouir des droits de l’homme et des droits des minorités. En
d’autres termes, un groupe peut constituer une minorité même si ses membres
n’ont pas (encore) obtenu la citoyenneté. En effet, l’existence d’une minorité
est, et devrait être, une question de fait et non de droit ou de reconnaissance
par le gouvernement, car ce dernier ne devrait pas être autorisé à exclure des
minorités ou à les ignorer par non-reconnaissance ou déni arbitraire de
citoyenneté.
De l’aveu général, les non-citoyens ne bénéficieront pas du droit de vote ou
d’éligibilité - du moins au plan national -, mais les membres des minorités
dépourvus de la citoyenneté devraient avoir accès à quasiment tous les autres
droits de l’homme, y compris aux droits des minorités. Les États ont une grande
liberté d’action pour décider des critères d’octroi de la citoyenneté, tant
qu’ils n’exercent pas de discrimination dans leurs législations et pratiques.
96. Les
non-ressortissants résidant sur le territoire d’un État donné peuvent être
classés en trois catégories différentes selon la législation internationale.
Ils peuvent d’abord jouir du statut « d’étrangers », c’est-à-dire de
citoyens étrangers. Ils peuvent ensuite, sous certaines conditions, obtenir le
statut de « réfugiés ». Enfin, des non- ressortissants peuvent être
des « apatrides ».
97. Dans
le cas des étrangers, il n’existe aucun instrument international juridiquement
contraignant assurant leur protection.
L’État d’accueil a en principe le droit souverain d’admettre des étrangers sur
son territoire et de déterminer le régime applicable aux étrangers résidant sur
son territoire.
Toutefois, chaque État a obligation d’assurer aux étrangers résidant sur son
territoire des garanties minimales de normes convenues en vertu de traités
internationaux, quel que soit le traitement accordé à ses propres citoyens. Ce
principe peut être défini au cas par cas, mais le respect du noyau dur des
droits de l'homme fondamentaux fait l’objet d’un large consensus.
98. Parallèlement,
les étrangers vivant sur le territoire d’un État donné jouissent de la
protection diplomatique et consulaire de l’État dont ils sont ressortissants.
De ce fait, ce dernier peut exercer une protection diplomatique lorsque ses
ressortissants ont été victimes d’un préjudice résultant des actions/mesures
prises par les autorités de l’État de résidence, si ces mesures sont jugées
incompatibles avec le droit international et après épuisement des recours
juridiques internes. Par ailleurs, selon la Convention de Vienne de 1963 sur
les relations consulaires, l’État d’envoi peut intervenir pour défendre les
droits de ses propres ressortissants qui n’auraient pas été respectés par
l’État d’accueil (Article 5).
99.
S’agissant des réfugiés, le document de référence est la Convention de
1951 relative au statut des réfugiés.
Cet instrument énonce le principe de non-refoulement, qui signifie
qu’aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera un réfugié contre
sa volonté, de quelque manière que ce soit, vers un État où il pourrait être
victime de persécution. En règle générale, les États parties à cette Convention
accorderont aux réfugiés le même régime que celui octroyé aux étrangers admis
sur leur territoire (Article 7 de la Convention). Qui plus est, cet instrument
définit un certain nombre de droits et de principes. A titre d’exemple, les
États contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux
réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine
(Article 3 de la Convention) ; l’Article 4 de la Convention concernant le droit
à la liberté de religion dispose que les réfugiés bénéficieront d’un traitement
au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux ; l’Article 22 de la
Convention concernant le droit à l’éducation prévoit que les États contractants
accorderont aux réfugiés le même traitement qu'aux nationaux en ce qui concerne
l'enseignement primaire.
100.
Dans le cas des apatrides, la Convention de 1954 relative au statut des
apatrides, dont le rôle dans les relations internationales reste néanmoins
limité, définit pour les apatrides un cadre similaire à celui des réfugiés :
principe de traitement non discriminatoire quant à la race, la religion ou le
pays d'origine (Article 3), traitement similaire à celui accordé aux
étrangers, sauf si la Convention prévoit un traitement plus favorable.
101. Au
vu de ce qui précède, il a été suggéré que l’extension aux non- ressortissants de
certains droits et facilités des minorités créerait une application parallèle -
voire un chevauchement - de divers ensembles de normes internationales:
protection des minorités nationales et, en même temps, mesures de protection
des étrangers, réfugiés ou apatrides. Il a par ailleurs été avancé que
l’application simultanée de ces différents régimes entraînerait des difficultés
pratiques et conceptuelles et des contradictions soulevant des questions de
discrimination, notamment si la protection diplomatique était exercée au nom
d’une personne jouissant déjà de la protection dans son État de résidence en
qualité de membre d’un groupe minoritaire.
102.
Gardant à l’esprit la cohérence d’ensemble de la protection des droits de
l’homme en droit international, il semble cependant que les difficultés
potentielles susmentionnées n’occasionnent pas nécessairement des
contradictions à l’origine de problèmes de discrimination. Ces régimes
spécifiques protégeant les non- ressortissants en vertu du droit international
poursuivent bien un but spécifique en répondant à un besoin particulier de
protection. Cet objectif ne peut contredire les principes même de la protection
des minorités, qui font partie intégrante des droits de l’homme.
