№ Заключения. 542 / 2009                                                                                              ор. англ.

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ЗАКОН

(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)

ПРОЕКТ СОВМЕСТНОГО ЭКСПЕРТНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ

В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

подготовлено Венецианской комиссией

и ОБСЕ/БДИПЧ

на основе комментариев

Г-на Евгения ТАНЧЕВА (член Венецианской комиссии, Болгария)

Г-на Даниэля СМИЛОВА (Эксперт, БДИПЧ ОБСЕ)

Г-на Джесси ПИЛГРИМА (Эксперт, БДИПЧ ОБСЕ)

I. ВВЕДЕНИЕ

1. В своем письме от 7 мая 2009 года, адресованном Заместителю Главы Центра ОБСЕ в Бишкеке, заместитель председателя комитета по этике и регламенту Жогорку Кенеша Кыргызской Республики запросил произвести обзор Законопроекта о политических партиях в Кыргызской Республике (далее Законопроект) СDL (2009)099), как со стороны ОБСЕ/БДИПЧ, так и со стороны комиссии Совета Европы «За демократию через право» (далее Венецианская Комиссия).

2. Данное экспертное заключение было разработано в ответ на вышеупомянутый запрос. Данное Заключение основано на неофициальном переводе Законопроекта на английский язык, предоставленном Центром ОБСЕ в Бишкеке. Стоит отметить, что при переводе возможны неточности.

3. Данное Заключение было подготовлено господами Даниэлем Смиловым и Джесси Пилгрим (эксперты ОБСЕ/БДИПЧ) и г-ном Евгением Танчевым, членом Венецианской комиссии.

4. Данный проект экспертного заключения будет обсуждаться Венецианской комиссией на ее 80 Пленарном заседании в октябре 2009 г. 

II. СФЕРА РАССМОТРЕНИЯ

5. Сфера рассмотрения данного Заключения включает Законопроект, рассматриваемый в основном в отрыве от остального Кыргызского законодательства по таким вопросам, как налогообложение, выборы, НПО и стандарты бухгалтерской отчетности.

6. Помимо этого, хотя авторы данного Заключения и пытались учитывать Конституцию Кыргызстана и законодательство, регулирующее регистрацию общественных объединений, всеобъемлющий анализ прочего законодательства повысил бы понимание общего воздействия предложенного Законопроекта на правовую базу по политическим партиям.

7. Данное Заключение по законопроекту о политических партиях в Кыргызстане имеет своей целью проведение анализа положений предложенного законопроекта в свете их потенциального воздействия, возможностей неправильного толкования или применения, и обязательств в рамках ОБСЕ и международных принципов, закрепляющих право на свободу ассоциации. Данный анализ также рассматривает модель, предложенную Законопроектом, в свете практики регулирования деятельности политических партий в устоявшихся демократиях.[1]

8. Данное Заключение не предрешает любые рекомендации, которые ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия могут разработать в отношении Законопроекта в будущем.

III. РЕЗЮМЕ

9. В общем, законопроект следует демократическим стандартам и общепринятой практике, закрепленным в ряде международных документов.[2] Однако решающим тестом на соответствие данного закона соответствующим международным стандартам станет его практическая реализация. В частности, законопроект необходимо усилить в некоторых областях для обеспечения полного уважения права на свободу ассоциации, так как текст необоснованно ограничивает это право. Перефразирование некоторых положений также было бы полезным с точки зрения обеспечения ясности, доработки и упрощения, в особенности в отношении правоприменительных процедур. Законопроект предлагает некий политический выбор, что может оказаться сомнительным, а потому заслуживает пересмотра. Далее, некоторые двусмысленные и неопределенные аспекты, встречающиеся в Законопроекте, возможно, стоит рассматривать в других сферах, не только в области регулирования политических партий. В этой связи некоторые из рекомендаций по улучшению данного Законопроекта можно сформулировать следующим образом:

A. Можно доработать определение политических партий, содержащееся в Законопроекте, таким образом, чтобы подчеркнуть особую роль политических партий в сравнении с другими ассоциациями.

B. Запрет на «основание политических партий на основе…национальной, этнической принадлежности граждан» и «религии» необходимо прояснить во избежание излишне ограничительной интерпретации и уважения права на свободу ассоциации. Похвально, что нормативная база и практика интерпретации подобных ограничительных положений в Кыргызстане принимает во внимание прецедентное право Европейского Суда по Правам Человека, которое обеспечивает общий справедливый баланс между легитимными соображениями государственной безопасности и правом на свободу ассоциации. Особенно важно, чтобы Законопроект не понимался как инструмент запрета политических партий, члены, сторонники или лидеры которых происходят из отдельной этнической группы или религиозного течения, или же тех партий, название которых содержит название отдельной религии, или которые направлены на достижение социальных и конституциональных перемен, которые по своей природе демократичны и достигаются законными и демократичными способами.[3]

C. Запрет политических партий на профессиональной основе можно пересмотреть как крайне необычный для современных демократий, и как таковой попадающий под сомнение на предмет его соответствия праву на свободу ассоциации. Статья 6 Законопроекта также, похоже, излишне ограничительно вводит формальные требования не только для вступления, но и для выхода из политической партии.

