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Strasbourg,
le 1er décembre 2008
Etude
no 414 / 2006
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CDL-EL(2008)020rev*
Or. angl.
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COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA
DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION
DE VENISE)
PROJET
DE CODE DE BONNE CONDUITE
EN
MATIÈRE DE PARTIS POLITIQUES
sur la
base des observations de
M. Carlos CLOSA MONTERO (membre,
Espagne)
M.
Jean-Claude COLLIARD (membre, France)
I.
Introduction
1. Le 17 avril 2007,
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a adopté la Résolution
1546 (2007) invitant la Commission de Venise à élaborer un Code de bonne
conduite en matière de partis politiques qui énoncerait les éléments les plus
importants concernant leur conduite.
2. La Commission de Venise
a, par le passé, élaboré le Code de bonne conduite en matière électorale
(CDL-AD(2002)023rev et le Code de bonne conduite en matière référendaire
(CDL-AD(2007)008), auxquels s’attachent une réputation et une crédibilité
méritées. Ces deux codes s’adressent directement aux autorités publiques et
peuvent par conséquent être lus comme des recueils de règles et de conseils
pour l’évaluation des législations nationales. Par ailleurs, l’expérience et
les réalisations de la Commission de Venise concernant les partis politiques
sont considérables, tant sous la forme d’instruments généraux que sous celle
d’avis spécifiques. On peut citer, parmi ce premier type de textes :
-
CDL-INF(2000)001 Lignes directrices sur l’interdiction et
la dissolution des partis politiques et les mesures analogues adoptées par la
Commission de Venise lors de sa 41e réunion plénière (Venise,
10–11 décembre 1999)
-
CDL-INF(2001)008 Lignes directrices et rapport sur le
financement des partis politiques adoptés par la Commission de Venise lors de
sa 46e réunion plénière (Venise, 9-10 mars 2001)
-
CDL-AD(2004)007rev Lignes directrices et rapport explicatif
sur la législation relative aux Partis politiques : questions spécifiques,
adoptés par la Commission de Venise lors de sa 58e Session plénière
(Venise, 12-13 mars 2004)
-
CDL-AD(2006)014 Avis sur l’interdiction des contributions
financières aux partis politiques provenant de sources étrangères adopté par la
Commission de Venise lors de sa 66e Session plénière (Venise,
17-18 mars 2006)
-
CDL-AD(2006)025 Rapport sur la participation des partis
politiques aux élections adopté par le Conseil des élections démocratiques lors
de sa 16e réunion (Venise, 16 mars 2006) et la Commission
de Venise lors de sa 67e Session plénière (Venise,
9-10 juin 2006).
3. La Commission de
Venise a par ailleurs adopté un certain nombre d’avis sur la législation
relative aux partis politiques de pays tels que l’Arménie (CDL-AD(2003)005),
l’Azerbaïdjan (CDL-AD(2004)025), la Moldova (CDL-AD(2003)008) et l’Ukraine
(CDL-AD(2002)017).
4. La proposition de Code de
bonne conduite en matière de partis politiques présente, en comparaison avec
les instruments ci-dessus, un certain nombre de caractéristiques spécifiques
qui en font un instrument particulier. Elle vise expressément, comme le demande
la Résolution de l’APCE, à renforcer la démocratie interne des partis
politiques et accroître leur crédibilité aux yeux des citoyens, contribuant
ainsi à la légitimité du processus et des institutions démocratiques dans leur
ensemble et favorisant la participation à la vie politique, ainsi qu’à
promouvoir des principes démocratiques tels que l’égalité, le dialogue, la
coopération, la transparence et la lutte contre la corruption (10).
