COMMISSION
EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
AVIS
SUR LA
CONCEPTION POUR UNE NOUVELLE LOI
SUR LES
ACTES NORMATIFS
DE
BULGARIE
Adopté
par la Commission de Venise
lors de
sa 78e session plénière
(Venise,
13-14 mars 2009)
sur la
base des commentaires de
M. Sergio BARTOLE (membre, Italie)
M. Luzius
MADER (expert, Suisse)
I. Introduction
1. Par une lettre datée du
23 septembre 2008, M. Petkov, Représentant permanent de la Bulgarie auprès du
Conseil de l’Europe, a demandé l’expertise de la Commission de Venise sur le
projet de conception pour une nouvelle loi sur les actes normatifs.
2. M. Sergio Bartole,
membre, au titre de l’Italie, et M. Luzius Mader, Professeur à l’Institut de
hautes études en administration publique (IDHEAP), Lausanne, Suisse, au titre
d’expert ont été désignés comme rapporteurs et ont présenté leurs observations (CDL(2009)022
etCDL(2009)023 respectivement). Les rapporteurs ont travaillé sur une version
anglaise et française du projet de conception pour une nouvelle loi sur les
actes normatifs, telle qu’adoptée par le Conseil des Ministres de la Bulgarie
le 18 décembre 2008 (CDL(2009)001).
3. Afin de mieux connaître
le contexte politique, institutionnel et juridique de ce projet une mission
d’études a été effectuée à Sofia. M. Mader et Mme Martin de la Commission de
Venise se sont rendus à Sofia, du 27 au 28 janvier 2009.
4. La mission a été très
bien organisée par le Ministère de la Justice. La délégation a pu s’entretenir
avec la Ministre de la Justice, Mme Tacheva en présence de M. Tanchev et M.
Kirov respectivement membre et membre suppléant au titre de la Bulgarie. Ont
suivies des rencontres avec des collaborateurs du Conseil de législation du
Ministère de la Justice, des représentants de la Commission juridique du
parlement, des membres du conseil législatifs consultatif du parlement, le
Président de la cour administrative suprême et des représentants de
l’Organisation non gouvernementale « Open Society ».
5. La mission s’est avérée
très utile et a permis de mieux saisir le contexte national, le processus
législatif en général et les enjeux de l’adoption de ce projet de conception.
6. L’avis ci-après a été
rédigé sur la base des observations des rapporteurs et des informations réunies
au cours de la mission ; il a été adopté par la Commission de Venise lors
de sa 78e session plénière (Venise, 13-14 mars 2009).
II.
Informations
générales
7. Les éléments recueillis au cours
de la mission ont permis à la délégation de mieux comprendre le contexte d’un
tel projet de conception.
8. Ce projet de conception a été
adopté par le Conseil des Ministres de la Bulgarie, le 18.12.2008. Selon les
informations recueillies, la nouvelle loi sur les actes normatifs (ci-après LAN) qui découlera de cette conception est déjà en cours de préparation au sein du Ministère de
la Justice et devrait être soumise à l’Assemblée nationale dès que possible. La
délégation a été informée que la Commission de Venise sera également invitée à
fournir des commentaires et un avis sur ce projet de nouvelle LAN.
9. Les commentaires et le présent
avis s’appuient sur l’analyse du projet de conception lui-même ainsi que sur la
prise en considération de certains actes normatifs existants, en particulier la
Constitution de la République de Bulgarie, la Loi sur les actes normatifs
actuellement en vigueur, le Décret N° 883 sur l’application de cette loi
et les règlement intérieurs qui régissent l’organisation de l’activité de
l’Assemblée nationales et du Conseil des Ministres ; documents qui ont été
aimablement transmis ou exposés par le Ministère de la Justice aux rapporteurs.
III. Observations générales
10. Si les entrevues et discussions
très fructueuses lors de la mission ont indéniablement procurées une meilleure
compréhension du contexte institutionnel, politique, administratif et
professionnel et ont permises une plus large prise en considération de
l’environnement normatif existant pertinent ; l’analyse du projet de loi
pour une nouvelle LAN qui découlera de cette conception permettra et entrainera
des commentaires plus avancés sur certains aspects de la présente conception
aux caractères assez généraux parfois.
