COMMISSION
EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
CODE
DE BONNE CONDUITE
EN
MATIÈRE DE PARTIS POLITIQUES
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 77e Session plénière
(Venise, 12-13 décembre 2008)
et RAPPORT
EXPLICATIF
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 78e session plénière
(Venise, 13-14 mars 2009)
SOMMAIRE
I. Introduction. 4
II. Code
de bonne conduite en matière de partis politiques.. 6
A. Principes généraux. 6
1. Définition. 6
a) Un type spécifique d’association. 6
b) Liberté de création. 6
c) Cadre juridique. 7
2. Principes directeurs pour les partis politiques. 7
a) Prééminence du droit 7
b) Démocratie. 7
c) Non-discrimination. 7
d) Transparence et ouverture. 7
B. Organisation interne des partis politiques. 8
1. Les membres. 8
2. Organisation. 9
3. Désignation des dirigeants et des candidats aux élections. 10
C. Financement 11
1. Sources. 11
2. Limitations. 11
3. Mécanismes de contrôle. 11
D. Fonctions politiques. 11
1. Programme. 11
2. Formation. 12
3. Elections. 12
4. Exercice des fonctions et rôle dans l’opposition. 12
5. Coopération internationale. 14
III. Rapport
explicatif. 15
A. Principes généraux. 15
1. Définition. 15
a) Type spécifique d’association. 15
b) Liberté de création. 15
b.1
Enregistrement 16
b.2
Interdiction ou dissolution. 17
c) Cadre juridique. 20
c.1
Règles internationales. 20
c.2
Règles nationales. 21
6. Principes directeurs pour les partis politiques. 22
a) Prééminence du droit 22
b) Démocratie. 23
c) Non-discrimination. 24
d) Transparence et ouverture. 24
B. Organisation interne des partis politiques. 24
1. Membres. 25
2. Organisation. 31
3. Désignation des dirigeants et des candidats aux élections. 34
C. Financement 42
1. Sources. 43
a) Financement privé. 43
b) Financement public. 45
2. Limitations. 46
3. Mécanismes de contrôle. 47
D. Fonctions politiques. 49
1. Programme. 49
2. Formation. 51
3. Elections. 52
4. Exercice du pouvoir et rôle dans l’opposition. 55
5. Coopération internationale. 62
1. Le 17 avril 2007,
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a adopté la Résolution
1546 (2007) invitant la Commission de Venise à élaborer un Code de bonne
conduite en matière de partis politiques qui énoncerait les éléments les plus
importants concernant leur conduite.
2. La Commission de Venise
a, par le passé, élaboré le Code de bonne conduite en matière électorale
(CDL-AD(2002)023rev) et le Code de bonne conduite en matière référendaire
(CDL-AD(2007)008), auxquels s’attachent une réputation et une crédibilité
méritées. Ces deux codes s’adressent directement aux autorités publiques et
peuvent par conséquent être lus comme des recueils de règles et de conseils
pour l’évaluation des législations nationales. Par ailleurs, l’expérience et
les réalisations de la Commission de Venise concernant les partis politiques
sont considérables, tant sous la forme d’instruments généraux que sous celle
d’avis spécifiques. On peut citer, parmi ce premier type de textes :
-
CDL-INF(2000)001 Lignes directrices sur l’interdiction et
la dissolution des partis politiques et les mesures analogues adoptées par la
Commission de Venise lors de sa 41e réunion plénière (Venise,
10–11 décembre 1999)
-
CDL-INF(2001)008 Lignes directrices et rapport sur le
financement des partis politiques adoptés par la Commission de Venise lors de
sa 46e réunion plénière (Venise, 9-10 mars 2001)
-
CDL-AD(2004)007rev Lignes directrices et rapport explicatif
sur la législation relative aux partis politiques : questions spécifiques,
adoptés par la Commission de Venise lors de sa 58e session plénière
(Venise, 12-13 mars 2004)
-
CDL-AD(2006)014 Avis sur l’interdiction des contributions
financières aux partis politiques provenant de sources étrangères adopté par la
Commission de Venise lors de sa 66e session plénière (Venise,
17-18 mars 2006)
-
CDL-AD(2006)025 Rapport sur la participation des partis
politiques aux élections adopté par le Conseil des élections démocratiques lors
de sa 16e réunion (Venise, 16 mars 2006) et la Commission
de Venise lors de sa 67e session plénière (Venise,
9-10 juin 2006).
3. La Commission de
Venise a par ailleurs adopté un certain nombre d’avis sur la législation
relative aux partis politiques de pays tels que l’Arménie (CDL-AD(2003)005),
l’Azerbaïdjan (CDL-AD(2004)025), la Moldova (CDL-AD(2003)008) et l’Ukraine
(CDL-AD(2002)017).
4. La proposition de Code de
bonne conduite en matière de partis politiques présente, en comparaison avec
les instruments ci-dessus, un certain nombre de caractéristiques spécifiques
qui en font un instrument particulier. Elle vise expressément, comme le demande
la Résolution de l’APCE, à renforcer la démocratie interne des partis
politiques et accroître leur crédibilité aux yeux des citoyens, contribuant
ainsi à la légitimité du processus et des institutions démocratiques dans leur
ensemble et favorisant la participation à la vie politique, ainsi qu’à
promouvoir des principes démocratiques tels que l’égalité, le dialogue, la
coopération, la transparence et la lutte contre la corruption (point 10 de la
Résolution).
5. Premièrement, afin de
parvenir à cet objectif, la Résolution (points 8, 9 et 10) identifie à cette
fin les destinataires du Code, à savoir les partis politiques ; la lecture
de la Résolution montre par ailleurs que les autorités publiques ne sont pas
considérées comme les destinataires finaux du Code. Deuxièmement, l’objectif de
ce Code diffère largement de celui des codes antérieurs : il vise à offrir
un répertoire de « bonnes pratiques » (et non pas de règles) pour les
agents publics (c’est-à-dire les partis politiques et leurs membres), lesquels
ne sont néanmoins en aucune manière des autorités publiques. A ce sujet, le mot
« code » ne doit pas être entendu au sens d’une codification de
normes, mais comme un répertoire structuré de bonnes pratiques. La finalité de ces
« bonnes pratiques » est d’offrir aux partis politiques des lignes
directrices découlant des pratiques communes et des meilleures pratiques
européennes, ainsi que de fournir aux autorités publiques et aux organes
juridictionnels un outil de référence pour évaluer les pratiques des partis.
6. Compte tenu de ce qui
précède, le Code ne peut évidemment pas avoir un caractère contraignant, de
même qu’il ne peut énoncer des prescriptions ni en exiger l’exécution de la
part des autorités publiques (mis à part les cas spécifiques où des normes
précises peuvent exister). La seule interprétation
contraignante possible découle de ce que les partis politiques et leurs membres
doivent faire en vertu de la loi.
7. Comme l’Assemblée
parlementaire l’a demandé dans la résolution, ce document devrait s’appuyer sur
l’expérience des partis politiques dans les Etats membres du Conseil de
l’Europe et s’inspirer des bonnes pratiques existantes, en tenant compte de la
législation et de la pratique nationales dans le domaine de la réglementation
des activités des partis politiques et des statuts de ces derniers.
8. Les autres sources sont
les textes adoptés par l’Assemblée parlementaire comme la Recommandation 1438
(2000) et la Résolution 1344 (2003) sur la menace des partis et mouvements
extrémistes pour la démocratie en Europe, la Résolution 1308 (2002) sur les
restrictions concernant les partis politiques dans les Etats membres du Conseil
de l’Europe, la Recommandation 1516 (2001) sur le financement des
partis politiques ainsi que la Résolution 1264 (2001), la Résolution 1320
(2003) et la Recommandation 1595 (2003) sur le code de bonne conduite en
matière électorale. Pour finir, le code s’est aussi inspiré d’informations
utiles figurant dans les rapports de certaines organisations et fondations
internationales.
9. Après avoir été examiné par le
Conseil des élections démocratiques, le Code a été adopté par la Commission de
Venise lors de sa 77e session plénière (Venise, 12-13 décembre
2008). Le rapport explicatif a été adopté par le Conseil des élections
démocratiques lors de sa 27e réunion (Venise, 13 décembre 2008) et
par la Commission de Venise lors de sa 78e session plénière (Venise,
13-14 mars 2009).
a) Un type spécifique d’association
10. Aux fins du présent Code, un parti politique est
une association ayant pour but de
présenter des candidats aux élections en vue d’être représentée au sein des
institutions
politiques et d’exercer le pouvoir politique à un niveau donné (national,
régional ou local) ou à ces trois niveaux.
11. Si quelques rares pays n’ont pas de législation
spécifique concernant les partis politiques, la plupart des Etats membres du
Conseil de l’Europe disposent d’une telle législation, qui vise presque
toujours à distinguer les partis politiques des autres associations, dont
certaines ont aussi une vocation politique. La législation relative aux
partis politiques contribue, de cette manière, à la reconnaissance de leur rôle
essentiel dans le processus démocratique.
b) Liberté de création
12. Les partis politiques, dans les Etats
démocratiques, sont des associations libres, protégées par l’article 11 de la
CEDH.
Cela signifie
que les citoyens peuvent librement décider de constituer des partis politiques ;
toutefois, les législations nationales peuvent limiter cette liberté dans
certains cas sur la base de principes compatibles avec la Convention européenne
des droits de l’homme (ci-après la CEDH) et la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’homme. Dans un certain nombre d’Etats européens,
il n’existe aucune loi sur l’interdiction des partis. Dans d’autres Etats, il
existe des lois sur l’interdiction des partis mais celles-ci sont interprétées
restrictivement et ne doivent être utilisées qu’avec beaucoup de retenue.
Conformément à ce patrimoine démocratique européen commun, l’interdiction ou la
dissolution des partis politiques peut être justifiée seulement dans le cas où
les partis prônent
la violence ou utilisent la violence comme un moyen politique pour renverser
l’ordre constitutionnel démocratique.
13. Les partis politiques ne sont, dans aucun Etat
membre du Conseil de l’Europe, créés par les instances publiques. La ligne directrice qui
pourrait découler de cette pratique est la suivante : les organes de
l’Etat devraient s’abstenir de participer à la création des partis politiques
et ne doivent pas limiter le droit de créer des partis politiques au niveau
national, régional ou local.
c) Cadre juridique
14. Lorsque les partis politiques font l’objet d’un
cadre juridique, celui-ci doit être compatible avec la Convention européenne
des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme. Les partis doivent respecter ces normes. Les partis politiques, pour
contester un cadre juridique qu’ils jugent incompatible avec des normes
supérieures, doivent toujours employer des moyens légaux.
15. La prééminence du droit, la démocratie et les
droits de l’homme sont trois des piliers du patrimoine constitutionnel de
l’Europe et du Conseil de l’Europe. Ainsi, les dispositions sur la démocratie, la
prééminence du droit et la protection des droits de l’homme, à côté des normes
qui régissent le système politique et la séparation des pouvoirs, comptent
parmi les principes fondamentaux des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les partis politiques jouent
un rôle essentiel dans toute société démocratique, et les Etats veillent par conséquent
à ce que ces principes leur soient appliqués. Les partis doivent eux aussi
respecter et promouvoir ces mêmes principes, qu’ils doivent prendre en compte
pour leur organisation, leur fonctionnement et leur financement.
a) Prééminence du droit
16. Les partis politiques doivent respecter les
valeurs exprimées par les règles internationales relatives à l’exercice des
droits civils et politiques (Pacte
des Nations Unies et CEDH). Les partis doivent respecter la Constitution et la loi. Cependant, rien ne peut les
empêcher de chercher à modifier l’une ou l’autre par les voies légales.
b) Démocratie
17. Les partis sont une composante de la démocratie.
Leurs activités doivent garantir son bon fonctionnement. Par conséquent, un
engagement vis-à-vis du fonctionnement démocratique interne renforce cette
fonction générale. Bien que peu d’Etats réglementent cette question de
manière détaillée, plusieurs pays exigent que la structure interne et le
fonctionnement des partis soient démocratiques. Cette pratique positive
pourrait être diffusée parmi les Etats membres du Conseil de l’Europe.
c) Non-discrimination
18. Les partis politiques ne devraient pas agir
contre les valeurs de la CEDH et le principe d’égalité. Les partis ne doivent
exercer contre les personnes aucune discrimination fondée sur les motifs
interdits par la CEDH.
d) Transparence et ouverture
19. Les partis devraient donner accès à leurs
documents et leurs débats concernant leurs programmes et leurs idées, à leurs
procédures décisionnelles et à leur comptabilité. Cette pratique renforce la
transparence et concorde avec les principes rigoureux d’une bonne gouvernance.
20. Chacun doit être libre d’adhérer ou de ne pas
adhérer à un parti politique et de choisir le parti auquel il veut adhérer. Si
ce principe est universellement accepté, il est néanmoins très fréquent que les
partis européens appliquent des procédures d’adhésion spécifiques. Celles-ci
permettent de garantir la cohérence nécessaire entre les opinions du candidat à
l’adhésion et le parti. Les meilleures pratiques sont celles qui établissent
clairement dans les statuts du parti les procédures et les conditions
d’adhésion ainsi que les critères à remplir par les membres.
21. Les partis peuvent refuser l’adhésion à tout
candidat qui ne partage pas leurs valeurs ou dont la conduite va à l’encontre
de leurs valeurs et idéaux. Les meilleures pratiques requièrent l’existence
d’organes disciplinaires et de procédures claires, en vue de décisions motivées.
Les partis doivent s’assurer que leurs membres respectent les principes
démocratiques et l’ordre juridique en vigueur.
22. Les bonnes pratiques et les ordres juridiques
européens retiennent le principe de non-discrimination. Par conséquent,
l’adhésion des partis à ce principe doit être prise comme un indicateur de
bonnes pratiques, qui ont un certain nombre d’applications spécifiques. Dans
certains cas, tels que la discrimination fondée sur le sexe, une interdiction
claire existe dans la législation nationale et le droit international.
Devraient être évitées notamment les discriminations fondées sur le sexe, la
race, la couleur, la langue, la religion, l’origine nationale ou sociale,
l’appartenance à une minorité nationale, la fortune ou la naissance (cf.
l’article 14 CEDH).
23. Les partis doivent respecter, le cas échéant,
toute législation nationale interdisant à certains fonctionnaires d’adhérer à
un parti politique (par exemple aux militaires ou aux membres des forces de
l’ordre).
24. Il n’est pas rare pour
les partis d’établir différentes formes de participation à leurs
activités : membre, sympathisant inscrit, collaborateur, militant, etc.
Ces statuts traduisent différents niveaux d’engagement individuel. Par
conséquent, afin de définir les types d’engagement et de respecter les choix
personnels, une bonne pratique consiste à indiquer clairement, dans les statuts
d’un parti, les droits et devoirs liés à chacune de ces situations. Chacun doit
pouvoir choisir librement la forme du lien individuel qu’il entretient avec un
parti.
25. Une pratique bien établie dans la plupart des
Etats européens, conformément aux normes du Conseil de l’Europe,
accorde le droit de vote, au moins aux élections locales, à une partie ou la
totalité des résidents étrangers. Par conséquent, il est aussi logique que les
partis politiques, sauf si le droit national l’interdit, acceptent l’adhésion
des étrangers qui partagent leurs valeurs. La nationalité n’est pas un motif
valable pour limiter le droit d’adhésion des étrangers, et la législation
devrait le prévoir.
26. Même si certains partis peuvent viser à protéger
les intérêts de certaines catégories d’âge spécifiques (par exemple les
retraités), aucune législation nationale ne permet qu’une discrimination fondée
sur l’âge soit appliquée concernant l’adhésion (sauf si c’est l’âge légal du
droit de vote). Au contraire, les pratiques inclusives qui réunissent toutes
les tranches d’âge sont considérées comme des exemples de bonne pratique. Par
ailleurs, il est assez fréquent que les partis créent des structures
spécifiques (par exemple pour les jeunes, et en particulier pour ceux qui n’ont
pas encore l’âge légal du droit de vote) et élaborent des programmes
spécifiques pour intégrer les membres expérimentés.
27. Les partis transnationaux qui existent dans le
cadre de l’Union européenne sont organisés en fédérations de partis nationaux. Cette organisation exclut le
plus souvent l’adhésion directe. Celle-ci ne porte pas atteinte aux principes
démocratiques, et peut renforcer la légitimité des partis.
28. Les principes généraux qui ont inspiré
ce Code s’appliquent à l’organisation d’un parti politique. En particulier :
-
La représentativité
et la réceptivité. Au niveau interne d’un parti, ces principes signifient que
la structure et les procédures du parti doivent représenter l’opinion de ses
membres et devraient tenir compte de cette opinion. Même si cet
engagement n’est pas une obligation juridique, son non-respect est contraire à
la nature même d’une organisation démocratique.
-
La
responsabilité et l’obligation de rendre compte. Les organes (tant collectifs
qu’individuels) doivent être responsables et comptables de leurs actions auprès
de leurs membres. Des procédures devraient garantir la responsabilité et
l’obligation de rendre compte – au niveau interne (et externe) – des actions et
des politiques. Même si cet engagement n’est pas une obligation juridique,
son non-respect est contraire à la nature même d’une organisation démocratique.
-
La
transparence. Les statuts et les programmes des partis politiques devraient
être rendus publics. La publication des rapports financiers améliore la
transparence et renforce la confiance du public vis-à-vis des partis
politiques. Même si cet engagement n’est pas une obligation juridique,
son non-respect est contraire à la nature même d’une organisation démocratique.
