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Strasbourg,
le 20 juin 2008
Avis
n° 460 / 2007
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CDL-AD(2008)012
Or. angl.
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COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA
DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS CONJOINT
SUR LES AMENDEMENTS À LA LOI ÉLECTORALE
DE BOSNIE-HERZÉGOVINE
par la Commission de Venise
et
l’OSCE/BIDDH
adopté par le
Conseil des élections démocratiques
lors de sa 24e
réunion
(Venise, 15
mars 2008)
et par la
Commission de Venise
lors de sa 75e
session plénière
(Venise, 13-14
juin 2008)
sur la base des
observations de
M. Ángel
SANCHEZ NAVARRO (membre suppléant, Espagne)
M. Hjörtur
TORFASON (membre, Islande)
M. Jessie
PILGRIM (expert électoral, OSCE/BIDDH)
I. Introduction
1. Le présent avis conjoint sur les amendements
à la loi électorale de Bosnie-Herzégovine (la loi électorale) a été rédigé par
le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH) et par la Commission
européenne pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe (Commission
de Venise).
2. L’avis conjoint porte exclusivement sur les
amendements à la loi électorale. Il doit donc être lu conjointement avec les
évaluations précédentes de cette loi par la Commission de Venise
et l’OSCE/BIDDH, et en particulier les documents suivants : le Rapport
final de la mission d’observation de l’OSCE/BIDDH sur les élections
législatives du 1er octobre 2006 (Varsovie, 6 février 2007), l’Avis
de la Commission de Venise sur différentes propositions pour l’élection de la
présidence de Bosnie-Herzégovine (Strasbourg, 20 mars 2006) (CDL-AD(2006)004),
l’Evaluation de l’OSCE/BIDDH sur la loi électorale en vue des élections du 5
octobre 2002 en Bosnie-Herzégovine (Varsovie, 25 juillet 2002) et l’Avis de la
Commission de Venise sur la loi électorale de Bosnie-Herzégovine (Strasbourg,
24 octobre 2001) (CDL-INF(2001)21). Ces documents contiennent des propositions
importantes sur la manière d’améliorer la loi électorale, en vue de garantir en
matière d’élections un cadre juridique conforme aux normes internationales.
3. La Bosnie-Herzégovine connaît, nul ne l’ignore, une
situation difficile sur les plans constitutionnel, institutionnel et politique,
et le droit électoral a déjà fait l’objet de fréquentes réformes. Pour la
plupart, les amendements portent sur des questions techniques, à des fins d’éclaircissement
et d’amélioration, et auraient globalement des effets positifs. Ils reprennent
aussi des recommandations antérieures ayant davantage trait à des questions de
fond, et peuvent à cet égard être jugés positifs. Toutefois, les ’amendements
ne répondent pas à certains problèmes importants signalés précédemment
concernant les systèmes électoraux aux niveaux national et des entités, qui
sont basés sur l’appartenance ethnique, l’éligibilité et la transparence dans
la détermination des droits lors des litiges électoraux.
4. Il faut
avoir à l’esprit que l’organisation juridique de la Bosnie-Herzégovine est
unique. La Constitution est l’Annexe 4 au texte communément appelé
« Accords de paix de Dayton ».
Outre le fait qu’il s’agit d’une constitution nationale, le document fait
partie d’un accord de paix, dont les annexes constituent des traités
internationaux au titre de la Convention de Vienne sur le droit des traités. La
loi électorale (adoptée en 2001 et amendée à plusieurs reprises en 2002, 2004,
2005 et 2006) régit les élections au niveau de l’Etat et « énonce les
principes applicables aux élections à tous les niveaux d’autorité ». Par
le nombre et la nature des lois applicables, le cadre juridique des élections
peut en Bosnie-Herzégovine être qualifié de complexe.
Tout avis sur cette question doit par conséquent tenir compte du contexte
juridique unique du pays.
