CDL (2008)025).
4. Le 28
février 2008, MM. Broekhoven et Gstöhl, de même que M. Dürr du Secrétariat, se
sont rendus à Podgorica où ils ont rencontré le Groupe de rédaction présidé par
le ministre de la Justice. Cette visite a permis de régler un certain nombre de
questions soulevées par les rapporteurs dans leurs observations.
5. Le présent
avis a été adopté par la Commission de Venise lors de sa 74ème
session plénière les 14 et 15 mars 2008.
6. La loi actuellement en vigueur a été adoptée
en 2003 (CDL(2008)023) ; elle traite en profondeur de nombreuses
questions en rapport avec le ministère public au Monténégro. Bien que le
présent projet de loi d’amendement (CDL(2008)024) contienne un grand nombre de dispositions, il
ne porte que sur un nombre limité de sujets abordés dans la loi. De façon
générale, le présent avis ne se rapporte qu’aux amendements.
7. Depuis la traduction du projet d’amendements,
le Groupe de rédaction a poursuivi ses travaux et modifié certains articles de
projet de loi d’amendements. Ces modifications ont été présentées oralement et
discutées lors de réunion à Podgorica. Toutefois, ces points n’ont pas soulevé
d’observations particulières de la part des membres de la délégation du Conseil
de l’Europe.
8. En l’absence d’exposé des motifs, il est
difficile d’évaluer l’ensemble du contenu et des implications du présent projet
d’amendements. De ce fait, certains des commentaires ci-dessous peuvent être le
fruit de malentendus, même après la réunion à Podgorica.
9. Le projet d’amendements à la loi sur le
procureur de l’Etat s’est avéré nécessaire afin de mettre la loi en vigueur en
conformité avec la Constitution de 2007 (CDL(2007)105).
10. Lors de sa session plénière de décembre 2007,
la Commission de Venise avait rendu un avis sur la Constitution du Monténégro (CDL-AD(2007)047) dans lequel elle rappelait, entre autres, les
engagements contractés par le Monténégro lors de son adhésion au Conseil de
l’Europe en matière d’appareil judiciaire et de ministère public, à savoir :
« B.
la Constitution doit garantir l’indépendance de l’appareil judiciaire et
reconnaître la nécessité d’exclure toute participation des institutions
politiques à la prise de décisions dans la procédure de nomination et de
révocation des juges et des procureurs ;
C. afin
d’éviter tout conflit d’intérêts, le rôle et les tâches du ministère public ne
devraient comprendre ni le dépôt de recours en justice sur des questions de
constitutionnalité ou de légalité, ni la représentation de la République dans
des affaires à caractère patrimonial ou juridique. »
11. Bien que le principe d’indépendance du
ministère public et des procureurs de l’Etat soit ancré à l’article 134 de la
Constitution, divers points ont été critiqués par la Commission dans son avis :
12. La Commission a vivement critiqué le fait que
l’article 135 de la Constitution prévoie que les procureurs sont nommés et
révoqués par le parlement sans qu’une majorité qualifiée ne soit requise (CDL-AD(2007)047,
paragraphes 60 et 107-109).
13. Par ailleurs, l’absence de majorité qualifiée
au parlement pour l’élection des membres du Conseil des procureurs a également
été critiquée (CDL-AD(2007)047, paragraphe 111).
14. Conformément à l’avis sur la Constitution du
Monténégro, la Commission de Venise demeure convaincue que ces éléments
menacent sérieusement l’indépendance du ministère public car ils pourraient
contribuer à politiser le processus de désignation des procureurs et, plus
grave encore, leur révocation.
15. Aux fins du présent avis concernant le projet
d’amendements à la loi sur le procureur de l’Etat, la Constitution doit
toutefois être considérée comme un fait. D’autres éléments de l’avis de la
Commission de Venise peuvent également être concernés par ces amendements :
16. La Commission de Venise a en outre déploré le
fait que le rôle du Défenseur des droits de l’homme n’ait pas été renforcé dans
la Constitution comme elle l’avait recommandé (CDL-AD(2007)047,
paragraphe 55). Malheureusement, le projet d’amendements contribue encore à
affaiblir cette institution démocratique essentielle. Tandis que la législation
actuelle permet au Défenseur des droits de l’homme de nommer un membre du
Conseil des procureurs, le projet d’amendements transfère ce droit au Président
de la République (voir également les observations relatives à l’article 33
ci-dessous).