29. La législation de plusieurs pays du Conseil de
l’Europe prévoit que les partis politiques doivent se doter de statuts pour
pouvoir être reconnus et/ou enregistrés. Ces statuts doivent être conformes à
la Constitution et à la législation nationale, ainsi que refléter les règles
internationales contenue dans la CEDH. Le non-respect des statuts des partis
représente dans certains systèmes juridiques une violation qui peut être
contestée dans les juridictions en dehors du parti. Dans la mesure où
le respect des statuts peut être une obligation juridique, les statuts des
partis peuvent être considérés comme des documents ayant une force juridique.
30. Les statuts des partis définissent généralement
les droits et les obligations de leurs membres, les organes et les procédures
de prise de décision. Dans certains systèmes juridiques nationaux, la loi
prévoit que les statuts contiennent une procédure d’amendement. Quand à ces normes
législatives se rajoutent des dispositions statutaires explicites prévoyant la
participation des membres dans le processus d’amendement par la voie d’un vote,
cela constitue l’un des meilleurs exemples des bonnes pratiques.
31. En tant que norme interne, les statuts ont aussi
pour fonction essentielle de définir des procédures disciplinaires qui peuvent
affecter les droits des membres. En cas de manquement à ces exigences, ou de
méconnaissance grave des règles du parti, des mesures disciplinaires peuvent
être prises, la plus sévère étant l’exclusion. Ces mesures doivent être régies
par une procédure définie dans les statuts du parti, dans le respect des droits
de la défense. Afin d’éliminer toute impression de décision arbitraire, il est
important que des mécanismes de recours existent.
32. Quand la loi le prévoit, les partis doivent
définir dans leurs statuts leur organisation nationale, régionale et locale.
Quand il n’y a pas de norme législative qui l’exige, leur introduction aide à
appliquer les principes de la bonne gouvernance identifiés ci-dessus. A chacun de
ces niveaux, les décisions importantes doivent être prises par des instances
composées de l’ensemble des adhérents ou de leurs représentants et se
réunissant régulièrement. L’organe suprême (assemblée ou congrès national) se
réunit de préférence au moins une fois par législature. Dans l’intervalle, les
décisions sont prises par les organes exécutifs. Ceux-ci doivent être composés
essentiellement de membres élus par les adhérents, selon les procédures prévues
par les statuts du parti.
33. Les procédures décisionnelles doivent être
clairement définies dans les statuts. Lorsque cela est possible
(c’est-à-dire au niveau local), les décisions doivent être prises par les
membres eux-mêmes ; dans les autres cas, les décisions seront prises
suivant le principe de la représentation démocratique.
34. Les procédures organisationnelles du parti
doivent permettre aux adhérents de faire remonter leur opinion jusqu’au sommet
de l’organisation.
35. Que ce soit directement ou
indirectement, les dirigeants des partis doivent être choisis démocratiquement
à tous les niveaux (local, régional, national et européen). Cela signifie que
les membres doivent avoir la possibilité de voter pour faire ce choix. Les
pratiques de sélection par la base des candidats aux responsabilités au sein du
parti et aux élections sont une bonne expression de la démocratie interne,
extrêmement appréciée par les citoyens.
36. De la même manière, que ce soit directement ou
indirectement, les candidats aux élections de tout niveau (local, régional,
national et européen) doivent être choisis démocratiquement.
37. D’après les règles et la pratique internationaux,
qu’il s’agisse de leurs dirigeants ou des candidats aux élections, les partis
doivent respecter le principe de la non-discrimination entre les sexes. La
législation et les pratiques de plusieurs Etats européens ont franchi une étape
supplémentaire, avec l’introduction de quotas destinés à améliorer l’équilibre
entre les femmes et les hommes ou, plus directement, à instaurer une
représentation égale des femmes et des hommes. Ces pratiques sont spécifiques à
des pays et des partis donnés, mais l’introduction de mesures pour la parité
entre les sexes s’observe de plus en plus fréquemment. A contrario, les
situations où existe de manière continue et répétée une représentation inégale
des femmes et des hommes ne peuvent en aucune manière être considérées comme le
signe d’une bonne pratique.
38. Le financement des partis doit respecter
les principes de la responsabilité et de la transparence. La Commission de
Venise a étudié cette question de manière détaillée dans ses Lignes directrices
sur le financement des partis politiques.
39. Un parti peut demander à ses adhérents
de payer une cotisation, dont il fixe librement le montant, lequel ne doit
cependant pas avoir de caractère discriminatoire. Le
non-paiement de la cotisation peut être un motif d’exclusion du parti.
40. Un parti peut recevoir des dons dans les
limites fixées par la législation nationale, qui peut interdire les dons
provenant de certaines sources. Les dons privés ne peuvent en aucun cas être
interprétés comme accordant la possibilité d’influencer et/ou de modifier le
programme et/ou les politiques d’un parti. Les partis doivent respecter les
dispositions législatives qui exigent que l’origine des dons privés reçus par
les partis soit divulguée.
41. Lorsque la législation prévoit un
financement public, les partis politiques doivent avoir accès à ce financement
sous réserve, éventuellement, de certaines exigences minimales. Ces exigences doivent être raisonnables et non
discriminatoires. Mis à part les différentes
formes de financement prévues par la loi, les partis doivent s’interdire de
recevoir une aide, financière ou autre, de la part des autorités publiques, et
notamment de celles dont leurs membres assurent la direction.
42. Un parti ne peut recevoir, pour son
financement, aucune aide occulte ou obtenue de manière frauduleuse.
43. Pour le financement des campagnes électorales,
les partis doivent s’assurer que leurs candidats respectent les règles en
vigueur, notamment lorsque les dépenses électorales sont plafonnées.
44. Tout parti politique doit prévoir dans ses
statuts des mécanismes chargés du contrôle de ses comptes au niveau national et
de la supervision de ses comptes aux niveaux régional et local. En outre, il
doit être soumis à l’audit par les organes compétents de l’Etat, notamment en matière de financement.
45. Une des fonctions les plus importantes
d’un parti politique est l’élaboration d’un programme qui, dans les meilleures
pratiques, résulte d’un débat interne entre les adhérents et doit être approuvé
suivant une procédure définie. Le programme
guide l’action du parti lorsqu’il arrive au pouvoir.
46. Les programmes des partis ne sont pas
des contrats juridiquement contraignants ; leur mise en œuvre ne peut pas
être exigée légalement et tous les Etats européens reposent sur le principe de
la démocratie représentative, qui exclut le mandat impératif. Néanmoins, le programme contient des orientations
qui permettent aux citoyens de comprendre et de distinguer les politiques des
différents partis sur des questions spécifiques. Dans
ce sens, les programmes servent non seulement à éclairer le choix des citoyens
mais ils constituent en outre une sorte de « contrat officieux » ou
d’engagement moral entre les partis et les électeurs.
Par conséquent, la publication du programme répond non seulement au
principe de la transparence, mais elle permet aussi de renforcer la
responsabilité. Par ailleurs, comme il peut
être consulté tout au long du mandat électoral, le programme permet aussi de
vérifier le respect des promesses électorales.
47. Une mesure de bonne gouvernance
consiste, lorsqu’un parti modifie son programme après son arrivée au pouvoir, à
ce qu’il explique les raisons de ce changement.
48. Un parti devrait veiller à la formation civique
et politique de ses adhérents. Il peut créer à cette fin un établissement de
formation, lequel peut bénéficier d’une aide spécifique en supplément de celle
qui est accordée au parti lui-même.
49. Les Etats membres du Conseil de l’Europe
ont des approches différentes quant au régime appliqué aux activités des partis
politiques et à leur participation dans la vie politique, notamment aux
élections. Les aspect spécifiques de la participation des partis aux élections
ont été traités par les rapports de la Commission de Venise à ce sujet.
Les partis politiques ont pour but la participation au processus politique,
principalement en présentant des candidats aux élections. Les partis, bien
entendu, conservent leur importance tout au long du processus électoral mais,
lorsque les électeurs entrent en scène, le fait de la représentation politique
perd une part de sa pertinence. Une fois que les élections ont eu lieu, et même
le jour du scrutin, l’ensemble des règles juridiques et constitutionnelles (et
tout particulièrement celles qui s’appliquent aux procédures de recours) doit
garantir l’égalité de traitement entre tous les candidats et tous les citoyens.
50. C’est un fait généralement reconnu que le
système électoral exerce une influence importante sur la structure interne de
chaque parti. Dans un système électoral majoritaire uninominal à un tour fondé
sur les candidats, par exemple, le rôle des partis se limite presque
exclusivement à assurer le soutien politique de leur candidat et à recueillir
les contributions au financement de la campagne électorale. Dans un système
proportionnel à liste bloquée, par contre, les partis conservent des
prérogatives très importantes, notamment pour définir la place de chaque
candidat sur la liste.
51. Les principes généraux énoncés par ce Code
s’appliquent quand le parti est au pouvoir comme quand il fait partie de
l'opposition.
52. Les membres des partis doivent faire une
distinction claire entre leur allégeance aux partis et leurs obligations dans
l’exercice de leur fonction. La mise en œuvre du programme du parti est
inhérente à la notion d’élection démocratique, toutefois elle doit toujours
être en concordance avec la législation sur la fonction publique. Normalement,
les législations nationales interdisent aux membres de l’administration
publique d’abuser de leurs pouvoirs ou de chercher un avantage afin de créer
des conditions discriminatoires pour d’autres forces politiques. Même quand ces
obligations n’apparaissent pas explicitement dans la législation, le respect du
principe sus-mentionné est en accord avec les principes de ce Code et leur
violation peut être considérée comme illégale.
53. En principe, le cadre juridique concernant
l’opposition est moins important que celui concernant les autorités, voire même
inexistant. La fonction d’opposition implique des contrôles scrupuleux, des
observations et vérifications des agissements et actions des autorités et
fonctionnaires publics. Cependant, le principe de la bonne gouvernance suggère
que les partis de l’opposition (ainsi que les partis au pouvoir) devraient
s’abstenir de toute action qui puisse éroder le débat démocratique et qui
puisse par conséquent compromettre la confiance des citoyens envers les responsable
politiques et les partis.
54. La corruption politique est généralement
considérée, dans toutes les législations européennes, comme une forme de
criminalité. Les partis politiques doivent donc lutter contre la corruption non
seulement en raison de son caractère criminel, mais aussi parce que la
corruption politique, lorsqu’elle est répandue, affecte en général la confiance
des citoyens vis-à-vis des partis et menace en définitive l’ensemble du
processus démocratique. Ces raisons expliquent
l’intérêt des mécanismes permettant de combattre la corruption politique, tels
que les codes d’éthique pour les membres de partis exerçant des responsabilités
publiques. Par ailleurs, le fait que des personnes condamnées pour des faits de
corruption ne soient pas exclues de leur parti donne aux citoyens le sentiment
que la corruption s’étend à l’ensemble du parti concerné (et même à tous les
partis) et cela contribue à jeter le discrédit sur toute la sphère politique. Par conséquent, le respect
des principes de base de la démocratie n’est pas compromis lorsque des membres
d’un parti condamnés pour corruption ne peuvent plus exercer leurs fonctions,
ni être candidats à une élection ni rester membres de ce parti.
55. Le mandat représentatif rend un élu indépendant
de son parti après l’élection. Ceci lui permet en principe de changer de parti
pendant l’exercice de son mandat. Dans certains cas spécifiques, il se peut
qu’ils existent des raisons qui puissent le justifier (par exemple la
disparition d’un parti). Toutefois, dans d’autres cas, ces pratiques peuvent
être principalement inspirées par des intérêts privés ou même liées à la
corruption. Elles affaiblissent le système des partis et compromettent la confiance
des citoyens vis-à-vis du jeu politique et électoral. Même si la loi protège
les élus, les partis doivent veiller à ce que ces pratiques ne donnent pas lieu
à des agissements frauduleux non démocratiques. Il convient de saluer les
pratiques telles que les accords par lesquels les partis s’engagent
mutuellement à refuser l’inclusion d’un responsable élu sur la liste d’un autre
parti.
56. Les partis devraient informer la société civile
et les électeurs sur leurs activités et adopter toute mesure et pratique
possibles pour augmenter leur niveau de transparence, offrir des possibilités
de critique constructive et donner un instrument permettant d’évaluer les
résultats.
57. La coopération internationale entre les partis
partageant la même idéologie est une pratique largement répandue. Certains
partis ont développé leur dimension internationale en aidant des partis
« frères » de pays étrangers. Par le passé, ces pratiques ont
contribué, par exemple, au renforcement de la démocratie dans un certain nombre
de pays européens. Chaque fois que cette assistance est compatible avec la
législation nationale et conforme à la Convention européenne des droits de
l’homme et aux règles européennes, elle doit être considérée comme une bonne
pratique car elle contribue à l’instauration de systèmes de partis
démocratiques et solides.
a)
Type
spécifique d’association
58. Afin de donner une définition du type
d’association auquel ce code s’adresse, les partis politiques peuvent être
définis comme des associations à but non lucratif de personnes souhaitant agir
dans une perspective à long terme, ayant donc une structure interne qui assure
leur fonctionnement sur une base permanente et visant par là même à participer
à la gestion des affaires publiques en obtenant l’adhésion des électeurs à leur
programme politique. Les partis
politiques présentent deux caractéristiques distinctes, à savoir qu’ils
cherchent ouvertement à exercer le pouvoir politique par l’intermédiaire de
leurs représentants élus et qu’ils s’engagent à exercer ce pouvoir dans
l’intérêt commun. Ce faisant,
ils s’acquittent de fonctions essentielles pour la démocratie représentative,
tant sociales (contribuant à la socialisation politique et à l’association des
citoyens, et à l’expression de leur pluralisme idéologique)
qu’institutionnelles (contrôlant l’exécutif et présentant d’autres politiques
et candidats).
59. La Cour européenne des droits de l’homme a
affirmé à plusieurs reprises que « les partis politiques constituent une
forme d’association indispensable au bon fonctionnement de la démocratie».
L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a aussi reconnu que
« les partis politiques constituent une caractéristique permanente des
démocraties modernes, un élément clé de la concurrence électorale et un
mécanisme de lien essentiel entre l’individu et l’Etat ». Leur rôle
consiste à « intégrer les groupes et les individus dans le processus
politique, à servir d’outil pour formuler et représenter leurs intérêts, à
mettre en place les autorités publiques à différents niveaux, à élaborer des
politiques et des programmes politiques alternatifs, et à demander des comptes
au pouvoir exécutif ».
b)
Liberté de création
60. Aucune des caractéristiques des partis
politiques évoquées dans le texte de ce code ne saurait justifier une
restriction du droit de former des partis politiques ou une limitation des
activités des partis politiques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
au‑delà de ce qui est prévu par la loi. Conformément à la Résolution
1308 (2002) de l’APCE sur les restrictions concernant les partis politiques
dans les Etats membre du Conseil de l’Europe et aux lignes directrices sur
l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues
adoptées par la Commission de Venise, ces mesures ne peuvent être adoptées
qu’exceptionnellement, si elles sont nécessaires pour préserver l’ordre
démocratique et les droits de l’homme, en dernier recours et en conformité avec
l’ordre constitutionnel et les procédures juridiques garantissant un procès
équitable.
61. Les Etats membres du Conseil de l’Europe
abordent différemment la question de la réglementation des partis politiques.
La création de partis politiques peut être consacrée par la Constitution (en
Azerbaïdjan, en Bulgarie, à Chypre, en Grèce, en Lituanie, en Fédération de
Russie ou en Slovaquie, par exemple) ou être réglementée par la législation
générale sur les associations (en Belgique, en France, en Finlande, aux Pays‑Bas
ou en Ukraine, par exemple) ; elle peut relever d’une législation
particulière sur les partis politiques (comme en Arménie, en Azerbaïdjan, en
Bulgarie, en Estonie, en Lituanie, dans « l’ex‑République yougoslave
de Macédoine », en Moldova, en Norvège, en Roumanie, en Espagne et au
Royaume‑Uni) ou ne pas être réglementée (comme en Islande, en Italie, à
Malte ou en Suisse).
b.1
Enregistrement[17]
62. Dans de nombreux Etats membres, l’enregistrement
est une étape nécessaire pour la reconnaissance officielle d’une association en
tant que parti politique, ainsi que pour la participation aux élections et le
financement. L’enregistrement peut aussi être requis pour disposer de la
personnalité juridique ou pour permettre à l’association d’ouvrir un compte
bancaire, de bénéficier d’un financement public ou de détenir des biens (par
exemple en Azerbaïdjan, en Croatie, en Géorgie ou en Ukraine). Dans certains
Etats, cette procédure a simplement des conséquences techniques, comme en
Suède, où aucun enregistrement n’est nécessaire pour que le parti puisse
prendre part aux élections ; ce dernier peut néanmoins souhaiter procéder
à son enregistrement pour éviter une utilisation indue de son appellation. Dans
d’autres pays, aucun enregistrement n’est requis (Allemagne, Grèce ou Suisse).
63. Lorsqu’il est exigé, l’enregistrement est en
général effectué par les ministères compétents (en principe le ministère de la
Justice ou celui de l’Intérieur) ou par des organes judiciaires (par exemple en
Bulgarie, en Pologne ou en Roumanie). Dans certains pays, les partis politiques
sont tenus de s’enregistrer auprès de plusieurs autorités (comme en
Turquie : Procureur général de la Cour de cassation et ministère de
l’Intérieur). Si l’enregistrement est refusé, après une période généralement
fixée à 30 jours, un recours en justice est d’ordinaire possible.
64. Certaines conditions formelles d’enregistrement
peuvent être prévues par la loi, par exemple une adresse permanente, le
paiement d’un droit d’enregistrement, la publication dans les médias d’informations
sur la création du parti, l’adoption de statuts ou d’un règlement intérieur,
l’élaboration d’un programme, l’élection d’un conseil et/ou de comités, etc.