11. Avant de commenter le projet de
conception en tant que tel, une remarque de caractère général sur l’opportunité
et la nécessité d’une telle conception pour une loi sur les actes normatifs
s’impose.
Opportunité d’une conception pour
une Loi sur les actes normatifs
12. L’existence d’une conception
générale sur une loi sur les actes normatifs s’avère constituer une tradition
juridique bien ancrée dans le paysage juridique bulgare. En effet, une
conception avait déjà précédé la loi sur les actes normatifs, adoptée en 1973,
toujours en vigueur.
13. Si l’adoption d’une loi sur les
actes normatifs n’est certes pas indispensable, la plupart des pays européens
n’en connaissant pas ; il faut tenir compte du fait qu’elle a été choisie
et pratiquée par plusieurs pays de l’Europe de l’Est et exprime ainsi une
tradition ou une culture légistique propre à ces pays.
14. De plus, la nécessité d’une
conception sur un projet de loi sur les actes normatifs semble avoir été même
placée au niveau international. En effet, lors de l’adhésion de la Bulgarie à
l’Union européenne, le 1.01.2007, un mécanisme de coopération et de
vérification a été mis en place. Dans le cadre de ce
mécanisme, un plan d’action a été élaboré par les autorités bulgares indiquant
les mesures que la Bulgarie envisage de prendre pour atteindre les objectifs de
référence. Le projet de rédaction d’une conception de la loi sur les actes
normatifs figure à ce titre au point 2.10 du plan d’action sur la mise en œuvre des
objectifs de référence dans le domaine de la réforme judiciaire et de la lutte
contre la corruption et du crime organisé.
15. A titre préliminaire, du point de
vue juridique, et plus particulièrement légistique, cette démarche peut avoir
une utilité pratique incontestable ; quand bien même la LAN est du même niveau normatif que les autres lois et par conséquent ne prime pas sur ces
dernières. En effet, la LAN peut contribuer à donner plus de poids aux règles
régissant la production normative, à assurer une meilleure vue d’ensemble de
ces règles et en améliorer la cohérence. Ces objectifs ne peuvent être que
salués par la Commission de Venise.
16. Néanmoins, comme les observations
ci-après le démontreront, l’unicité de cette démarche ne devrait être
considérée comme suffisante pour atteindre ces mêmes objectifs.
17. En outre, certaines questions
méritent quelques observations complémentaires et restent parfois
problématiques. Elles méritent d'être étudiées de manière à ce que la
conception et la loi qui en découlera soient améliorées afin qu'elles
satisfassent aux objectifs de qualité, de cohérence et d’efficacité du paysage
juridique interne de la Bulgarie.
Observations de fond - Questions
spécifiques
Contenu et fonctions du projet de
conception
18. Le projet de conception se divise
en trois parties. La Partie I énonce les motifs pour lesquels une nouvelle LAN est nécessaire. La Partie II présente l’objet de la nouvelle LAN. La Partie III présente la
structure et le contenu essentiel de la future LAN.
19. La partie II ne fera ci-après
l’objet d’aucun commentaire particulier par les rapporteurs. Les commentaires
couvriront les parties I et III en relevant les points et thèmes spécifiques
nécessitant des observations sur le fond.
20. Les parties I et III ont des
fonctions différentes. La première partie fait état d’éléments importants qui
devront sans doute figurer dans le rapport du gouvernement accompagnant le
projet de loi, alors que la troisième partie peut avoir deux fonctions
différentes : d’une part, elle permet au ministre responsable de
l’élaboration du projet de loi et – par la suite – au gouvernement de prendre
des décisions de principe et de poser les jalons matériels et formels pour la
rédaction d’un projet de loi. D’autre part, elle a une fonction méthodique
importante dans la mesure où l’établissement du plan de l’acte, est un pas
préalable au travail rédactionnel proprement dit.
21. De ce point de vue, la démarche
choisie en l’espèce, à savoir la détermination sous la forme d’une conception,
du contenu et du plan général de l’acte normatif peut être considérée comme une
démarche très judicieuse à la fois sous l’angle méthodique comme sous l’angle
de la gestion (ou direction) d’un projet législatif. La Commission de Venise
soutient et félicite une telle démarche.