5. Premièrement, afin de parvenir
à cet objectif la Résolution (points 8, 9 et 10) identifiait à cette fin les
destinataires du Code, à savoir les partis politiques ; la lecture de la
Résolution montre par ailleurs que les autorités publiques ne sont pas considérées
comme les destinataires finaux du Code. Deuxièmement, l’objectif de
ce Code diffère largement de celui des codes antérieurs : il vise à offrir
un répertoire de « bonnes pratiques » (et non pas de règles) pour les
agents publics (c’est-à-dire les partis politiques et leurs membres), lesquels
ne sont néanmoins en aucune manière des autorités publiques. A ce sujet, le mot
« code » ne doit pas être entendu au sens d’une codification de
normes, mais comme un répertoire structuré de bonnes pratiques. La finalité de ces
« bonnes pratiques » est d’offrir aux partis politiques des lignes
directrices découlant des pratiques communes et des meilleures pratiques
européennes, ainsi que de fournir aux autorités publiques et aux organes
juridictionnels un outil de référence pour évaluer les pratiques des partis.
6. Compte tenu de ce qui
précède, le Code ne peut évidemment pas avoir un caractère contraignant, de
même qu’il ne peut énoncer des prescriptions ni exiger l’exécution de la part des
autorités publiques (mis à part les cas spécifiques où des normes précises
peuvent exister). La seule interprétation
contraignante possible découle de ce que les partis politiques et leurs membres
doivent faire en vertu de la loi.
7. N’ayant pas le caractère
contraignant propre aux normes législatives, le code pourrait suivant une
interprétation purement légaliste être perçu comme un instrument superflu. L’existence de ce code n’est
toutefois pas superflue ; comme l’indique la Résolution de l’APCE, le Forum
sur l’avenir de la démocratie en Europe a souligné combien il est important
que les partis politiques aient des bonnes pratiques et des normes élevées si
l’on veut inverser le déclin de la confiance des citoyens envers les partis
politiques et combattre les effets que la défection peut avoir sur le
fonctionnement de la démocratie. Tout en conservant dans ce domaine
une position d’humilité, la Commission de Venise doit répondre à la requête
formulée par l’Assemblée parlementaire et accepter de quitter l’ordinaire (et
la sécurité) des avis sur les normes pour proposer des lignes directrices
pouvant contribuer à renforcer les processus démocratiques. Même si elles n’ont pas la
force qu’auraient des normes, ces lignes directrices peuvent aider les acteurs
à proposer des « bonnes pratiques » et offrir un cadre solide pour
l’évaluation des pratiques nationales.
8. Par conséquent, la rédaction des
recommandations de ce Code prend en compte ce contexte. Quand il s’agit des
recommandations que l’on trouve dans les instruments internationaux ou le droit
national, elles sont introduites comme une obligation (c’est-à-dire ce que les
partis doivent faire). Quand on ne trouve pas de normes juridiques explicites soutenant
une pratique, mais que celle-ci résulte des règles internes des partis, ces bonnes
pratiques apparaissent comme un impératif moral (c’est-à-dire ce que les partis
devraient faire).
9. Le Conseil des élections
démocratiques (CED) a réfléchi à la portée et au contenu du Code lors de
plusieurs de ses réunions. En janvier 2007, le Secrétariat a rédigé une
Note sur l’élaboration éventuelle du Code. M. Carlos Closa Montero, membre au
titre de l’Espagne, a rédigé une note préliminaire sur l’élaboration du Code,
sur la base de la note du Secrétariat et de sources additionnelles de l’APCE,
parmi lesquelles la Recommandation 1438 (2000) et la Résolution 1344 (2003) sur
la menace des partis et mouvements extrémistes pour la démocratie en Europe, la
Résolution 1308 (2002) sur les restrictions concernant les partis politiques
dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, la Recommandation 1516 (2001)
sur le financement des partis politiques et la Résolution 1264 (2001), la
Résolution 1320 (2003) et la Recommandation 1595 (2003) sur le code de bonne
conduite en matière électorale. Il s’est également inspiré des débats de la CED
lors de sa réunion de Venise, en mars 2007. La CED, en juin 2007, a
examiné cette note préliminaire, qui exposait la structure du Code et une
procédure pour son élaboration. Conformément à cette procédure, M. Carlos Closa
Montero a rédigé un projet de rapport explicatif (CDL-EL(2008)014). Une réunion
de travail des Rapporteurs s’est tenue à Paris le 21 mai 2008 et, à
la suite de cette réunion, un premier projet de Code, à un stade très
préliminaire, a été soumis à la 75e Session plénière de la
Commission de Venise (12-14 juin 2008) (CDL-EL(2008)013rev) ;
enfin, après cette présentation, un certain nombre de membres ont soumis leurs
observations.