D. Таким же образом, запрет политических партий «основанных на религии» может быть неправильно истолкован, а потому рекомендуется его пересмотреть так, чтобы он не запрещал все политические партии, члены, сторонники или лидеры которых происходят из отдельного религиозного течения.

E. Положение о запрете деятельности международных политических партий и их представительств, хотя и является легитимным, не должно исключать возможность сотрудничества национальных политических партий с иностранными партиями, которое может оказаться полезным для развития системы политических партий в Кыргызстане.

F. Необходимо закрепить более ясные требования к формированию политических партий на основе демократических принципов. Рекомендуется разработать отдельное положение в Законопроекте с учетом того, однако, что Законопроект не должен излишне вмешиваться в вопросы внутренней организации партий.[4]

G. Принципы членства, предусмотренные Законопроектом, разумны и не вызывают нареканий. Однако запрет на политическую деятельность судей, военных и сотрудников органов безопасности необходимо прояснить с тем, чтобы не запрещать им участвовать в голосовании, присутствовать на партийных мероприятиях как частное лицо и т.д.

H. Рекомендуется прояснить требования по «фиксированному членству».

I. Положение Законопроекта об уставе партии и программах политических партий должно быть исключительно формальным, не подразумевая оценки партийной идеологии по существу. Единственным требованием к программам и уставам партий должно быть их соответствие требованиям закона и конституции.

J. Законопроекту необходимо установить положительную обязанность Министерства юстиции по рассмотрению заявлений на регистрацию партии в разумные сроки. Законопроект должен четко предписывать, что в случае невыполнения Министерством юстиции требований по рассмотрению заявления, партия имеет право обратиться в суд.

K. Положение о том, что «Министерство юстиции имеет право требовать объяснений со стороны руководящих органов политических партий по вопросам, связанными с нарушениями устава политической партии и законодательства» необходимо сузить для исключения возможности чрезмерного вмешательства Министерства в дела политических партий.[5] Концепция перерегистрации, которая впервые упоминается в статье 11, также может оказаться проблематичной в свете международных стандартов.

L. Для укрепления партийной системы, Законопроект мог бы наделить политические партии особыми привилегиями по сравнению с другими общественными объединениями: например, предусмотрев государственную поддержку в проведении их основной деятельности (либо в неденежной форме, либо в виде финансовой поддержки). Данный вариант особенно рекомендован, так как он поддерживает развитие стабильной системы политических партий.

M. Полномочия Министерства по выдаче предупреждений «в случаях, когда политическая партия предпринимает действия, выходящие за пределы ее целей и задач, определенных в Уставе, или не выполняет требования действующего законодательства» необходимо сузить с тем, чтобы предотвратить чрезмерно навязчивую оценку сути целей и задач политической партии со стороны Министерства.

N. Законопроект должен прояснить, что приостановление деятельности политической партии не может инициироваться и применяться за относительно мелкие нарушения законодательства. Положение, которое предусматривает особую защиту от приостановления деятельности партий, представленных в парламенте, противоречит принципам, требующим отсутствия дискриминации и равного отношения перед законом. Это положение рекомендуется переформулировать для отражения этих принципов. Положение Законопроекта, предусматривающее приостановление деятельности политической партии в случае ее неучастия в двух выборах, необходимо пересмотреть и признать, что политические партии могут играть свою роль не только на выборах, но также и в разработке государственной политики и ведении государственных дел.[6] Это положение необходимо улучшить с тем, чтобы оно гласило, что политическая партия может легитимно существовать, даже если она не выдвигает кандидатов на выборах.[7]

O. Положение законопроекта, которое гласит, что «прекращение деятельности политической партии влечет за собой прекращение деятельности ее парламентской фракции» необходимо переработать с тем, чтобы сохранение мандата избранного депутата не зависело от продолжения деятельности политической партии.

P. Законопроект должен предусматривать гораздо более совершенный механизм правоприменения, включая штрафы за относительно мелкие нарушения, и предупреждения, приостановление деятельности и роспуск только за очень серьезные нарушения. Приостановление деятельности и роспуск, таким образом, рекомендуется ограничить только случаями серьезных нарушений, упомянутых в статье 3 и процессуальными требованиями статьи 5 Законопроекта.[8]

Q. Кыргызские законодатели также могли бы рассмотреть вопрос введения положений об особых основаниях и процедурах признания партии неконституционной и сослаться при этом на юрисдикцию Конституционного суда.