22. Néanmoins, sur un autre plan, il
faut remarquer que le projet de conception traite dans un même temps de la
question des politiques publiques générales (notamment quand il est fait
mention de stratégies ou de programmes législatifs) et des projets de lois dont
l’objet sera de mettre en œuvre les stratégies ou politiques législatives
précédemment adoptées.
23. La Commission de Venise aimerait
à cet égard rappeler aux rédacteurs que les stratégies ou les programmes
législatifs ne sont pas, en principe, rédigés dans des textes législatifs.
24. Stratégies et programmes
législatifs sont des instruments politiques qui visent à présenter les
politiques publiques afin de résoudre les questions administratives, sociales
ou économiques. Ces documents vont souligner les buts des politiques proposées
et les moyens et mesures qui devront être adoptés afin de mettre en œuvre ces
objectifs. A ce titre, elles ont un contenu administratif, économique et social
dont la préparation et l’examen exigent des connaissances du même ordre.
25. La mise en œuvre de ces
stratégies ou programmes législatifs appelle bien évidemment la rédaction de projets
de loi ; qui constitue une étape tout à fait différente de l’élaboration
de politiques publiques. Les projets de loi, en effet, interviennent à une
étape ultérieure, ne peuvent être rédigés que sur la base de documents
précédents définissant les stratégies et les programmes législatifs approuvés.
26. En outre, il est utile de
rappeler que l’élaboration de stratégies ou de programme législatifs requièrent
des connaissances techniques totalement différentes de celles requises pour la
rédaction d’un projet de loi et donc qu’elle n’implique pas forcément
l’implication des mêmes instances. De plus, la consultation publique n’est pas
requise du fait de leur caractère parfois hautement technique.
27. Si les experts juridiques ne
peuvent effectivement pas travailler sans tenir compte des documents relatifs
aux stratégies ou programmes ni sans la coopération d’experts administratifs,
économiques et sociaux ; leur intervention se situe à un moment différent
et ultérieur à celui de l’élaboration et des décisions des stratégies et
programmes législatifs.
28. Pour ces raisons, les mesures
concernant l’évaluation des stratégies et des programmes législatifs doivent
être différentes de celles relatives à l’évaluation des projets de lois. Aussi,
la procédure de vérification des documents de politique législative ne saurait
être appliquée à l’examen de la structure juridique et de la formulation d’actes
législatifs.
29. En effet, si le contenu des
projets de loi dépend effectivement des choix qui ont été faits lors de
l’élaboration des politiques législatives, la rédaction répond à des règles
d’ordre rédactionnel, doctrinal, terminologique et constitutionnel.
30. Aussi, la Commission recommande
vivement que le projet de conception fasse une distinction plus nette des
étapes clairement différentes que sont celles de la préparation des documents
relatifs à la politique législative (qui outre les compétences techniques
exigent une attention politique) et de la rédaction et vérification technique
et juridique d’un projet de loi .
31. De plus, il faut noter que la
Partie I (nécessité d’une nouvelle loi sur les actes normatifs) du projet de
conception se limite principalement à une description des principaux défauts de
la législation bulgare actuelle ainsi que des problèmes majeurs liés à
l’élaboration et l’adoption des actes normatifs en Bulgarie sans expliquer plus
avant les facteurs qui ont pu conduire à ces défauts ou problèmes.
32. Aussi, afin de pouvoir
effectivement remédier aux défauts ou problèmes rencontrés, les facteurs ou
causes qui génèrent une telle situation devaient être également connus et
analysés. Une telle mise en lumière et analyse des causes et facteurs
révéleraient que l’adoption d’une nouvelle LAN ne peut être qu’une des mesures
susceptibles d’apporter une amélioration de la situation.
33. En effet, la Commission de Venise
tient à souligner que l’adoption d’une loi sur les actes normatifs est sans
doute judicieuse, voire nécessaire, mais ne doit être considérée que comme une
contribution partielle à la réalisation du but général qu’est l’amélioration de
la qualité de la législation bulgare. De l’avis de la Commission il ne faudrait
pas que l’accent mis sur l’adoption de cette nouvelle loi reflète l’idée qu’il
suffit de légiférer.