5. Le présent avis, préparé sur la base des observations
de MM. A. Sanchez Navarro et H. Torfason, membres de la Commission de Venise,
et Jessie V. Pilgrim, expert de l’OSCE/BIDDH, a été adopté par le Conseil des
élections démocratiques lors de sa 24e réunion (Venise,
15 mars 2008) et par la Commission de Venise lors de sa 75e
session plénière (Venise, 13-14 juin 2008).
II. Examen des amendements
1. Limitations générales du droit d’éligibilité
6. L’article 25(b) du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, qui fait partie de la
Constitution de Bosnie-Herzégovine, prévoit que tout citoyen a le droit, sans
restrictions déraisonnables, « d’être élu ». L’OSCE/BIDDH et la
Commission de Venise ont déjà exprimé leur préoccupation concernant les
limitations du droit d’éligibilité. S’il s’agit
désormais d’une question quasiment théorique, ces limitations n’ayant plus
effet depuis le 31 décembre 2007, les amendements ont toutefois
introduit une nouvelle limitation du droit d’éligibilité. L’article 6
étend en effet les limitations contenues dans l’article 1.8 de la loi
électorale, en ajoutant la catégorie des « notaires » à la liste des
personnes qui ne peuvent pas être candidates tant qu’elles n’ont pas
démissionné de leur fonction. La législation réglementant les compétences des
notaires n’a pas été révisée. Il est recommandé d’examiner attentivement
si cette interdiction constitue une restriction raisonnable du droit d’éligibilité.
2. Limitations spécifiques du droit d’éligibilité
7. L’OSCE/BIDDH et la Commission de
Venise ont l’une et l’autre, en de nombreuses occasions, exprimé leur
préoccupation concernant les limitations du droit d’éligibilité fondées sur l’appartenance
ethnique. De telles limitations existent dans les articles 8.1 (présidence de
la Bosnie-Herzégovine) et 12.3 (présidence et vice-présidence de la Republika
Srpska) de la loi électorale. Ces limitations reposent en partie sur l’article V
de la Constitution. Aucun des amendements proposés ne porte sur ce problème,
dont il faut toutefois savoir qu’il ne peut être résolu qu’en modifiant la Constitution
et la loi électorale. La révision de la Constitution de Bosnie-Herzégovine n’a
pas progressé.
8. L’OSCE/BIDDH et la Commission de
Venise ont déjà exprimé leur préoccupation concernant l’exclusion des
« autres » (toute personne qui n’est ni Bosniaque, ni Croate, ni
Serbe) des fonctions exécutives électives. Les
dispositions constitutionnelles limitant le droit d’éligibilité sur la base de
l’appartenance ethnique violent plusieurs instruments internationaux, parmi
lesquels le PIDCP, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (CEDH) et les engagements pris auprès du Conseil
de l’Europe, ainsi que l’article 7.3 du Document de Copenhague de 1990 de
l’OSCE. Aucun des amendements ne porte sur cette question. Il est recommandé
que les dispositions de la Constitution et de la loi électorale instaurant une
discrimination à l’égard de certains citoyens sur la base de leur appartenance
ethnique soient éliminées. Tous les citoyens de Bosnie-Herzégovine doivent
avoir un droit identique d’être candidats à toute fonction élective et de
voter.
3. Suffrage égal
9. Les systèmes des élections à la
Chambre des Représentants de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine,
au Parlement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et à l’Assemblée nationale
de Republika Srpska prévoient l’élection de certains membres dans des
circonscriptions plurinominales. Bien que les articles 9.11, 10.9 et 11.9 de la
loi électorale requièrent une révision de ces circonscriptions tous les quatre
ans afin de garantir qu’elles sont établies « d’une manière conforme aux
principes démocratiques », l’OSCE/BIDDH a observé lors des élections de
2006 des disparités importantes quant au nombre d’électeurs des
circonscriptions plurinominales. L’article
25(b) du PIDCP prévoit que les élections doivent être organisées au suffrage
universel et égal, ce qui signifie que le vote de chaque électeur compte autant
que celui de n’importe quel autre, avec un poids égal. Le suffrage n’est pas
égal si le poids du vote d’un électeur est diminué du fait de disparités entre
les circonscriptions en termes de nombre d’électeurs.