R. Настоятельно рекомендуется включить в Законопроект ограничения по частным пожертвованиям (или запрет на пожертвования выше определенного предела). Более того, можно рассмотреть вариант предоставления политическим партиям государственной поддержки в том или ином виде.

S. В общем, политическим партиям не рекомендуется владеть фирмами и компаниями, так это ведет к патронажу и (возможно) коррупции. Подобное владение должно ограничиваться издательствами и прочей деловой деятельностью, играющей ключевую роль в их деятельности.

T. Законопроект должен предусматривать публикацию годовых отчетов политических партий в официальной государственной газете или на веб-сайте Министерства юстиции.[9]

U. В финансовой отчетности по расходам было бы полезно, если бы Законопроект требовал от политических партий раскрывать их расходы на связи с общественностью и рекламу в средствах массовой информации отдельно. Касательно доходов, было бы полезно, чтобы Законопроект разграничивал финансовые и нефинансовые пожертвования.

IV. АНАЛИЗ И РЕКОМЕНДАЦИИ

10. Одна их целей законодательства о политических партиях заключается в том, чтобы подчеркнуть их центральную роль в функционировании демократии. А потому законы о политических партиях, как правило, подчеркивают особую роль политических партий в «формировании волеизъявления народа».[10] Однако Законопроект, похоже, не содействует развитию этой особой роли политических партий в сравнении с другими объединениями. Можно рассмотреть вопрос включения в Законопроект положения, предложенного Кодексом хорошей практики в области политических партий Венецианской комиссии.[11]

11. Более того, определение политической партии в Законопроекте указывает, что политическая партия должна «реализовывать политическую волю отдельной части общества». Это приемлемое (плюралистическое) определение партийной конкуренции, но при этом Законопроекту не обязательно ограничиваться этим ограниченным взглядом. Возможно наличие политических партий, которые заявляют о том, что представляют интересы общества в целом, в рамках одного и более ограниченных подходов. В действительности во многих современных демократиях это стало доминирующей формой партийной репрезентации.

12.Некоторые части статьи 3 двусмысленны и проблематичны. Во-первых, запрет на «создание политических партий на основе профессиональной, расовой, национальной, этнической принадлежности граждан» слишком широк и проблематичен. Стоит отметить, что это положение Законопроекта выходит за рамки ограничительных положений о формирования политических партий, закрепленных и Конституции Кыргызстана (Статья 8). Подобное положение должно сопровождаться другими критериями, такими, как дискриминационный или закрытый характер членства, или формирование полувоенных организаций или же объединений, которые прибегают к применению силы в реализации своей политики.

13. Требуется доработать предлагаемый запрет. Во-первых, запрет политических партий, сформированных на профессиональной основе, необычен, и не соответствует принципам демократического плюрализма. Этот запрет также не совместим с правом на свободу ассоциации, которое может быть ограничено лишь в очень ограниченном круге обстоятельств, когда ограничение действительно необходимо в демократическом обществе. По форме эта статья, похоже, запрещает также партии трудящихся,[12] партии бизнесменов, и любые другие партии, сформированные вокруг общей цели, которая возникает из выбранной человеком профессии или способа жизнеобеспечения. Подобный запрет противоречит принципам свободы ассоциации и равного отношения перед законом.  Данное положение необходимо пересмотреть.

Во-вторых, запрет политических партий, сформированных на национальной или этнической основе, также потенциально слишком широк и не соответствует свободе ассоциации. Для того, чтобы подобное положение было принято как разумное ограничение свободы ассоциации, которое действительно необходимо в демократическом обществе, необходимо доказать, что деятельность или цели политической партии представляют реальную угрозу для государства и его институтов. Трудно принять заключение о том, что все политические партии, сформированные на основе национальной или этнической принадлежности, учитывая исключительно юридический текст без учета всех существующих фактов, должны считаться угрозой для государства.  Хотя и может считаться приемлемым, согласно заявлению Европейского Суда по Правам Человека, запрет политической партии, которая демонстрирует «отношение, не уважающее» конституционный порядок в государстве, доказательства подобного отношения должны основываться на фактах, а не на общей презумпции, применимой ко всем национальностям и этническим группам. Для того чтобы подобные запреты были приемлемыми, они должны очень узко интерпретироваться и применяться судьями и прочими должностными лицами. Ведь если эти положения рассматривать в широком смысле, к примеру, в случае запрета партий, члены или руководители которой - это преимущественно представители определенной этнической группы (меньшинства), запреты могут считаться недемократичными. Возможности различной интерпретации, которые возникают из формулировки, создают возможности для злоупотреблений. Возможность развития конституционно обоснованной практики также не исключается, но и не гарантируется. А потому рекомендуется пересмотреть и прояснить данное положение во избежание создания моментов, когда административные и судебные органы могут действовать по своему усмотрению, и для устранения возможностей для злоупотреблений.[13]