34. D’autres mesures, des mesures
complémentaires, qui ne nécessiteraient pas toutes l’adoption de nouvelle
normes, mais qui auraient notamment pour fonction de répondre aux défauts et
problèmes actuels de la législation, tant au sens d’acte normatif qu’au sens du
processus législatif, paraissent indispensables.
35. Parmi ces mesures complémentaires
il y a lieu de mentionner surtout le développement d’instruments auxiliaires
pour le travail légistique. Ces instruments peuvent revêtir la forme de guides,
manuels, recueils de « bonnes pratiques », « check-lists »
etc.
36. En effet, comme il a été déjà
mentionné dans l’étude de la Commission de Venise sur l’initiative législative , la rédaction de textes de loi
nécessite assurément des connaissances et une expérience techniques
spécifiques. Les impératifs rédactionnels de la transformation en loi de la
politique gouvernementale ont en effet fréquemment conduit, en Europe, à
l’adoption de guides de rédaction, qui sont des recueils de recommandations de
techniques rédactionnelles.
37. De tels ouvrages permettent non
seulement d’assurer une aide technique dans le travail légistique de rédaction
mais également une certaine cohérence dans la rédaction.
38. De plus, l’interprétation qui
sera donnée par l’administration publique ou le pouvoir judiciaire en sera
d’autant facilitée. A cet égard, le projet de conception prévoit effectivement
l’adoption de règles détaillées relatives à l’interprétation (notamment par la
Cour constitutionnelle) et à la mise en œuvre des actes normatifs. L’article
46, également, de la loi sur les actes normatifs de 1973 actuellement en
vigueur, contient déjà certaines règles sur l’interprétation des actes
normatifs, et ce faisant suit la doctrine et les traditions du droit
continental en la matière. Quand bien même cet article constituerait une bonne
base pour la future LAN, les règles relatives à l’interprétation des textes
normatifs devraient également être prises en compte dans la préparation de
guides de rédaction. Pour être opérationnels ces ouvrages doivent être
constamment mis à jour en tenant compte des développements législatifs ou
jurisprudentiels.
39. La mise en œuvre de tels guides
ne nécessite pas l’adoption d’une nouvelle loi. Ils comprennent généralement
des lignes directrices qui sont compilées par les autorités qui sont en charge
de la rédaction de projets de loi. Sanctionner le défaut d’observation de ces
lignes directrices n’est pas conseillée, voire difficile à mettre en place. La
sanction de textes normatifs mal rédigés résultera dans la mauvaise ou la non
application de la loi ou de ses objectifs, ceci constituant une sanction
suffisante.
40. Par ailleurs, à de tels ouvrages
doivent s’ajouter la création de réseaux (interministériels et incluant
éventuellement aussi les services du parlement et des experts externes)
favorisant les échanges entre praticiens et universitaires intéressés au
travail légistique.
41. La nécessité de cours de
formation pour les légistes (juristes ou personnes ayant d’autres formations et
participant aux travaux légistiques) ne doit pas être sous-estimée.
42. Si le projet de conception évoque
à la fin de la partie I la nécessité de mesures complémentaires ; celles-ci
ne sont malheureusement pas clairement définies.
43. Aussi, la Commission de Venise
considère d’importance que le projet de conception, comme la LAN, prévoient explicitement le développement d’instruments auxiliaires, comme des guides de
rédaction, la création de réseaux d’échanges sans négliger l’organisation de
cours de formation.
44. Ces activités pourraient incomber
au Conseil de législation qui est prévu dans la conception ou à une autre unité
administrative.
45. A considérer que ces activités ne
seraient pas envisagées dans la LAN, la LAN devrait impérativement au moins
créer la base juridique pour mener de telles activités et en assurer le
financement.
Les types d’actes normatifs
46. Selon la conception, le chapitre
2 de la future LAN portera sur les types d’actes normatifs.
47. L’insertion d’un tel chapitre est
bienvenue ; il permettra en effet d’unifier la terminologie et de clarifier
la place des différents actes législatifs dans la hiérarchie des normes.
Le contenu normatif de la nouvelle
loi selon le projet de conception
48. Selon un principe reconnu, les
lois ne devraient contenir que des dispositions de caractère normatif,
c'est-à-dire des éléments qui créent des droits ou des obligations, mettent en
place des organes et définissent leur tâches et leurs compétences ou en fixent
les procédures.