Dans de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe, l’enregistrement des
partis politiques est aussi assujetti à des exigences plus substantielles en
matière d’appellation, de représentation territoriale ou de nombre minimum
d’adhérents.
65. Pour ce qui est de la
représentation territoriale, des conditions existent dans certains Etats
membres, comme en Irlande (disposer d’un état-major) et en Turquie (avoir un
bureau national dans la capitale). En Moldova, les partis politiques doivent
implanter des antennes régionales du parti ou de l’organisation comptant un nombre
minimal de membres dans au moins la moitié des subdivisions territoriales
administratives de niveau 2. Les partis politiques sont aussi tenus de mettre
en place des antennes régionales dans plus de la moitié des régions de la
Fédération de Russie. En Ukraine, les partis politiques doivent créer et
enregistrer leurs organisations régionales, communales et de circonscription
dans la plupart des régions et districts ukrainiens ainsi que dans les villes
de Kiev et de Sébastopol et en République autonome de Crimée, dans les six mois
qui suivent la date de leur enregistrement auprès du ministère de la Justice.
Pour ce qui est de la Moldova et de l’Ukraine, la Commission de Venise a estimé
que ces dispositions pouvaient considérablement restreindre l’activité politique
aux niveaux régional et local et soulevaient des problèmes de compatibilité
avec la liberté d’association.
66. En ce qui concerne le nombre minimum d’adhérents
nécessaire, l’enregistrement des partis politiques est souvent soumis à un
certain nombre de signatures de membres fondateurs. En Azerbaïdjan, en Estonie
et en Lituanie, la loi exige 1 000 signatures tandis que 5 000
sont nécessaires en Autriche, en Moldova et en Norvège. En Roumanie, les
signatures de 10 000 membres fondateurs sont exigées, et elles sont
assorties de conditions strictes de répartition géographique.
67. De même, en Fédération de Russie, les
modifications apportées fin décembre 2004 à la loi de juillet 2001 sur les
partis politiques ont subordonné l’enregistrement des partis (et la subsistance
des partis enregistrés) à l’existence de 50 000 membres au niveau
national (contre 10 000 précédemment), avec au moins
500 représentants dans la moitié des régions du pays et de pas moins de
250 membres dans les autres régions. Certains pays imposent des conditions
relativement peu contraignantes en matière d’adhérents (100 membres en
Serbie, 200 en Lettonie et 500 dans « l’ex‑République
yougoslave de Macédoine » et au Bélarus) tandis que d’autres sont
particulièrement exigeants.
68. L’enregistrement peut être une simple formalité
dans certains pays où la seule condition est de produire un certain nombre de
signatures. D’autres pays s’assurent au contraire que le parti se conforme aux
règles matérielles applicables à ses activités. Quelle que soit la nature des
conditions, la règle essentielle à ce sujet est le principe d’égalité qui exige
des Etats qu’ils demeurent neutres en ce qui concerne la création et l’enregistrement
et qu’ils s’abstiennent de prendre des mesures qui pourraient privilégier
certains courants politiques et en désavantager d’autres. Les conditions
relatives à la représentation territoriale et au nombre minimal d’adhérents en
particulier peuvent limiter les possibilités des personnes appartenant à une
minorité nationale de constituer des partis politiques. En conséquence, les
pays qui soumettent les partis politiques à des procédures d’enregistrement
devraient s’abstenir d’imposer des conditions excessives en matière de
représentation territoriale et de nombre minimum d’adhérents.
69. L’enregistrement légal d’une association comme
condition de sa reconnaissance en tant que parti politique est une pratique
acceptable qui ne constitue pas, en soi, une violation de la liberté
d’association. Des exigences importantes en la matière peuvent néanmoins placer
la barre à un niveau déraisonnable, potentiellement incompatible avec la
Convention européenne des droits de l’homme. Toutes les dispositions relatives
à l’enregistrement doivent répondre au critère de la nécessité dans le cadre
d’une société démocratique et être proportionnées à l’objectif visé avec ces
mesures. L’enregistrement de partis politiques ne devrait être refusé à titre
de mesure préventive que dans les cas expressément indiqués dans les lignes
directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les
mesures analogues, qui sont analysées dans la partie relative aux partis
politiques enregistrés.
b.2 Interdiction
ou dissolution
Réglementation
70. Si la liberté
d’association, y compris celle de créer des partis politiques, doit être
considérée comme l’une des pierres angulaires de la démocratie pluraliste, des
restrictions de ce droit peuvent être justifiées conformément au paragraphe 2
de l’article 11 de la CEDH, à condition que ces restrictions – qui sont
soit préventives, comme l’interdiction, soit répressives, comme la dissolution
– soient conformes aux principes de légalité et de proportionnalité. Ces
mesures doivent être « prévu[es] par la loi et (…) dans une société
démocratique, nécessaire[s] à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la
défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection
de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés
d’autrui ». En conséquence, la jurisprudence de la Cour européenne des
droits de l’homme exige que toute intervention dans l’exercice des droits et
des libertés consacrés par les articles 10 et 11 de la CEDH soit évaluée au
regard de ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ».
71. Toute
mesure entraînant l’interdiction ou la dissolution de partis politiques en
particulier doit être conforme aux principes de légalité, d’exceptionnalité et
de proportionnalité, et ne se justifie que dans les cas où les partis concernés
prônent la violence ou l’utilisent comme un moyen politique pour renverser
l’ordre constitutionnel démocratique du pays, mettant de ce fait en danger les
droits et libertés garantis par la constitution. Même dans ces cas, les
pouvoirs publics devraient se demander si d’autres moyens, comme des amendes,
le retrait des subventions de l’Etat, des sanctions administratives ou des poursuites
judiciaires à l’encontre de tel ou tel membre du parti politique, pourraient
résoudre la situation. Même le boycott du parti par d’autres groupes
politiques, par exemple en rejetant systématiquement toute coalition avec ce
parti, peut être efficace.
72. De plus, l’article 17
de la CEDH autorise les Etats à imposer des charges et des restrictions aux
partis politiques dont le programme ou les activités visent « à la
destruction des droits ou libertés reconnus dans la convention ». La Cour
européenne des droits de l’homme a indiqué que cette disposition avait pour
objet général d’empêcher des groupements totalitaires d’exploiter en leur
faveur les principes posés par la convention.
73. Il est possible de
mettre fin aux activités de partis politiques enregistrés par divers moyens
juridiques, à savoir l’interdiction, la dissolution ou la liquidation.
L’interdiction ou la dissolution de partis politiques ne devraient être
considérées que comme une mesure de dernier ressort à utiliser avec retenue,
sous la responsabilité d’un juge, l’autorité judiciaire étant essentielle pour
éviter des interventions pour des motifs purement politiques, et conformément
aux procédures offrant les garanties nécessaires en matière de procès
équitable, de transparence et d’équité, et ce dans le respect des normes
établies par le Convention européenne des droits de l’homme.
Principaux motifs d’interdiction ou de
dissolution
74. L’étude comparative de la législation et de la
pratique des Etats concernant l’interdiction et la dissolution des partis
politiques menée par la Commission de Venise, montre que
les Etats membres du Conseil de l’Europe ont envisagé cette question de manière
très variée, en fonction de leur parcours individuel. La grande majorité des
Etats membres garantissent la liberté d’association mais n’en réglementent pas
moins les activités et la plupart des réglementations nationales prévoient des
sanctions contre les partis qui poursuivent certains buts ou adoptent les
comportements suivants :
75. Discrimination fondée sur des motifs raciaux
ou religieux (par exemple en Azerbaïdjan, au Bélarus, en Bulgarie, en
Espagne, en France, en Géorgie, en Pologne, au Portugal et en Ukraine).
Conformément aux recommandations de politique générale de la Commission
européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), la législation de ces
pays prévoit la possibilité de dissoudre des organisations qui promeuvent le
racisme, mais uniquement à la suite d’une décision de justice.
76. Les partis politiques qui favorisent la haine
raciale, ethnique ou religieuse peuvent être interdits en France ainsi qu’en
application du droit azerbaïdjanais et bulgare et des Constitutions du Bélarus,
de l’Ukraine et de la Fédération de Russie. Les Constitutions polonaise et
portugaise évoquent uniquement les partis racistes tandis que la discrimination
fondée sur des motifs d’orientation sexuelle, de situation de famille, de
maladie ou de handicap, entre autres, est aussi prise en considération en
Espagne.
77. Totalitarisme (Autriche, Italie, Pologne
et Portugal). Conformément à la Résolution 1344(2003) de l’APCE, qui dispose
que l’exercice de la liberté d’association peut être limité pour lutter contre
l’extrémisme, la Constitution portugaise interdit les partis politiques
fascistes et la Constitution polonaise interdit ceux dont les programmes
s’inspirent de méthodes totalitaires ; la Constitution italienne interdit
la reconstitution du parti fasciste dissous et l’Autriche interdit la
renaissance du parti national socialiste.
78. Dans sa résolution, l’APCE recommande aux Etats
membres de prévoir dans leur législation des sanctions efficaces dans les cas
dans lesquels des préjudices, émanant d’un parti extrémiste, sont
constatés ; des sanctions proportionnées et dissuasives contre
l’incitation publique à la violence, à la discrimination raciale et à
l’intolérance ; la suspension ou le retrait du financement public
d’organisations promouvant l’extrémisme ; ou, en tant que mesure
d’exception, la dissolution.
79. Des bonnes pratiques dans ce
domaine sont aussi recensées et recommandées aux partis politiques : mise
au point de programmes et d’activités reposant sur le respect des libertés et
droits fondamentaux, exclusion des alliances politiques avec des partis
extrémistes et propositions de politiques d’éducation à la citoyenneté
démocratique et de solutions plausibles aux problèmes socio-économiques comme
le chômage, l’immigration et la sécurité, qui inquiètent le public et dont les
partis extrémistes tirent parti.
80. Promotion de la violence (Albanie,
Danemark, Espagne et Portugal notamment). La possibilité d’une dissolution des
partis politiques impliqués dans des activités terroristes est expressément
prévue par la législation de la Turquie et du Royaume-Uni ainsi qu’en Espagne
où un parti séparatiste basque a été interdit sur décision judiciaire en raison
de ses liens avec un groupe terroriste. En Géorgie et en Lettonie, les partis
peuvent être interdits s’ils favorisent la violence par la propagande.
81. Usurpation du pouvoir de l’Etat
(Azerbaïdjan, Bulgarie, Estonie et Ukraine, par exemple). Les formulations
varient selon les constitutions des Etats membres ; elles vont de
l’interdiction de partis qui menacent l’existence (Allemagne) ou l’indépendance
de l’Etat (Ukraine, Géorgie) à l’exigence du respect de la souveraineté
nationale (France, Arménie) ou de l’intégrité territoriale de l’Etat
(Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Fédération de Russie, France, Moldova, Slovaquie
ou Turquie).
82. Certaines dispositions ont été jugées incompatibles
avec la CEDH et les lignes directrices. Par exemple, la dissolution des partis
politiques, prévue dans la législation moldove sur les partis politiques, en
raison d’un nombre d’adhérents inférieur à un certain seuil. Dans
« l’ex-République yougoslave de Macédoine », la loi prévoit
l’obligation pour les partis politiques de soumettre des preuves écrites à la
juridiction compétente pour montrer que le nombre de membres fondateurs n’a pas
baissé. Lorsque le nombre de membres restants est inférieur à 1 000, la
législation lituanienne prévoit la dissolution ou la réorganisation d’un parti
politique dans un délai de six mois, après information du Centre des registres.
83. Certains pays interdisent la création de partis
politiques à caractère régional ou territorial (Géorgie) ou de partis qui, en
raison de leur appellation ou de leurs programmes, ont un caractère ou une
portée régionaux (Portugal). La Cour européenne des droits de l’homme a
cependant statué qu’une formation politique ne peut se voir inquiétée pour le
seul fait de vouloir débattre publiquement du sort d’une partie de la
population d’un Etat et se mêler à la vie politique de celui-ci afin de
trouver, dans le respect des règles démocratiques, des solutions qui puissent
satisfaire tous les acteurs concernés. Le principe de la séparation entre les
partis et l’Etat, interdisant l’exercice direct du pouvoir par les partis
politiques, est un motif particulier qui peut justifier la dissolution dans les
anciens pays socialistes d’Europe centrale et orientale comme la Slovaquie, la
Hongrie et l’Arménie.
84. Le délai écoulé entre deux réunions de
l’instance supérieure d’un parti (Croatie) et l’absence de publication des
ressources financières du parti (Albanie) ou la violation systématique des
règles relatives au financement des partis (Ukraine) sont d’autres motifs de
dissolution ou d’interdiction d’un parti politique. Les sanctions économiques
qui s’appliquent ailleurs en pareil cas pourraient être envisagées. Dans
certains pays, les partis politiques peuvent perdre leur statut si aucun de
leurs candidats n’est élu lors de scrutins nationaux alors que d’après les
lignes directrices, ils devraient être autorisés à poursuivre leurs activités
en vertu de la législation générale applicable aux associations. En Arménie par
exemple, la nouvelle loi sur les partis politiques dispose qu’un parti
politique fait l’objet d’une liquidation s’il ne participe pas à deux élections
législatives consécutives ou s’il n’obtient pas 1 % au moins des suffrages
exprimés à l’occasion de l’une de deux élections législatives consécutives.
85. Toute exigence relative
à l’activité des partis politiques, comme condition du maintien de leur statut,
doit être évaluée au regard de ce qui est « nécessaire dans une société
démocratique ». Les pouvoirs publics devraient s’abstenir de tout contrôle
excessif, politique ou autre, sur les activités des partis politiques. Toute
intervention des pouvoirs publics dans les activités des partis politiques, en
particulier celle conduisant à leur interdiction ou à leur dissolution, devrait
être interdite par la loi, exceptionnelle, proportionnelle à l’objectif visé et
dûment motivée et la législation devrait ouvrir aux partis des possibilités de
recours judiciaire contre ce type de décision.
c)
Cadre juridique
86. La plupart des Etats membres du Conseil de
l’Europe protègent les partis politiques explicitement ou implicitement au
moyen de dispositions constitutionnelles concernant les libertés classiques
d’association et d’expression consacrées par les instruments internationaux
fondamentaux et adoptent une législation particulière pour réglementer leurs
activités essentielles et d’autres aspects connexes. La présente partie porte
essentiellement sur les différents niveaux de réglementation concernant les
partis politiques et sur les principales questions dont traitent les
instruments internationaux et nationaux et ceux d’autoréglementation, comme les
statuts et les chartes des partis.
c.1 Règles internationales
87. Au niveau international, il convient de tenir
compte des dispositions de deux instruments fondamentaux. Le Pacte
international relatif aux droits civils et politiques (1966), qui développe les
droits de cette nature proclamés par la Déclaration universelle des droits de
l’homme (1948), reconnaît le droit d’avoir des opinions et le droit à la
liberté d’expression (article 19) ainsi que le droit à la liberté d’association
(article 22), malgré les restrictions légales auxquelles l’exercice de ces
droits peut être soumis en raison des responsabilités et des devoirs spéciaux
qu’il comporte.
88. Avec une portée régionale et dans le but de
promouvoir la garantie collective de certains des droits énoncés dans la
Déclaration universelle, la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), adoptée par les Etats membres du
Conseil de l’Europe, reconnaît aussi les droits à la liberté d’expression
(article 10) et le droit de s’affilier à des partis politiques dans le cadre de
la liberté générale de réunion et d’association (article 11).
89. D’autres dispositions importantes de la CEDH
comprennent l’interdiction de la discrimination en ce qui concerne la
jouissance des droits et libertés reconnus dans la Convention (article 14) et
la possibilité d’imposer des restrictions à l’activité politique des étrangers
(article 16). La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a
ainsi donné une interprétation cohérente du principe de non‑discrimination
en établissant clairement que toutes les distinctions ou différences de
traitement n’équivalent pas à une discrimination. Le Protocole no 12
à la CEDH, qui comprend une disposition générale sur la non‑discrimination,
et la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau
local (1992) sont aussi pertinents.
c.2 Règles nationales
90. Au niveau national, la réglementation applicable
aux partis politiques peut découler des constitutions, des lois, des règlements
administratifs, voire de décisions de justice, lesquels représentent l’ensemble
des textes applicables aux partis. Les
dispositions constitutionnelles réaffirment les libertés d’expression et
d’association mais plusieurs constitutions ne mentionnent pas expressément les
partis politiques (Albanie, Finlande, Irlande ou Suisse) et la plupart de
celles qui les mentionnent ne donnent que des orientations sommaires sur leurs
activités quotidiennes. Des règles plus détaillées, si tant est qu’il en
existe, sur le comportement des partis figurent dans des textes particuliers
qui portent généralement sur la définition d’un parti politique, les activités
que les partis peuvent avoir et les types d’organisation jugés appropriés.
91. Comme les universitaires le précisent,
l’élaboration d’une loi sur les partis suppose de savoir jusqu’à quel point la
réglementation des partis relève de la puissance publique, d’où un grave
dilemme : l’absence de règles s’accompagne du risque d’une politique
impitoyable et compromet la responsabilité publique, mais une législation
rigoureuse peut décourager la participation politique.
Compte tenu de ces avantages et de ces inconvénients, les Etats membres du
Conseil de l’Europe ont mis au point, à des degrés divers, des règles relatives
aux partis politiques qui sont révélatrices d’approches différentes de la
microgestion juridique des partis politiques par l’Etat.