II.
Principes
généraux
1.
Définition
a.
Un type
spécifique d’association
10. Aux fins du présent Code, un parti politique est
une association
ayant pour but de présenter des candidats aux élections en vue d’être
représentée au sein des institutions politiques et d’exercer le pouvoir
politique à un niveau donné (national, régional ou local) ou à ces trois
niveaux.
11. Si quelques rares pays n’ont pas de législation
spécifique concernant les partis politiques, la plupart des Etats membres du
Conseil de l’Europe disposent d’une telle législation, qui vise presque
toujours à distinguer les partis politiques des autres associations, dont
certaines ont aussi une vocation politique. La législation relative aux
partis politiques contribue, de cette manière, à la reconnaissance de leur rôle
essentiel dans le processus démocratique.
b.
Liberté
de création
12. Les partis politiques, dans les Etats
démocratiques, sont des associations libres. Si cela signifie que les
citoyens peuvent librement décider de constituer des partis politiques, les
législations nationales peuvent limiter cette liberté dans certains cas sur la
base de principes compatibles avec la Convention européenne des droits de
l’homme (ci-après la CEDH) et la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme. La Cour a accepté que les législations nationales prévoient
l’interdiction ou la dissolution des partis qui prônent la haine raciale ou
religieuse, le totalitarisme, la promotion de la violence ou l’usurpation du
pouvoir d’Etat.
13. Les partis politiques ne sont, dans aucun Etat
membre du Conseil de l’Europe, créés par les instances publiques. La ligne directrice qui pourrait
découler de cette pratique est la suivante : les organes de l’Etat devraient
s’abstenir de participer à la création des partis politiques et ne doivent pas
limiter le droit de créer des partis politiques au niveau national, régional ou
local.
c.
Cadre
juridique
14. Lorsque les partis politiques font l’objet d’un
cadre juridique, celui-ci doit être compatible avec la Convention européenne
des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme. Les partis doivent respecter ces normes. Les partis politiques, pour
contester un cadre juridique qu’ils jugent incompatible avec des normes
supérieures, doivent toujours employer des moyens légaux.
2. Principes directeurs pour
les partis politiques
15. La prééminence du droit, la démocratie et les
droits de l’homme sont trois des piliers du patrimoine constitutionnel de
l’Europe et du Conseil de l’Europe. Ainsi, les dispositions sur la démocratie, la
prééminence du droit et la protection des droits de l’homme, à côté des normes
qui régissent le système politique et la séparation des pouvoirs, comptent
parmi les principes fondamentaux des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les partis politiques jouent
un rôle essentiel dans toute société démocratique, et les Etats veillent par conséquent
à ce que ces principes leur soient appliqués. Les partis doivent eux aussi
respecter et promouvoir ces mêmes principes, qu’ils doivent prendre en compte
pour leur organisation, leur fonctionnement et leur financement.
a.
Prééminence
du droit
16. Les partis politiques doivent respecter les
valeurs exprimées par les règles internationales relatives à l’exercice des
droits civils et politiques (Pacte
des Nations Unies et CEDH). Les partis doivent respecter la Constitution et la loi. Cependant, rien ne peut les
empêcher de chercher à modifier l’une ou l’autre par les voies légales.
b.