49. Or, force est de constater
que la conception pour une nouvelle LAN semble contenir des éléments qui
n’auront pas un véritable caractère normatif, comme par exemple des éléments
purement descriptifs ou explicatifs plutôt destinés aux légistes. Il en va
ainsi des principes de réglementation juridique énoncés au premier chapitre, du
chapitre 9 (application et l’interprétation des actes normatifs ) qui prévoit
que la future LAN présentera l’état de la jurisprudence et de la doctrine en
matière d’interprétation d’actes normatifs ou de la mention au chapitre 4
(élaboration de projets d’actes normatifs) selon laquelle le projet de loi
désignera le rédacteur. Le caractère normatif de ces éléments n’est pas acquis.
50. La Commission de Venise
recommande aux rédacteurs de la future LAN de veiller à ce que le texte de la
future loi se limite à formuler des éléments à caractère purement normatif.
La densité normative de la future
LAN selon le projet de conception
51. Le libellé de la conception
laisse à penser que la nouvelle LAN risque d’être très, voire trop détaillée. A
cet égard, les explications données relativement aux études d’impact
préliminaires et celles relatives aux résultats de l’application des actes
normatifs (chapitre 10) ne devraient pas nécessairement figurer dans la loi
elle-même. En effet, même si ces évaluations prospectives et rétrospectives
sont un élément essentiel de toute démarche méthodique en matière d’élaboration
et de mise en œuvre des actes normatifs, une loi n’est pas le meilleur support
pour de telles explications et précisions ou pour des dispositions réglant des
détails purement administratifs.
52. Les détails administratifs
pourraient être réglés et figurer dans le décret d’application de la loi sur
les actes normatifs, décret que la conception semble avoir oublié de mentionner
l’existence.
53. La Commission recommande aux
rédacteurs de veiller à ne pas surcharger la future LAN de dispositions réglant
des détails purement administratifs qui pourraient facilement figurer dans un
décret d’application qu’il reste à prévoir.
Le champ d’application de la
nouvelle loi
54. Le champ d’application de la
future loi LAN est défini de manière large.
55. A juste titre, la loi
s’appliquera, en principe, à tous les actes normatifs – donc également aux
actes infra-légaux – même si l’accent principal est mis sur les lois. La
Commission de Venise ne peut que soutenir et accueillir favorablement une
définition large du champ d’application de la future loi sur les actes
normatifs.
56. Toutefois deux remarques
complémentaires s’imposent.
57. S’agissant des actes de l’Union
européenne. Quand bien même ce ne sont pas des actes normatifs nationaux et de
ce fait sortent, en principe, du champ d’application de la LAN, ce pan toujours
plus important de la législation mériterait que la conception et la LAN lui
consacrent un chapitre distinct.
58. S’agissant des propositions de
lois déposées par les députés, dont traiterait le chapitre 12 de la future LAN. Si la conception précise certes
que la nouvelle LAN va prévoir des exigences générales qui devront être
respectées également lors de l’élaboration des propositions des députés, elle
semble mentionner dans un même temps un obstacle constitutionnel découlant du
droit d’initiative législative des députés, comme du règlement intérieur de
l’Assemblée nationale. Ceci irait à l’encontre de l’intérêt et de l’utilité
d’une loi sur les actes normatifs si celle-ci ne devait pas toucher tous les
projets d’actes normatifs préparés par le Parlement.
59. L’ambigüité de la conception pour
une future LAN sur la question de savoir dans quelle mesure la nouvelle LAN
s’appliquera aux actes normatifs préparés ou amendés par les députés constitue
un motif sérieux de critique et de désapprobation de la part de la Commission
de Venise.
60. En effet, ce serait une grave erreur
d’interprétation de voir dans les décisions de la Cour constitutionnelle
bulgare, citées dans la conception,
une exemption, pour les membres du parlement, du respect des règles des
exigences de qualité figurant dans la future LAN ou dans les autres supports du
travail légistique comme les guides, manuels etc.
61. Répondre aux exigences de qualité législative ne
conduirait pas à une limitation des prérogatives constitutionnelles consacrées
au Parlement. Au contraire, ces exigences permettraient au Parlement de bien
assumer sa responsabilité en matière législative comme dans la mise en œuvre
des politiques et stratégies qu’il soutient.