17. Par ailleurs, la Commission de Venise avait
recommandé que le Conseil des procureurs soit notamment chargé de contrôler que
les activités du ministère public sont conformes au principe de la légalité (CDL-AD(2007)047,
paragraphe 110). Or, le présent projet d’amendements ne comporte pas non plus
de disposition dans ce sens.
18. La Commission de Venise se félicite que les
compétences du Procureur de l’Etat en matière patrimoniale aient été
abandonnées et qu’elles ne figurent plus dans la nouvelle Constitution ; le
présent projet de loi vise à amender en conséquence la législation en vigueur.
Article 1
19. Cette disposition se limite à substituer au
terme de « procureur de l’Etat » celui de « bureau du procureur
de l’Etat ». Cette disposition doit être considérée en rapport avec
l’article 153 de la Constitution, qui dispose que le bureau du procureur de
l’Etat est une autorité publique « unique » (« single » -
cf. « single » en anglais - dans certaines traductions).
20. Lors de la réunion à Podgorica, les autorités
du Monténégro ont demandé si l’utilisation du terme « single » dans
la Constitution était incompatible avec une structure en trois niveau du
ministère public, à savoir le bureau du procureur suprême de l’Etat, celui des
procureurs supérieurs de l’Etat (au nombre de 2) et celui des procureurs de
base (au nombre de 13). La question ne portait pas tant sur une subordination
hiérarchique entre ces niveaux mais sur l’utilisation possible du terme
« bureau » à ces différents niveaux.
21. La délégation a insisté sur l’importance de
se concentrer sur les fonctions affectées aux divers niveaux plutôt que sur les
termes particuliers utilisés pour les décrire. Le législateur doit disposer
d’une certaine latitude sur le nom à donner aux diverses composantes du
ministère public.
22. Néanmoins, la loi d’amendement devrait employer
une terminologie claire. Des changements sont prévus aux articles 1, 2, 3, 4,
8, 10, 13, 14, 15, 16, 17 et 18 de la loi en vigueur. Bien que les changements
proposés soient compréhensibles aux autres articles, le remplacement pur et
simple de ces termes serait difficilement réalisable aux articles 14, 15 et
16 ; en effet, les expressions à remplacer dans ces articles sont des mots
composés : « Chief State Prosecutor » (procureur suprême de
l’Etat), « High State Prosecutor » (procureur supérieur de l’Etat) et
« Basic State Prosecutor » (procureur de base de l’Etat). On peut
estimer qu’ils couvrent également ces termes. A l’article 4 toutefois, le libellé actuel est difficile
à comprendre et une reformulation permettrait d’en clarifier le sens. Selon la
traduction anglaise disponible, la version amendée de l’article 4 serait la
suivante : « The Chief Prosecutor’s Office, High State Prosecutor’s
Office and Basic State Prosecutor’s Office (hereinafter referred to as: the
State Prosecutor’s Office) shall exercise the State Prosecutor’s
Office » » (le bureau du procureur suprême de l’Etat, celui des
procureurs supérieurs et celui des procureurs subalternes - ci-après désignés
par le terme de bureau du procureur de l’Etat - exerceront les fonctions du
ministère public).
23. Lors de la réunion, les autorités du
Monténégro ont soulevé une autre question dans ce même contexte, à savoir s’il
était opportun de créer des services spéciaux pour le crime organisé, les
crimes de guerre, la corruption et le terrorisme. La délégation a fait
remarquer que l’intention des autorités du Monténégro de regrouper le crime
organisé et les crimes de guerre d’une part, et la corruption en période de
guerre et le terrorisme d’autre part ne manquait pas de pertinence, d’autant
plus que des sections spéciales devaient être mises en place pour ces fonctions
au niveau des tribunaux de première instance.