Démocratie
17. Les partis sont une composante de la démocratie.
Leurs activités doivent garantir son bon fonctionnement. Par conséquent, un
engagement vis-à-vis du fonctionnement démocratique interne renforce cette
fonction générale. Bien que peu d’Etats réglementent cette question de
manière détaillée, plusieurs pays exigent que la structure interne et le
fonctionnement des partis soient démocratiques. Cette pratique positive pourrait être diffusée parmi les
Etats membres du Conseil de l’Europe.
c.
Non-discrimination
18. Les partis politiques doivent promouvoir les
valeurs de la CEDH et le principe d’égalité. Les partis ne doivent
exercer contre les personnes aucune discrimination fondée sur les motifs
interdits par la CEDH.
d.
Transparence
et ouverture
19. Les partis devraient donner accès à leurs
documents et leurs débats concernant leurs programmes et leurs idées, à leurs
procédures décisionnelles et à leur comptabilité. Cette pratique renforce la
transparence et concorde avec les principes rigoureux d’une bonne gouvernance.
III.
Organisation
interne des partis politiques
1. Les membres
20. Chacun doit être libre d’adhérer ou de ne pas
adhérer à un parti politique et de choisir le parti auquel il veut adhérer. Si
ce principe est universellement accepté, il est néanmoins très fréquent que les
partis européens appliquent des procédures d’adhésion spécifiques. Celles-ci
permettent de garantir la cohérence nécessaire entre les opinions du candidat à
l’adhésion et le parti. Les meilleures pratiques sont celles qui établissent
clairement dans les statuts du parti les procédures et les conditions
d’adhésion ainsi que les critères à remplir par les membres.
21. Les partis peuvent refuser l’adhésion à tout
candidat qui ne partage pas leurs valeurs ou dont la conduite va à l’encontre
de leurs valeurs et idéaux. Les meilleures pratiques requièrent l’existence
d’organes disciplinaires et de procédures claires, en vue de décisions motivées.
Les partis doivent s’assurer que leurs membres respectent les principes
démocratiques et l’ordre juridique en vigueur.
22. Les bonnes pratiques et les ordres juridiques
européens retiennent le principe de non-discrimination. Par conséquent,
l’adhésion des partis à ce principe doit être prise comme un indicateur de
bonnes pratiques, qui ont un certain nombre d’applications spécifiques. Dans
certains cas, tels que la discrimination fondée sur le sexe, une interdiction
claire existe dans la législation nationale et le droit international. Devraient
être évitées notamment les discriminations fondées sur le sexe, la race, la
couleur, la langue, la religion, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance
à une minorité nationale, la fortune ou la naissance (cf. l’article 14 CEDH).
23. Les partis doivent respecter, le cas échéant,
toute législation nationale interdisant à certains fonctionnaires d’adhérer à
un parti politique (par exemple aux militaires ou aux membres des forces de
l’ordre).
24. Il n’est pas rare que les partis établissent différentes formes
de participation à leurs activités : membre, sympathisant inscrit,
collaborateur, militant, etc. Ces statuts traduisent différents niveaux
d’engagement individuel. Par conséquent, afin de définir les types d’engagement
et de respecter les choix personnels, une bonne pratique consiste à indiquer
clairement, dans les statuts d’un parti, les droits et devoirs liés à chacune
de ces situations. Chacun doit pouvoir choisir librement la forme du lien individuel
qu’il entretient avec un parti.
25. Une pratique bien établie dans la plupart des
Etats européens, conformément aux normes du Conseil de l’Europe,
accorde le droit de vote, au moins aux élections locales, à une partie ou la
totalité des résidents étrangers. Par conséquent, il est aussi logique que les
partis politiques, sauf si le droit national l’interdit, acceptent l’adhésion
des étrangers qui partagent leurs valeurs. La nationalité n’est pas un motif
valable pour limiter le droit d’adhésion des étrangers, et la législation devrait
le prévoir.