10. Aucun des amendements ne porte sur
cette question. Il est recommandé que les articles 9.11, 10.9 et
11.9 de la loi électorale soient amendés de manière à inclure les principes du
suffrage universel et égal et que ces principes soient appliqués lors de la
révision des limites des circonscriptions plurinominales par les autorités
compétentes.
4. Droit d’éligibilité et de vote aux
élections locales
11. La loi électorale restreint aux
seuls nationaux le droit d’éligibilité et de vote pour toutes les élections. De
plus en plus, le droit d’éligibilité et de vote pour les élections locales est
étendu aux non-nationaux s’ils résident légalement sur le territoire national
depuis une durée suffisante. Une période de cinq ans est habituellement jugée
suffisante. En outre, ce droit est accordé aux ressortissants étrangers
résidents d’Etats qui ont ratifié le Traité de Maastricht (Traité de l’Union
européenne). L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (Recommandation
1500 (2001)) et le Comité des Ministres (Recommandation R (2001) 19) ont adopté
des positions similaires, appelant les Etats membres à adopter la Convention
sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE
n° 144).
12. Aucun des amendements ne porte sur
cette question. L’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise recommandent qu’il
soit envisagé d’amender le cadre juridique afin d’accorder le droit de vote aux
élections locales aux non-nationaux qui résident légalement sur le territoire
national du pays concerné depuis au moins cinq ans. Il est aussi recommandé d’envisager
l’inclusion dans la loi de facteurs ou de critères spécifiques qui pourraient
être examinés pour déterminer la durée de la résidence.
5. Registre central des électeurs
13. Le chapitre 3 de la loi électorale
régit le Registre central des électeurs. Il a été amendé en totalité en 2006 et
plusieurs de ses articles font à nouveau l’objet des amendements. Ceux-ci font
référence à plusieurs autres lois concernant les numéros et les cartes d’identité
des citoyens, la déclaration de résidence, l’échange de données, la tenue de
dossiers sur les citoyens et les activités des autres autorités publiques. Dans
une certaine mesure, l’exactitude de la liste d’électeurs qui sera établie
dépend d’autres législations et d’autorités publiques autres que la Commission
électorale de Bosnie-Herzégovine. Toutes les lacunes importantes qui pourraient
exister dans d’autres législations apparaîtront lors de la mise en œuvre de la
législation. Aucune lacune manifeste, cependant, n’apparaît dans le texte des
propositions d’amendements.
6. Participation des minorités
nationales aux élections locales
14. Les amendements (article 64)
apportent un changement significatif au système électoral pour les candidats
des minorités nationales aux élections locales. Précédemment, un système de
représentation proportionnelle était appliqué pour les élections locales :
selon ce système, des règles spéciales visaient à garantir l’attribution de
mandats aux membres des minorités nationales inscrits sur une liste, en
proportion du poids démographique des minorités concernées. Les amendements
présentent un risque pour le suffrage égal et la non-discrimination, car ils
instaurent des systèmes électoraux distincts pour un même scrutin : le
premier de ces systèmes, à la proportionnelle, est appliqué à l’ensemble des
candidats ; le second, un scrutin majoritaire à un tour, s’applique aux
candidats des minorités nationales. Selon le nouvel article 13.14 de la loi
électorale, chaque électeur disposera d’une voix et devra choisir une élection.