S’agissant de la protection diplomatique, la tendance de plus en plus marquée
en droit international, confirmée par les recherches sur le droit
constitutionnel comparé,
est d’estimer que cette forme de protection n’est plus un acte exclusif et
discrétionnaire d’un État : elle est de plus en plus considérée comme un moyen
efficace de répondre aux violations des droits de l’homme dont sont victimes
les citoyens à l’étranger. Il est toutefois peu probable que la protection
diplomatique entre plus fréquemment en conflit avec le régime international de
protection des minorités, même si certains droits et facilités concernant les
minorités sont étendus aux non- ressortissants: bien que les États
interviennent de plus en plus au nom de leurs ressortissants à l’étranger en
vertu de la protection diplomatique, cette obligation ne peut intervenir qu’en
cas de violations « graves » ou « sérieuses » des droits de
l’homme.
Dans ce contexte, de l’avis de la Commission de Venise, le fait que des
individus ou des groupes de personnes puissent prétendre à une protection en
vertu de divers régimes internationaux ne doit pas être considéré comme un
problème.
A.
Existence
de
critères de substitution
103.
La pertinence du critère de citoyenneté, comme condition préalable à l’exercice
des droits des minorités, a été longuement débattue et a fait l’objet de
nombreuses controverses. Par ailleurs, les normes et la pratique
internationales ont considérablement évolué au cours des dernières décennies.
Si la question de la citoyenneté a régulièrement été au cœur du débat, il
convient de garder à l’esprit que d’autres éléments, souvent considérés comme
éléments constitutifs d’une minorité, ont également été proposés, analysés et
même parfois mis en œuvre dans la pratique. Ces éléments sont énoncés dans
diverses normes internationales - juridiquement contraignantes ou non – et/ou
dans leurs rapports explicatifs respectifs. La législation et la pratique
nationales offrent d’autres preuves de la pertinence de tels critères.
104.
On peut soutenir que la relation entre ces éléments et le critère de
citoyenneté est souvent restée floue : en d’autres termes, il est difficile de
prétendre que ces critères ont été spécifiquement développés pour remplacer la
référence qui est encore souvent faite à la citoyenneté. Peut-être cela est-il
vrai, mais alors il conviendrait également de souligner que ces critères n’ont
pas été développés d’une manière qui exclurait cette possibilité. En toute
circonstances et aux fins de ce rapport, il est important de noter que la
pertinence d’autres critères a déjà été analysée et leur « bon
fonctionnement » a souvent été testé dans divers contextes nationaux.
105.
Dans le droit international, la protection des personnes appartenant aux
minorités est généralement considérée comme une combinaison de libertés et de
droits individuels classiques et d’un noyau dur de droits ou de droits
« étendus » accordés aux minorités. Les premiers incluent des droits
fondamentaux tels que la liberté d’association, d’expression, de réunion
pacifique, d’opinion, de conscience et de religion, le respect de la vie privée
et bien sûr l’interdiction de la discrimination. Ces droits, inscrits dans de
nombreux traités internationaux comme la CEDH, le PIDCP et le PIDESC, sont universels par nature et peuvent être
invoqués par tout être humain, peu importe qu’il appartienne ou non à une
minorité.
Il a cependant été jugé indispensable de les répéter dans la plupart, si ce
n’est toutes, les normes internationales traitant spécifiquement de la
situation des minorités, car ils constituent des garanties essentielles, voire
fondamentales, pour les personnes appartenant à des minorités. A défaut d’un
exercice sans entrave de ces libertés et droits fondamentaux et d’une
conscience particulière de leur rôle clé en ce qu’ils permettent l’affirmation
d’une identité spécifique, les régimes, politiques et stratégies des États ne
pourraient jamais être pleinement opérationnels et fructueux.
106.
Il convient de ne pas confondre le noyau dur des droits ou les droits
« étendus » des minorités avec les droits de l’homme sur un plan
général. Bien que cette notion ne soit pas définie au plan juridique, elle
englobe un ensemble de principes et d’obligations qui s’imposent aux États et
se traduisent par des droits, des facilités et des mesures concrètes prises
spécifiquement au bénéfice des personnes appartenant aux minorités. Ces droits
étendus des minorités, fruits d’une longue évolution historique, ne peuvent en
principe pas être déduits du catalogue contenu dans les traités généraux
relatifs aux droits de l’homme, car ils sont plus exigeants.
Ils sont souvent inscrits dans les instruments ou dispositions traitant
spécifiquement des minorités, tels que la FCNM,
les engagements de la CSCE/OSCE et l’Article 27 du PIDCP, ou dans
ceux consacrés aux langues minoritaires, à l’instar de la CELRM. Par ailleurs,
les droits étendus des minorités sont également énoncés dans certains traités
de paix et dans plusieurs accords bilatéraux entre pays voisins.
107.
Bien que les droits de l’homme et les libertés fondamentales aient été conçus à
l’origine pour imposer aux États l’obligation de ne pas interférer dans leur
exercice (c’est-à-dire une obligation essentiellement négative), les
interprétations subséquentes et notamment la jurisprudence de la CEDH ont déduit
des obligations positives de la part des États : ces derniers ont désormais le
devoir de protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales contre
les violations, même si celles-ci ne sont pas de leur fait. La Cour européenne
des droits de l’homme, a également reconnu, dans divers contextes, la
possibilité d’obligations positives de ce type, y compris dans les cas de
personnes protégées en vertu d’instruments relatifs aux minorités.