14. Далее, запрет политических партий «на основе религии», хотя и является конституционным требованием в Кыргызстане (Статья 8), создает те же возможности для неправильного толкования, как описано выше. При всех обстоятельствах данный запрет должен рассматриваться очень узко, для запрета формирования партий, чья воинствующая религиозная природа представляет собой серьезную и непосредственную опасность для конституционного порядка. Похвально, что нормативная база и практика интерпретации подобных ограничительных («воинствующая демократия») положений в Кыргызстане учитывает прецедентное право Европейского Суда по Правам Человека по данной теме, которое создает справедливый баланс между легитимными соображениями государственной безопасности  и правом на свободу ассоциации. Особенно важно, чтобы данное положение Законопроекта не рассматривалось как запрещающее все партии, чьи члены, сторонники или лидеры происходят из отдельного религиозного течения, или же тех, чье официальное наименование попросту включает название отдельной религии, или же которые стремятся к достижению социальных и конституционных перемен, которые по своей природе демократичны и достигаются законными и демократическими способами. В его нынешней редакции данное положение не дает гарантий того, что в будущем удастся избежать таких опасных и чрезмерно ограничительных интерпретаций. В этой связи рекомендуется переформулировать данное положение с учетом этой обеспокоенности.[14]

15. И, наконец, последний параграф статьи 3 – запрет на деятельность международных политических партий и их представительства – является, конечно, легитимным суверенным выбором каждого государства. Однако он представляется чрезмерно широким и может привести к исчезновению определенных форм международного сотрудничества, которые могли бы быть полезными для развития системы политических партий в Кыргызстане. Во-первых, если запрет нацелен на иностранные политические партии, которые пытаются конкурировать на выборах в Кыргызстане или в общественных дебатах, этот запрет легитимен. Однако если он запрещает сотрудничество между национальными политическими партиями и иностранными политическими партиями в области обучения активистов, разработки программ и платформ, семинаров, конференций и участия в региональных программах, это положение может считаться излишне ограничительным.

16. Похвально, что статья 4 Законопроекта содержит принцип равных возможностей применимо к членам политических партий. В общем, данное положение содержит самые важные принципы, которые должны соблюдать партии. Европейская Комиссия Совета Европы За демократию через право (Венецианская комиссия) предложила более ограниченное и структурированное описание этих принципов как указано ниже:[15]

a.                  Верховенство закона

17. Политические партии обязаны соблюдать ценности, закрепленные в международных правилах в области реализации гражданских и политических прав (Пакт ООН и ЕСПЧ). Партии должны соблюдать Конституцию и законодательство. Однако ничто не может мешать им стремиться к изменению как Конституции, так и законодательства, законными способами.

б. Демократия

18. Партии являются неотделимой частью демократии, и их деятельность должна способствовать ее хорошему функционированию. В этой связи приверженность внутреннему демократическому функционированию усиливает эту функцию. Хотя несколько европейских государств детально регламентируют это требование, несколько стран требуют того, чтобы внутренняя структура и деятельность партий были демократичными. Этим позитивным опытом можно было бы обменяться с несколькими странами-участницами Совета Европы.

c. Отсутствие дискриминации

19. Политические партии не должны действовать в нарушение ценностей ЕСПЧ и принципа равенства. Партии должны обеспечить отсутствие дискриминации в отношении лиц на любом основании, запрещенном ЕСПЧ.

d. Прозрачность и открытость

20. Партии должны предоставлять доступ к своим программным и идеологическим документам и дискуссиям, к процедурам принятия решений и счетам партии для повышения уровня прозрачности и соответствия разумным принципам добросовестного управления.

21. Законопроект выходит за рамки этих требований и включает дополнительные принципы, такие, как «коллегиальность» и «гуманизм», которые понимаются как элементы внутренней демократии, закрепленные в Конституции. Если рассматривать их в контексте вышеупомянутых ценностей, эти два определения не представляются проблематичными.

22. Термин «гласность» необходимо интерпретировать как полный эквивалент прозрачности соответственно европейскому конституционному наследию. Особенно в последние годы прозрачность тесно связана с деятельностью по борьбе с коррупцией. Поскольку партийное финансирование является важной областью для потенциальной коррупционной деятельности, здесь особенно важно подчеркивать прозрачность.

23. Процедура формирования политических партий, закрепленная в статье 5 Законопроекта, следует основным принципам современной демократии и не является необоснованно ограничительной за исключением ограничений, связанных с требованиями по географии и количеству членов политических партий. Касательно требуемого числа членов, стоит отметить, что поскольку Законопроект не дает политическим партиям никаких значимых «особых привилегий», требования по количеству членов не представляются обоснованными. Более того, поскольку тенденция заключается скорее в «местном контроле» и децентрализации государственных служб (см. Европейскую Хартию о Местном Самоуправлении), не представляется абсолютно необходимым требование закона по такой жесткой иерархической структуре для формирования политической партии. Еще одним потенциально обременительным требованием является требование региональных филиалов и отделений. В общем, лучше, когда требование концентрируется на членстве и реестре членов, нежели на отделениях и партийной инфраструктуре, которые дорогостоящи и могут помешать формированию партии.