26. Même si certains partis peuvent viser à protéger
les intérêts de certaines catégories d’âge spécifiques (par exemple les
retraités), aucune législation nationale ne permet qu’une discrimination fondée
sur l’âge soit appliquée concernant l’adhésion (sauf si c’est l’âge légal du
droit de vote). Au contraire, les pratiques inclusives qui réunissent toutes
les tranches d’âge sont considérées comme des exemples de bonne pratique. Par
ailleurs, il est assez fréquent que les partis créent des structures
spécifiques (par exemple pour les jeunes, et en particulier pour ceux qui n’ont
pas encore l’âge légal du droit de vote) et élaborent des programmes spécifiques
pour intégrer les membres expérimentés.
27. Les partis transnationaux qui existent dans le
cadre de l’Union européenne sont organisés en fédérations de partis nationaux. Cette organisation exclut le
plus souvent l’adhésion directe. Celle-ci ne porte pas atteinte aux principes
démocratiques, et peut renforcer la légitimité des partis.
2.
Organisation
28.
Les principes généraux qui ont inspiré ce Code s’appliquent à l’organisation
d’un parti politique. En particulier :
-
La
représentativité et la réceptivité. Au niveau interne d’un parti, ces principes
signifient que la structure et les procédures du parti doivent représenter
l’opinion de ses membres et devraient tenir compte de cette opinion. Même si
cet engagement n’est pas une obligation juridique, son non-respect est
contraire à la nature même d’une organisation démocratique.
-
La
responsabilité et l’obligation de rendre compte. Les organes (tant collectifs
qu’individuels) doivent être responsables et comptables de leurs actions auprès
de leurs membres. Des procédures devraient garantir la responsabilité et
l’obligation de rendre compte – au niveau interne (et externe) – des actions et
des politiques. Même si cet engagement n’est pas une obligation juridique,
son non-respect est contraire à la nature même d’une organisation démocratique.
-
La
transparence. Les statuts et les programmes des partis politiques devraient
être rendus publics. La publication des rapports financiers améliore la
transparence et renforce la confiance du public vis-à-vis des partis
politiques. Même si cet engagement n’est pas une obligation juridique,
son non-respect est contraire à la nature même d’une organisation démocratique.
29. La législation de plusieurs pays du Conseil de
l’Europe prévoit que les partis politiques doivent se doter de statuts pour
pouvoir être reconnus et/ou enregistrés. Ces statuts doivent être conformes à
la Constitution et à la législation nationale, ainsi que refléter les règles
internationales contenue dans la CEDH. Le non-respect des statuts des partis
représente dans certains systèmes juridiques une violation qui peut être
contestée dans les juridictions en dehors du parti. Dans la mesure où
le respect des statuts peut être une obligation juridique, les statuts des
partis peuvent être considérés comme des documents ayant une force juridique.
30. Les statuts des partis définissent généralement les
droits et les obligations de leurs membres, les organes et les procédures de
prise de décision. Dans certains systèmes juridiques nationaux, la loi prévoit
que les statuts contiennent une procédure d’amendement. Quand à ces normes
législatives se rajoutent des dispositions statutaires explicites prévoyant la
participation des membres dans le processus d’amendement par la voie d’un vote,
cela constitue l’un des meilleurs exemples des bonnes pratiques.
31. En tant que norme interne, les statuts ont aussi
pour fonction essentielle de définir des procédures disciplinaires qui peuvent
affecter les droits des membres. En cas de manquement à ces exigences, ou de
méconnaissance grave des règles du parti, des mesures disciplinaires peuvent
être prises, la plus sévère étant l’exclusion. Ces mesures doivent être régies
par une procédure définie dans les statuts du parti, dans le respect des droits
de la défense. Afin d’éliminer toute impression de décision arbitraire, il est
important que des mécanismes de recours existent.