92. Lorsqu’une législation nationale sur les partis
politiques a été adoptée, sa nature et son contenu diffèrent considérablement
d’un pays à l’autre du point de vue des critères de création, des formalités
d’enregistrement, voire des restrictions matérielles imposées aux activités des
partis. Ces divergences sont profondément ancrées dans l’expérience politique
et historique ou dans la trajectoire institutionnelle et les traditions
démocratiques du pays. Cela étant, d’après les conclusions du Forum pour
l’avenir de la démocratie (2006), les différences dictées par des spécificités
locales ne sauraient remettre en cause ou affaiblir le caractère universel des
principes de la démocratie, ce qui suppose au préalable un contexte dans lequel
les libertés fondamentales consacrées par la CEDH peuvent être pleinement
exercées.
93. Pour promouvoir des normes dans le domaine de la
législation sur les partis politiques, sur la base du patrimoine juridique
européen, la Commission de Venise a analysé différents aspects de ces lois et
élaboré les lignes directrices sur le financement des partis politiques (2001)
et sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures
analogues (2000). Une synthèse
de ces documents apparaîtra ci‑dessous, après le rapport thématique
exhaustif du Secrétaire Général sur la liberté d’association (2006). Inspiré
des travaux antérieurs, ce rapport donne des exemples de législations et
pratiques dans les Etats membres au vu de l’étude sur l’établissement,
l’organisation et les activités des partis politiques menée par la Commission
de Venise en 2003.
94. La prééminence du droit, la démocratie et les
droits de l’homme sont les trois piliers du patrimoine constitutionnel et
juridique de l’Europe et du Conseil de l’Europe. Ainsi, les dispositions sur la
démocratie, la prééminence du droit et la protection des droits de l’homme, à
côté des normes qui régissent le système politique, la séparation des pouvoirs
et l’interaction fondée sur l’équilibre et le contrôle mutuel, ainsi que
l’organisation de l’administration publique comptent parmi les principes
fondamentaux énoncés dans les constitutions des Etats membres du Conseil de
l’Europe.
a)
Prééminence du droit
95. De nombreuses constitutions nationales – des
textes portugais, espagnol, français, allemand, suisse et italien aux textes
arménien, roumain, grec et turc – reconnaissent expressément les partis
politiques en tant qu’éléments essentiels du pluralisme démocratique,
instruments fondamentaux de la participation politique propres à influencer la
formulation des politiques nationales et condition préalable au bon
fonctionnement de la démocratie représentative. Cela étant,
ces constitutions exigent des partis politiques qu’ils observent rigoureusement
leurs dispositions et les lois relatives à leur libre création et à l’exercice
des activités qu’ils sont en droit de mener conformément à la liberté
d’association et d’expression d’opinions politiques et au droit d’éligibilité.
96. Ainsi, la reconnaissance et le respect
scrupuleux du cadre constitutionnel existant par tous les partis politiques
sont non seulement des éléments présentant une importance capitale pour leur
crédibilité et pour la légitimité de l’ensemble du système démocratique aux
yeux des citoyens mais aussi des conditions constitutionnelles formelles pour
le plein exercice de la liberté d’association à des fins politiques. Les
programmes et l’action des partis politiques devraient en conséquence reposer
sur le respect de la prééminence du droit et sur celui des libertés et droits
fondamentaux et de la démocratie entre autres principes de l’ordre
constitutionnel et de l’ordre juridique national si ces partis visent à prendre
part activement à la course électorale.
97. La plupart des lois nationales relatives aux
partis politiques impose cette condition de respect de la constitution et de la
législation nationales par rapport à la création et au fonctionnement des
partis bien que leur champ d’application diffère d’un pays à l’autre, comme
nous le verrons ci-dessous. La plupart des statuts de partis consultés aux fins
de la présente étude contiennent une déclaration solennelle de principes :
principes de liberté, d’égalité, de légalité et de démocratie, qui renvoie
parfois aux normes internationales relatives à la protection des droits de l’homme
et insiste soit sur la liberté, soit sur l’égalité et la justice sociale en
fonction de leur idéologie particulière. Dans
certains cas, ces principes sont énoncés dans des déclarations distinctes ou
dans des déclarations de principes mais tout parti politique déclare adhérer
officiellement aux valeurs constitutionnelles en s’engageant à en faire les
principes de base de ses politiques et à les promouvoir dans le cadre des
activités parlementaires et au sein des gouvernements auxquels il peut
participer.
98. Le respect du cadre constitutionnel et juridique
existant est fondamental pour que les partis politiques fonctionnent dans le
respect de la loi et de manière efficace dans une démocratie, ce que les partis
politiques semblent reprendre à leur compte au vu de leurs statuts. Il est
toutefois légitime de chercher à modifier pacifiquement la constitution si tel
ou tel parti politique le souhaite, à condition que la procédure soit légale et
que la modification proposée soit compatible avec les principes démocratiques
fondamentaux. Comme les lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution
des partis politiques et les mesures analogues l’indiquent clairement, le
simple fait de contester l’ordre établi n’est pas considéré comme un acte
répréhensible dans un Etat libéral et démocratique.
99. La création de partis politiques visant à
renverser ou à modifier par la force l’ordre constitutionnel ou visant d’une
manière ou d’une autre à provoquer une animosité dans la population est
interdite par les constitutions ou la législation nationale sur les partis
politiques. Il est important que les partis politiques s’engagent clairement à
respecter ces limites lorsqu’ils agissent. En tant que principes permettant aux
partis politiques d’agir, la prééminence du droit, la démocratie et le respect
des droits et des libertés fondamentaux ne devraient pas être mis en cause.
b)
Démocratie
100. L’obligation de
respect de la démocratie est double. Non seulement le discours et les actions
des partis politiques ad extra doivent être conformes aux principes
démocratiques et à la prééminence du droit énoncés dans les dispositions
constitutionnelles et juridiques du pays, mais leur organisation et leur fonctionnement
internes doivent aussi observer au fond les principes de la démocratie et de la
légalité. Il n’est pas satisfait aux principes fondamentaux de la démocratie
par une adhésion purement formelle, ni par une reconnaissance superficielle
dans les statuts du parti ; une application au fond ad intra est
nécessaire [fonctionnement interne, paragraphe 4].
101. La démocratie à
l’intérieur des partis se manifeste par les procédures internes aux partis qui
favorisent la participation des membres du parti aux processus de délibération
et de prise de décisions, en étendant la participation des militants de base à
certaines tâches essentielles concernant la gouvernance du parti, comme le
choix des dirigeants et des candidats aux élections ainsi que la définition des
prises de position du parti. La démocratie interne répond aux attentes
légitimes des citoyens qui comptent que les partis politiques, qui bénéficient
de financements publics et choisissent les candidats qui seront élus à une
fonction publique, « mettent en pratique ce qu’ils prêchent », se
conformant ainsi aux principes démocratiques au sein de leur propre
organisation. Les bonnes pratiques dans le domaine du fonctionnement
démocratique au sein des partis politiques, parallèlement à la législation sur
le sujet qui a été adoptée ou à défaut, aux textes résultant de leur propre
initiative, sont essentielles pour renforcer la crédibilité du système
démocratique dans son ensemble et d’une façon générale la culture démocratique.
102. Seuls quelques systèmes juridiques réglementent
cette exigence de manière approfondie, mais plusieurs Etats exigent que la
structure et le fonctionnement internes des partis soient démocratiques.
Parallèlement, de nombreux statuts de partis politiques font de la démocratie
interne l’un des principes d’organisation de base du parti. Il convient
cependant d’en évaluer avec soin l’application pratique.
c)
Non-discrimination
103. La législation nationale sur les partis
politiques inclut la participation volontaire, l’égalité et l’ouverture dans
les principes fondamentaux qui régissent les activités des partis et impose
certaines obligations pour que l’adhésion soit ouverte et que les adhérents
soient traités de la même façon, quel que soit leur âge, leur origine ethnique,
leur religion, leur sexe, leur orientation sexuelle ou leur profession
notamment.
d)
Transparence et ouverture
104. La transparence des activités externes des partis
politiques et du fonctionnement interne est un principe fondamental pour faire
face à la crise actuelle de légitimité et rétablir la confiance du public dans
les forces politiques et dans l’ensemble du système démocratique et une
condition préalable à une véritable responsabilité. L’ouverture au dialogue
avec d’autres associations et organisations non gouvernementales en particulier
devrait être prise en considération par les partis politiques, car ils ont tous
le même objectif, à savoir servir le bien commun. La mise en commun d’idées, de
perspectives et d’expériences avec ce secteur peut aider les partis à mieux
comprendre les attentes de leurs électeurs et à y répondre par des politiques
publiques saines, ce qui leur permet de s’acquitter de leur mandat
représentatif.
105. Le secrétariat des Mouvements sociaux et des
relations avec les ONG du Parti socialiste ouvrier espagnol et l’Action commune
culturelle socialiste belge dans le cadre de laquelle une coopération avec des
associations poursuivant les mêmes buts dans les domaines de l’éducation
permanente, de la participation des étrangers et des jeunes à la vie politique
et du développement notamment, offrent de bons exemples dans ce domaine.
Parmi les instruments utiles pour établir ou rétablir des liens avec la société
figurent les accords de collaboration que le Parti socialiste ouvrier espagnol
peut conclure avec des associations culturelles et professionnelles, des
centres de recherche et d’étude, des mouvements et des associations de citoyens
notamment, qui peuvent même être autorisés à participer aux congrès du parti.
106. Les partis politiques font partie intégrante
des systèmes démocratiques, étant donc tenus dans certains Etats membres du
Conseil de l’Europe d’observer des principes démocratiques au niveau de leur
organisation et de leur fonctionnement internes. De nombreux pays ont, dans une
certaine mesure, réglementé les partis politiques en leur imposant une
obligation générale de respect des principes démocratiques, mais en leur
laissant une large marge d’appréciation pour décider de la manière de se
conformer à cette obligation dans leurs statuts. Tel est le cas d’Andorre, de
la Finlande, de la Grèce, de la Pologne, de la Turquie et de la France. Un
petit nombre de pays a adopté une réglementation détaillée comme l’Allemagne,
qui réglemente méticuleusement l’organisation et les activités des partis.
D’autres Etats membres n’ont pas de règles particulières sur l’organisation et
les activités des partis politiques, appliquant généralement la législation sur
les associations. Il en est ainsi en Autriche, en Bosnie‑Herzégovine, en
Bulgarie, en Croatie, à Chypre, en Géorgie, en Irlande, au Liechtenstein, au
Luxembourg, à Malte, en Suède et en Suisse. Il est possible de distinguer ces
trois grandes catégories de pays dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
en fonction de la portée de leur législation nationale et de la marge
correspondante d’autoréglementation laissée aux partis politiques pour ce qui
est de leurs activités et de leur structure interne. Les deux sources seront
prises en considération pour recenser les bonnes pratiques dans les domaines
examinés dans les parties suivantes.
107. Pour garantir l’intégration et promouvoir la
participation dans le contexte actuel de la baisse spectaculaire du nombre
d’adhérents, la Commission de Venise estime que non seulement la législation
nationale mais aussi les statuts des partis devraient expressément interdire
toute restriction à l’adhésion aux motifs de la race, de la peau, de la
couleur, de la langue, du sexe, de la religion, de l’origine nationale,
ethnique ou sociale, de la situation de fortune ou du lieu de résidence, et au
contraire faciliter l’adhésion. Cela étant, il est non seulement possible, en
vertu du droit international, d’imposer
des restrictions à l’activité politique des ressortissants étrangers et des
apatrides en particulier, mais ces restrictions se vérifient, dans les faits,
parallèlement à d’autres restrictions courantes imposées par différentes
réglementations des Etats membres du Conseil de l’Europe et statuts des partis
politiques.
108. Les partis peuvent refuser l’adhésion à tout
candidat qui ne partage pas leurs valeurs ou dont la conduite va à l’encontre
de leurs valeurs et idéaux. L’application de ces mesures par des organes
indépendants et la reconnaissance des garanties de procédure de base, y compris
le droit de faire recours contre la décision, constituent des bonnes pratiques
souhaitables. Les instances chargées des questions disciplinaires et des
sanctions éventuelles sont par exemple le Conseil de conciliation et
d’arbitrage du Mouvement réformateur et les commissions de vigilance du Parti
socialiste en Belgique ; les
commissions des conflits du Parti socialiste et la Commission nationale des
recours de l’Union pour un mouvement populaire en France ;
les commissions des plaintes du Parti travailliste en Irlande ;
le Conseil d’arbitrage de la Ligue du Nord et le jury national de la Fédération
des verts en Italie ; les
commissions de district du Parti socialiste au Portugal ;
la Commission de garanties de la Gauche unie, la Commission des droits et des
garanties du Parti populaire et la Commission d’éthique et de garantie du Parti
socialiste ouvrier en Espagne ; et la
Commission constitutionnelle nationale du Parti travailliste au Royaume‑Uni.
Leur indépendance est garantie par diverses dispositions intéressantes, qui
déclarent soit l’incompatibilité de leur adhésion avec toute autre fonction au
sein du parti, un mandat public ou les deux ; exigent la désignation de
personnes dont l’intégrité, les qualités morales, l’indépendance et la
compréhension de la politique sont reconnues ; ou
restreignent l’adhésion à des juristes expérimentés.
109. L’article 11.2 de la CEDH autorise les Etats
membres à restreindre la liberté d’association de trois catégories de
personnes : les membres des forces armées, de la police et de
l’administration de l’Etat. En conséquence, la Cour européenne des droits de
l’homme a reconnu la légitimité de restreindre l’activité politique de telles
autorités publiques en raison de la nécessité de garantir leur neutralité et de
veiller à ce qu’elles se conforment dûment à leur obligation d’impartialité,
traitant tous les citoyens de manière égale, équitable et dénuée de
considération politique.
110. Le rapport du Secrétaire Général du Conseil de
l’Europe sur la liberté d’association précise que la législation de plusieurs
Etats membres (Albanie, Bosnie‑Herzégovine, Chypre, Croatie, Espagne,
Estonie, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Royaume‑Uni,
Serbie et Turquie) interdit aux membres des forces armées d’être membres de
partis politiques. Cela étant, d’autres Etats membres n’imposent aucune
restriction à la liberté d’association du personnel militaire (Allemagne,
Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Norvège, Pays‑Bas, Suède et
Suisse).
111. En ce qui concerne la police, les
fonctionnaires et les membres du système judiciaire, la réglementation est
différente d’un Etat membre à l’autre. Au Monténégro, les membres
professionnels de la police ne peuvent adhérer à un parti politique tandis que
les juges et les membres de la Cour constitutionnelle et du parquet ne peuvent
être membres des organes des partis politiques. La législation bulgare est
analogue en ce sens, mais restreint aussi les droits d’association des employés
du ministère des Affaires étrangères ainsi que du personnel de la présidence de
la République. Des dispositions analogues figurent dans la Constitution
roumaine. En Italie, la Constitution autorise les restrictions concernant le
personnel judiciaire et les autres fonctionnaires.
112. En ce qui concerne les droits des membres, la
plupart des partis distinguent différents niveaux d’adhésion ou types
d’association et de participation aux tâches du parti, ce qui englobe des
obligations et des droits différents. En règle générale, ces niveaux dépendent
de la mesure dans laquelle la personne souhaite être active au sein du parti. A
ce sujet, on peut distinguer les adhérents des membres associés
(Parti socialiste et Mouvement réformateur en Belgique) et plus couramment les militants
des sympathisants (Parti populaire et Parti socialiste ouvrier espagnol
en Espagne et Parti radical démocratique et Parti socialiste en Suisse par
exemple). La classification est quelquefois liée à la question de la
nationalité, comme la distinction susmentionnée entre les membres et les
invités (Union chrétienne‑démocrate en Allemagne) ; et peut
aussi être justifiée par l’âge, comme la distinction entre les membres
associés ordinaires ou les membres associés militants, qui doivent
être adultes, et les membres non actifs qui peuvent être mineurs (Ligue
du Nord en Italie).
113. En règle générale, les mesures telles que les
sièges réservés, les seuils électoraux plus faibles, les commissions
parlementaires spéciales, l’adaptation des circonscriptions, le droit de vote
accordé aux non‑ressortissants et la représentation des minorités au
parlement garantie par la Constitution sont particulièrement appréciées pour favoriser
la participation et la représentation politiques de certains groupes
vulnérables. Elles sont tout à fait souhaitables dans les Etats membres dans
lesquels les conditions rigoureuses d’adhésion et de représentation régionale
risquent de modifier les possibilités des personnes appartenant à des minorités
nationales, qui sont concentrées régionalement, de constituer des partis
politiques (comme en Moldova, en Ukraine ou en Fédération de Russie) ou dans
lesquels la création de partis politiques sur la base de principes ethniques ou
régionaux est tout simplement interdite (comme en Bulgarie et en Fédération de
Russie).
114. Des cadres législatifs de référence existent
dans certains pays d’Europe centrale et orientale comme en Pologne, où le seuil
national ne s’applique pas aux partis minoritaires ; au Monténégro, où une
circonscription supplémentaire a été créée pour faciliter la représentation
d’une certaine minorité ; ainsi
qu’en Bosnie‑Herzégovine et en Croatie qui garantissent une
représentation minimum de leurs groupes ethniques constitutifs ; et en
Hongrie, en Slovaquie et dans « l’ex‑République yougoslave de
Macédoine » où la représentation politique de minorités comme les Roms est
non seulement possible mais s’est matérialisée par l’émergence d’un ou de
plusieurs partis politiques à caractère ethnique ou défendant les intérêts de
ces communautés.
115. Les initiatives des partis politiques sont
aussi essentielles pour favoriser la participation politique des minorités
nationales, non seulement dans les pays d’Europe centrale et orientale dont les
sociétés sont majoritairement hétérogènes du point de vue de leur composition
ethnique, mais aussi dans les Etats membres d’Europe occidentale, où apparaissent
des sociétés multiethniques. Malgré l’importance de ces mesures pour garantir
la représentation politique des minorités et partant, éviter les conflits
sociaux, des mécanismes concrets sont rarement prévus dans les statuts
consultés aux fins de la présente étude en dehors de déclarations de principes
solennelles dont les préambules respectifs prévoient une représentation globale.