24. Принципы членства, предусмотренные в статье 6 Законопроекта, являются разумными и не вызывают нареканий. Запрет на членство в партиях военнослужащих, сотрудников полиции и судей является приемлемым компромиссом в свете права на свободу ассоциации. Стоит отметить потенциальную проблему во фразе «…и их действия в поддержку отдельной политической партии не разрешены в Кыргызской Республике», поскольку она представляется слишком широкой. По форме она может интерпретироваться как запрет на голосование за отдельную политическую партию на выборах, что явно противоречит конституции и принципам демократии. Далее, а как насчет посещения публичных мероприятий, организуемых политическими партиями, как частное лицо? Данное положение можно интерпретировать и как запрет на подобные действия, что сомнительно и чрезмерно ограничительно. В общем, в данное положение необходимо внести ясность во избежание возможного неверного толкования и необоснованных ограничений прав, связанных со свободой ассоциации.

25. Требование «фиксированного членства» неясно. Является ли это требованием по регистрации членов и ведения реестров? Если так, то данное положение может быть излишним. Или же это положение требует того, чтобы в любой момент времени в той или иной партии состояло не менее 1,800 членов? Законопроект выиграл бы от прояснения этого вопроса.

26. Второй параграф статьи 7 указывает на то, что внутренние дела политических партий должны быть организованы демократическим образом. Это было бы лучше предоставить в отдельном положении Законопроекта. Так же, Законопроект должен предоставлять руководство путем точного описания минимальных демократических требований, которым должна следовать политическая партия. К примеру, имеют ли все члены партии равную силу голоса на выборах лидера (один человек – один голос)? Как часто необходимо проводить выборы лидера, и каким должен быть максимальный промежуток времени между выборами? Какие должности являются выборными? Самым лучшим местом для подобных разъяснений представляется статья 8, которая регламентирует вопросы устава (относительно программ политических партий) политических партий.[16]

27. Важно, чтобы требования статьи 9 Законопроекта не превращались в содержательные стандарты – требования для оценки целостности и политического качества программ политических партий. Требования должны быть скорее формальными, не обязывающими политическую партию следовать конкретной содержательной идеологии, набору принципов или требованиям к партийной деятельности. Было бы чрезвычайно проблематично, если бы административные или судебные органы рассматривали рациональность и целостность политической программы, целей и принципов партии, и выносили суждения на предмет того, выполняет ли их партия. Подобную оценку должны проводить общественность и избиратели.

28. В дополнение к вышесказанному, если программа воинственно антидемократична, власти будут уполномочены предпринимать соответствующие меры.  Однако формулировки Законопроекта должны быть ясными в указании того, что пока программа партии соответствует конституционным и юридическим стандартам, она может иметь любое наполнение, пусть даже излишнее и ненужное, нецелостное и в прочем проблематичное, как представляется судьям и административным лицам.

29. Статья 11 играет ключевую роль в Законопроекте. Она определяет процедуру регистрации партии Министерством юстиции Кыргызстана. В общем, существуют две модели регистрации партий: регистрация по решению суда, и регистрация административным органом. Обе модели имеют свои преимущества и недостатки. В обоих случаях необходимы судебный контроль и право на обжалование. Двухмесячный период, требуемый Министерством для регистрации политической партии или предоставления мотивированного отказа в регистрации, характеризуется потенциальной двусмысленностью. Законопроекту необходимо установить положительную обязанность Министерства юстиции рассмотреть заявления о регистрации политической партии в разумные сроки. Необходимо, чтобы Законопроект ясно указывал на то, что в случае не рассмотрения заявления Министерством юстиции, партия имеет право обратиться в суд. Более того, Законопроекту необходимо ясно указать суд, ответственный за рассмотрение обжалований отказа в регистрации Министерством юстиции, и определить разумные сроки вынесения судебного решения, а также предусмотреть возможности дальнейшего обжалования.

30. Далее, партия обязана сообщать Министерству (в течение месяца) о разных событиях, включая снижение числа членов до уровня ниже минимального требования. Это положение несколько размыто, что может привести к потенциальным злоупотреблениям. На какой момент возникает обязательство направить сообщение? Есть ли какая-то отсрочка, во время которой партия может привлечь новых членов до наступления обязательства о сообщении о снижении числа членов?

31. Более того, концепция перерегистрации, которая впервые упоминается в статье 11 Законопроекта, считается потенциально проблематичной.

