COMMISSION
EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS
SUR LE PROJET DE LOI
portant MODIFICATION et COMPLÉTANT
la loi sur le pouvoir judiciaire
de la BULGARIE
adopté par la Commission de
Venise
à sa 78e session
plénière
(Venise, 13-14 mars 2009)
sur la base des observations de
M. Harry GSTÖHL (membre, Liechtenstein)
M. James HAMILTON (membre suppléant, Irlande)
Introduction
1. Par une lettre en date du 8 janvier 2009, M. Ivan
Petkov, Représentant permanent de la Bulgarie auprès du Conseil de l'Europe, a
demandé un avis sur le projet de loi portant modification et complétant la Loi
sur le pouvoir judiciaire de la Bulgarie.
2. Le présent avis a été élaboré sur la base des observations
de MM. Gstöhl et Hamilton (CDL(2008)038 et 039, respectivement), qui ont été
invités par la Commission de Venise à faire office de rapporteurs.
3. Le présent avis a été adopté à la 78e
session plénière de la Commission de Venise (Venise, 13-14 mars 2009).
REMARQUES GÉNÉRALES
4. La Loi sur le
pouvoir judiciaire (également dénommée Loi sur le système judiciaire, ci-après
“la Loi”) a été adoptée en 2007; c’est un long texte, complet et détaillé de
409 articles, qui aborde des sujets divers : principes généraux, Conseil
judiciaire suprême, corps d’inspection du Conseil judiciaire suprême, tribunaux
et audiences, services du procureur, service national d'instruction, statut,
nomination, traitement disciplinaire et révocation des juges, procureurs et
magistrats instructeurs.
5. Le projet de loi
portant modification et complétant la Loi sur le pouvoir judiciaire (la Loi)
est accompagné d'un exposé des motifs. Ce dernier indique que des modifications
ont été apportées à la loi par suite des amendements introduits en 2006 et 2007
à la Constitution de la République de Bulgarie, de l'adhésion du pays à l'Union
européenne, des recommandations faites par les organes européens (rapport de
monitoring de la Commission européenne et rapport d'experts européens) et des
recommandations des magistrats.
6. Le projet de loi
lui-même est un document complet modifiant de nombreuses dispositions de la
Loi. Les amendements sont la plupart du temps d'ordre technique, beaucoup
d'entre eux traitant de questions telles que des changements de délais et
autres questions du même genre.
PROJET DE LOI
PORTANT MODIFICATION ET COMPLÉTANT
LA LOI SUR LE POUVOIR JUDICIAIRE (LA LOI)
7. Les principales modifications apportées par
le projet de loi semblent être les suivantes:
- modifications destinées à réorganiser le
service d'instruction et à renforcer le contrôle qu’exerce sur lui le
Procureur général;
- modifications concernant le Conseil
judiciaire suprême – renforcement de cet organe;
- une disposition demandant au Conseil
judiciaire suprême d'adopter un code de déontologie pour tous les juges et
procureurs;
- modifications des dispositions relatives à
la discipline.
8. Il n'a pas été
demandé à la Commission de Venise de donner un avis sur la Loi, mais comme les
amendements se rapportent à cette dernière, plusieurs références seront faites
à ses dispositions lorsqu’il y a lieu.
Service d'instruction
9. L'article 148 de
la Loi, tel que modifié, prévoit un Service d'instruction national centralisé
(NIS). Les services instruction de district sont abolis et remplacés par des
unités territoriales au sein du NIS.
10. En vertu de
l'article 141, le/la Procureur(e) général(e) détermine les priorités du NIS et
reçoit des rapports de son directeur. Il/elle reçoit également des rapports des
ministères de la défense et de l'intérieur sur leurs enquêteurs de la police.
En vertu de l'article 138, des unités interinstitutions d'instruction
spécialisées peuvent être établies sous la direction d'un procureur nommé par
le Procureur général.
11. Il peut être
utile de noter que la Loi prévoit une structure hautement hiérarchique au
sein des services du procureur, avec des procureurs de rang supérieur
jusqu'au niveau du Procureur général, habilités à donner des instructions et à
recevoir des rapports des procureurs de rang inférieur pour des affaires
spécifiques. Étant donné que l'on signale depuis longtemps un problème de
corruption chez certains procureurs en Bulgarie, cette structure semble
appropriée pour lutter contre le problème.