108. Si
toute personne appartenant à une minorité jouit de la quasi-totalité des droits
de l’homme et des libertés fondamentales, l’exercice de ces droits « en
communauté avec d’autres », au travers notamment de la liberté
d’association, est souvent indispensable pour permettre à la minorité de
préserver et de développer son identité spécifique.
C’est toutefois insuffisant : sans implication, quelle qu’elle soit, de la part
de l’État, l’exercice des libertés fondamentales et des droits étendus des
minorités par les membres d’une minorité - même en communauté avec d’autres -
engendrerait probablement pour bon nombre de minorités des difficultés
difficilement surmontables pour préserver leur identité.
109. De
ce fait, une action organisée de l’État, visant à aider les minorités à
préserver et développer les éléments essentiels de leur identité, est
déterminante, voire recommandée par l’esprit et la lettre des normes
internationales pertinentes, telles que la FCNM et
la CELRM.
Si le devoir de l’État d’engager des actions positives a prêté à l’origine à
certaines controverses, il est aujourd’hui largement accepté en liaison avec
l’article 27 du PIDCP, comme l’atteste le CDH lui-même et
le corrobore la doctrine. La
Déclaration de 1992 des Nations Unies sur des droits des personnes appartenant
à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques indique
clairement que les droits qu’elle énonce nécessitent souvent une intervention
de la part de l’État, consistant notamment à prendre des mesures de protection
et à favoriser l’instauration de conditions propres à promouvoir leur identité,
ainsi qu’une politique active et spécifique de l’État dans ce sens.
110.
Compte tenu de la nature particulière des droits des minorités et de
l’importance d’engager des actions positives, la plupart des politiques des
États visant à protéger les minorités, si ce n’est toutes, prévoient et
réglementent le soutien culturel au travers d’une législation spécifique, de
programmes d’assistance, de mesures budgétaires et autres. De
plus, les droits étendus des minorités, tels que ceux relatifs à la langue et à
la participation, nécessitent presque inévitablement la création d’infrastructures
spécifiques et/ou l’adoption de mesures spéciales garantissant que les
personnes concernées puissent effectivement exercer ces droits dans la
pratique.
111.
Dans ce contexte, les États sont confrontés à la nécessité de concevoir des
mécanismes de soutien des langues et cultures minoritaires. Ce faisant, ils
peuvent légitimement rechercher certaines garanties destinées à assurer que
l’impact de leurs efforts (souvent à long terme) sera maximisé et répondra bien
aux besoins réels des personnes appartenant aux minorités. C’est pourquoi les
États identifient souvent - ou, dans la pratique recourent à - certains
critères censés attester de la viabilité des services offerts et de la
représentativité (du groupe) de personnes réclamant spécifiquement des services
linguistiques ou tout autre soutien culturel. Dans ce cadre, un certain nombre
de critères de substitution sont envisageables, tels que l’exigence d’une
résidence légale et effective, l’importance numérique d’une minorité, la durée
de présence sur un territoire donné ou même des critères susceptibles
d’attester de l’existence de liens authentiques et anciens, couplés à des
besoins réels.
112. Ces
critères de substitution doivent néanmoins rester flexibles par nature et ne
devraient pas être appliqués de manière automatique, sans tenir dûment compte
du droit, de la mesure ou de la facilité en question. A titre d’exemple, il est
aujourd’hui largement admis que l’effectif d’une minorité peut être pris en
considération pour déterminer si certains droits ou mesures peuvent être mis en
œuvre au bénéfice des personnes appartenant aux minorités.
Cela ne veut pas dire pour autant que ce même seuil numérique doit être exigé
pour l’ensemble des droits concernés. Ainsi, si un pourcentage relativement
élevé peut légitimement être requis pour introduire des indications
topographiques bilingues, le droit de faire usage d’une langue minoritaire dans
les débats judiciaires (au pénal) ou celui d’utiliser les noms et prénoms en
langue minoritaire et leur reconnaissance officielle ne peuvent être soumis au
même seuil. En d’autres termes, une approche nuancée, fondée sur le droit ou la
mesure concernée,
semble également de mise dans l’usage de ces autres critères. Par ailleurs, des
critères de substitution, tels qu’un facteur de résidence ou de durée de
présence, manquent de pertinence lorsqu’il est question des droits de l’homme en
général, mais peuvent prendre toute leur importance en matière de droits
étendus, notamment dans le domaine de l’éducation.
113. Les
normes internationales contiennent des dispositions concernant ce que l’on
pourrait appeler des « zones de minorités ». Ces dispositions se
rattachent le plus souvent, voire exclusivement, au noyau dur des droits des
minorités, c’est-à-dire essentiellement les droits linguistiques. A ce titre,
l’expression « dans les aires géographiques d'implantation (…)
traditionnelle des personnes appartenant à des minorités nationales »
est éloquente. Elle est citée dans les articles 10 §2, 11 §3 et
14 §2 de la FCNM, qui traitent respectivement de l’usage de la langue
minoritaire dans les rapports avec les autorités administratives, des
indications topographiques bilingues et de l’enseignement des langues
minoritaires. De telles clauses permettent à l’évidence aux États d’instaurer
certaines limitations territoriales. A titre d’exemple, il semblerait
déraisonnable d’obliger ces États à mettre systématiquement à disposition sur
l’ensemble de leur territoire un enseignement de la langue minoritaire, y
compris dans les régions où rien ne laisse supposer l’éventuelle présence d’une
minorité, du moins depuis un certain temps. La CELRM part également de ce
principe puisque la plupart de ses dispositions contiennent une clause
territoriale (« dans les territoires dans lesquels ces langues sont
pratiquées »).