32. Статья 12 предоставляет не исчерпывающий список основных прав политических партий, необходимых для выполнения ими основной деятельности. Возможно, было бы полезно отдельно включить мероприятия по изысканию финансовых средств (фандрейзинг) среди основных видов деятельности, поскольку политика подразумевает деньги, и политические партии должны иметь четко выраженное право на изыскание и привлечение финансовых средств.[17]

33. Далее, Законопроект не наделяет политические партии правом на получение государственной поддержки в том или ином виде (в денежной или неденежной форме) для выполнения ими своей основной деятельности. В современных политических системах такая поддержка, как правило, государством предоставляется. Большая часть демократий предусматривают разные формы государственной поддержки политических партий в свете понимания их ключевой роли в выборах и формировании государственной политики. Многие страны проводили специальные кампании и программы для укрепления своих политических партий. Финансовые или не денежные субсидии играют ключевую роль в подобных кампаниях. Демократия в Кыргызстане выиграла бы в случае предоставления какой-либо специальной государственной поддержки политическим партиям в целях справедливого и плюралистического укрепления их ресурсов.[18] Рекомендуется, чтобы уровень государственных субсидий зависел от участия политических партий в последних выборах.

34. Конечно, не исключено, что Кыргызстан принял решение о предоставление государственной поддержки через свое выборное законодательство (или прочее законодательство). Однако важно отметить, что помимо расходов, связанных с выборами, партии несут и повседневные расходы в период между выборами. Здоровая партийная система состоит из политических партий, которые проявляют активность и соответственно функционируют не только во время выборов, но и в течение всего выборного цикла. А потому в случае принятия политического решения о поддержке партий и укреплении партийной системы, должен существовать закон о политических партиях, предусматривающий разные формы государственной поддержки и помощи.

35. Второй и третий параграфы статьи 13 вызывают некоторые вопросы и озабоченность. Второй параграф представляется слишком широким («… за исключением случаев, предусмотренных законом» и в действительности может привести к принятию законодательства, мешающего деятельности политических партий. Необходимо ясно указать, что вмешательство государства должно производиться лишь в исключительных случаях, и только в ограниченных целях, четко предусмотренных требованиями конституции и прочего законодательства, регулирующего вопросы политических партий. Создание возможностей для вмешательства со стороны другого законодательства является проблематичным, подрывая положение, закрепленное в Законопроекте.  В общем, вмешательство должно быть возможным только тогда, когда партия не выполняет свои основные юридические обязанности и когда присутствует непосредственная и серьезная опасность для конституционного порядка со стороны деятельности партии.

36. Положение о том, что «Министерство юстиции имеет право требовать объяснений со стороны руководящих органов политических партий по вопросам, связанным с нарушением устава политических партий и законодательства», очень широко, предоставляя слишком большие полномочия административной власти. К примеру, говорится, что устав включает «цели и задачи» политической партии. Нынешняя редакция статьи предполагает, что Министерство может требовать объяснений по вопросу того, почему партия не преследует эти цели и задачи, или почему партия преследует их тем или иным определенным образом. Министерство не должно иметь полномочий по вынесению политических суждений в отношении целей и задач партий. В отсутствие достаточных гарантий защиты от подобного вмешательства рекомендуется пересмотреть это положение.

37. Далее, Министерство может требовать объяснений по вопросу любых нарушений кыргызского законодательства со стороны политических партий. Можно представить себе такую ситуацию, в которой отдельная партия не платит за аренду помещения или нарушает трудовое законодательство в отношении некоторых из своих сотрудников. Очевиден тот факт, что подобные нарушения не могут быть основанием для административного вмешательства в дела партии, которое может привести к приостановлению деятельности партии или ее закрытию. В нынешней редакции Законопроект не исключает подобных возможностей для злоупотреблений, а потому рекомендуется доработать и прояснить рассмотренное положение.

38. Статья 14 дает Министерству юстиции возможность осуществлять надзор за деятельностью политических партий. В случае нарушения партией действующего законодательства, партия может получить официальное предупреждение от Министерства – шаг, который может в последствии привести к приостановлению деятельности или закрытию партии. Данная процедура должна со всей серьезностью принимать во внимание право политических партий на внутреннюю автономию, которая является ключевой частью их свободы ассоциации.

39. В дополнение к вышесказанному, формулировка статьи 14 поднимает некоторые вопросы к предыдущим разделам.  Министерство, к примеру, может выдать предупреждение «в случае, если политическая партия предпринимает действия, выходящие за пределы целей и задач, определенных в ее уставе, или не выполняет требования действующего законодательства». В его нынешней редакции, данное положение наделяет Министерство полномочиями по оценке содержания целей и задач политической партии. К примеру, если партия имеет своей целью представление интересов сельского населения, но не поддерживает повышение государственных субсидий фермерам, требуется ли выдать ей предупреждение об отклонении от своих целей и задач? Или если партия внезапно принимает решение пропагандировать конституционные изменения, которые не указаны в числе ее конкретных целей и задач, считается ли это «выхождением за рамки» ее целей? В связи с этими возможностями для злоупотреблений необходимо более детально описать только серьезные нарушения, которые могут обосновать вмешательство со стороны Министерства юстиции в деятельность политической партии.