32. Quand la loi le prévoit, les partis doivent
définir dans leurs statuts leur organisation nationale, régionale et locale. Quand
il n’y a pas de norme législative qui l’exige, leur introduction aide à
appliquer les principes de la bonne gouvernance identifiés ci-dessus. A chacun
de ces niveaux, les décisions importantes doivent être prises par des instances
composées de l’ensemble des adhérents ou de leurs représentants et se
réunissant régulièrement. L’organe suprême (assemblée ou congrès national) se
réunit de préférence au moins une fois par législature. Dans l’intervalle, les
décisions sont prises par les organes exécutifs. Ceux-ci doivent être composés
essentiellement de membres élus par les adhérents, selon les procédures prévues
par les statuts du parti.
33. Les procédures décisionnelles doivent être
clairement définies dans les statuts. Lorsque cela est possible
(c’est-à-dire au niveau local), les décisions doivent être prises par les
membres eux-mêmes ; dans les autres cas, les décisions seront prises
suivant le principe de la représentation démocratique.
34. Les procédures organisationnelles du parti
doivent permettre aux adhérents de faire remonter leur opinion jusqu’au sommet
de l’organisation.
3.
Désignation
des dirigeants et des candidats aux élections
35. Que ce soit directement ou
indirectement, les dirigeants des partis doivent être choisis démocratiquement
à tous les niveaux (local, régional, national et européen). Cela signifie que
les membres doivent avoir la possibilité de voter pour faire ce choix. Les
pratiques de sélection par la base des candidats aux responsabilités au sein du
parti et aux élections sont une bonne expression de la démocratie interne,
extrêmement appréciée par les citoyens.
36. De la même manière, que ce soit directement ou
indirectement, les candidats aux élections de tout niveau (local, régional,
national et européen) doivent être choisis démocratiquement.
37. D’après les règles et la pratique internationaux,
qu’il s’agisse de leurs dirigeants ou des candidats aux élections, les partis
doivent respecter le principe de la non-discrimination entre les sexes. La
législation et les pratiques de plusieurs Etats européens ont franchi une étape
supplémentaire, avec l’introduction de quotas destinés à améliorer l’équilibre
entre les femmes et les hommes ou, plus directement, à instaurer une
représentation égale des femmes et des hommes. Ces pratiques sont spécifiques à
des pays et des partis donnés, mais l’introduction de mesures pour la parité
entre les sexes s’observe de plus en plus fréquemment. A contrario, les
situations où existe de manière continue et répétée une représentation inégale
des femmes et des hommes ne peuvent en aucune manière être considérées comme le
signe d’une bonne pratique.
IV.
Financement
38. Le financement des
partis doit respecter les principes de la responsabilité et de la transparence.
La Commission de Venise a étudié cette question de manière détaillée dans ses
Lignes directrices sur le financement des partis politiques.
1. Sources
39.
Un parti peut demander à ses adhérents de payer une cotisation, dont il fixe
librement le montant, lequel ne doit cependant pas avoir de caractère
discriminatoire. Le non-paiement de la
cotisation peut être un motif d’exclusion du parti.
40.
Un parti peut recevoir des dons dans les limites fixées par la législation
nationale, qui peut interdire les dons provenant de certaines sources. Les dons
privés ne peuvent en aucun cas être interprétés comme accordant le droit
d’influencer et/ou de modifier le programme et/ou les politiques d’un parti. Les
partis doivent respecter les dispositions législatives qui exigent que
l’origine des dons privés reçus par les partis soit divulguée.
41.
Lorsque la législation prévoit un financement public, les partis politiques
doivent avoir accès à ce financement sous réserve, éventuellement, de certaines
exigences minimales. Ces exigences doivent
être raisonnables et non discriminatoires. Mis
à part les différentes formes de financement prévues par la loi, les partis
doivent s’interdire de recevoir une aide, financière ou autre, de la part des
autorités publiques, et notamment de celles dont leurs membres assurent la
direction.
2. Limitations
42.
Un parti ne peut recevoir, pour son financement, aucune aide occulte ou obtenue
de manière frauduleuse.