114. Il
n’est pas possible de répondre dans l’abstrait et sur un plan général à la
question de la durée de présence requise d’une minorité dans une région donnée.
Une implantation « traditionnelle » suppose une présence longue et
continue durant des années, voire des générations, et il est impossible de
fixer une limite de temps précise. Il
convient d’établir une distinction entre cette exigence et la notion de liens
anciens et durables tissés avec l’État de résidence, souvent considérés comme
un élément constitutif dans diverses tentatives de définition du terme
« minorité ».
Cette notion a trait à une présence traditionnelle (voire historique) d’un
groupe minoritaire sur le territoire d’un État, et non dans une région
spécifique de celui-ci. C’est pourquoi elle n’est pas utilisée comme critère
d’attribution de droits linguistiques étendus dans une région donnée, mais
plutôt en tant que critère général pour l’octroi du statut de protection des
minorités.
115. Au
vu de ce qui précède, il semble en principe admissible que les droits et
facilités linguistiques soient soumis à des limitations territoriales -
couplées à une exigence en terme de durée de présence. Ces limitations
devraient néanmoins reposer sur des critères objectifs et raisonnables. A titre
d’exemple, les États peuvent vérifier la présence traditionnelle d’une minorité
dans une région donnée en recourant notamment aux résultats des recensements,
étant entendu que dans ce cas, il ne suffit pas de prendre en compte les
résultats les plus récents, mais ceux établis sur une période plus longue.
Par ailleurs, la désignation de certaines zones aux fins d’appliquer les
dispositions concernant les « régions minoritaires » ne doit pas être
trop rigide et exclure la possibilité d’une application plus souple dans des
cas individuels qui le justifient. En
recourant à des limitations territoriales, il est essentiel de veiller à ce que
les membres des minorités ne perdent pas leur statut – et par voie de
conséquence toute protection – lorsqu’ils décident de s’installer en dehors de
leur aire d'implantation traditionnelle. Il conviendrait de ce fait d’accepter
la réduction de l’éventail des droits et facilités mis à leur disposition, à
condition que les autorités garantissent la satisfaction des besoins
spécifiques de ces personnes vivant en-dehors de leur zone d’implantation
traditionnelle.
116. Les
normes internationales spécifiquement destinées aux minorités ne mentionnent
pas explicitement une exigence de résidence légale et effective. La notion de
résidence a été ajoutée au projet de protocole additionnel de la CEDH sur les
droits des minorités nationales, adopté par l’APCE.
D’autre part, plusieurs déclarations/réserves formulées lors de la ratification
de la FCNM y font allusion.
Dans les deux contextes, la résidence est davantage considérée comme un élément
constitutif de diverses tentatives de définition du terme de « minorité
nationale » qu’un critère particulier dont dépendraient certains droits et
facilités spécifiques des minorités.
117. La
pratique nationale suggère néanmoins que la notion de résidence légale et
effective est souvent employée ou évoquée comme condition, même implicite, pour
pouvoir bénéficier de certains droits ou mesures. Ainsi, les États mettent
souvent en place des structures de consultation des minorités afin d’identifier
des interlocuteurs réguliers capables d’exprimer les besoins des personnes
appartenant aux minorités ou de soumettre des demandes d’aide financière ou
autre pour leurs initiatives. La mise en œuvre de mesures positives, par
exemple un soutien aux initiatives culturelles, au travers de ce type de
structures, vise bien évidemment à cibler au mieux les personnes concernées.
Plusieurs types de mécanismes de consultation coexistent dans la pratique européenne,
allant de commissions consultatives ad hoc et d’organes consultatifs des
Parlements et/ou des gouvernements à des systèmes d’autonomie culturelle
nécessitant l’instauration de conseils des minorités par le biais de scrutins
libres et secrets.
118.
Généralement, les États tentent de conférer une certaine représentativité aux
structures consultatives des minorités qu’ils mettent en place et adoptent à
cet effet des dispositions législatives régissant leur statut juridique. Dans
ce contexte, l’exigence d’un nombre minimum (ou d’un pourcentage) de personnes
appartenant à une minorité donnée et résidant dans le pays – ou dans une de ses
subdivisions administratives - compte habituellement au rang des conditions
posées à de telles réglementations.
119. En
principe, le fait qu’un État, souhaitant instaurer des mécanismes de
consultation et/ou accorder un soutien à des initiatives culturelles ou autres,
exige qu’un nombre suffisant de personnes appartenant à une minorité soient des
résidents légaux se justifie et ne semble pas soulever d’objections de la part
des organismes institués sur la base des traités en matière de droits de
l’homme.