Article 2
24. Il est apparu que la suppression du terme
« indépendant » qualifiant les poursuites dans le cadre de l’article
2 de la loi était due à une erreur de traduction. La finalité de cet amendement
est au contraire d’aligner la terminologie utilisée dans la loi sur celle de
l’article 134 de la Constitution.
Articles 4 et 5
25. Ces amendements déchargent le bureau du
procureur de l’Etat de ses obligations dans des affaires à caractère
patrimonial ; il convient de s’en féliciter.
26. En vertu de l’article 17 de la loi en
vigueur, le bureau du procureur de l’Etat est tenu d’« introduire des
recours judiciaires aux fins de protéger la constitutionnalité et la
légalité ». La délégation a été informée que cette fonction est similaire
à la cassation aux fins de la loi, comme cela se fait dans d’autres pays. Cette
fonction se limite aux droits pénal et administratif ; le procureur
suprême de l’Etat peut introduire, auprès de la Cour suprême, une demande de
réouverture d’une affaire jugée, en invoquant la protection des droits de l’homme.
Dans ces conditions, cette possibilité ne peut soulever aucune objection ;
elle se distingue nettement des pouvoirs de contrôle général sur les tribunaux,
dont le procureur jouissait par exemple en Union soviétique (voir également CDL-AD(2005)014, paragraphe 75).
Article 6
27. Cet amendement entraîne une différence dans
l’expérience exigée pour le procureur de base et pour son adjoint.
28. Lors de la réunion, les autorités du
Monténégro ont expliqué que cette distinction était nécessaire parce qu’elles
avaient décidé que les procureurs adjoints seraient des fonctionnaires
permanents, qui devaient toutefois être soumis à une période d’essai de trois
ans au début de leur carrière. C’est pourquoi cet amendement ne concernait que
les adjoints procureurs aux procureurs de base.
Article 7
29. Il s’agit d’une disposition parmi d’autres du
projet de loi concernant le poste de procureur adjoint par rapport à celui de
procureur de l’Etat. La conséquence de l’amendement proposé en l’occurrence est
que les adjoints sont nommés et révoqués directement par le Conseil des
procureurs tandis que le pouvoir de nommer et de révoquer les procureurs reste
du ressort du parlement (sur proposition du Conseil des procureurs). Cela
semble indiquer une distinction entre les procureurs adjoints, considérés comme
des fonctionnaires, et les procureurs de l’Etat disposant en quelque sorte d’un
mandat politique. Une telle logique peut s’expliquer pour le procureur suprême
de l’Etat, mais pas pour les procureurs supérieurs de l’Etat et, a fortiori,
pour les procureurs de base.
30. Pour les critiques émises à propos de la
nomination des procureurs par le parlement, se reporter au chapitre 2
ci-dessus. Un amendement constitutionnel semblerait nécessaire pour charger le
Conseil des procureurs de nommer les procureurs de l’Etat en plus des
procureurs adjoints.
31. Il est certes positif que les procureurs
adjoints soient nommés par le Conseil des procureurs, mais celui-ci, qui se
compose principalement de procureurs et d’experts, est lui-même nommé par le
parlement sans majorité qualifiée.
32. Néanmoins, il serait bon qu’un maximum
d’attributions en rapport avec les nominations et révocations soient confiées
au Conseil des procureurs plutôt qu’au parlement. En effet, cela limiterait
dans la pratique les risques d’influence politique injustifiée en la matière.
Compte tenu du contexte constitutionnel, il convient de se féliciter de cet
amendement.
Article 8
33. En vertu de l’article 28 de la loi en
vigueur, les procureurs comme leurs adjoints sont nommés pour un mandat
renouvelable de 5 ans. Cet amendement prévoit que les procureurs continueront
d’être nommés selon le même régime mais que les procureurs adjoints seront
nommés à titre permanent (hormis la première nomination des procureurs
adjoints, soumise à une période probatoire).