12. Il convient
toutefois de noter que les procureurs conservent des éléments de pouvoir que
l’on rencontre généralement dans le modèle de procurature de type soviétique
traditionnel. Par exemple, l'article 145 confère aux procureurs de
vastes pouvoirs leur permettant d’obtenir des documents et des informations,
d’effectuer des inspections, de convoquer les citoyens et les représentants de personnes morales et d’émettre des
ordonnances juridiques contraignantes à l’intention de tous les organes d'État,
des personnes morales et des citoyens. Il semble que ces
pouvoirs puissent être exercés sans recours aux tribunaux pour obtenir des
mandats ou une autre autorisation. En outre, l'article 145.5 mentionne le droit
du procureur de contester les actes illégaux (bien qu'il n'apparaisse pas
clairement s’il a le dernier mot et il se peut qu'un tribunal puisse confirmer
la légalité de l'acte contesté). L'article 146 permet au procureur d'ordonner
une libération immédiate de détention sans intervention d'un tribunal.
Conseil
judiciaire suprême
13. L'un des
principaux sujets abordés par la Loi est le Conseil judiciaire suprême créé en
vertu de l'article 130 de la Constitution de la Bulgarie et défini comme une
personne morale créée en tant qu'organe permanent représentant le pouvoir
judiciaire et assurant son indépendance (article 16).
14. Le Conseil
judiciaire suprême revêt une importance fondamentale dans le système judiciaire
bulgare. Il y a lieu de rappeler que – en ce qui concerne la Constitution – la
Commission de Venise a fait un certain nombre de commentaires critiques dans
son Avis n° 444/2007
sur la Constitution de la Bulgarie (CDL-AD(2008)009). Ses commentaires
concernaient en particulier les points suivants:
-
Election de la composante parlementaire à la
majorité simple: 11 membres du Conseil judiciaire
suprême sont encore élus par le Parlement à la majorité simple (paragraphes 24
à 26 de l'Avis) ce qui, selon la Commission de Venise, accroît le risque de
politiser le Conseil judiciaire suprême et menace par conséquent son
indépendance.
-
Rôle du ministre de la justice en tant que
président du Conseil judiciaire suprême: la
fonction du ministre de la Justice au sein du Conseil judiciaire suprême a
également été critiquée (paragraphes 29 à 32). La critique visait
principalement le fait que le ministre de la Justice préside le Conseil
judiciaire suprême (bien qu'il n'ait pas le droit de vote) mais aussi le droit
constitutionnel de soumettre des propositions au Conseil judiciaire suprême,
notamment pour la nomination et la révocation des juges; de proposer un projet
de budget de la justice; de faire des propositions de nomination, promotion,
rétrogradation, mutation et révocation; de gérer les biens du système
judiciaire et de participer à l'organisation de la formation des juges,
procureurs et magistrats instructeurs – ce qui indique que le ministre sera
l'élément moteur des activités du Conseil. La Commission de Venise a estimé que
cela n'était pas conforme au principe de l'indépendance du judiciaire.
-
Représentation des juges, procureurs et
magistrats instructeurs au sein du Conseil judiciaire suprême: la Commission de Venise a vu un risque de compromettre l'indépendance
du judiciaire par les divers organes du pouvoir judiciaire (juges, procureurs
et magistrats instructeurs), non parce qu'ils sont réunis au sein du Conseil
judiciaire suprême, mais parce que cette organisation commune risque d’estomper
la distinction entre ces trois organes, de sorte qu'une branche pourrait se
trouver trop impliquée dans l'administration des autres groupes (paragraphes 34
à 40 de l'Avis).
15. Le projet de
Loi a introduit un certain nombre de changements dans les pouvoirs du Conseil
judiciaire suprême. Bien que le ministre en demeure président, un autre membre
peut désormais présider les réunions en son absence. Il serait préférable
que le ministre n'assure pas la présidence mais une réduction de son rôle
constituerait déjà un pas dans la bonne direction.
16. Le projet de
Loi prévoit l'adoption par le Conseil judiciaire suprême d'un Code de
déontologie pour les juges, procureurs, magistrats instructeurs et officiers de
justice, initiative qu’il convient de saluer. Dans la mesure où il est rédigé
de manière suffisamment concrète, son utilisation comme base d'une procédure
disciplinaire peut contribuer à la certitude juridique en ce qui concerne les
règles applicables.
17. Le Conseil
judiciaire suprême détermine également le nombre d'officiers de justice autres
que les magistrats. Cette demande avait été faite par les gestionnaires qui ont
fait valoir que le budget était lié au Conseil judiciaire suprême et pour cette
raison, le nombre d'officiers de justice financés par ce budget devrait être
déterminé par le Conseil judiciaire suprême lui-même. Bien que l'argument
concernant le budget puisse être facilement suivi, la question demeure de
savoir si un nombre suffisant d'officiers de justice (dans le cadre du budget)
sera affecté aux différents organes qui ne sont pas représentés également au
sein du Conseil judiciaire suprême. La réponse pourrait toutefois être
réglée par la pratique quotidienne plutôt que par des discussions théoriques.