La résidence légale et effective atteste véritablement de l’existence d’un lien
factuel et juridique entre un groupe de personnes et un État. Ce dernier peut
ainsi légitimement demander la preuve de ce lien, y compris au travers de
l’exigence de résidence légale et effective,
avant de créer de nouvelles structures de consultation, de prendre des mesures
positives et d’engager des fonds publics au bénéfice de groupes minoritaires.
120. Il
convient de souligner toutefois qu’une exigence complémentaire telle qu’un
critère de citoyenneté a souvent été critiquée dans le même contexte par divers
organes internationaux qui le jugeaient déraisonnable ou susceptible de mener
dans certains cas à des exclusions arbitraires. La
Commission de Venise elle même a déjà estimé discutable le fait de restreindre
aux seuls citoyens certains droits culturels ou linguistiques et a souligné à
cet égard l’exclusion des non- ressortissants d’un système d’autonomie
culturelle et des associations de promotion et de protection de l’identité des
minorités.
121. La
qualification en tant que minorité ne doit pas dépendre de l’importance
numérique du groupe. En fait, même les groupes réduits doivent être considérés
comme couverts par les instruments de protection des minorités, à condition de
répondre aux critères objectifs indispensables et d’exprimer le souhait de
former une minorité afin de préserver leur identité spécifique. La pratique des
États, illustrée d’innombrables exemples de protection accordée à des minorités
réduites,
en atteste clairement, tout comme les conclusions adoptées par les organes
internationaux.
122. Si
l’effectif ne peut pas en lui-même justifier l’exclusion d’un groupe de la
protection générale dont bénéficie toute minorité, il a une certaine importance
lorsqu’il s’agit de déterminer le niveau de protection accordé. Les droits de
l’homme au sens général ne peuvent bien entendu pas faire l’objet de
restrictions sur la base de l’effectif, contrairement aux droits étendus des
minorités. C’est particulièrement le cas des droits linguistiques et des
facilités autres que le simple droit personnel d’employer librement sa langue
en privé et en public, déjà garanti par les articles 8 et 10 de la CEDH. Les
exemples les plus souvent cités sont le droit d’employer une langue dans les
contacts officiels, le droit à un enseignement dans les langues minoritaires et
la mise en place d’indications topographiques bilingues.
123. Les
normes internationales pertinentes emploient différentes expressions, telles
que « en nombre substantiel», « quand la demande est
suffisante », « le nombre le justifie » ou
« dont le nombre est jugé suffisant/justifiant l’adoption de
mesures ».
Certaines formes de limitation de l’exercice des droits linguistiques et des
facilités - fondées sur les effectifs - doivent ainsi être considérées comme le
reflet de ces expressions. Ce n’est pas une coïncidence si les normes
internationales ne spécifient pas plus en détail les proportions ou les
pourcentages susceptibles de déclencher les droits ou facilités concernés, une
certaine souplesse étant de mise à cet égard pour permettre une adaptation
optimale aux diverses situations nationales.
124. La
pratique montre que plusieurs États ont fixé dans leur ordre juridique des
conditions plus précises quant aux effectifs, en incluant notamment des seuils
numériques minimum dans les dispositions statutaires pertinentes. Cette mesure
est utile car l’absence, en droit national, de normes régissant l’emploi des
langues minoritaires ou une discrétion totale laissée aux autorités pour
trancher sur l’admissibilité ou non de cet usage ne semblent pas acceptables.
Des seuils numériques, quoiqu’admis et utilisés régulièrement, ne devraient pas
être astreignants au point de compromettre l’essence même des droits
linguistiques des personnes appartenant aux minorités ou retirer à ces droits
toute efficacité.
Par ailleurs, il semble préférable de ne pas fonder exclusivement les décisions
de maintien ou de fermeture de classes en langues minoritaires sur un nombre
d’élèves minimum, mais de trouver un équilibre entre ce critère et d’autres,
tout aussi utiles dans la détermination des besoins et l’évaluation du niveau
de la demande.
Plus généralement et sans remettre en cause la pratique des seuils ou des
pourcentages, les États peuvent opter pour des critères moins automatiques qui
laissent aux autorités une véritable marge d’appréciation, leur permettant
avant toute décision de prendre en compte l’effectif de la minorité comme un
des éléments de l’équilibre général entre les divers intérêts.
125. Au
vu de ce qui précède, il semble justifiable pour un État de recourir à
l’importance numérique d’une minorité - souvent associée à d’autres critères –
lorsqu’il est confronté à un choix en matière d’extension de droits
linguistiques. Faisant partie du noyau dur ou des droits étendus des minorités,
les droits linguistiques nécessitent bien évidemment des efforts substantiels
(financiers et autres) de la part de l’État, principalement au travers de
mesures positives, afin de les rendre pleinement opérationnels dans la
pratique. A titre d’exemple, pour pouvoir traiter les requêtes reçues en langue
minoritaire ou y répondre en langue minoritaire, les autorités ou les services
publics concernés devront mettre en place une infrastructure minimum, du
personnel qualifié et/ou des traducteurs, une formation linguistique pour les
fonctionnaires, etc. L’argument est encore plus pertinent lorsqu’il s’agit
d’introduire concrètement, au sein du système éducatif, un enseignement dans
les langues minoritaires. Dans ce contexte, il est légitime pour l’État de
prendre en compte la capacité d’une minorité à contribuer à la durabilité de ces
services et facilités au fil du temps, en examinant notamment les effectifs de
la minorité concernée. Le niveau de protection peut ainsi dépendre du nombre de
membres de la minorité dans une région particulière de l’État, ne serait-ce que
pour des raisons de faisabilité.