116. Des dispositions vagues prévoyant la prise en
considération des minorités dans la composition des listes de candidats ont été
adoptées par le Parti socialiste français pour la constitution des instances de
direction et par les Démocrates libéraux au Royaume-Uni en ce qui concerne la
nomination des candidats au parlement. Une
expérience intéressante, bien que restreinte à un groupe ethnique donné, est
l’intégration dans le Parti travailliste norvégien d’un groupe politique sâme
avec toute une structure parallèle d’instances de parti (y compris un
conseiller politique auprès de l’exécutif quand le parti est au pouvoir) qui
est chargé d’inscrire les préoccupations de la communauté au programme de
travail et de présenter des candidats au Parlement sâme notamment.
Une autre initiative remarquable est celle des Forums de minorités ethniques
du Parti travailliste du Royaume-Uni, qui ont pour principal objectif
d’encourager les membres des communautés noires et asiatiques et ceux qui
appartiennent à d’autres minorités ethniques à participer activement à toutes
les activités du parti et à se présenter pour des mandats électifs.
117. Comme indiqué précédemment (paragraphe 54), les
Etats membres peuvent, conformément à l’article 16 de la CEDH, imposer des
restrictions à l’activité politique des étrangers et des apatrides. Toutefois,
le fait que ces restrictions soient acceptables en droit international ne
saurait justifier une interdiction absolue de l’adhésion des non-citoyens aux
partis politiques, comme indiqué dans les lignes directrices de la Commission
de Venise sur la législation relative aux partis politiques.
Dans le contexte des modifications observées en Europe ces dernières décennies,
le Conseil de l’Europe recommande de promouvoir la participation des
non-citoyens à la vie politique, notamment au niveau local, et encourage donc
les Etats membres à appliquer le plus largement possible la Convention
européenne sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.
Les citoyens étrangers et les apatrides doivent être en mesure de participer
d’une certaine façon à la vie politique du pays dans lequel ils résident, tout
au moins dans la mesure où ils peuvent participer aux élections. Le pays de
résidence doit à tout le moins permettre à ces personnes d’être membres de
partis politiques.
118. Au niveau juridique, il est possible de
distinguer, dans les Etats membres, trois manières d’aborder la question des
activités politiques des étrangers. Dans les pays qui ne disposent pas d’une
législation particulière sur les partis politiques, il n’existe aucune
restriction aux activités politiques des étrangers ou des personnes apatrides
(Liechtenstein, Malte) ni à l’adhésion à des partis politiques sauf si les
statuts internes des partis le prévoient (Irlande, Italie). Certains pays
restreignent l’adhésion à des partis politiques à leurs ressortissants, soit
dans la constitution, soit dans la loi. Dans
d’autres Etats membres comme la Finlande et l’Espagne, les étrangers qui
résident légalement dans le pays ont le droit de devenir membres de n’importe
quel type d’association. Au Royaume-Uni, la loi n’impose pas d’être
ressortissant du Royaume pour être membre d’un parti politique. En Allemagne,
les ressortissants étrangers peuvent être membres d’un parti politique, mais
une organisation politique ne peut être considérée comme un parti politique si
la majorité de ses membres ou si les membres des comités exécutifs sont
étrangers.
119. S’agissant de l’autoréglementation des partis
politiques, on peut distinguer deux grandes approches. Une approche restrictive
est adoptée par les partis politiques qui n’admettent dans leurs rangs que des
ressortissants du pays. Parmi les statuts de partis politiques consultés aux
fins du présent rapport, cette position est représentée par Forza Italia (Allez
l’Italie) en Italie, dont les statuts restreignent l’adhésion aux seuls
ressortissants italiens, exigeant le soutien d’un autre membre associé.
120. La majorité des partis politiques étudiés aux
fins du présent rapport souscrivent expressément à l’approche inclusive, mais
il est possible de distinguer deux groupes en fonction du degré d’intégration
des étrangers : une sorte d’intégration régionale ou limitée
pratiquée par les partis qui restreignent l’adhésion aux citoyens de l’Union
européenne et une intégration universelle dans les pays qui ouvrent la
participation à tous les étrangers résidant légalement sur leur territoire. Le
premier groupe de partis politiques, qui reconnaît les ressortissants et les
citoyens de l’Union européenne résidents légaux comme des membres potentiels,
comprennent le Parti populaire en Espagne et le Parti socialiste suisse.
121. Les partis politiques ouverts
à tous les étrangers résidents légaux sont plus exemplaires. Pour commencer,
l’Union chrétienne‑démocrate en Allemagne admet tous les ressortissants
et les étrangers résidant légalement dans le pays, tout en distinguant
différents types d’association avec le parti, d’où des droits et des devoirs
différents : les ressortissants et les autres citoyens de l’Union
européenne peuvent être membres à part entière du parti (Mitglieder)
tandis que les non‑citoyens de l’Union européenne ne peuvent participer
aux travaux du parti qu’en qualité d’invités (Gastmitglieder).
D’autres partis ouvrent expressément l’adhésion pleine et entière à toutes les
personnes, qu’elles soient ressortissantes du pays ou qu’elles soient
étrangères mais y résident légalement, comme le Parti socialiste ouvrier
espagnol, le Parti socialiste et l’Union pour un mouvement populaire en France,
le Parti travailliste irlandais, le Parti socialiste belge et le Parti
travailliste du Royaume-Uni ou le Parti des communistes italiens.
Il est possible d’adhérer librement à ces partis. Les conditions officielles
d’âge diffèrent (elles vont de 18 ans pour le Parti socialiste ouvrier
espagnol à 16, 15, voire 14 ans pour les Partis socialistes belge et
français et le Parti des communistes italiens respectivement) et une résolution
ferme à observer les statuts et les principes fondamentaux du Parti.
122. Les partis les plus
exemplaires sont ceux qui, comme le Parti social‑démocrate en Autriche,
en Suède et en Allemagne, les Démocrates libéraux au Royaume-Uni, les Partis
travaillistes irlandais et norvégien et la Gauche unie en Espagne, ramènent
leurs conditions d’affiliation à l’adhésion aux objectifs et aux statuts du
parti, à l’exclusion de toute autre condition et discrimination pour quelque
motif que ce soit. La Gauche
unie en particulier admet dans ses rangs toutes les personnes, indépendamment
de leur nationalité et de leur situation administrative, y compris les immigrés
en situation irrégulière. Les
objectifs et la nature profonde de l’action du Conseil de l’Europe dans ce
domaine se retrouvent dans le libellé des statuts du Parti travailliste
irlandais et celui des Démocrates libéraux au Royaume‑Uni selon lesquels
l’adhésion au parti est ouverte à toutes les personnes qui en acceptent les
valeurs et les objectifs fondamentaux, indépendamment de la nationalité, de la
citoyenneté ou du lieu de résidence, sans discrimination liée à l’âge, à
l’origine éthique, à la religion, au handicap, au sexe ou à l’orientation
sexuelle.
123. Même si certains partis peuvent viser à
protéger les intérêts de certains groupes d’âge, aucune législation nationale
ne permet qu’une discrimination fondée sur l’âge soit appliquée concernant
l’adhésion (à l’exception de l’âge légal du droit de vote). Il est essentiel
d’associer les jeunes à la vie politique pour l’avenir de la démocratie, mais
la contribution que des membres plus anciens de partis politiques peuvent
apporter par leur participation et l’accompagnement qu’ils offrent ne devrait
pas non plus être négligée à cette fin. Le mécanisme le plus courant pour faire
participer les jeunes et les personnes âgées aux activités des partis
politiques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe consiste à réglementer
les mouvements de jeunes et de personnes âgées en leur garantissant une
représentation au sein des organes statutaires des partis.
124. La grande majorité des partis politiques dans
les Etats membres du Conseil de l’Europe compte des mouvements de ce type. Les
mouvements de jeunes acquis aux principes du parti et souhaitant les promouvoir
activement parmi leurs pairs ont des appellations différentes : Junge
Generation au Parti social‑démocrate autrichien ; Mouvement
des Jeunes Socialistes au Parti socialiste belge ; Jeunes
Populaires à l’Union pour un mouvement populaire et Mouvement des jeunes
socialistes au Parti socialiste en France ; Junge Union à l’Union
chrétienne‑démocrate en Allemagne ; Movimento dei Giovani Padani
à la Ligue du nord, Federazione Giovinale Comunisti au Parti des communistes
italiens et Giovani per la Liberta à Forza Italia ; Young Labour
au Parti travailliste au Royaume-Uni ; et Juventudes socialistas au
Parti socialiste et Jovenes populares au Parti populaire en Espagne par
exemple. Cette infrastructure pourrait servir à élaborer des politiques et des
programmes en partenariat avec les jeunes, notamment dans les domaines les
concernant.
125. Certains partis ont aussi des sections
troisième âge comme le Parti socialiste belge, qui présente la Confédération
des pensionnés socialistes comme un groupe favorisant l’éducation permanente ;
l’Union chrétienne‑démocrate en Allemagne, Forza Italia en Italie,
l’Union démocrate du centre en Suisse et la Gauche unie en Espagne notamment.
Il est intéressant de noter que l’Union pour un mouvement populaire en France
compte d’anciens présidents et secrétaires généraux de l’Union, des présidents
des anciens partis politiques représentés à l’Union et des personnalités
choisies pour leur ancienneté et leur expertise au sein de la Commission des
Sages qui connaît de tout manquement à la déontologie.
126. La mention des mouvements de jeunes est
généralement complétée par des règles prévoyant la représentation appropriée de
ceux-ci dans la structure organique du parti. Seuls
quelques partis ont prévu des règles concernant leur représentation sur les
listes des candidats à des charges publiques. La plupart
encouragent la nomination de jeunes candidats mais ne leur réserve pas de
postes ni ne fixe de quotas, à l’exception du Parti socialiste hongrois
dont les statuts précisent que 20 % des candidats doivent avoir moins
de 35 ans. D’autres
mesures visant à encourager la participation des jeunes comprennent
l’exonération des cotisations. Bien
d’autres initiatives ont été proposées : elles vont d’une formation
particulière à la mise en place de forums permettant aux jeunes de s’exprimer
librement et à l’introduction de mandats partagés ou alternatifs.
127. Il convient que les partis politiques
présentent une structure interne claire et transparente ; elle représente
en effet le canal par lequel les responsables du parti et les titulaires d’une
fonction publique sont choisis et peuvent être tenus de rendre compte de leurs
actes aux membres de ce même parti.
128. De même, les dispositions internes qui
régissent le fonctionnement de cette structure organique devraient être, elles
aussi, inspirées par les principes de clarté et de transparence, tout en
assurant l’existence de liens effectifs entre les unités fonctionnelles et les
sections thématiques présentes aux différents échelons géographiques. La
relation entre la direction centrale du parti et les échelons régionaux et locaux
de l’organisation, qui sont essentiels à l’interaction du parti avec la société
civile et permettent d’inciter les citoyens à prendre part à la vie publique
locale, est d’une importance capitale.
129. Il appartient aux
statuts des partis de définir les dispositions qui régissent leurs procédures
internes en vertu du principe de l’autonomie organisationnelle, laquelle
prévaut dans les pays qui mettent en avant la dimension privée des partis
politiques (Autriche, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, Estonie,
Géorgie, Irlande, Italie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine », Malte, Suède, Suisse et
Royaume-Uni). Ces dispositions sont jugées essentielles au fonctionnement du
système démocratique dans son ensemble dans les pays qui, à l’inverse, mettent
l’accent sur la dimension publique des partis (Andorre, Finlande, Allemagne,
Grèce, Pologne, Espagne, Turquie ou France, notamment), ce qui justifie
l’obligation constitutionnelle ou légale qui leur est faite de s’organiser
démocratiquement.
130. Parallèlement, la
plupart des Etats membres accordent aux partis une liberté d’interprétation de
l’obligation constitutionnelle de respect des principes démocratiques, à l’exception
de l’Allemagne, où la législation relative aux partis politiques règle de
manière précise le fonctionnement interne des partis. D’autres pays ont choisi
un régime contraignant minimal. En Espagne,
par exemple, la législation applicable aux partis politiques impose la
constitution d’une Assemblée générale des membres (lesquels agissent
directement ou par l’intermédiaire de représentants) chargée de prendre les
décisions les plus importantes, la définition statutaire des organes de
l’exécutif, ainsi que des procédures de désignation démocratique et de contrôle
des responsables du parti, et la reconnaissance d’un ensemble minimal de droits
aux membres. Les
dispositions légales relatives au fonctionnement interne des partis existent
également en Arménie, pour le choix des candidats ;
en Estonie, où elles permettent à l’Assemblée générale de faire appel de
l’exclusion d’un membre ; en Lettonie, à propos de la régularité des
réunions de l’Assemblée et de la publication obligatoire de la date, du lieu et
de l’ordre du jour de la réunion ; ou encore aux Pays-Bas, où elles
accordent à 1 % des membres le droit de convoquer l’Assemblée.
131. La structure organique des partis étudiés suit
un modèle très similaire, sous des appellations diverses ; elle est
reproduite aux différents échelons géographiques de l’organisation et demeure
plus ou moins active ou au contraire dormante entre deux élections.
L’organe décisionnaire suprême est le Congrès ou la Conférence du parti, qui se
compose en principe d’une assemblée de délégués, bien qu’il puisse également
réunir l’ensemble des membres du parti. En sa
qualité d’organe suprême, le Congrès décide des grandes orientations, fixe les
principes d’action du parti et en choisit le dirigeant et les membres du Comité
exécutif parmi les autres représentants du parti. Son pouvoir souverain doit
toutefois être examiné attentivement, en tenant compte de son pouvoir de
contrôle du Comité exécutif et de
définition de son propre calendrier (la régularité des réunions varie d’un
parti à l’autre) et de son ordre du jour (qui est d’ordinaire contrôlé par
l’exécutif). Le Comité exécutif représente l’autorité administrative qui traite
les affaires courantes entre deux congrès, bien qu’il puisse cohabiter avec une
assemblée réduite de délégués. Diverses
commissions et la direction du parti dirigent celui‑ci au quotidien. Ces
unités fonctionnelles s’accompagnent d’un large éventail de sections
thématiques ou à vocation particulière (de la jeunesse, des personnes âgées,
des femmes, des minorités, parfois dotées de leurs propres unités
fonctionnelles), présentes aux différents échelons géographiques de
l’organisation.
132. Les partis étudiés établissent des dispositions
disciplinaires élémentaires, applicables à l’ensemble de leurs membres, pour
garantir le respect des statuts et des autres règlements internes par les
militants ordinaires et les titulaires de mandats publics ou de fonctions
officielles au sein du parti. Certains d’entre eux possèdent également un
règlement disciplinaire interne complet pour la prise de décisions et le
fonctionnement général des groupes parlementaires.
Ces dispositions ne sauraient toutefois s’apparenter à l’imposition d’un mandat
impératif aux députés, que la Commission de Venise a déclaré incompatible avec
le principe de la liberté et de l’indépendance du mandat des députés et avec la
doctrine traditionnellement et généralement admise de la démocratie
représentative.
133. L’existence de dispositions spécifiquement
applicables aux titulaires d’un mandat public ou de fonctions officielles au
sein du parti est essentielle au contrôle de l’exercice de ces mandats ou
fonctions. L’obligation faite à ces titulaires de rendre compte périodiquement
de leurs activités à certains organes du parti offre un excellent exemple de
dispositions destinées à renforcer l’appréciation et le contrôle de ces
activités. Le Parti socialiste belge, par exemple, impose à son groupe
parlementaire de rendre compte à son Bureau, une fois par an au moins, de ses
activités de contrôle du gouvernement lorsqu’il siège dans l’opposition et de
l’application du programme politique du parti lorsqu’il participe au
gouvernement. Le Parti des
communistes italiens exige de l’ensemble de ses organes, ainsi que de chacun de
ses cadres et élus, de rendre compte de leurs activités aux membres du parti.
Parmi les autres mesures exemplaires destinées à renforcer l’obligation interne
de rendre compte et le contrôle de l’exercice d’une fonction publique figurent
les dispositions réglementaires du Parti populaire espagnol, qui qualifie la
corruption dans l’exercice d’une fonction publique de grave
infraction ; l’interdiction d’accepter toute somme d’argent et tout cadeau
ou avantage en nature offert aux représentants publics dans le cadre de leur
activité politique sans en référer au parti ni avoir son autorisation ;
les obligations précitées imposées aux élus ou aux candidats à un mandat public
de déclarer leur patrimoine, ainsi que les dispositions applicables en matière
d’incompatibilité.
134. Le choix des
responsables du parti et des candidats à un mandat public est un élément
d’appréciation essentiel du degré de démocratie interne d’un parti, qui dépend
des différentes caractéristiques pertinentes de la réglementation de cette
procédure : pour ce qui est du choix des responsables du parti, les
principaux aspects à prendre en compte sont l’instrument utilisé pour procéder
à ce choix (assemblée du parti, vote des membres, combinaison des
deux mécanismes) et les unités du parti habilitées à procéder à ce
choix ; s’agissant du choix des candidats aux élections, les conditions
requises pour prendre part au vote et être désigné et élu doivent être
examinées au même titre que les éventuelles dispositions internes qui confèrent
un droit de prédésignation ou de veto à la direction du parti.