18. Le corps
d'inspection au sein du Conseil judiciaire suprême est une personne morale
dont le siège est à Sofia. La nomination de ses membres (l'inspecteur général
et les inspecteurs) est soumise à l'Assemblée nationale (article 49 de la Loi)
pour élection. Le corps d’inspection est essentiellement chargé de contrôler
l'organisation et le fonctionnement des tribunaux, des services des procureurs
et des organes d'instruction. Il doit également soumettre un programme annuel
et un rapport sur ses activités au Conseil judiciaire suprême (article 55.1.8
de la Loi). La modification proposée donnera au Conseil judiciaire suprême
le pouvoir de recommander l'inspection des juges et des procureurs en dehors du
programme annuel. Il aura également un accès plus rapide et amélioré à
l’ information.
19. Un système
d'assurance est créé pour les membres du Conseil judiciaire suprême; il est
couvert par le budget du système judiciaire et d'autres règles ont été
introduites pour ce qui est du statut des personnes appartenant au pouvoir
judiciaire. Ce type d’amendement ou de complément est bienvenu, car
il souligne l'indépendance du système judiciaire lui-même.
20. La gestion des
biens (meubles et immeubles) est régie par les articles 387 à 390 de la Loi. Le
projet de Loi propose que le pouvoir du ministre de la Justice en vertu
de la Loi actuelle de transférer des avoirs d'un organe à un autre (avec le
consentement des directeurs administratifs des organes judiciaires) soit
transféré au Conseil judiciaire suprême. Cette proposition souligne clairement
l'indépendance du judiciaire et est considérée comme une réelle amélioration.
21. Néanmoins,
un certain nombre de problèmes identifiés par la Commission de Venise dans des
avis antérieurs, et réitérés ci-dessus, n'ont pas été abordés. Le système
d'élection de la composante parlementaire du Conseil judiciaire suprême
comporte toujours un risque de politisation. La combinaison des pouvoirs
des juges, procureurs et magistrats instructeurs dans un seul conseil
judiciaire (tels que les pouvoirs en matière de nomination et de discipline)
demeure problématique.
Pouvoirs
disciplinaires
22. Des
changements, qui semblent généralement positifs, ont été introduits en ce qui
concerne les pouvoirs disciplinaires. Les définitions des infractions
disciplinaires à l'article 307 semblent plus précises qu'auparavant et
la référence à la violation du code de déontologie est à saluer, car son
adoption devrait apporter une plus grande clarté.
23. Lorsqu'une
personne est suspendue en attendant une procédure pénale, il est indiqué
clairement qu'il n'y a pas de révocation tant que la procédure n'est pas
terminée. Il n'est pas fait mention de l'immunité des juges, qui avait
précédemment fait l’objet de critiques de la part de la Commission de Venise.
24. La Loi prévoit
des audiences devant un jury disciplinaire, mais il ne semble pas y avoir de
dispositions concernant la manière dont cet organe est choisi (voir
articles 317 à 320). La décision effective, sauf dans les cas mineurs, doit
être adoptée par le Conseil judiciaire suprême (article 320).
25. La disposition
énonçant que 1/5 des membres du Conseil judiciaire suprême peuvent proposer une
sanction disciplinaire est problématique, car dans un tel cas les accusés sont
également les juges (article 312.1.4). Si les membres du Conseil judiciaire
suprême portent l'accusation, ils ne devraient pas aussi rendre de
décision.
26. Les
dispositions concernant le droit du juge ou du procureur accusé d'être entendu
et représenté devant le jury semblent appropriées, mais il n'y a aucune
mention d'un droit d'être entendu et représenté devant le Conseil judiciaire
suprême, qui prend la décision effective (articles 313 et 318.2). Il
y une disposition prévoyant la possibilité de former un appel devant un
tribunal (article 323).
Autres
dispositions
27. Afin de
protéger le système judiciaire, il est proposé, en vertu de l'article 107 du
projet de Loi, d'instaurer un Service de sécurité comme entité judiciaire. Le
principal objet de cet amendement semble être la clarté budgétaire, bien que
les autorités bulgares y voient une étape supplémentaire dans l'indépendance du
judiciaire.