126.
Le droit international ne donne aucune définition juridiquement contraignante
du terme « minorité ». Par ailleurs, ce terme peut couvrir
différentes catégories : dans le système des Nations Unies, les bénéficiaires
des droits énoncés à l’article 27 du PIDCP sont les personnes appartenant aux
minorités « ethniques, religieuses ou linguistiques » et la
Déclaration de 1992 y ajoute la catégorie des minorités « nationales ».
Dans le contexte européen, la préférence est donnée au terme « minorité
nationale », que l’on retrouve dans la FCNM et dans les documents de
l’OSCE.
127.
La position générale envers les tentatives de proposition d’une définition
commune a progressivement évolué. Si, jusqu’au début des années 1990, on
estimait indispensable une définition juridiquement contraignante du concept de
« minorité » en droit international, il est de plus en plus apparu au
cours de la dernière décennie que les efforts en ce sens étaient voués à
l’échec et risquaient même de mener à un affaiblissement du régime des droits
des minorités. Une définition ne refléterait probablement que le plus petit
dénominateur commun. C’est pourquoi il est peu probable qu’à l’avenir la
terminologie et les concepts soient définis et unifiés en droit international.
Des expériences récentes ont toutefois démontré qu’au travers d’une approche
pragmatique, le corpus des normes internationales de protection des minorités
est exploitable dans la pratique, même en l’absence de définition juridiquement
contraignante.
128.
Forts de cette absence de définition juridiquement contraignante en droit
international, plusieurs États ont choisi de formuler leur propre définition du
terme « minorité ». La plupart d’entre eux y ont procédé par le biais
d’une déclaration soumise lors de l’adhésion à la FCNM et/ou dans la
législation générale relative aux minorités. Si une définition générale au
niveau national n’est ni requise par les normes internationales ni
indispensable pour rendre ladite législation opérationnelle, elle est largement
considérée comme acceptable en droit international, à condition de ne pas
établir de distinctions arbitraires ou injustifiées et à condition qu’elle ne
se traduise pas par un niveau de protection inférieur aux standards
internationaux pertinents.
129.
L’inclusion d’une exigence de citoyenneté dans une définition générale
(nationale) ne viole pas, au plan formel, un quelconque instrument
international juridiquement contraignant. A la lumière des derniers
développements dans la mise en œuvre des normes internationales pertinentes,
tant dans le contexte des Nations Unies que dans celui de l’Europe, une telle
inclusion est néanmoins considérée comme un élément restrictif. Il conviendrait
dans la mesure du possible d’éviter cette inclusion, y compris dans une
déclaration formelle, car elle peut, dans certaines circonstances, être en
contradiction avec le but et l’objet de la protection des minorités. Dans des situations particulières,
l’exigence de citoyenneté risque de produire des effets discriminatoires en
excluant certains membres de groupes minoritaires qui souhaitent également
préserver leur identité propre. A titre d’exemple, cette exigence risque de
prêter à confusion en suggérant que les non-ressortissants ne sont pas
habilités à jouir des droits et facilités existant pour les minorités. En
réalité, les droits de l’homme sont universels et la plupart des droits étendus
des minorités - notamment les droits linguistiques - déjà conférés à un groupe
minoritaire ne devraient pas être refusés à certaines personnes au seul motif
de leur citoyenneté. Une telle différentiation ne serait pas conforme aux
principes d’égalité et de non-discrimination.
130.
Les droits des minorités ne doivent pas être considérés comme une catégorie
distincte, ni interprétés ou analysés indépendamment des droits de l’homme. Ils
sont bien plus une combinaison de droits de l’homme classiques (universels) -
souvent exercés en communauté avec d’autres - et de droits/facilités étendus
accordés aux minorités. Si les premiers peuvent à l’occasion imposer des
obligations positives à l’État, les seconds nécessitent incontestablement et par
nature une action concertée, cohérente et durable de la part de l’État pour
offrir des opportunités adéquates et un éventail de droits et facilités
linguistiques et autres. Il convient donc de porter une attention
particulière à cet ensemble complexe de droits et d’obligations dans toute
tentative de détermination, par l’emploi de critères pertinents, de la portée
exacte de l’action de l’État.
131.
L’action positive est essentielle pour permettre aux personnes appartenant aux
minorités d’affirmer leur identité propre, ce qui est l’objectif de tout régime
de protection des minorités digne de ce nom. Les normes internationales
imposent généralement des actions positives de ce type au travers de
dispositions-programmes fixant les objectifs. Ces
dispositions, qui ne sont en principe pas directement applicables, laissent aux
États une importante marge d’appréciation dans la mise en œuvre des objectifs
qu’ils se sont fixés, leur permettant ainsi de tenir compte des circonstances
particulières.
132.
Chaque État doit assurer à quiconque sous sa juridiction - y compris aux non-ressortissants
– les droits de l’homme garantis par les traités y afférents qui les lient, principalement
en s’abstenant de toute ingérence injustifiée dans leur exercice. Une
déclaration restrictive lors de la ratification de la FCNM et/ou une
législation générale relative aux minorités contenant une définition fondée sur
la citoyenneté ne peuvent en aucun cas atténuer cette obligation
internationale.