40. Статья 15 описывает процедуру «приостановления деятельности» политической партии судом после двух официальных предупреждений со стороны Министерства юстиции. В общем, считается очень позитивной практикой, когда именно независимый судебный орган принимает решение по вопросу подобного серьезного вмешательства в свободу ассоциации, как приостановление политической деятельности. Однако остается некоторая двусмысленность, которая потенциально может стать источником проблем. А потому Законопроект мог бы выиграть за счет указания соответствующего суда для обжалования подобного решения о приостановлении.

41. В дополнение к вышесказанному, неясно, может ли приостановление деятельности инициироваться только после двух официальных предупреждений по одному и тому же вопросу, или же после двух предупреждений по разным вопросам. Предположительно, верно первое - в случае неудовлетворенности Министерства действиями, предпринятыми политической партией по решению конкретной проблемы после двух предупреждений. Иначе было бы возможным инициировать приостановление деятельности после двух отдельных предупреждений по разным и потенциально мелким вопросам, которые партия может решать в ходе процедуры приостановления. Рекомендуется несколько прояснить данный вопрос, так как текст подразумевает более чем одно толкование.

42. Однако существует еще более важная озабоченность по вопросу того, что приостановление может инициироваться и применяться в отношении относительно мелких нарушений законодательства. В действительности формулировка четко указывает на то, что политические партии (за исключением представленных в парламенте) могут подвергнуться приостановлению деятельности за нарушения, не закрепленные в статье 3 – серьезные нарушения, за которые политические партии при обычных обстоятельствах запрещаются или же приостанавливается их деятельность. Таким образом, закон в действительности предусматривает, что партии, представленные в парламенте, имеют более высокую степень защиты от приостановления их деятельности, чем партии, не представленные в парламенте. Эта ситуация подразумевает противоречия конституции в области дискриминации и равенства. Она также противоречит обязательствам в рамках ОБСЕ и рекомендациям Венецианской комиссии, а также международным принципам, которые требуют отсутствия дискриминации и равного отношения перед законом. Помимо этого, подобная ситуация предполагает действия по усмотрению со стороны Министерства юстиции и судов по отношению к партиям, не представленным в парламенте. Если они требовательны и стремятся к реализации политики ограничений и наказаний, они вполне смогут счесть два нарушения правил в отношении политических партий (партийное финансирование, аудит, налогообложение и т.д.) достаточными для инициирования и наложения требования о приостановлении деятельности политической партии. Таким образом, закон не предоставляет достаточных гарантий справедливого и непроизвольного применения процедур по приостановлению деятельности политических партий. Конечно, возможно, что суды и Министерство юстиции разработают справедливую практику даже при существовании положений, схожих с теми, что содержатся в Законопроекте, но, говоря юридическим языком, возможности для злоупотреблений остаются. Это важный вопрос, который должен рассматриваться в законе, включая дискриминационную природу закона по форме и потенциал для злоупотреблений в субъективном применении закона.

43. Статья 16 описывает процедуру роспуска политических партий и основания для этого. Прежде всего, позитивен тот факт, что решение о роспуске политической партии должно приниматься судом. Далее, Законопроект гласит, что партия, которая не принимает участие в двух периодичных (последовательных?) выборах, распускается автоматически. Хотя это положение похоже на систему в других странах, отсутствует обоснование требования о лишении права на свободу ассоциации в связи с тем, что политическая партия не принимала участие в выборах. Свобода ассоциации согласно формулировкам в обязательствах в рамках ОБСЕ и региональных и международных инструментов по правам человека, не зависит от участия кандидатов в выборах или других форм участия в выборах. Невыдвижение кандидатов или неучастие в выборах также не должно считаться угрозой конституционному устройству государственных институтов. По наблюдениям Европейского Суда по Правам Человека, политические партии играют роль не только на выборах, но также и в вопросах формирования государственной политики и государственных делах. Таким образом, статью 16 необходимо улучшить с тем, чтобы она отражала тот факт, что политическая партия может существовать легитимно и не выдвигая кандидатов на выборах.

44. Еще одним потенциально проблематичным элементом статьи 16 Законопроекта являются основания для роспуска по решению суда. Во-первых, это нормально, что политические партии могут быть распущены за нарушения, предусмотренные статьей 3 (см. комментарии к статье 3 о возможностях злоупотреблений). Однако Законопроект предусматривает еще одну возможность роспуска на основании того, что не предпринимаются меры после приостановления деятельности политической партии. Как указано в предыдущем комментарии, данное положение создает потенциал для возможного произвольного закрытия в частности партий, не представленных в парламенте. А потому не проблематичное применение статьи 16 потребовало бы пересмотра и перефразирования статьи, а также статей 3 и 15 в соответствии с предлагаемыми поправками, упомянутыми в предыдущих комментариях.