34. Ce point devrait être analysé
scrupuleusement. Il va sans dire que les procureurs peuvent être révoqués dans
le cadre d’une procédure disciplinaire (ce qui est le cas également au
Monténégro) ; cela dit, un mandat de durée limitée associé à un renouvellement
possible soulève des doutes sur l’indépendance du ministère public. Cette
crainte est encore renforcée dans des pays où, comme au Monténégro, les
nominations sont sujettes à une influence politique considérable.
35. Dans ces conditions, il convient de se
féliciter de cet amendement car il implique une protection de l’indépendance au
minimum des adjoints. Pour nommer les procureurs à titre permanent, il faudrait
amender l’article 135 de la Constitution.
Article 9
36. Le présent amendement supprime les
dispositions actuelles de la loi sur l’immunité des procureurs dans l’exercice
de leurs fonctions. Lors de la réunion à Podgorica, la délégation a été
informée que cette suppression visait à éviter la répétition de l’article 137
de la Constitution, qui prévoit une telle immunité directement au niveau
constitutionnel.
Article 10
37. Selon l’article 32(4) en vigueur, le Conseil
des procureurs statue en dernier ressort sur les plaintes, ses décisions ne
pouvant être contestée devant un tribunal. L’amendement introduit la
possibilité d’un recours auprès d’un tribunal administratif. C’est une
évolution positive, conforme à la pratique dans de nombreux Etats européens.
Article 12
38. Cet
amendement introduit des critères spécifiques en matière de
connaissances/qualifications professionnelles, etc., pour la nomination de
procureurs et de leurs adjoints. Des critères encore plus détaillés devraient
être établis par le Conseil des procureurs.
39. Il convient de se féliciter de cet
amendement, en particulier compte tenu de l’influence politique non négligeable
exercée au niveau de la nomination des procureurs (cf. commentaires relatifs à
l’article 7). Ainsi, l’amendement souligne que les critères doivent être
strictement en rapport avec les connaissances et qualifications professionnelles.
De plus, le libellé semble suffisamment général pour n’exclure aucun critère
professionnel pertinent.
Article 16
40. La nouvelle version de l’article 36b reprend
des éléments de l’actuel article 34 et stipule qu’un candidat peut avoir accès
aux dossiers d’autres candidats, aux résultats de tests écrits, à
l’évaluation d’autres candidats et à des avis sur d’autres
candidats, et qu’il peut fournir une déclaration écrite à ce sujet. Hormis le
fait qu’il semble y avoir double emploi entre les articles 34 et 36b, cette
disposition peut ouvrir la voie à des actes malhonnêtes et à des fausses déclarations
entre les candidats. Un tel texte peut porter inutilement et injustement
préjudice aux candidats. Par ailleurs, on peut se demander si cette disposition
n’est pas en contradiction avec le droit au respect de la vie privée. En
général, il faut être très prudent à propos du résultat d’évaluations car le
caractère objectif et impartial de ces résultats peut être sujet à
contestation.
41. Lors de la réunion, les autorités du
Monténégro ont insisté sur la nécessité de telles dispositions à des fins de
transparence et pour permettre de faire appel d’une décision du Conseil des
procureurs auprès d’un tribunal administratif. En matière de protection des
données à caractère personnel, le Conseil des procureurs serait tenu d’appliquer
directement les dispositions idoines de la Constitution.
Article 25
42. Le retrait apparent du droit à un avocat
n’est qu’une conséquence technique de l’article 21 des amendements, qui fait
référence à ce droit à l’article 54 de la loi.
Article 28
43. L’ajout des articles 64a et 64b concerne des
précisions sur la procédure de suspension, l’article 64b en particulier
permettant l’institution d’une procédure de recours administratif, ce qui est
une évolution positive.
Article 31
44. Cet article permet le détachement d’un
procureur (adjoint) à un autre poste, à titre exceptionnel également contre sa
volonté. La raison invoquée est le besoin d’un procureur dans un autre bureau
du fait de la destitution du procureur en place (pour cause de récusation ou de
contestation de celui-ci) ou de son absence, voire de « toute autre raison
justifiée ».