133.
L’obligation (positive) de l’État de prendre des mesures spéciales au bénéfice
des minorités et de leurs membres doit être définie de manière plus approfondie,
notamment en ce qui concerne les droits et facilités étendus ayant des
implications en terme de ressources : il est légitime pour un État de tenter de
délimiter le cercle de ceux qui bénéficieront directement de ses mesures
spéciales conçues pour promouvoir l’identité spécifique des minorités. De
telles mesures ont à l’évidence un coût et requièrent souvent la mise en place
d’une infrastructure lourde, chargée de répondre aux besoins durables de la
population concernée. Les États sont ainsi habilités à vérifier l’existence de
liens authentiques et véritables avec le groupe minoritaire concerné avant de
décider du développement de mesures spéciales.
134.
Gardant à l’esprit la nécessité de respecter le principe d’égalité et
l’interdiction de la discrimination, il est indispensable de fonder sur des
critères objectifs toute décision de développement de mesures spéciales au
bénéfice des minorités. Les critères tels que la résidence, l’importance
numérique et le facteur temps, couplés à un lien authentique avec le
territoire, sont les plus courants dans les normes internationales pertinentes
et souvent repris dans la pratique des États. Ils ne devraient toutefois pas être considérés comme exhaustifs,
d’autres critères pouvant être tout aussi utiles et exploitables dans la
pratique.
135.
Si la citoyenneté est à l’évidence la preuve d’un lien fort, ces critères de
substitution témoignent également – du moins dans une certaine mesure – de
l’existence de liens véritables entre les membres des minorités et leur État de
résidence. A ce titre, il convient de garder à l’esprit la distinction
susmentionnée entre obligations positives et négatives, qui peut justifier dans
certains contextes les critères plus exigeants imposés par l’État, par exemple
lorsqu’il est question de décider de l’ouverture d’une nouvelle infrastructure
ou de l’instauration de facilités (linguistiques ou autres).
136.
C’est pourquoi les États ont le droit de demander que des critères objectifs différents
soient remplis en fonction des droits et mesures en jeu. Ainsi, une série de
critères attestant un lien fort et durable avec un territoire peut être
justifiée s’il s’agit d’autoriser l’affichage d’indications topographiques
bilingues, mais certainement pas avant de prendre des mesures de protection
pour les personnes victimes d'actes de discrimination, d’hostilité ou de
violence en raison de leur appartenance à une minorité. Par ailleurs,
un critère donné ne devrait pas être appliqué de manière automatique car il
convient de prendre en compte le droit ou la mesure en question : un seuil
numérique relativement élevé peut être admissible pour la mise en place
d’indications topographiques bilingues, mais pas pour le droit d’utiliser les
noms et prénoms dans la langue minoritaire. En d’autres termes, une approche article par article, assurant une
souplesse suffisante, est préférable pour déterminer le champ d’application
personnel exact des droits des minorités et s’avère plus conforme à la lettre
et à l’esprit des normes internationales pertinentes, notamment la FCNM.
137.
L’appel à la flexibilité dans l’application des dispositions-programmes pour
les minorités implique également que les principes et objectifs communs
puissent ne pas mener nécessairement aux mêmes conclusions selon les contextes
nationaux. A titre d’exemple, il a été souligné à maintes reprises que dans le
cas de l’éclatement d’un État multiethnique, les personnes ayant brutalement
perdu la citoyenneté de leur État de résidence couraient un risque particulier
d’exclusion. Dans de telles circonstances, le critère de citoyenneté instauré
pour déterminer la portée des droits et facilités des minorités pose davantage
de problème que dans d’autres situations nationales et devrait de ce fait être
remplacé par une exigence de résidence. En
résumé, une approche article par article des normes internationales pertinentes
suppose nécessairement d’y associer une interprétation inspirée du contexte
national en question.
138.
Très rares sont les droits individuels explicitement réservés aux citoyens dans
les divers instruments internationaux relatifs aux personnes appartenant aux
minorités.
139.
Les exemples admissibles les plus fréquemment cités de restrictions aux seuls
citoyens relèvent du domaine des droits politiques. Dans ce contexte, il
convient de rappeler que l’article 25 du PIDCP, qui traite du droit de participer aux
affaires publiques, du droit de vote et d’éligibilité et du droit à une égalité
d’accès aux fonctions publiques, parle de « tout citoyen » et non de
« chacun » ou de « toute personne », comme dans d’autres
dispositions du même traité. Le fait de restreindre certains droits politiques
- y compris ceux garantissant une représentation des minorités au sein du
parlement - aux citoyens appartenant
à une minorité nationale est également considéré comme une exigence légitime au
titre de la FCNM.
140.
Même si la restriction du droit de vote et d’éligibilité aux seuls ressortissants
peut être considérée comme admissible au regard du droit international, il
convient de noter une tendance plus récente en Europe, qui élargit ces droits
aux non-ressortissants au plan local, à condition qu’ils puissent justifier
d’une résidence légale dans la région concernée depuis une certaine période.