45. Статья 16 также гласит, что «прекращение деятельности политической партии влечет за собой прекращение деятельности ее депутатской фракции». Хотя это можно интерпретировать по-разному, было бы проблематично, если бы это толковалось как обязанность избранного депутата сдать депутатский мандат потому, что «прекратилась деятельность» политической партии этого депутата. Прецедентное право Европейского Суда по Правам Человека и нескольких национальных судов четко устанавливает принцип того, что сохранение мандата избранного депутата не зависит от продолжения деятельности его политической партии. Это связано с тем, что право быть избранным является индивидуальным правом человека.[19]

46. Кыргызские законодатели также могли бы рассмотреть вопрос внесения положений об особых основаниях и процедурах признания партии неконституционной и передать это в юрисдикцию Конституционного Суда.

47. Статья 17 Законопроекта запрещает определенные формы финансирования политических партий путем запрета ряда возможных источников финансирования. Эти запреты не нарушают нормальных демократических и конституционных принципов. Возможно, делается излишний акцент на запрет всех форм иностранных пожертвований, но это политический выбор. Законопроект также содержит  две явных анти-коррупционных меры: запрет анонимных пожертвований и запрет на пожертвования финансовых средств от недавно созданных юридических лиц.[20]

48. Настоятельно рекомендуется ввести в Законопроект ограничения по частным пожертвованиям (или запрет на пожертвования выше определенного предела). Если подобный предел не существует в прочих нормативных актах, кыргызская модель позволила бы неограниченные частные (и корпоративные) пожертвования. Эта практика, как правило, нетипична для Европы и Северной Америки, и все реже встречается в развитых современных демократиях.

49. Статья 18 указывает легитимные источники финансирования политических партий. Все формы государственной поддержки из этого списка исключены. Это является исключением из общей практики в развивающейся демократии, которой необходимо развивать сильную и стабильную партийную систему. Список источников не является исчерпывающим, что оставляет возможности для некоторых форм государственной поддержки, которые можно было бы предусмотреть в других законодательных актах (бюджетное законодательство, выборное, налоговое законодательство). Однако отсутствие государственной поддержки в Законопроекте является нечастым выбором для новой демократии.

50. Статьи 18 и 19 регламентируют вопросы собственности политических партий и распределения их доходов. В общем, политическим партиям позволено владеть движимым и недвижимым имуществом. Им позволено создавать компании в целях реализации своих программ (в основном издательства). Однако закон не исключает возможности владения компаниями со стороны политических партий. В действительности одно положение позволяет предположить, что они это могут: «Члены партии не имеют прав на доход и имущество предприятий и организаций, основанных политической партией, и не несут ответственности по их обязательствам». Рекомендуется внести в Законопроект четкость по данному вопросу. В общем, политическим партиям не рекомендуется владеть сетями фирм и компаний, поскольку это ведет к патронажу, и, возможно, коррупции, также отвлекая должностных лиц партии от их основной деятельности. Если партии полагаются на собственные компании для финансирования, было бы лучше прекратить эту практику и заменить их на некоторые формы государственной поддержки в целях компенсации первичного финансового шока.

51. Статья 21 предусматривает процедуру ежегодной отчетности перед Министерством юстиции. Положительные элементы данной процедуры заключаются, прежде всего, в том, что отчет должен содержать имена партийных доноров (частных и юридических лиц) и суммы их пожертвований. Во-вторых, закон предусматривает публичное раскрытие годовых отчетов партий через средства массовой информации («… с копией соответствующего печатного средства массовой информации...”).

52. В дополнение к вышесказанному, Законопроект бы выиграл от положения о публикации годовых отчетов политических партий в официальной государственной газете или на веб-сайте Министерства юстиции. Это облегчило бы сравнение отчетов разных партий и предоставило бы возможность отслеживать тенденции в финансировании на протяжении нескольких лет.

53. Законопроект представляет попытку разбить доходы и расходы политических партий на категории, представляющие общественный интерес. По расходам, было бы полезно, если бы закон требовал от партий раздельного раскрытия их расходов на связи с общественностью и рекламу. По доходам, было бы полезно, если бы закон разграничивал финансовые и не денежные пожертвования. Общая слабость данного положения заключается в том, что оно не учитывает со всей ясностью возможности не денежной поддержки политических партий, которая временами может быть очень значительной. Раскрытие подобных пожертвований также немаловажно.

54. Необходимо положительно отметить ту практику, что статья 23 Законопроекта не требует перерегистрации уже существующих партий при его вступлении в силу. Подобные положения в других странах вели к административным злоупотреблениям в отношении отдельных партий.