45. La question du détachement est
systématiquement liée, d’une part, à la nécessité de remédier à des problèmes
de fonctionnement en affectant les ressources humaines de manière efficace
(parfois contre la volonté des intéressés) afin de garantir la réalisation des
missions prévues par la Constitution et par la législation et, de l’autre, à
l’intérêt légitime des personnes intéressées et à la prévention des abus. Même
s’il est probable que l’amendement vise en priorité à régler un problème
pratique, le détachement forcé doit être considéré avec prudence car il peut
menacer l’indépendance du titulaire du poste.
46. La possibilité de détacher un procureur sans
son consentement pourrait être détournée pour influer sur le traitement de
dossiers, c.-à-d. écarter un procureur d’une affaire afin d’influencer l’action
pénale en la matière.
47. Pour faire la distinction entre la règle
générale et l’exception, il conviendrait de conserver la version actuelle du
deuxième paragraphe et d’ajouter le nouveau passage énonçant l’exception en
tant que troisième paragraphe.
48. Si l’on introduit la possibilité de détacher
un procureur contre sa volonté, il faudrait prévoir des garanties pour
compenser les risques potentiels en découlant. Tandis qu’une procédure pleine et entière de recours avec effet
suspensif contre l’ordre de détachement risquerait d’entraver la capacité à
faire face à des situations urgentes de pénurie de personnel, le procureur
détaché pourrait être autorisé à protester auprès du Conseil des procureurs, ce
qui permettrait au minimum un examen a posteriori du détachement contesté. Une
telle démarche autoriserait en outre un examen plus rigoureux du libellé
relativement vague de « toute autre raison justifiée ».
Article 33
49. Cet article modifie la composition du Conseil
des procureurs. Le Conseil doit être composé d’un président, qui est d’office
le procureur suprême de l’Etat, et de dix membres, dont 6 sont nommés parmi les
procureurs de l’Etat et leurs adjoints, un est un professeur et, selon le
projet proposé, deux sont des juristes proposés par le président, le 10e
membre étant un représentant du ministère de la Justice, comme dans la loi en
vigueur.
50. Précédemment, un membre du Conseil des
procureurs était proposé par le Défenseur des droits de l’homme et des libertés
(médiateur). Le fait de retirer ce droit au Défenseur des droits de l’homme et
libertés affaiblit encore cette institution, qui joue pourtant un rôle
important (voir également l’avis sur la Constitution du Monténégro, CDL-AD(2007)046, paragraphes 55-56).
51. Les conséquences induites par l’absence de
majorité qualifiée pour l’élection des membres du Conseil des procureurs ont
été indiquées ci-dessus. L’amendement amplifie encore l’influence exercée au
niveau politique car il accorde un droit de nomination au Président du
Monténégro, qui est une personnalité politique même dans un système
parlementaire.
52. Lors de la réunion à Podgorica, les autorités
du Monténégro ont signalé que l’amendement visait à améliorer la qualification
des membres respectifs du Conseil (« des juristes renommés »). De
plus, le président serait une personne neutre.
53. La délégation a répondu que cette mesure
affaiblissait le Défenseur au niveau institutionnel et que, de surcroît, il
était possible que certaines connaissances particulières en matière de droits
de la personne humaine fassent défaut au sein du Conseil. En conséquence, le
Défenseur des droits de l’homme devrait conserver le droit de nommer un membre
du Conseil ; sinon, il faudrait au minimum que le Président du Monténégro
soit tenu de consulter le Défenseur avant de soumettre sa proposition. Une expérience
significative en termes de droits de l’homme devrait compter parmi les critères
de qualification.
Article 38
54. Les autorités du Monténégro ont expliqué la
suppression de l’article sur l’évolution des compétences professionnelles par
le fait que dorénavant, ce serait le Conseil des procureurs et non plus le
procureur suprême de l’Etat qui serait chargé de la formation. C’est ce qui est
prévu dans la législation sur la formation judiciaire.
Article 40
55.
La suppression de l’article 104 sur les rapports spéciaux à fournir à la
demande du parlement et du gouvernement est jugée positive car elle élimine le
risque de pressions politiques sur le procureur suprême de l’Etat dans des affaires
individuelles.