Le « poids » du vote et l’« égalité » du suffrage dépendent
du scrutin choisi par l’électeur sur son bulletin de vote. Le présent projet d’avis
ne propose pas d’analyse mathématique des conséquences que pourrait avoir ce
mode de scrutin hybride « deux élections / un vote ». Cependant,
il apparaît globalement que ce système peut poser problème concernant l’égalité
du suffrage et la non-discrimination dans l’exercice du droit de vote. Il est recommandé
d’examiner attentivement ce système avant qu’il ne soit adopté et d’étudier de
manière approfondie ses éventuelles conséquences néfastes, tant sur le plan
mathématique que juridique.
15. Il est à noter que la Commission
des questions constitutionnelles et juridiques de la Chambre des représentants
de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine a apporté un nouvel
amendement à l’article 64 (amendement IX), en ajoutant le texte suivant au
paragraphe (2) : « en vertu de quoi les membres de toutes les
minorités nationales qui constituent plus de 3 % de la population totale
de cette circonscription, d’après le recensement le plus récent, disposeront d’au
moins un siège ». Par conséquent, les minorités nationales qui constituent
au moins 3 % de la population totale d’une circonscription sont assurées
de se voir attribuer au moins un mandat.
7. Participation des femmes
8. Vérification des signatures de
soutien aux candidatures
18. Les articles pertinents de
la loi électorale, qui régissent le nombre des signatures nécessaires pour être
candidat, prévoient dans certains cas un pourcentage de 5 % et dans d’autres
un nombre fixe. Bien que cette question ait déjà été soulevée par le passé,
aucun amendement ne porte sur les signatures de soutien aux candidatures. Une
révision du nombre de ces signatures devrait être envisagée. Le maximum
communément accepté est d’un pour cent (1 %) du nombre total des électeurs
de la circonscription concernée. Il est recommandé
que le pourcentage de 5 % soit ramené à 1 % et qu’il soit
vérifié, en cas d’application d’un nombre fixe, qu’il ne représente pas plus de
1 % des électeurs inscrits.
19. L’article 4.11 de la loi
électorale indique qu’un électeur « ne peut soutenir qu’un candidat
indépendant ou membre d’un parti politique au moyen du formulaire de
soutien ». L’octroi de la signature de soutien n’est pas en lui-même une
élection, et rien ne semble donc justifier cette limitation du droit des
électeurs de soutenir l’accès au scrutin de plus d’un candidat. Un électeur
devrait avoir le droit d’accorder des signatures de soutien à plus d’une
candidature. Il est recommandé que l’article 4.11 soit amendé afin de
lever cette limitation.
20. La loi électorale ne précise
pas de quelle manière la CEC doit vérifier les signatures. L’article 4.11
indique seulement que la CEC « définit la manière dont les signatures de
soutien sont contrôlées et vérifiées ». Il est recommandé que la
loi prévoie une procédure détaillée et transparente pour la vérification des
signatures de soutien par la CEC, afin de garantir la cohérence et l’uniformité
du processus de vérification.
9. Décertification d’un parti politique
ou d’un candidat
21. Les articles 6.7 et 6.10 prévoient
que la CEC est habilitée à imposer, lors de l’examen d’une plainte ou d’un
recours, la peine suivante : « la décertification d’un parti
politique, d’une coalition, d’une liste de candidats indépendants ou d’un ou
plusieurs candidat(s) indépendant(s) ». Ces articles autorisent aussi la
CEC à ordonner « la radiation d’un candidat d’une liste de candidats s’il
est établi qu’il est responsable des violations ». Bien que cette question
ait déjà été soulevée par le passé, aucun amendement ne porte sur les
signatures de soutien aux candidatures.
22. Les pouvoirs énoncés dans les
articles 6.7 et 6.10 ne se limitent pas à une violation portant atteinte à la
paix et la sécurité ou à l’intégrité des processus électoraux, mais s’appliquent
généralement à toute violation de la loi. Cette extension permet certains abus
et des peines disproportionnées. Il est recommandé que l’annulation de l’inscription
d’un candidat ou d’un parti soit limitée aux cas où les conditions légales pour
être candidat ne sont pas réunies. Les articles 6.7 et 6.10 devront être
amendés en conséquence.