135. Lorsqu’ils définissent les droits et
obligations généraux de leurs membres, l’immense majorité des partis attribuent
à ces membres – et à eux seuls en principe – un droit de
vote et un droit d’éligibilité qu’ils exercent pour les fonctions officielles
au sein du parti et le choix des candidats à un mandat public. Leurs droits
sont néanmoins limités dans les faits par les dispositions spécifiques
applicables à l’établissement de chaque liste de candidats aux organes du parti
et aux élections, qui fixent des conditions formelles d’ancienneté
ou exigent qu’ils soient membres d’autres organes du parti ou d’institutions
publiques ou qu’ils aient le soutien de certains organes ou d’une part
substantielle de leurs membres. Le parti
intervient à différents niveaux dans le choix de ses responsables et de ses
candidats à un mandat public, selon la fonction officielle au sein du parti ou
le mandat public auquel ils sont élus. La vue d’ensemble qui suit porte sur le
choix des candidats à un mandat public et au poste le plus représentatif du
parti, celui de dirigeant (président, secrétaire général ou coordinateur
général).
136. S’agissant du choix des dirigeants du parti, on
peut distinguer deux groupes de partis politiques, en tenant compte du fait que
les partis sont confrontés aux mêmes dilemmes classiques en matière
d’organisation interne que les sociétés qu’ils ambitionnent de diriger :
soit ils optent pour la démocratie (interne) directe, soit ils lui préfèrent la
démocratie (interne) représentative. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’immense
majorité des partis adoptent la démocratie représentative, en constituant leurs
organes dirigeants suprêmes sous la forme d’assemblées de délégués. Le choix du
dirigeant du parti peut toutefois faire exception à cette règle lorsqu’il exige
le suffrage universel direct des membres du parti.
137. La Fédération des verts en Italie, le Mouvement
réformateur et le Parti socialiste en Belgique, l’Union pour un mouvement
populaire et le Parti socialiste en France, ainsi que le Parti vert en Irlande,
ont mis en place des mécanismes de démocratie directe pour l’élection de leur
dirigeant. Les statuts de la Fédération des verts en Italie retiennent le
principe du suffrage universel des membres pour l’élection de l’ensemble des
organes du parti. Le Mouvement
réformateur et le Parti socialiste en Belgique, ainsi que le Parti socialiste
et l’Union pour un mouvement populaire en France, prévoient le suffrage
universel pour l’élection du poste spécifique de président ou premier
secrétaire du parti, une pratique
apparemment répandue au sein des partis politiques français. La formule retenue
par le Parti vert en Irlande est particulièrement intéressante, puisqu’elle est
conçue pour assurer la désignation non seulement formelle (au moyen d’un
scrutin organisé au sein de l’ensemble du parti), mais également aussi
consensuelle que possible du dirigeant du parti : lorsqu’il n’existe que
deux candidats, le dirigeant du parti est élu à la majorité simple des voix des
membres du parti ; si plus de deux candidats participent à l’élection, un
vote préférentiel a lieu pour garantir le choix d’un dirigeant consensuel – les
électeurs classent les candidats par ordre de préférence, ce qui leur confère
différents points en fonction de la position qui leur a été attribuée par
chaque électeur.
138. Les autres partis conservent un mécanisme plus
ou moins global, conforme au principe général de la démocratie représentative,
dans lequel le droit de vote est réservé aux délégués des membres et
l’éligibilité assez limitée. En Espagne, le coordinateur général de la Gauche
unie, le secrétaire général du Parti socialiste ouvrier espagnol et le
président du Parti populaire sont élus par l’assemblée des délégués ; ces
deux derniers partis imposent à leurs candidats d’obtenir le soutien préalable
d’une part importante de délégués pour poser leur candidature à ce poste.
Le Parti travailliste en Irlande et les Démocrates libéraux au Royaume-Uni
limitent l’éligibilité au poste de dirigeant aux membres du groupe
parlementaire du parti. Le Parti
travailliste du Royaume-Uni retient une sorte de mécanisme mixte, dans lequel
les membres du groupe parlementaire du Parti travailliste à la Chambre des
communes procèdent à une présélection des candidats (ces derniers doivent
siéger au sein de ce groupe ou avoir son soutien), tandis qu’un scrutin
organisé au sein de l’ensemble du parti départage les candidats présélectionnés.
139. S’agissant du choix
des candidats à un mandat public, les partis politiques examinés pour la
présente étude adoptent une méthode assez inclusive, en permettant à leurs
membres de prendre part au choix des futurs représentants élus. Ils conservent
néanmoins certaines pratiques restrictives, en garantissant un droit de
présélection ou de veto aux élites du Parti central, afin de leur assurer la
faculté d’intégrer certains candidats présélectionnés et d’exclure les
indésirables. Le Parti
travailliste et les Démocrates libéraux au Royaume‑Uni offrent toutefois
l’exemple de procédures inclusives, où les membres de la circonscription
électorale concernée sont invités à participer au processus de l’établissement
d’une liste de candidats présélectionnés et au choix final des candidats au
suffrage direct. Le Parti
social‑démocrate en Suède autorise tout membre d’une autre
circonscription électorale du parti à proposer des candidats, tout en laissant
le choix final à une assemblée de délégués (conférence électorale), à moins
qu’un tiers des délégués actuels ne demande le vote général des membres, qui
pourront alors classer les candidats sur leur bulletin de vote en fonction de
leurs préférences. En Espagne,
la Gauche unie a la faculté d’organiser des primaires pour désigner son
candidat aux élections présidentielles (élections internes du parti).
Le Parti socialiste ouvrier espagnol règle intégralement les primaires, en
permettant à ses membres de proposer des candidats (10 % d’entre eux dans
le cas précis du candidat à l’élection présidentielle) et en soumettant leur
choix définitif au vote de l’ensemble des membres du parti.
140. En Europe centrale et orientale, les partis
politiques demeurent fortement centralisés et soumis à l’influence de leur
fondateur, qui a parfois réussi à en conserver la direction depuis la chute du
communisme. La direction
interne ou le dirigeant lui-même contrôle le choix des candidats à tous les
échelons et les scrutins nationaux, notamment, sont dominés par l’autorité
centrale, avec le dirigeant à sa tête, suivi de près par la direction interne.
La direction centrale du parti conserve un droit de veto sur les scrutins
locaux ou régionaux même lorsque l’organisation locale du parti est parvenue à
une certaine autonomie. Le versement d’une somme d’argent en échange de
l’inscription des donateurs en tête de liste, de manière à leur assurer un
siège au parlement, est devenu une pratique courante dans certains de ces pays.
Toutefois, les différentes caractéristiques de la transition démocratique et du
cheminement institutionnel de certains autres Etats (comme la division du
territoire en de multiples circonscriptions en République tchèque) ont favorisé
un certain degré d’indépendance des organisations du parti à l’échelon régional
et local.
141. Lorsqu’ils choisissent leurs
responsables et les candidats à un mandat public, les partis sont également
tenus de se conformer au principe de non-discrimination entre hommes et femmes.
Malgré une égalité en droit, puisque le droit de vote et de candidature à une
fonction publique est désormais garanti aux femmes dans l’ensemble des
démocraties, celles-ci demeurent largement sous-représentées dans le corps
législatif national et dans les instances décisionnaires locales d’un grand
nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe. Il convient par conséquent que
les partis politiques conçoivent des mécanismes visant à promouvoir l’égalité
entre hommes et femmes non seulement aux élections législatives, mais également
aux élections aux postes décisionnaires en général, tant au sein qu’à
l’extérieur du parti, en renforçant, quand elles existent, les dispositions
légales en faveur de l’égalité entre hommes et femmes et en comblant le vide
juridique lorsque les stratégies de discrimination positive destinées à
réaliser la parité entre les sexes font défaut. Parallèlement à l’engagement
général en faveur de l’égalité entre hommes et femmes proclamé dans les
préambules des statuts, on peut distinguer trois stratégies principales de
promotion de la participation des femmes en politique : la mise en place
de quotas, la création de sections de femmes et la constitution de commissions
de contrôle chargées de veiller à l’égalité entre hommes et femmes.
142. Les quotas, qui visent à
assurer aux femmes au moins une forte minorité de 20, 30 ou 40 %, sont
devenus au cours de ces dernières décennies le mécanisme le plus populaire de
discrimination positive. Il en existe deux types principaux : les quotas
constitutionnels ou légaux juridiquement contraignants et exécutoires, qui
réservent des sièges aux femmes au sein des organes représentatifs nationaux ou
régionaux ou contrôlent la composition des listes de candidats de l’ensemble
des partis ; et, d’autre part, les quotas volontaires imposés par les
partis eux‑mêmes dans leur réglementation et les dispositions qui
régissent la procédure de sélection des candidats pour garantir la nomination
d’un certain nombre ou d’une certaine proportion de femmes.
143. Bien que la représentation
globale des femmes au sein des parlements européens se situe à environ
18 %, elle diffère considérablement d’un pays à l’autre, depuis sa
proportion la plus faible de 7 % en Albanie jusqu’à un maximum de
47 % en Suède. Les chiffres
de la plupart des pays d’Europe occidentale se cantonnent à une fourchette
comprise entre 20 et 40 %. Ils s’échelonnent, dans les pays d’Europe centrale et orientale, entre
la représentation la plus faible, en Albanie, les niveaux traditionnellement
élevés de proportion de femmes dans les organes représentatifs des pays baltes
(environ 20 %) et la plus forte représentation de femmes au parlement
(près de 30 %) dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».
Les quotas destinés à assurer au moins une forte minorité de femmes existent
depuis longtemps dans cette région où ils étaient courants à l’époque communiste,
« lorsque la représentation « socialiste » exigeait la présence
de députés qui soient le reflet de la société ».
Cela expliquerait que, dans certains de ces pays qui sont aujourd’hui des
démocraties modernes, les quotas ne sont pas considérés comme des mesures
positives, mais plutôt comme une évocation négative de pratiques non
démocratiques, qui soulèvent bien des questions et se heurtent parfois au scepticisme
et à une vive résistance.
144. Sur le plan
constitutionnel, en dehors des garanties d’égalité entre les sexes, de la
liberté d’association et du droit d’être candidat aux élections, certains pays
ont adopté des dispositions constitutionnelles spécifiques, destinées à
préserver l’égalité entre hommes et femmes dans la représentation politique.
Les dispositions légales qui mettent en place des mécanismes concrets pour
garantir la participation politique des femmes sont cependant beaucoup plus
courantes. Les pays d’Europe occidentale ont adopté des dispositions légales
qui favorisent la représentation politique équilibrée entre hommes et femmes à
divers échelons, en associant quotas et ordre de classement. La Belgique et la
France possèdent désormais une réglementation sur la parité, tandis que la
Grèce, le Portugal et l’Espagne ont imposé divers quotas pour garantir au moins
une présence équilibrée d’hommes et de femmes sur les listes de candidats.
145. En Belgique, le
principe de parité impose un nombre égal d’hommes et de femmes sur les listes
établies pour les élections nationales et il s’accompagne d’une règle d’ordre
de classement qui interdit d’attribuer les deux premières places sur ces listes
à des candidats de même sexe. La France applique un système de fermeture
Eclair ou de zébrures, qui impose la stricte alternance de candidats
hommes et femmes dans toute élection organisée selon un scrutin de listes.
La Grèce prévoit un quota pur, qui exige la présence d’au moins un tiers
de candidates sur les listes des collectivités locales et régionales. De même,
le Portugal fixe un quota de 33 % associé à un ordre de classement, qui
réserve au sexe sous‑représenté un candidat sur trois. L’Espagne impose
aux listes des partis un minimum de 40 % et un maximum de 60 % de
l’un ou l’autre sexe, en établissant des quotas de seuil qui fonctionnent en
pratique comme un ordre de classement, dans la mesure où cette condition doit
être respectée non seulement par la liste complète, mais également par chaque
cinquième de liste. Tous ces pays prévoient des sanctions en cas d’infraction à
ces dispositions, depuis les sanctions financières (France et Portugal) jusqu’à
la limitation du nombre de candidats (les sièges réservés demeurant vacants,
comme en Belgique), voire le refus des listes (Espagne, Grèce et France pour
les élections locales).
146. En Europe centrale et
orientale, on peut distinguer deux régions. D’une part,
dans les Balkans et le Caucase, du fait d’une forte tradition patriarcale,
diverses lois proclamant l’égalité des femmes ont été adoptées, qui offrent
d’excellents exemples aux pays qui ne disposent pas d’une telle législation
(comme l’Albanie et la Géorgie), ainsi qu’aux partis politiques désireux de
mettre en place des mesures volontaires. En Croatie, par exemple, 10 % de
fonds supplémentaires sont alloués aux partis politiques qui disposent de
femmes élues au parlement. L’Arménie et « l’ex-République yougoslave de
Macédoine » ont imposé des quotas purs, en vue de contrôler la
composition des listes de candidats des partis aux élections nationales.
Les dispositions légales bosniaques et serbes combinent les quotas à des règles
strictes d’ordre de classement à l’échelon national et local.
Les dispositions slovènes applicables aux élections locales prévoient une
formule intéressante, qui associe un quota progressif à des règles de
positionnement. Seules
« l’ex-République yougoslave de Macédoine » et la Slovénie prévoient
des sanctions, comme le refus de la liste, en cas de non-respect des
obligations de quota. D’autre part, en Europe centrale et dans les pays Baltes,
aucune disposition légale spécifique en faveur de l’égalité entre hommes et
femmes dans la représentation politique n’a été adoptée en République tchèque,
Estonie, Lituanie, Lettonie, Hongrie, Pologne ou Slovaquie.
147. En 2000, sur 76 partis
européens comptant au moins dix députés à la Chambre basse, près de la moitié
(35 partis) avait recours à des quotas en faveur des femmes et
deux douzaines d’entre eux avaient atteint un niveau de représentation
féminine à la Chambre basse du parlement de plus de 24 %. En moyenne, un tiers
(33 %) des représentants élus des partis européens qui fixent des quotas
sont des femmes. Ce chiffre se limite en revanche à 18 % pour les partis
européens qui ne recourent pas aux quotas.
148. Les quotas volontaires
des partis sont largement répandus dans les pays d’Europe occidentale. La majorité
d’entre eux consiste en des quotas purs ou simples, applicables à
la procédure de désignation et qui visent à assurer la représentation des
femmes (quotas en faveur des femmes) ou un équilibre entre hommes et femmes
(règles paritaires ou quotas neutres en faveur des deux sexes) sur les listes
de candidats des partis, soit à une fonction interne du parti, soit à des
mandats publics, voire aux deux. Des quotas différents ont été fixés pour les
listes de candidats aux fonctions officielles au sein du parti par l’Union
chrétienne‑démocrate en Allemagne, le Parti socialiste au Portugal, les
Démocrates libéraux au Royaume-Uni et le Parti travailliste en Irlande
(30-33 %), le Parti
socialiste français (40 %), ainsi que
les Verts au Luxembourg et le Parti travailliste au Royaume‑Uni (50%). Divers quotas ont également été
adoptés pour les listes électorales de candidats aux fonctions publiques par le
Parti populaire autrichien (33 %), en Islande par l’Alliance
sociale-démocrate et le Parti progressiste (40 %) ; enfin, le
principe de la parité est énoncé par les Verts, en Autriche, le Parti de la
gauche et l’Alliance 90/Les Verts en Allemagne, ainsi que par le Parti des
communistes italiens et la Fédération des verts en Italie.
Des quotas ont été mis en place pour les deux listes de candidats par le Parti
socialiste en Suisse (50/40 %) et en Belgique (50/33 %),
le Parti social-démocrate en Allemagne, les Démocrates de gauche en Italie et
le Parti vert en Irlande (40 %), ainsi que
le Parti socialiste au Portugal (33 %). Cette réglementation est cependant
floue, dans la mesure où elle ne prévoit aucune obligation de positionnement
des femmes : le respect scrupuleux des quotas purs peut permettre
de reléguer les femmes en bout de liste, où elles auront de maigres chances
d’être élues.
149. Les quotas renforcés
sont moins nombreux mais plus exemplaires, du moins dans le cadre de listes
électorales fermées ; ils sont associés à des règles d’ordre de classement
ou de positionnement, qui favorisent la désignation des femmes en leur
attribuant une place stratégique sur la liste d’un parti. La stricte
application du système de fermeture Eclair ou de zébrures, dans
lequel un candidat sur deux doit être une femme, a été retenue par le Parti de la
gauche et des verts en Islande et par le Parti socialiste français ou le Parti
social‑démocrate suédois pour les listes de candidats aux fonctions
publiques. Les autres
partis optent pour la subdivision des listes en groupes de candidats ou en plafonds,
au sein desquels certains quotas doivent être respectés, ce qui garantit une
répartition égale des candidats et candidates, comme le Parti social-démocrate
en Autriche, l’Union chrétienne‑démocrate en Allemagne, ainsi que le
Parti socialiste ouvrier espagnol et la Gauche unie en Espagne.
Les Verts au Luxembourg et le Parti travailliste en Norvège ont mis en place
des règles d’ordre de classement assez limitées.
150. En Europe centrale et
orientale, ce sont principalement les partis sociaux‑démocrates et les
socialistes qui ont adopté volontairement des quotas en faveur des femmes ou
neutres pour les deux sexes. Des quotas
en faveur de la candidature des femmes ont été établis par le Parti socialiste
hongrois (20 %), les Sociaux‑démocrates en République tchèque
(25 % en faveur des femmes), le Parti social‑démocrate de Bosnie,
l’Union travailliste en Pologne et le Parti social‑démocrate en Roumanie
(30 %). Des quotas neutres pour les deux sexes ont été mis en place
par le Parti social‑démocrate de Croatie (40 % pour l’un ou l’autre
sexe), le Parti social‑démocrate de Lituanie et les Sociaux‑Démocrates
de Slovénie (33 %), ainsi que par l’Union sociale‑démocrate de
« l’ex‑République yougoslave de Macédoine » et le Parti social‑démocrate
de Serbie (30 %). La Gauche démocratique en Pologne a pris l’engagement de
respecter un quota de 30 % à la fois pour ses fonctions internes et pour
la composition des listes de candidats. Les partis centristes ou de droite ont
également adopté ce type de mesures internes dans certains pays, comme l’Union
pour l’autodétermination nationale en Arménie (un quota de 20 % en faveur
des femmes), le Parti démocrate en Roumanie (30 %) et le Parti populaire
de Slovaquie, qui s’est fixé pour objectif de parvenir à la parité. En dépit du
caractère souple et généralement évolutif de ces règles que les partis
ont choisi de s’imposer, de leur champ d’application limité (aux seules listes
électorales et non aux fonctions internes du parti) et de l’absence
d’obligations d’ordre de classement et de positionnement qui renforceraient
pourtant leur efficacité, ces mesures sont souhaitables dans les pays où aucun
quota n’a été fixé par les partis politiques, comme l’Albanie, la Bulgarie,
l’Estonie, la Géorgie, la Lettonie et le Monténégro.