Néanmoins, tous les droits, facilités et mesures réservés aux citoyens et qui
visent à assurer une participation effective des personnes appartenant aux
minorités nationales aux affaires publiques, ne peuvent pas automatiquement
être considérés comme admissibles. Si aucun doute n’est possible s’agissant du
droit de vote et d’éligibilité au parlement, la restriction d’autres droits de
participation aux seuls citoyens a déjà soulevé des préoccupations dans divers
contextes, y compris en liaison avec les droits culturels, et ne semble pas
toujours légitime.
141.
En plus de certains droits politiques, le droit à l’égalité d’accès au service
militaire et au service civil - du moins pour les fonctions de haut rang -, qui
peut sembler contribuer à la participation effective des minorités, peut
légitimement être restreint aux seuls citoyens. Le droit pour une personne de
retourner dans son pays d’origine, garanti notamment par l’article 12 du PIDCP,
est un autre exemple de droit qui ne peut être limité aux citoyens.
142.
La relation entre la citoyenneté et d’autres critères n’est pas établie de
manière définitive. L’emploi d’autres critères peut sembler préférable dans
certains domaines tels que les droits linguistiques étendus, en ce qui concerne
notamment l’éducation et l’emploi des langues minoritaires dans la sphère
publique. Le recours à d’autres critères s’avère également plus approprié dans
certains contextes nationaux comme la succession d’État résultant de la
dissolution d’unités plus larges. Par contre, l’usage du critère de la
citoyenneté reste admissible - voire même plus adapté - dans quelques contextes
précis, lorsqu’ils concernent par exemple certains droits politiques et l’accès
à des fonctions publiques particulières.
143.
Du point de vue du droit international, l’emploi généralisé et systématique du
critère de citoyenneté par certains États, qui méconnaît la nature complexe de
l’éventail des droits individuels et des obligations de l’État concernés, pose
de plus en plus problème. Un usage plus nuancé et restrictif de la citoyenneté,
associé à d’autres critères pertinents, permettrait d’éviter le risque
d’exclusion arbitraire tout en préservant la capacité de l’État à cibler ses
efforts et à allouer ses ressources à ceux qui en ont le plus besoin.
144.
Au vu de ce qui précède et consciente des conclusions du chapitre IV, la
Commission souhaite formuler les cinq principes suivants, sur lesquels elle
compte s’appuyer à l’avenir lorsqu’elle sera confrontée à des questions
relevant du champ personnel des droits des minorités :
-
Gardant à
l’esprit les tentatives pour l’instant infructueuses d’élaborer une définition
commune du terme « minorité » capable de réunir un large soutien de
la part des États tant aux niveaux européen qu’international, et l’expérience
pays par pays acquise dans la mise en œuvre des normes internationales
pertinentes par les organes compétents des droits de l’homme, la Commission de
Venise est d’avis que l’attention ne devrait plus être portée à la question de
la définition, mais à la nécessité d’un exercice sans entrave des droits des
minorités dans la pratique. Dans ce contexte, il convient de souligner que le
caractère universel des droits de l’homme, dont les droits des minorités font
partie intégrante, n’exclut pas l’existence légitime de certaines conditions
imposées à l’accès aux droits spécifiques des minorités. Il serait par
conséquent préférable que les États considèrent la citoyenneté comme une
condition d’accès à certains droits des minorités, plutôt que d’y voir un
élément de la définition du terme « minorité » ;
-
Dans des
contextes particuliers résultant de la dissolution de fédérations plus larges
et multiethniques, les États concernés devraient porter une attention
particulière à la nécessité qui leur incombe de régulariser, sans retard
excessif, la situation de ceux qui ont perdu leur citoyenneté. L’expérience a
prouvé que l’octroi de la citoyenneté suite à la formation ou à la consolidation
de nouvelles entités a souvent été lent et contesté, entraînant des effets
préjudiciables pour les personnes appartenant aux minorités. Par ailleurs, les
efforts de régularisation de ces situations aideront à promouvoir une meilleure
intégration des non-ressortissants qui font partie d’un groupe minoritaire ;
-
La
Commission encouragera les États n’ayant ni adopté de dispositions
constitutionnelles, ni formulé de déclaration officielle au titre de la FCNM
susceptibles de restreindre le champ de la protection des minorités à leurs seuls
citoyens, à s’abstenir d’introduire une exigence de citoyenneté dans une
définition et/ou une déclaration nationale. Par ailleurs, la Commission encouragera
ces États à examiner au besoin la possibilité d’étendre aux non-ressortissants, en
procédant article par article, le champ de la protection des droits et
facilités concernés ;
-
La
Commission encouragera les États qui ont adopté des dispositions
constitutionnelles et/ou formulé une déclaration au titre de la FCNM restreignant
le champ de la protection des minorités à leurs seuls citoyens, à examiner au
besoin la possibilité d’étendre aux non-ressortissants, en procédant article par article, le champ de la
protection des droits et facilités concernés ;
-
Dans leurs
efforts pour mieux délimiter, article par article, le champ d’application personnel
des droits étendus des minorités, la Commission invitera les États à faire un
usage judicieux et si possible combiné des critères objectifs qui semblent le
mieux adaptés au contexte. Ces critères incluent, notamment, la
résidence légale et effective, l’importance numérique, le facteur temps couplé
à un certain lien avec le territoire et, uniquement si et tant que nécessaire
du point de vue constitutionnel, la citoyenneté.