10. Attribution des mandats
23. Un amendement introduit par la Commission des
questions juridiques et constitutionnelles de la Chambre des représentants de l’Assemblée
parlementaire de Bosnie-Herzégovine (Amendement VII) modifie les règles
applicables à l’attribution des mandats au sein des assemblées cantonales et
des assemblées/conseils municipaux. Cet amendement modifie l’article 13.5 de la
loi existante. Il prévoit, dans les cas qui ne sont pas visés par les
réglementations municipales ou par des dispositions spécifiques de la loi
électorale, que la répartition des mandats doit garantir l’octroi d’un mandat à
au moins « un représentant de chaque peuple constitutif représentant, d’après
le recensement le plus récent effectué en Bosnie-Herzégovine, plus de 3 %
de la population totale de la ville ». Cette disposition est analogue à
celles qui régissent l’attribution de mandats au sein de la Chambre des
Représentants du Parlement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine (article 10.8A),
de l’Assemblée nationale de Republika Srpska (article 11.8A) et du Conseil
municipal de Mostar (articles 19.5 et 19.6), car elle garantit l’octroi d’au
moins un mandat à chaque peuple constitutif représentant au moins 3 % de
la population de la ville. Toutefois, le texte de cet amendement n’est pas
aussi détaillé que celui des articles en vigueur énonçant des règles
similaires. Il est recommandé que l’article 13.5 soit de nouveau amendé
afin d’offrir plus de détails sur chaque étape du processus d’attribution. Si
la visée et la finalité de l’article apparaissent clairement, les procédures d’attribution
gagneraient à être exposées avec plus de détail et de précision.
24. Un point positif peut être signalé : les
amendements contenus dans les articles 33 et 35 répondent à un problème observé
lors des élections de 2006, où tous les mandats n’ont pas pu être attribués en
raison de la limitation légale du nombre de candidats pouvant figurer sur une
liste.
L’article 33 porte de 2 à 5 le nombre maximal des candidats figurant sur une
liste pour une circonscription plurinominale, prévu dans l’article 4.19 de la
loi électorale. L’article 35 ajoute à l’article 4.24 de la loi électorale un
nouveau paragraphe qui précise le nombre maximal des candidats pouvant figurer
sur une liste de compensation. Cet ajout est une mesure positive qui répond à
une recommandation antérieure.
25. Toutefois, aucune action n’a été prise concernant l’article
9.9 de la loi électorale, qui régit les situations où un siège se libère au
terme du mandat d’un candidat indépendant. Selon cet article 9.9, au terme du
mandat d’un candidat indépendant, son siège n’est pas pourvu jusqu’à l’élection
générale suivante. Il est recommandé d’intégrer dans la loi un mécanisme
permettant de pourvoir le siège d’un candidat indépendant si plus de 12 mois
séparent la date des prochaines élections générales de celle où le siège est
devenu vacant. Ce point
est particulièrement crucial pour la Chambre des représentants de
Bosnie-Herzégovine, qui ne comprend que 42 membres.
11. Organes de l’administration
électorale
26. Le rapport final de l’OSCE/BIDDH
sur les élections de 2006 notait que des difficultés avaient été observées
concernant la mise en œuvre des processus de vote et de dépouillement. L’article
8 des amendements semble contribuer à la résolution de ce problème : il impose
aux membres des commissions électorales de suivre des formations régulières s’ils
veulent continuer d’en faire partie. Cette obligation est ajoutée en tant que
nouveau paragraphe dans l’article 2.2 de la loi électorale.
27. Un autre amendement susceptible d’avoir
des effets positifs est l’article 13, qui prévoit qu’une commission électorale
municipale peut compter jusqu’à 7 membres (article 2.12). Cette augmentation de
5 à 7 du nombre des membres des commissions pourrait permettre une
administration plus efficace des processus électoraux. Cet amendement requiert
aussi que les membres soient nommés à la suite et sur la base d’avis de vacance
publics. La Commission électorale de Bosnie-Herzégovine définit dans une
réglementation spécifique la procédure applicable à ces avis.