43. Pour le financement des campagnes électorales,
les partis doivent s’assurer que leurs candidats respectent les règles en
vigueur, notamment lorsque les dépenses électorales sont plafonnées.
3.
Mécanismes
de contrôle
44. Tout parti politique doit prévoir dans ses
statuts des mécanismes chargés du contrôle de ses comptes au niveau national et
de la supervision de ses comptes aux niveaux régional et local. En outre, il
doit être soumis à l’audit par les organes compétents de l’Etat, notamment en
matière de financement.
V.
Fonctions
politiques
1. Programme
45.
Une des fonctions les plus importantes d’un parti politique est l’élaboration
d’un programme qui, dans les meilleures pratiques, résulte d’un débat interne
entre les adhérents et doit être approuvé suivant une procédure définie. Le programme guide l’action du parti lorsqu’il
arrive au pouvoir.
46.
Les programmes des partis ne sont pas des contrats juridiquement
contraignants ; leur mise en œuvre ne peut pas être exigée légalement et
tous les Etats européens reposent sur le principe de la démocratie
représentative, qui exclut le mandat impératif. Néanmoins,
le programme contient des orientations qui permettent aux citoyens de
comprendre et de distinguer les politiques des différents partis sur des
questions spécifiques. Dans ce sens, les
programmes servent non seulement à éclairer le choix des citoyens mais ils
constituent en outre une sorte de « contrat officieux » ou
d’engagement moral entre les partis et les électeurs.
Par conséquent, la publication du programme répond non seulement au
principe de la transparence, mais elle permet aussi de renforcer la
responsabilité. Par ailleurs, comme il peut
être consulté tout au long du mandat électoral, le programme permet aussi de
vérifier le respect des promesses électorales.
47.
Une mesure de bonne gouvernance consiste, lorsqu’un parti modifie son programme
après son arrivée au pouvoir, à ce qu’il explique les raisons de ce changement.
2. Formation
48. Un parti devrait veiller à la formation civique
et politique de ses adhérents. Il peut créer à cette fin un établissement de
formation, lequel peut bénéficier d’une aide spécifique en supplément de celle
qui est accordée au parti lui-même.
3. Elections
49.
Les Etats membres du Conseil de l’Europe ont des approches différentes quant au
régime appliqué aux activités des partis politiques et à leur participation
dans la vie politique, notamment aux élections. Les aspect spécifiques de la
participation des partis aux élections ont été traités par les rapports de la
Commission de Venise à ce sujet. Les partis
politiques ont pour but la participation au processus politique, principalement
en présentant des candidats aux élections. Les partis, bien entendu, conservent
leur importance tout au long du processus électoral mais, lorsque les électeurs
entrent en scène, le fait de la représentation politique perd une part de sa
pertinence. Une fois que les élections ont eu lieu, et même le jour du scrutin,
l’ensemble des règles juridiques et constitutionnelles (et tout
particulièrement celles qui s’appliquent aux procédures de recours) portent sur
des situations particulières dans lesquelles il s’agit d’assurer l’égalité de
traitement entre tous les candidats et tous les citoyens.
50. C’est un fait généralement reconnu que le système électoral
exerce une influence importante sur la structure interne de chaque parti. Dans
un système électoral majoritaire uninominal à un tour fondé sur les candidats,
par exemple, le rôle des partis se limite presque exclusivement à assurer le
soutien politique de leur candidat et à recueillir les contributions au
financement de la campagne électorale. Dans un système proportionnel à liste bloquée,
par contre, les partis conservent des prérogatives très importantes, notamment
pour définir la place de chaque candidat sur la liste.
4.
Exercice
des fonctions et rôle dans l’opposition
51. Les principes généraux énoncés par ce Code
s’appliquent quand le parti est au pouvoir comme quand il fait partie de
l'opposition.