62. En effet, les règles
constitutionnelles qui régissent l’initiative législative du Parlement ont pour
objet de garantir et d’offrir aux parlementaires le pouvoir de créer, modifier,
amender les actes normatifs selon leurs choix et volontés politiques. Ces mêmes règles ne doivent pas
être interprétées comme autorisant les membres du parlement à se soustraire aux
exigences de qualité rédactionnelle législative.
63. Aussi, la Commission de Venise ne
peut que rappeler qu’il est tout à fait indispensable que la procédure
parlementaire d’élaboration, de propositions de lois ou d’amendements de
projets de lois réponde aux mêmes exigences de qualité ; et notamment à
celles qui figureront dans la future loi LAN.
L’insertion dans l’environnement
normatif ou législatif
64. Les règles relatives à la
préparation, l’adoption et la publication d’actes normatifs se trouvent
actuellement dans une multitude d’actes normatifs différents.
65. Outre la loi sur les actes
normatifs, et son décret d’application, il y a lieu de mentionner la loi sur
les publications officielles et les règlements sur l’organisation et les
activités de l’Assemblée nationale et du Conseil des Ministres.
66. Sur la base de la conception, il
n’est pas possible de connaître ni d’examiner les différents rapports entre ces
actes normatifs. Il serait par conséquent souhaitable que la conception soit
plus explicite sur ce point, comme d’assurer dans la future LAN des dispositions
explicites en vue d’une insertion optimale de la nouvelle loi dans
l’environnement normatif préexistant.
67. En outre, dans la mesure où une
partie du moins des dispositions du décret d’application de la loi sur les
actes normatifs actuellement en vigueur sera, selon les termes de la
conception, intégrée dans la future LAN, la question des adaptations à faire au
niveau du décret d’application de la future LAN reste en suspens.
68. A cet égard, les remarques faites
aux §§51 à 53, ci-dessus, sur la densité de la future LAN devraient être prises
également en considération.
69. La Commission de Venise
recommande de spécifier plus explicitement la question de l’insertion de la future
LAN dans l’environnement normatif de la Bulgarie tout en gardant à l’esprit les
recommandations faites en matière de densité de la loi.
La consultation interministérielle
(ou consultation interne)
70. La collaboration interministérielle
est un aspect particulièrement important de la procédure à suivre lors de la
planification et de l’élaboration de projets d’actes normatifs. Il s’agira
notamment de régler les tâches respectives des Ministères chef de file, du
Ministère de la Justice (et en particulier du Conseil de législation) et
d’autres ministères ayant des tâches transversales en matière d’élaboration
d’actes normatifs, services du Premier ministre, etc.
71. Quand bien même la conception
aborde cet aspect à plusieurs endroits, elle gagnerait en qualité en séparant
clairement les aspects méthodiques d’une part et des aspects organisationnels
et procéduraux d’autre part.
72. Aussi la Commission de Venise
recommande vivement aux rédacteurs de la conception et de la future loi LAN de
séparer clairement les aspects méthodiques d’une part et les aspects
organisationnels et procéduraux d’autre part.
La collaboration
interinstitutionnelle
73. La collaboration
interinstitutionnelle est cruciale dans le succès de l’amélioration de la
qualité des actes normatifs.
74. Aussi, la conception devrait–elle
davantage et explicitement prévoir que la nécessaire collaboration
interinstitutionnelle, entre le gouvernement et le parlement, soit réciproque,
s’exerce dans différents cadres propres à chaque institution et intervienne à
différents stades de l’élaboration de la loi.
75. A cet égard, plusieurs solutions
sont envisageables, comme par exemple : prévoir que les guides, manuels de
rédaction soient rédigés en totale concertation entre les deux
institutions ; créer au sein du parlement des services de contrôle de la
qualité législative à l’image de ceux existants au sein du gouvernement ;
prévoir que les propositions de lois élaborées par le Parlement fasse l’objet
d’un avis du Conseil de législation, comme pourraient faire l’objet d’un
contrôle d’experts parlementaires les projets avant leur adoption
parlementaire.
76. Si ces procédures de coopération
ne devraient pas formellement figurer dans la future loi LAN, elles devraient
être au moins explicitement mentionnées dans la conception.