28. L’article 16 des amendements
modifie le calendrier appliqué à la nomination des membres des commissions d’assesseurs.
La nomination initiale des membres a été avancée, passant de 30 à 45 jours
avant le scrutin. Cette mesure, qui laissera plus de temps pour la formation
des membres des commissions d’assesseurs, doit être considérée comme une
avancée.
12. Vote par correspondance
29. L’article 41 des amendements précise un point ambigu du texte de l’article
5.28 de la loi électorale, relatif au vote par correspondance. Actuellement, l’article
5.28 prévoit qu’un vote par correspondance n’est valide que s’il porte un
cachet postal du jour du scrutin. Toutefois, cet article ne précise pas si le
cachet à prendre en compte est celui du pays où le courrier a été posté. L’article
41 indique clairement que l’enveloppe contenant le bulletin de vote doit porter
le cachet de la poste du pays où le courrier à été posté. Il s’agit d’un
amendement positif.
13. Proclamation et publication des résultats
30. L’article 43 des amendements introduit un nouvel article 5.29a, qui
oblige la Commission électorale de Bosnie-Herzégovine à publier les résultats
préliminaires, non officiels et incomplets des élections pour chaque niveau d’autorité.
Ces résultats doivent être publiés le premier dimanche d’octobre à minuit, deux
fois au cours des 24 heures qui suivent, toutes les 24 heures au
cours de cinq jours suivants et, ensuite, toutes les 48 heures jusqu’à la
proclamation des résultats définitifs, officiels et complets. Cet amendement
améliorerait la transparence et la confiance vis-à-vis des résultats. Par
ailleurs, cette confiance et cette transparence gagneraient également à ce que
le nouvel article 5.29a indique expressément que la « publication »
de ces informations inclut leur mise en ligne sur le site de la Commission. Il
est recommandé que cette obligation soit incluse dans l’article 5.29a et
que la Commission publie tous les procès-verbaux sur son site Internet dès qu’ils
existent sous format électronique.
14. Plaintes et recours relatifs aux
élections
31. Il y a sept amendements au
chapitre 6 de la loi électorale, qui concerne la protection des droits
électoraux. L’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise ont déjà, par le passé,
exprimé leur préoccupation au sujet des insuffisances dans ce domaine.
Toutefois, les amendements ne répondent pas à ces préoccupations.
32. La loi électorale ne
contient aucun droit exprès à une audience publique. Les articles 6.3, 6.6 et
6.9 prévoient qu’une audience publique peut être organisée si la commission d’adjudication
ou le tribunal décide qu’elle est nécessaire. L’OSCE/BIDDH a déclaré que la loi
devrait « permettre aux parties de présenter leurs arguments et leurs
preuves lors d’audiences publiques. Une telle mesure contribuerait à la
transparence du règlement des litiges. »
33. Les normes internationales
exigent que les jugements relatifs au droit électoral soient rendus dans la
transparence. Les procédures visant à déterminer les droits en vertu d’une loi
de l’Etat :
« …doivent
en principe être orales et publiques. La publicité des audiences garantit la
transparence des procédures et constitue donc une protection majeure des
intérêts de l’individu et de la société dans son ensemble. Les tribunaux
doivent rendre publiques les informations concernant l’heure et le lieu des
audiences orales et prendre les dispositions nécessaires pour pouvoir
accueillir les personnes intéressées, dans des limites raisonnables, en prenant
en compte notamment l’intérêt potentiel de l’affaire et la durée de l’audience. »
34. Le droit de présenter des
preuves est inclus dans celui d’introduire un recours. Toutefois, il ressort
des articles 6.3, 6.6 et 6.9 que le droit de présenter des preuves peut dans
les faits être limité. Ainsi, aucune disposition n’instaure de véritable droit
de présenter des preuves, et le plaignant ne peut parfois invoquer que les
« preuves » présentées dans sa plainte. Il est demandé au plaignant
de fournir une « brève description » dans sa plainte (article 6.3),
mais il n’est pas absolument certain d’être autorisé, lors de l’audience, à
présenter des preuves à l’appui de sa plainte. Le plaignant se trouve donc dans
une situation délicate. Cette disposition est par ailleurs contraire au
principe de l’égalité devant les cours et les tribunaux. « Le principe de
l’égalité entre les parties s’applique aussi aux procédures civiles et exige,
notamment, que chaque partie ait la possibilité de contester les arguments et
les preuves présentés par la partie adverse. »
35. Il est préoccupant qu’il n’existe
pas de droit exprès à une audience publique et, tout autant, qu’il n’y ait pas
de garantie précise d’un droit véritable de présenter des preuves à l’appui d’une
plainte. La protection du droit de vote exige que le citoyen dispose de
garanties légales, pour la procédure et pour le fond, parmi lesquelles le droit
à une audience publique et celui de présenter des preuves.