151. L’enjeu de la
promotion de la participation politique des femmes va cependant au-delà des
chiffres. Bien qu’une forte proportion de femmes soit indispensable pour
assurer leur représentation, la qualité de cette représentation est tout aussi
importante. Afin d’accroître le vivier de candidates, il convient tout d’abord
que les partis mènent en parallèle des campagnes en faveur de l’adhésion des
femmes. En deuxième lieu, afin d’éviter que les femmes représentent une forte
proportion des membres d’un parti sans savoir s’il leur sera possible d’en
prendre la tête, il convient de les former aux postes de direction en vue de
déceler les femmes talentueuses susceptibles d’être candidates à une fonction
et d’accroître leurs chances réelles d’être élues à un mandat public. Pour que
la réalité des quotas soit effective, il est indispensable qu’existent des
candidates en herbe. Aussi importe-t-il ne de pas négliger d’autres formes
d’incitation à la participation des femmes au sein des partis politiques, comme
les formations destinées à permettre l’affirmation de leur personnalité, à
accroître leurs connaissances et à étoffer leur expérience.
152. Les statuts consultés
pour la présente étude ne prévoient pas clairement de telles mesures. Pourtant,
les partis politiques pourraient prendre l’initiative de mener campagne en
faveur de la participation des femmes et de les former à des fonctions de
direction politique par l’intermédiaire des sections femmes déjà constituées au
sein de certains partis, ainsi que par le biais des commissions chargées de
garantir l’égalité entre les femmes et les hommes dans d’autres partis. Des
sections de femmes existent, sous diverses appellations et obéissant à des règles
différentes, dans la structure du Parti social-démocrate autrichien, de l’Union
chrétienne-démocrate en Allemagne, des Verts au Luxembourg, du Réseau de femmes
du Parti travailliste norvégien, du Département fédéral des femmes socialistes
du Parti socialiste du Portugal, de la Fédération nationale des femmes
social-démocrates du Parti social-démocrate en Suède, ainsi que du Comité des
femmes socialistes et de la Conférence du Parti socialiste suisse ou encore du
Forum des femmes du Parti travailliste du Royaume-Uni. Une mission similaire
pourrait être confiée à la Commission pour l’égalité entre hommes et femmes du
Parti socialiste en Belgique, à la Commission nationale des droits des femmes du Parti
socialiste français ou au Secrétariat à l’égalité du Parti socialiste ouvrier
espagnol. Ces instances pourraient jouer un rôle supplémentaire fort utile, en
fournissant des indicateurs annuels qui permettront de mesurer les avancées
réalisées en matière d’égalité entre hommes et femmes.
153. Dans les pays où la
représentation des femmes au parlement est faible (7,2 % en Albanie,
8,6 % au Monténégro, 9,4 % en Géorgie et à Malte, 11,5 % en
Roumanie, 12,2 % en Slovénie, 14,3 % à Chypre, 15,5 % en
République tchèque), les partis politiques pourraient tirer avantage de leurs
précédentes expériences réussies en matière de promotion de la parité entre
hommes et femmes dans la région ; cela sans perdre de vue qu’aucune des
pratiques mises en avant ne représente une solution définitive pour garantir
l’équilibre entre les sexes dans le monde, dans la mesure où de nombreuses
variables différentes, qui ont une incidence sur la représentation des femmes,
doivent être prises en compte, depuis le type de système électoral jusqu’à
l’étendue des circonscriptions électorales et la structure du scrutin, entre
autres aspects propres à la situation d’un pays.
154. Un financement suffisant est indispensable à
l’exercice des activités principales des partis politiques, à la fois pendant
et entre les campagnes électorales, lorsqu’il leur faut conserver leurs
structures organisationnelles. Mais le coût de la politique échappe aujourd’hui
à tout contrôle et les partis politiques sont de plus en plus la cible de
critiques et l’objet d’une perte de confiance ; les citoyens ont en effet
le sentiment de voir les partis perdre progressivement leur indépendance et
l’argent exercer sur eux une mauvaise influence ; ils les jugent souvent
corrompus et estiment qu’ils ne servent pas les intérêts du grand public. Cette
perte de confiance tend à rendre les citoyens indifférents à la politique, à
atténuer leur participation à la vie politique et à faire baisser le taux de
participation aux élections ; telles sont les principales caractéristiques
de leur désengagement général de l’ensemble du système démocratique. Aussi la
réglementation du financement des partis politiques est-elle essentielle pour
garantir leur indépendance vis‑à‑vis des sources financières et
leur capacité à rivaliser sur un pied d’égalité, bien que la conception de
cette question varie d’un Etat membre du Conseil de l’Europe à l’autre, du fait
des circonstances historiques diverses qui ont occasionné l’adoption de cette
réglementation et la mise en place d’un financement public des partis
politiques, donnant ainsi naissance à un modèle européen plutôt hétérogène.
Principes fondamentaux
155. Afin d’éviter toute altération par l’argent du
processus démocratique, la Recommandation 1516(2001) de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe sur le financement des partis politiques
énonce une série de principes fondamentaux et expose des règles plus précises
dont les Etats membres du Conseil de l’Europe devraient s’inspirer lors de
l’élaboration de leur législation pertinente et qui pourraient orienter
l’action des instruments d’autorégulation des partis : l’application de
dispositions rigoureuses aux dons privés ; la nécessité de trouver un
juste équilibre entre financement public et privé ; des critères
équitables de répartition des fonds versés par l’Etat aux partis ; la
limitation des dépenses électorales des partis ; une complète transparence
de leur comptabilité ; la mise en place de mécanismes indépendants de
vérification des comptes et de sanctions significatives en cas d’infraction.
Ces principes ont été étoffés par le Comité des Ministres dans sa
Recommandation (2003) 4 sur les règles communes contre la corruption
dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales,
synthétisée dans le rapport consacré à la liberté d’association par le
Secrétaire Général, sur lequel se fondent les paragraphes qui suivent.
a)
Financement privé
156. Le Conseil de ministres considère généralement
que la réglementation par l’Etat du financement privé s’impose pour éviter tout
conflit d’intérêt et tout don secret, ainsi que pour garantir la transparence
et l’indépendance des partis politiques. Ces derniers ont toutefois la
possibilité de percevoir les cotisations de leurs membres et les « taxes
de parti ». Le montant exact des cotisations à percevoir est d’ordinaire
fixé par les partis eux-mêmes, qui établissent en principe une cotisation
minimale et appliquent un taux de cotisation progressif en fonction des revenus
de l’intéressé ou prévoient une cotisation réduite pour les catégories à faible
revenu, ce qui peut être considéré comme un bon moyen d’encourager la
participation politique et l’intégration par le biais d’une affiliation.
Il existe une autre forme de financement indirect, plus controversée : la
cotisation obligatoire des membres du parlement, en vertu de laquelle ceux-ci
reversent un certain montant de leur rémunération de parlementaire au parti
qu’ils représentent. Les statuts des partis comportent fréquemment ce type de
disposition. La pratique
des taxes de parti pose cependant problème du point de vue constitutionnel, car
on peut s’interroger sur la compatibilité de cette forme de financement avec
l’idée de la liberté de mandat des parlementaires [pages16, 17 Autorégulation
des partis, paragraphe 1].
157. S’agissant des dons, deux conceptions ont été
retenues en pratique au sein des Etats membres :
une conception quantitative, qui limite le montant des dons (par exemple en France,
en Irlande, au Portugal et en Espagne) et une conception qualitative, qui
règle la qualité des donateurs ou des dons. Ces derniers peuvent prendre deux
formes : l’Allemagne énumère la liste des donateurs proscrits, en
précisant ceux qui ne peuvent verser de contribution financière aux partis
politiques ou dont les dons sont strictement limités.
Le Royaume-Uni, à l’inverse, prévoit une liste positive de donateurs autorisés,
en interdisant tout don provenant d’une personne ou d’une entité qui ne figure
pas sur cette liste.
158. Parmi les autres formes de restrictions figure
l’interdiction des dons provenant de l’étranger, d’autres Etats ou d’autres
organes publics étrangers. La législation des Etats membres du Conseil de l’Europe
varie considérablement sur ce point. Dans les anciennes démocraties, la
réglementation s’échelonne entre une absence totale de disposition sur le
financement des partis politiques en général (comme en Suisse ou en Suède, où
les limitations au financement des partis ne sont pas prévues par la loi mais
par des accords volontaires) et l’interdiction spécifique des contributions
étrangères (comme en France, dans « l’ex-République yougoslave de
Macédoine » et en Norvège). Certains pays interdisent en principe ces
dons, tout en prévoyant des exceptions précises, qui autorisent le financement
provenant d’autres Etats membres de l’Union européenne (en Espagne et en
Allemagne, par exemple). D’autres pays, enfin, n’interdisent nullement de tels
dons (comme l’Autriche, la Belgique, Chypre, le Danemark et la Finlande).
159. En Europe centrale et orientale, la plupart des
pays sont sensibles à l’influence politique de l’étranger et restreignent ou
interdisent pour l’essentiel, par conséquent, les contributions étrangères, à
l’exception de la Bosnie–Herzégovine, de la République tchèque et de la
Hongrie, où ces sources de financement ne sont pas interdites. L’Arménie et
l’Ukraine interdisent toute aide financière provenant d’un Etat étranger ou
d’une organisation étrangère, ainsi que de sources anonymes. En Fédération de
Russie, la liste des sources de dons soumise à restriction est plus longue
encore et comprend les organisations internationales, les personnes apatrides
et les personnes morales russes dont plus de 30 % du capital sont détenus
par des personnes physiques ou morales étrangères. Quelques pays, en revanche,
autorisent certains types de dons de l’étranger (en général lorsqu’ils
proviennent de particuliers), mais en interdisent d’autres, comme la Bulgarie,
l’Estonie et la Hongrie. La Lettonie offre un exemple intéressant du point de
vue juridique : une loi promulguée en 2004 tente de prévenir tout afflux
de sommes illicites vers les partis politiques, en interdisant les dons des
anciens responsables du Comité de sécurité d’Etat de l’époque soviétique et des
personnes condamnées pour des infractions économiques, notamment.
160. Selon les Lignes directrices sur le financement
des partis politiques de la Commission de Venise,
et son Avis sur l’interdiction des contributions financières aux partis
politiques provenant de sources étrangères, qui le
réaffirme, les dons effectués par des Etats étrangers ou des entreprises
étrangères devraient, en principe, être interdits, mais il importe que cette
interdiction n’empêche pas le versement de dons par les ressortissants de
l’Etat concerné vivant à l’étranger. La Commission de Venise recommande dans la
conclusion de son Avis que, « pour déterminer si l’interdiction du financement
provenant de l’étranger pose problème au regard de l’article 11 de la
Convention européenne des droits de l’homme, chaque cas individuel doit être
examiné isolément compte tenu des textes généraux relatifs au financement des
partis ainsi que des obligations internationales de l’Etat, notamment celles
découlant du statut de membre de l’Union européenne ».
Un certain nombre d’Etats membres interdisent les dons versés par les
entreprises (Belgique, France, Pologne ou Portugal), tandis que d’autres limitent
ces contributions (Espagne) ou les acceptent sous réserve qu’elles soient
déclarées (Allemagne, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni). Les syndicats sont
autorisés à faire des dons d’argent aux partis politiques, par exemple au
Royaume-Uni ou au Danemark.
161. Afin de garantir un indispensable équilibre
entre les sources de financement, il convient que les Etats versent une
contribution financière provenant du budget national et règlent soigneusement
le montant et l’origine acceptables des contributions privées. Cela permettra
d’éviter toute dépendance vis-à-vis des donateurs privés, susceptibles
d’altérer le processus démocratique au profit de certains intérêts privés, et
de mettre les partis politiques sur un pied d’égalité, pour leur assurer les
mêmes chances d’entrée sur la scène politique. Mais il importe, d’un autre
côté, qu’ils encouragent la participation des citoyens, y compris leur soutien
financier aux partis, car une proportion excessive de financement public pourrait
affaiblir les liens qui unissent les partis et leur base sociale.
162. Ce juste équilibre entre financement public et
privé des partis politiques peut être obtenu grâce à un système de financement
public dans lequel le montant des subventions est fixé par la loi, comme au
Portugal et dans certains pays de l’Europe postcommuniste, tels que la Pologne,
la Roumanie, la Fédération de Russie et la Slovaquie, ou à l’aide d’un système
de fonds de contrepartie, en vertu duquel les subventions publiques sont
versées en tout ou partie sous réserve qu’une somme équivalente ait été réunie
sous la forme de dons privés, comme c’est le cas en Allemagne.
b)
Financement public
163. Les Lignes directrices sur le financement des
partis politiques de la Commission de Venise considèrent
que le financement public doit être destiné à chaque parti représenté au
parlement. Une question se pose alors pour l’allocation des subventions
publiques. Etant donné que la quasi-totalité des systèmes électoraux tendent à
privilégier les grands partis lorsque les voix se traduisent en sièges
parlementaires et que le principal critère de répartition est celui du soutien
populaire, il semblerait plus indiqué de tenir compte du nombre de voix (comme
en Arménie, Estonie, Norvège et pour ce qui est d’un critère complémentaire, en
Roumanie) ou de mesurer directement le soutien populaire dont bénéficie un
parti en prenant en compte le nombre de ses membres, au lieu de le mesurer
indirectement en intégrant automatiquement l’effet de distorsion du système
électoral. Certains
affirment également que ce système tend à préserver le statu quo, en rendant
plus difficile l’arrivée de nouveaux partis sur la scène politique. Au nombre
des nouvelles initiatives en la matière a été proposée la mise en place de
coupons pour le financement des partis politiques, en vue de transférer aux
citoyens la compétence de l’allocation des fonds publics dévolue à l’Etat.
164. La législation des Etats membres accorde en
général un financement public pour, notamment, les campagnes électorales ou le
fonctionnement courant des partis politiques, de manière directe ou indirecte
(sous la forme d’un temps d’antenne gratuit, par exemple). On peut distinguer trois
grands modèles de financement public : les
systèmes dans lesquels l’Etat assure plus de 50 % du financement, comme en
Espagne ou en Italie ; un financement mixte, établi de manière
proportionnelle, comme en Autriche, Belgique, Allemagne, Grèce, Irlande ou
Turquie ; et un financement public très limité, comme au Royaume-Uni –
exception faite de l’Irlande du Nord – où seuls les groupes parlementaires et
non les partis bénéficient d’une aide financière directe de l’Etat, ou en
Azerbaïdjan, qui prévoit uniquement le financement des campagnes électorales.
La Suisse fait figure d’exception parmi les démocraties d’Europe occidentale,
dans la mesure où aucune subvention publique n’est versée aux partis politiques
à l’échelon fédéral.
165. La législation de certains Etats membres offre
un excellent exemple du lien qui peut exister entre la politique de financement
public et l’attitude des partis politiques à l’égard de principes fondamentaux,
soit parce qu’elle impose aux partis politiques une série de conditions à
respecter pour pouvoir bénéficier des subventions publiques, soit parce qu’elle
prévoit la suppression de ces subventions dans certains cas. Il arrive ainsi
que la réglementation impose aux partis politiques de prendre l’engagement de
respecter les principes constitutionnels (comme au Liechtenstein) ou de
présenter un fonctionnement démocratique sur la base du pluralisme politique
(comme en Espagne) et qu’elle autorise le retrait partiel ou total de l’aide
publique aux partis qui se montrent hostiles aux droits et libertés protégés
par la Convention européenne des droits de l’homme (la Belgique et les
Pays-Bas, dans le cas précis du racisme, et la Turquie pour ce qui est des
droits de l’homme en général) ou ne respectent pas les quotas de genre (France).
166. Il convient d’établir, pendant les campagnes
électorales, une limite des dépenses maximales autorisées. Ces limites peuvent
consister en une somme absolue par candidat ou par parti (comme au
Royaume-Uni), en un certain montant calculé à partir d’un critère légal comme
le salaire minimum (c’est le cas au Portugal, dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine » ou en Fédération de Russie) ou en une somme
maximale fixée en fonction du nombre d’habitants de la circonscription (comme
en France et en Espagne). La législation n’impose aucune limite de ce genre
dans certains Etats, comme au Danemark, en Allemagne ou en Norvège. L’Allemagne
offre cependant un excellent exemple d’autorégulation : les partis
politiques ont traditionnellement comblé l’absence de limitation légale des
dépenses de campagne en passant des accords volontaires, qui fixent des
plafonds de dépense convenables. Le Conseil
des ministres considère généralement que les Etats devraient exiger la
consignation de l’ensemble des dépenses directes ou indirectes de chaque parti
politique et fixer un plafond de dépense à proportion du nombre d’électeurs
concernés.