77. La Commission de Venise
recommande par conséquent de décrire plus clairement les processus de
collaboration institutionnelle envisagés dans la conception, comme dans la
future loi LAN. Rappeler que les exigences de qualité législative et de respect
des termes de la future loi LAN s’imposent tant au pouvoir exécutif que
législatif est impératif.
La consultation publique
78. Le projet de conception prévoit
que la nouvelle loi accordera une place importante à la consultation externe et
notamment à la discussion publique sur les projets d’actes normatifs.
79. La Commission de Venise a dans le
cadre de ses avis eu l’occasion de souligner
le caractère essentiel de la participation de la société civile au processus
législatif dans le cadre d’une procédure de consultation externe. Aussi la
Commission ne peut que soutenir cette position.
80. Toutefois, les conditions de
cette participation externe dans le projet de conception appellent certaines
critiques.
81. Telle que présentée, la
consultation externe dans le projet de conception revêt un caractère
particulièrement encadré et contraignant. La discussion ne semble pas être
laissée à l’initiative des parties intéressées.
82. Elle est, par ailleurs, organisée
par les autorités concernées dans le cadre d’une procédure très formelle qui ne
correspond pas aux principes d’un débat politique libre.
83. En effet, les propositions
doivent être annoncées publiquement, les débats sont organisés dans le cadre de
tables rondes ou de débats. Les commentaires écrits ne peuvent être donnés que
s’ils ne sont pas anonymes et qui plus est dans un délai de un mois. Ce délai
est d’ailleurs relativement court et peut s’avérer bien insuffisant. En effet,
il ne permet guère un large débat au sein d’organisations intéressées de sorte
que la représentativité des prises de position exprimées par les organisations
risque d’être relativement faible.
84. Le danger d’une formalisation
extrême de la consultation publique réside également dans la possibilité pour
les autorités organisatrices de totalement contrôler et diriger la
consultation. Qui plus est, aucune garantie n’est donnée que les remarques,
commentaires ou propositions alternatives qui seraient faits en dehors de ce
cadre très strict puissent être examinés voire pris en considération dans les
mêmes conditions que ceux qui seraient entrés dans le cadre de la procédure de
consultation externe formelle.
85. La Commission de Venise
recommande vivement de reconsidérer la procédure de consultation externe et
publique en l’assouplissant de manière significative.
86. En outre, la conception semble
indiquer que la discussion publique sera systématique et concernera tous les
projets d’actes normatifs. Quand bien même la Commission de Venise attache une
grande importance à la consultation publique, prévoir une telle consultation
pour chaque projet d'acte normatif semble difficilement réalisable voire peu
souhaitable. Aussi, serait-il préférable de prévoir une consultation publique,
sincère et authentique prioritairement pour les projets de lois ou autres actes
normatifs importants.
87. Enfin, dans un souci de
transparence, il serait judicieux de publier les prises de positions.
88. De plus, afin de garantir encore
davantage la qualité comme l’interprétation de la loi, prévoir que les autorités
expliquent, par exemple dans le rapport qui accompagne le projet de loi au
Parlement, dans quelle mesure et manière ces prises de position sont reflétées
et ont influencé le projet normatif serait un atout supplémentaire.
89. La Commission recommande par
conséquent d’offrir transparence et publicité aux prises de position découlant
de la consultation publique et de considérer la possibilité d’un exposé écrit
de leur l’impact sur le projet de loi.
Observations de forme sur le projet
de conception
90. L’ordre des chapitres de la
nouvelle LAN, telle que décrite au chapitre III de la conception, mériterait
dans un souci de logique quelques modifications.
91. En effet, le chapitre 2 (types
d’actes normatifs) qui concerne un point particulier aurait davantage sa place
dans un chapitre précédant le chapitre 5 (structure des actes normatifs).
92. Le chapitre 3 (planification des
projets de lois) traitant d’un type particulier d’actes normatifs pourrait être
déplacé pour se situer après les chapitres concernant tous les actes normatifs.
93. Le chapitre 4 (élaboration de
projets d’actes normatifs) manque d’homogénéité dans la mesure où il traite
d’une multitude d’aspects différents, relevant soit de la démarche méthodique
dans l’élaboration soit d’éléments d’ordre institutionnel. Une redistribution
de ces différents aspects dans les chapitres pertinents déjà existants
améliorerait la qualité, la logique et l’équilibre de la structure d’ensemble.