36. Il est recommandé d’amender
la loi électorale de manière à garantir aux plaignants le droit à une audience
publique et celui de présenter des preuves lors de l’audience. Accorder ces
droits aux plaignants n’entraînerait pas une surcharge administrative. De même,
les questions de coûts ou de durée ne peuvent justifier que ces droits ne
soient pas respectés. Il doit être relativement simple, pour un tribunal, de
libérer chaque jour un créneau horaire durant lequel les plaignants sont
entendus au sujet de leur plainte, lors d’une audience publique, et peuvent
présenter des preuves à l’appui de leur plainte.
37. Un amendement à l’article
6.7 de la loi électorale donne à la Commission électorale centrale de
Bosnie-Herzégovine le pouvoir d’imposer des peines « ex officio »
ainsi que lorsqu’elle « statue » sur une plainte. Le rapport final de
l’OSCE/BIDDH sur les élections de 2006 notait que les « autorités d’adjudication
pourraient aussi ouvrir des instructions ex officio. »
Les compétences « ex officio » de la Commission devraient être
examinées attentivement, car elle ne doit pas seulement être un tribunal
impartial : elle doit aussi apparaître comme tel. Comme le Comité des
droits de l’homme des Nations Unies l’a noté dans son Observation générale
n° 32 :
« L’obligation
d’impartialité comprend deux aspects. Premièrement, les juges ne doivent pas laisser
leurs partis pris ou leurs préjugés personnels influencer leurs décisions, ni
avoir des idées préconçues au sujet de l’affaire dont ils sont saisis, ni
encore agir d’une manière qui favorise indûment une partie au détriment de l’autre.
Deuxièmement, le tribunal doit paraître impartial aux yeux d’un observateur
raisonnable. »
38. La Commission risque de ne
pas paraître impartiale si elle exerce à la fois la fonction exécutive d’un
procureur et la fonction judiciaire d’une instance de jugement.
39. L’OSCE/BIDDH a déjà
recommandé, par le passé, que « des délais précis pour l’examen des
plaintes relatives aux médias soient envisagés, en raison du vide juridique qui
existe actuellement sur cette question. »
Aucun des amendements ne porte sur cette recommandation.
III. Conclusion
40. Le présent avis conjoint sur les amendements à la loi
électorale de Bosnie-Herzégovine montre que ces amendements, s’ils traitent
principalement de problèmes techniques à des fins d’éclaircissement et d’amélioration,
répondent aussi à certaines recommandations de fond formulées par le passé, et
doivent à cet égard être considérés comme une avancée. Toutefois, ces amendements
ne répondent pas à d’autres problèmes importants signalés précédemment
concernant les systèmes électoraux aux niveaux national et des entités, qui
sont basés sur l’appartenance ethnique, l’éligibilité et la transparence dans
la détermination des droits lors des litiges électoraux.