52. Les membres des partis doivent faire une
distinction claire entre leur allégeance aux partis et leurs obligations dans
l’exercice de leur fonction. La mise en œuvre du programme du parti est
inhérente à la notion d’élection démocratique, toutefois elle doit toujours
être en concordance avec la législation sur la fonction publique. Normalement,
les législations nationales interdisent aux membres de l’administration
publique d’abuser de leurs pouvoirs ou de chercher un avantage afin de créer
des conditions discriminatoires pour d’autres forces politiques. Même quand ces
obligations n’apparaissent pas explicitement dans la législation, le respect du
principe sus-mentionné est en accord avec les principes de ce Code et leur
violation peut être considérée comme illégale.
53. En principe, le cadre juridique concernant
l’opposition est moins important que celui concernant les autorités, voire même
inexistant. La fonction d’opposition implique des contrôles scrupuleux, des
observations et vérifications des agissements et actions des autorités et
fonctionnaires publics. Cependant, le principe de la bonne gouvernance suggère
que les partis de l’opposition (ainsi que les partis au pouvoir) devraient
s’abstenir de toute action qui puisse éroder le débat démocratique et qui
puisse par conséquent compromettre la confiance des citoyens envers les responsable
politiques et les partis.
54. La corruption politique est généralement
considérée, dans toutes les législations européennes, comme une forme de
criminalité. Les partis politiques doivent donc lutter contre la corruption non
seulement en raison de son caractère criminel, mais aussi parce que la
corruption politique, lorsqu’elle est répandue, affecte en général la confiance
des citoyens vis-à-vis des partis et menace en définitive l’ensemble du
processus démocratique. Ces raisons expliquent
l’intérêt des mécanismes permettant de combattre la corruption politique, tels
que les codes d’éthique pour les membres de partis exerçant des responsabilités
publiques. Par ailleurs, le fait que des personnes condamnées pour des faits de
corruption ne soient pas exclues de leur parti donne aux citoyens le sentiment
que la corruption s’étend à l’ensemble du parti concerné (et même à tous les
partis) et cela contribue à jeter le discrédit sur toute la sphère politique. Par conséquent, le respect
des principes de base de la démocratie n’est pas compromis lorsque des membres
d’un parti condamnés pour corruption ne peuvent plus exercer leurs fonctions,
ni être candidats à une élection ni rester membres de ce parti.
55. Le mandat représentatif rend un élu indépendant
de son parti après l’élection. Ceci lui permet en principe de changer de parti
pendant l’exercice de son mandat. Dans certains cas spécifiques, il se peut
qu’ils existent des raisons qui puissent le justifier (par exemple la
disparition d’un parti). Toutefois, dans d’autres cas, ces pratiques peuvent
être principalement inspirées par des intérêts privés ou même liées à la corruption. Elles affaiblissent le
système des partis et compromettent la confiance des citoyens vis-à-vis du jeu
politique et électoral. Même si la loi protège les élus, les partis doivent
veiller à ce que ces pratiques ne donnent pas lieu à des agissements frauduleux
non démocratiques. Il convient de saluer les pratiques telles que les accords
par lesquels les partis s’engagent mutuellement à refuser l’inclusion d’un
responsable élu sur la liste d’un autre parti.
56. Les partis devraient informer la société civile
et les électeurs sur leurs activités et adopter toute mesure et pratique
possibles pour augmenter leur niveau de transparence, offrir des possibilités
de critique constructive et donner un instrument permettant d’évaluer les
résultats.
5.
Coopération
internationale
57. La coopération internationale entre les partis
partageant la même idéologie est une pratique largement répandue. Certains
partis ont développé leur dimension internationale en aidant des partis
« frères » de pays étrangers. Par le passé, ces pratiques ont
contribué, par exemple, au renforcement de la démocratie dans un certain nombre
de pays européens. Chaque fois que cette assistance est compatible avec la
législation nationale et conforme à la Convention européenne des droits de
l’homme et aux règles européennes, elle doit être considérée comme une bonne
pratique car elle contribue à l’instauration de systèmes de partis
démocratiques et solides.