56. Alors que l’amendement proposé figurait
encore dans le projet, lors de la réunion de Podgorica, certains participants
ont défendu ces rapports spéciaux au motif qu’ils permettaient au gouvernement
et au parlement d’obtenir des informations utiles.
57. Si une telle disposition était réintroduite,
elle devrait être formulée de façon à exclure les demandes concernant des affaires
individuelles.
Article 41
58. La délégation a été informée que le fait de
ne pas communiquer d’informations non seulement aux médias (loi en vigueur)
mais aussi au public en général (projet d’amendements) élargissait le champ de
cet article.
Articles 42 et
43
59. L’article 42 amende l’article 106 sur le
détachement et abaisse la durée à 6 mois maximum (avec le consentement de
l’intéressé) et à 3 mois (sans son consentement). L’article 43 introduit un
nouvel article, le 106a, sur le détachement d’un procureur et de son adjoint à
un autre bureau, sans leur consentement. Cet article se fonde sur l’hypothèse
d’une pénurie dans un bureau de procureur. A ce propos, voir les commentaires
relatifs à l’article 31 ci-dessus.
Article 49
60. Il y a une différence notable entre le secret
d’Etat et les informations confidentielles.
Les autorités du Monténégro ont expliqué qu’un projet de loi sur le
secret d’Etat était en cours d’élaboration. Le présent article devrait être aligné
sur cette loi.
Article 50
61. Cet article se réfère au titre du chapitre X
de la nouvelle loi, où le terme de « procureur » sera remplacé par
celui de « bureau du procureur ». Or, la nouvelle loi comporte déjà
le terme de « bureau du procureur » dans le titre du chapitre X.
C’est pourquoi le changement proposé paraît incompréhensible et semble être le
fruit d’une erreur, ce qui s’est confirmé durant la réunion.
Article 51
62. Cet amendement porte sur le budget. Alors que
l’actuel article 128 attribue un budget spécial au ministère public,
l’amendement proposé affecte ce budget au Conseil des procureurs pour les
travaux de celui-ci. La suppression du budget attribué ministère public (bien
que la Constitution prévoie l’indépendance de celui-ci) peut être considérée
comme une tentative de prise de contrôle indirect sur celui-ci.
63. Cela dit, la délégation a été informée que
cet amendement était motivé comme suit : le président du Conseil des
procureurs étant d’office le procureur suprême de l’Etat, il était opportun de
le laisser intégrer le budget du ministère dans celui du Conseil des
procureurs. Depuis la traduction du projet de loi, ce passage a évolué et il
prévoit à présent des budgets distincts pour le Conseil et pour le ministère
public.
64. Dans le cadre de la Constitution en vigueur,
le projet d’amendements est bien préparé et offre une bonne base pour le
travail du bureau du procureur de l’Etat au Monténégro.
65. Les problèmes relatifs à l’indépendance du
ministère public sont davantage le fait de la Constitution elle-même, qui
dispose que les procureurs et les membres du Conseil des procureurs sont élus
par le parlement sans majorité qualifiée. La Commission de Venise espère qu’il
sera possible de revoir ces questions dans le cadre d’un futur amendement
constitutionnel.
66. Les amendements sont bien rédigés mais
quelques points mériteraient d’être revus dans le projet actuel :
- Un procureur qui est détaché contre son gré
devrait être autorisé à adresser une protestation non suspensive au
Conseil des procureurs.
- Il faudrait que le Défenseur des droits de
l’homme conserve son droit de nommer l’un des membres du Conseil ou, au
minimum, que le Président du Monténégro soit tenu de consulter le
Défenseur avant de proposer une personne disposant d’une expérience
significative en matière de droits de l’homme.
- La suppression de la disposition relative aux
rapports spéciaux qui doivent être fournis à la demande du parlement et du
gouvernement est jugée positive. Si un tel texte était réintroduit, il
serait bon de le formuler de manière à exclure toute demande portant sur des
affaires individuelles.
67. La Commission de Venise reste à la
disposition des autorités du Monténégro pour toute assistance supplémentaire.