94. L’organe de contrôle sur la
qualité des projets des projets d’actes normatifs, à savoir le « Conseil
de législation », mériterait un chapitre distinct.
95. Les règles relatives aux projets
d’actes de l’Union européenne mériteraient de figurer dans un chapitre distinct
également.
96. Le chapitre 11, relatif à
l’organe qui suit et rend compte de l’application générale de la LAN, pourrait parfaitement s’intégrer dans un chapitre relatif au Conseil de législation, puisque
selon le projet de conception, c’est le Ministère de la Justice qui sera chargé
d’effectuer l’évaluation de la loi.
97. Dans le même ordre d’idées, le
contenu du chapitre 8 (action des actes normatifs) qui vise à systématiser les
règles relatives à l’action des actes normatifs dans le temps et l’espace
pourrait s’intégrer dans le chapitre 5 sur la structure des actes normatifs. A
cet égard, ce chapitre devra également aborder la question du champ
d’application matériel de la loi (contenu dans les dispositions introductives
des actes normatifs) ainsi que du droit transitoire et de la mise en vigueur
(contenu dans les dispositions finales).
98. Ces commentaires sur la structure
de la future loi LAN, telle que présentée dans le projet de conception, ne
valent que dans l’état actuel des informations que l’on peut retirer de la
lecture de la conception soumise à examen. L'analyse du projet de loi LAN
lui-même et de sa structure finale permettrait évidemment une analyse plus
complète et circonstanciée.
Conclusions
99. La Commission de Venise salue la
démarche des autorités bulgares d’améliorer la qualité de la législation
bulgare dans son ensemble.
100. La Commission est consciente que
la conception en vue de l’adoption d’une nouvelle loi sur les instruments
normatifs exprime une tradition légistique propre à la Bulgarie et considère
que cette démarche peut avoir une grande utilité pratique aux fins de
l’objectif poursuivi.
101. La Commission de Venise tient
néanmoins à souligner que l’adoption d’une loi sur les actes normatifs est sans
doute judicieuse, voire nécessaire, mais ne doit être considérée que comme une
contribution partielle à la réalisation du but général qu’est l’amélioration de
la qualité de la législation bulgare.
102. En outre, certains éléments de la
conception et de la future LAN mériteraient d’être éclaircis, voire revus. A
cet égard la Commission recommande aux autorités bulgares, notamment :
-
de
prévoir des mesures complémentaires à l’adoption de la future loi sur les actes
normatifs, par le biais d’instruments auxiliaires, comme des guides de
rédaction, la création de réseaux et d’échanges sans négliger l’organisation de
formation à la légistique ;
-
de
distinguer plus clairement la préparation des documents relatifs à la politique
législative de l’étape qui conduit à la rédaction et vérification technique et
juridique d’un projet de loi ;
-
de
séparer clairement les aspects méthodiques d’une part et les aspects
organisationnels et procéduraux d’autre part ;
-
de
spécifier plus explicitement la question de l’insertion de la future LAN dans
l’environnement normatif de la Bulgarie tout en gardant à l’esprit les
recommandations faites en matière de densité de la loi.
-
de
veiller à ce que le texte de la future loi se limite à formuler des éléments à
caractère purement normatif ;
-
de
veiller à ne pas surcharger la future LAN de dispositions réglant des détails
purement administratifs qui pourraient facilement figurer dans un décret
d’application qu’il reste à prévoir ;
-
d’indiquer
clairement que le respect des termes de la future loi LAN s’impose tant au pouvoir
exécutif que législatif ;
-
de
décrire plus clairement les processus de collaboration institutionnelle
envisagés dans la conception, comme dans la future loi LAN ;
-
de
reconsidérer entièrement la procédure de consultation externe et publique en
l’assouplissant de manière significative ;
-
d’offrir
transparence et publicité aux prises de position découlant de la consultation
publique et de considérer la possibilité d’un exposé écrit de leur impact sur
le projet de loi ;
-
d’examiner
les observations de forme faites sur le projet de conception.
103. La Commission de Venise se tient
à la disposition des autorités bulgares pour toute évaluation complémentaire.