28. En vertu de
l'article 195, les juges et procureurs ne peuvent être membres de partis politiques
ou d'organisations ayant un but politique ou menant une activité politique. Bien
que cela puisse encore se justifier dans la situation actuelle de la
Bulgarie, il est recommandé de faire le point de temps à autre sur la nécessité
de cette disposition.
29. Enfin,
l'article 67.2 de la Loi prévoit des assesseurs judiciaires dans les tribunaux
militaires, qui peuvent être des généraux, des amiraux, des officiers ou des
sous-officiers en service militaire permanent. Ils participent aux audiences. Il
ne semble pas y avoir de garanties dans la législation assurant que le
personnel militaire faisant fonction d'assesseurs judiciaires soit
indépendant et impartial, à moins que l'exigence énoncée à l'article 68.3
selon laquelle ils doivent être désignés par l'assemblée générale des juges de
la Cour d'appel militaire sur proposition de leurs chefs d'unités puisse être
considérée comme telle (voir l’affaire Findlay c. le Royaume-Uni (1997) 24 221 97/8).
Conclusion
30. Les amendements
proposés ne semblent pas soulever d'objection particulière et apparaissent dans
l'ensemble positifs. Un petit nombre d'améliorations possibles sont
envisageables. Elles sont énumérées ci-après.
31. S'agissant de
la Loi, un certain nombre de questions qui avaient été signalées précédemment
par la Commission de Venise concernant le système judiciaire (voir paragraphe
14, note 2, ci-dessus), n'ont pas encore été abordées.
32. La Commission de
Venise fait les recommandations suivantes:
Concernant le
service d'instruction:
33. La Loi
-
Les procureurs conservent des éléments des pouvoirs
que l’on rencontre généralement dans le modèle de procurature de type
soviétique traditionnel (par exemple articles 145 et 146). La Commission de
Venise recommande que ces dispositions soient révisées pour permettre
l'intervention des tribunaux ou la supervision des pouvoirs des procureurs.
Concernant le Conseil judiciaire suprême:
34.
Recommandations précédentes (Avis n° 444/2007)
-
Le système d'élection de la composante
parlementaire du Conseil judiciaire suprême comporte toujours un risque de
politisation et devrait donc être révisé.
-
La combinaison des pouvoirs des juges, procureurs
et magistrats instructeurs dans un seul conseil judiciaire (tels que les
pouvoirs en matière de nomination et de discipline) demeure problématique et
devrait également être révisée.
35. Le projet de Loi
-
Le ministre demeure président, mais un autre membre
peut désormais présider les réunions en son absence – ce rôle réduit du
ministre et une mesure à saluer, mais il serait préférable que le ministre
n’assurent pas la présidence.
Concernant les
pouvoirs disciplinaires:
36. La Loi
-
À propos des articles 317 à 320 relatifs au jury
disciplinaire, la Commission de Venise recommande que des dispositions soient
introduites pour traiter de la sélection de ce jury.
-
L'article 312.4 énonçant que 1/5 des membres du
Conseil judiciaire suprême peuvent proposer une sanction disciplinaire est
problématique, car les accusés dans ce cas sont également les juges. La
Commission de Venise recommande que si les membres du Conseil judiciaire
suprême portent l'accusation ils ne devraient pas aussi prendre de décision.
-
A propos des articles 313 et 318 concernant le
droit du juge ou du procureur accusé d'être entendu et représenté devant un
jury, la Commission de Venise recommande qu'une disposition ont mentionne également
le droit d'être entendu et représenté devant le Conseil judiciaire suprême, qui
prend la décision effective.
Concernant les
autres dispositions:
37. Le projet de Loi
-
Les juges et procureurs ne peuvent être membres de
partis politiques ou d'organisations ayant un but politique ou menant une
activité politique. Bien que cela puisse encore se justifier dans la situation
actuelle de la Bulgarie, il est recommandé de faire le point de temps à autre
sur la nécessité de cette disposition.
38. La Loi
-
Des assesseurs dans les tribunaux militaires, qui
peuvent être des généraux, des amiraux, des officiers ou des sous-officiers en
service militaire permanent, peuvent participer aux audiences. Il ne semble pas
y avoir de garanties dans la législation assurant que le personnel militaire
faisant fonction d'assesseurs judiciaires soit indépendant et impartial, à
moins que l'exigence énoncée à l'article 68.3 selon laquelle ils doivent être
désignés par l'assemblée générale des juges de la Cour d'appel militaire sur
proposition de leurs chefs d'unités puisse être considérée comme telle. Sinon,
la Commission de Venise recommande l'introduction de telles garanties.
39. La Commission
de Venise reste à la disposition des autorités bulgares pour toute assistance
complémentaire.