167. Quelle que soit la source de financement des
partis politiques, il convient que la procédure de financement obéisse au
principe de transparence et à l’obligation de rendre compte, et ce à deux
niveaux. Le premier concerne les fonds ordinaires et le financement des campagnes,
dont les détails doivent figurer dans un ensemble comptable spécial,
soigneusement conservé et rendu public. Le deuxième niveau implique le
contrôle de la situation financière des élus avant, pendant et à l’issue de
leur mandat.
168. Lorsqu’un Etat décide d’établir des règles, la
législation relative au financement des partis pourrait, afin de garantir la
transparence, d’une part, comporter l’obligation de déclarer et de présenter à
l’institution compétente la comptabilité financière des partis politiques, le
montant de leurs revenus, l’identité des donateurs et le montant des
dépenses ; et, d’autre part, prévoir l’inspection et le contrôle de la
comptabilité des partis par une instance indépendante, ainsi qu’un dispositif
légal de sanctions, afin de garantir que les partis ne se soustraient pas à la
réglementation relative à leur financement et pour infliger des sanctions en
cas d’infraction. Le cas de la Suisse, où les partis ne reçoivent aucune aide
publique et où aucune disposition n’est prévue pour la déclaration ou la
présentation de ces éléments, demeure une exception. La Suède en est une autre,
puisque le respect de l’autonomie interne des partis prime sur le contrôle
public et conduit à préférer les accords volontaires à une législation
nationale contraignante.
169. La transparence suppose l’existence d’une
obligation de présentation régulière des comptes – au moins une fois par an – à
une autorité de contrôle indépendante et de l’obligation de les publier. Tout
système prévoyant uniquement la publication d’une comptabilité, soit complète,
soit compréhensible ne manquera pas de faire obstacle, d’une manière ou d’une
autre, à la transparence du financement des partis. Pour parvenir à un juste
équilibre entre ces exigences apparemment contradictoires, la loi peut faire
obligation aux partis (ou aux autorités compétentes) de fournir deux documents
distincts, l’un détaillé et complet, l’autre synthétique, et de publier chacun
d’entre eux sur un support approprié. La Belgique, la France et l’Italie
offrent de bons exemples de ce double système.
170. Afin d’exercer un contrôle et de sanctionner
les éventuelles infractions, il convient que les Etats chargent des instances de
vérification des comptes indépendantes de contrôler la comptabilité des partis
politiques et les dépenses liées aux campagnes électorales. Les comptes des
partis politiques devraient être soumis au contrôle d’organes publics
spécifiques. Ce contrôle peut être effectué en pratique de diverses façons, y
compris par l’instance de contrôle compétente, qui diffère d’un Etat membre à
l’autre, par les juridictions constitutionnelles ou par les organes financiers
de l’Etat. Il importe que les sanctions infligées par les Etats en cas de
violation des règles de transparence soient effectives, dissuasives et
proportionnées à la gravité de l’infraction. Les lignes directrices sur le
financement prévoient les sanctions suivantes : la perte ou le
remboursement de tout ou partie de la contribution publique, le paiement d’une
amende ou d’une autre sanction financière ou encore l’annulation de l’élection.
Ces sanctions doivent être infligées par le juge de l’élection, qu’il s’agisse
d’une juridiction constitutionnelle ou autre.
171. Au deuxième niveau, le respect
des bons usages en matière de financement des partis politiques et d’aides aux
campagnes électorales suppose l’élaboration de dispositions internes, qui
complètent et renforcent la législation nationale relative sur le plan de la
transparence et de l’obligation de rendre compte ; le contrôle de la
situation financière des élus avant, pendant et à l’issue de leur mandat ;
le respect de la transparence, de normes de conduite rigoureuses et d’une
solide gestion dans la conduite publique des partis, afin de préserver la
confiance des citoyens ; le renforcement et l’adhésion à des mesures
préventives et répressives visant à lutter contre la corruption ; la mise
en place d’instances disciplinaires indépendantes, chargées d’enquêter et
d’infliger des sanctions en cas de corruption au sein des partis ; le
renforcement de l’évaluation, du contrôle et des procédures disciplinaires.
172. La France offre un excellent modèle dans ce
domaine, avec la création de deux commissions chargées de veiller à la
transparence et au respect de l’obligation de rendre compte des partis
politiques au deux niveaux précités : la Commission nationale des comptes
de campagne et des financements politiques, chargée de contrôler et de publier
les comptes des partis politiques, lesquels doivent tenir une comptabilité, la
faire vérifier et la soumettre à la commission pour obtenir un financement
public ; et la
Commission pour la transparence financière de la vie politique, qui vérifie que
les élus ne se sont pas enrichis de manière irrégulière à l’occasion de leur
mandat politique, en examinant les déclarations sur l’honneur de leur
patrimoine que tous les membres du gouvernement, députés, membres du Parlement
européen et élus locaux sont tenus de présenter au moment de leur élection et
au terme de leur mandat.
173. Parallèlement, de nombreux
partis s’engagent dans leurs statuts à respecter les principes de transparence
et l’obligation de rendre compte de leur comptabilité, tout en matérialisant à
des degrés divers les conséquences de cette déclaration de principe.
Peu de statuts prévoient des mesures préventives et répressives claires contre
la corruption ou la création d’instances disciplinaires indépendantes.
La plupart d’entre eux confient le contrôle financier interne et la
vérification annuelle des comptes à des commissions spéciales, comme la sous‑commission
des finances du Parti travailliste irlandais, la Commission de contrôle
financier du Parti socialiste français, la Commission fédérale de contrôle des
comptes du Parti socialiste ouvrier espagnol ou la Commission des finances et
de l’administration des Démocrates libéraux au Royaume-Uni.
Néanmoins, l’indépendance des instances compétentes en la matière n’est pas
encore une réalité, puisqu’elles sont élues par les organes des partis et sont
responsables devant eux. Quelques
statuts prévoient des audits externes, mais uniquement comme une possibilité à
laquelle recourir dans des cas précis. Certains
partis ont imposé d’intéressantes obligations de déclaration de patrimoine,
afin de contrôler la situation financière de leurs élus en vue de lutter contre
la corruption.
174. L’existence d’un parti politique en tant que
forme d’association spécifique a pour fonction principale la participation à la
vie politique du pays, dans l’objectif ultime de parvenir à la direction des
affaires publiques. Dans ce cadre, les partis politiques remplissent des
fonctions institutionnelles et sociales essentielles pour la démocratie
représentative.
175. Conformément au principe de la démocratie
interne, les membres d’un parti participent à l’élaboration de son programme
politique. La plupart des partis politiques incluent expressément parmi les
droits fondamentaux de leurs adhérents celui de participer à cette procédure.
D’un point de vue théorique, la plupart des partis demandent à leurs adhérents
de voter sur des positions politiques spécifiques. Une pratique moins
participative est cependant plus commune : elle consiste à demander au
congrès d’un parti d’entériner une liste d’orientations préparée par son comité
politique. Une option intermédiaire consiste à associer, du moins, les
adhérents au processus de délibération, en organisant des réunions de
consultation dans le pays ou en leur permettant de soumettre des commentaires
via Internet. Pour évaluer ces pratiques sous l’angle de la démocratie interne,
il est important de déterminer, entre autres questions pertinentes, qui peut
demander l’organisation d’un vote sur les politiques et si le résultat d’un tel
vote a un caractère consultatif ou contraignant.
Sur la base de ces éléments, les partis étudiés montrent des formules
intéressantes pour favoriser la participation de leurs adhérents à la
définition des orientations politiques.
176. Certains partis prévoient la consultation de
leurs adhérents sur les questions politiques importantes à différents niveaux
et sous des conditions diverses : c’est le cas notamment de l’Union
démocratique du centre et du Parti socialiste en Suisse, des Démocrates
libéraux au Royaume-Uni, du Parti travailliste norvégien, de la Gauche unie en
Espagne, du Parti social‑démocrate en Suède et du Parti socialiste en
France. Cette
consultation peut porter spécifiquement sur la question des coalitions
électorales ou des accords de gouvernement. En Irlande, par exemple, le Parti
travailliste requiert l’approbation de son congrès pour participer à des
coalitions pré-électorales ou postélectorales, tandis que le Parti vert exige
que les éventuels accords conclus par son groupe parlementaire avec d’autres
partis, pour prendre effet, soient ratifiés par une convention nationale
spéciale.
177. D’autres partis ont
mis en place des procédures délibératives relativement décentralisées et
institutionnalisées pour définir leur politique au moyen d’une coordination de
leurs instances aux différents niveaux. Au Royaume-Uni, le Parti travailliste
dispose d’un Forum politique national dont la composition vise à garantir la
représentation de toutes les instances du parti (tant les sections locales et
les syndicats que les membres des groupes parlementaires, les Jeunes
Travaillistes et les femmes). Il comprend également des forums politiques
locaux (dont certains sont destinés spécifiquement aux femmes et aux
minorités), afin que tous les adhérents puissent participer à la définition de
ses objectifs et orientations politiques. Toujours au
Royaume-Uni, l’acte constitutif des Démocrates libéraux prévoit que le Comité
politique fédéral doit examiner les propositions politiques émanant d’individus
au même titre que celles des partis nationaux, des partis régionaux en
Angleterre, des partis locaux et des organisations connexes.
Le Parti socialiste français réunit chaque année ses militants pour une
conférence militante portant sur des questions d’actualité politique.
En Espagne, le Parti socialiste ouvrier espagnol et la Gauche unie présentent
tous deux une pratique intéressante : leurs organisations sectorielles ou
régionales respectives sont conçues comme des plates-formes de participation
directe où les adhérents sont associés à l’élaboration collective des
politiques et encouragés à présenter des propositions aux organes de leur parti.
En outre, la Gauche unie applique le principe du consensus en tant que règle
primordiale pour la prise de décisions dans ces domaines, de sorte que les
procédures mais également leurs résultats sont participatifs. De même, le Parti
vert d’Irlande élabore chaque fois que possible ses politiques sur la base d’un
consensus, en organisant un préférendum ou référendum à choix multiples
lorsque plus de deux options sont possibles.
178. En lien étroit avec la
détermination des politiques se pose la question de la reconnaissance du droit,
pour les adhérents, d’appartenir à une tendance ou une faction et de créer au
sein de leur parti des courants d’opinion plus ou moins organisés en vue
d’infléchir ses orientations politiques. Le Parti des communistes italiens
présente en la matière l’approche la plus restrictive : bien que prônant
la démocratie interne, la liberté d’expression et le pluralisme, il interdit la
création de courants d’opinion ou de groupes organisés et applique le principe
du centralisme démocratique. D’autres partis ont une approche plus souple et
reconnaissent à leurs membres le droit d’appartenir à une tendance, qui leur
permet de s’associer à des opinions diverses. C’est le cas notamment du Parti
socialiste en Belgique, en France et au Portugal, de l’Union pour un mouvement
populaire en France et du Parti socialiste ouvrier espagnol. Les statuts de ces
partis interdisent formellement la constitution de tendances organisées, mais
prévoient la représentation des différents courants d’opinion au sein de leurs
instances. Dans la
pratique, on observe cependant l’existence de courants au sein des partis
politiques. L’approche la plus souple, de ce point de vue, est celle de la
Gauche unie, en Espagne : elle autorise non seulement ses adhérents à s’organiser
en courants d’opinion, mais elle s’engage en outre à leur accorder une
assistance matérielle et financière
[p. 34-36 Définition des positions politiques].
179. Entre autres fonctions institutionnelles et
sociales essentielles pour la démocratie représentative, les partis politiques
remplissent d’une certaine manière une fonction éducative spontanée auprès de
tous les citoyens, tant dans leurs activités externes ordinaires, qui
contribuent à la socialisation politique des citoyens, que par leur
fonctionnement démocratique interne, qui aide à renforcer les valeurs et la
culture démocratiques. Ils remplissent aussi une fonction éducative planifiée,
destinée principalement à leurs adhérents et sympathisants.
Pourtant, par le biais des sympathisants des partis politiques et des activités
de leurs plates-formes d’approche de catégories spécifiques, telles que les
sections de jeunes et de femmes, les forums de discussion, les centres de
recherche et d’études politiques et les autres structures ouvertes à la
participation de tous les citoyens, leurs programmes d’éducation à la
démocratie peuvent aussi atteindre la société dans son ensemble.
180. Tout d’abord, l’information étant à la base de
l’éducation à la citoyenneté démocratique, garantir l’accès des citoyens à
l’information sur les affaires locales et toutes les formes de participation
doit être la première mesure pour encourager la participation à la vie
publique. L’organisation d’activités sociales, de tutorats et de formations
dans l’objectif d’établir des liens avec la société civile est une des tâches
confiées aux groupes des Jeunes travaillistes et aux Forums des femmes du Parti
travailliste du Royaume-Uni. Afin de
faciliter les contacts entre les autorités locales et les citoyens, les partis
politiques peuvent créer des antennes locales ouvertes à tous les
citoyens intéressés par la vie publique locale et où leurs élus locaux peuvent
recueillir les questions des citoyens, à l’image des antennes parlementaires
du Parti populaire espagnol et des assemblées publiques locales qui, selon les
statuts de la Gauche unie, doivent se tenir au moins deux fois par an afin
d’évaluer l’opinion de l’électorat sur l’action du parti dans la société et les
institutions publiques.
181. Deuxièmement, l’organisation de conférences et
de forums civiques peut permettre d’apporter aux citoyens des informations, des
connaissances et des compétences pratiques utiles pour s’engager activement
dans la vie politique, selon le principe de l’« apprentissage par
l’action ». De nombreux partis prévoient de telles activités dans leurs statuts,
dans l’objectif spécifique du débat politique et de l’élaboration participative
de leur programme : on peut citer, par exemple, les forums thématiques de
la Fédération des verts, en Italie, et du Parti populaire espagnol ; les
forums politiques locaux du Parti travailliste, au Royaume-Uni ; les
domaines thématiques de la Gauche unie, en Espagne, ouverts à la participation
des mouvements sociaux ; les ateliers citoyens du Mouvement réformateur,
en Belgique ; enfin, les clubs politiques du Parti socialiste portugais.
Cependant, il serait également souhaitable d’organiser des forums civiques ou
des groupes de discussion sur des thèmes plus généraux, tels que les droits et
devoirs des citoyens dans une démocratie, la constitution, les partis
politiques et les élections ou le rôle de la société civile.
182. Enfin, parmi les pratiques actuelles des partis
politiques, les accords de collaboration avec des associations culturelles et
professionnelles, des universités ou des mouvements sociaux (tels que ceux
qu’envisage le Parti socialiste ouvrier espagnol) ainsi que les centres de
recherche et d’études politiques (par exemple ceux qu’ont créés le Parti
socialiste belge et l’Union pour un mouvement populaire, en France) peuvent
faciliter une meilleure compréhension de la démocratie et de la politique,
favoriser une réflexion critique et engendrer des citoyens mieux informés grâce
à l’ouverture d’espaces pour l’échange d’idées.
183. Si l’on admet que des citoyens indépendants et
bien informés ont plus de chances de participer aux processus politiques de la
démocratie, l’éducation à la citoyenneté démocratique doit être considérée
comme ayant un effet bénéfique sur le rôle des partis, lesquels doivent
s’employer davantage à promouvoir ces activités. Certaines des propositions
formulées lors du Forum du Conseil de l’Europe sur l’avenir de la démocratie
pourraient être mises en œuvre non seulement par les autorités mais aussi par
les partis politiques ou en coopération avec eux. Par exemple, les partis
politiques pourraient servir utilement l’objectif des kiosques de démocratie,
qui est de sensibiliser les citoyens à la politique. Conçus comme des points de
diffusion des publications officielles et de renseignement sur les textes
législatifs et réglementaires, ces kiosques pourraient aussi être utilisés par
les représentants des partis politiques pour informer les citoyens sur leurs
politiques, leurs programmes et leurs principes et sur les différentes manières
de s’engager. De même,
les partis politiques pourraient mettre des volontaires à la disposition du programme
des guides de citoyenneté (non seulement pour les migrants mais aussi pour
les étudiants). Ces guides, intervenant au nom d’un parti donné, apporteraient
un éclairage complémentaire de l’explication des principes de base du système
politique, offrant un aperçu de l’idéologie, du fonctionnement et des modes de
participation de leur parti. Les partis
politiques pourraient proposer des stages permettant à de jeunes
étudiants d’assister les militants pendant un jour ou deux, conformément à une
forme d’apprentissage par l’action.
184. Dans toute démocratie,
il existe un lien étroit entre la tenue d’élections libres et le droit de
former des partis politiques ayant pour but l’accès au pouvoir par le biais
d’élections libres et équitables. Les
élections et le principe de l’égalité entre les partis sont donc essentiels
pour une participation effective à la vie publique du pays.
L’égalité des chances doit être assurée entre les partis et les candidats. Elle
implique la neutralité des autorités publiques, en particulier relativement à
la campagne électorale, à la couverture par les médias (notamment les médias
publics) et au financement public des partis et des campagnes.
185. Ainsi qu’il est
souligné plus haut, les partis constituent un type particulier d’association.
Leur statut est garanti au titre du droit à la liberté d’association et les
seules restrictions dont ils peuvent faire l’objet doivent être prescrites par
la loi. Par conséquent, les procédures de décision internes des partis doivent
être régies par le principe de l’autonomie et, dans un grand nombre de pays,
les règles correspondantes sont définies uniquement dans les statuts de chaque
parti politique. Cependant, la pertinence de ces procédures pour le
fonctionnement de l’ensemble du système justifie l’introduction de certaines
règles à ce propos dans la constitution ou dans la législation, généralement
afin d’exiger des partis politiques qu’ils respectent les principes
démocratiques dans leur organisation et leur fonctionnement internes.
Dans tous les cas, il semble que le respect même de la démocratie suffit à
exclure toute possibilité de modifier l’ordre des candidats d’une liste après
un scrutin, ce qui, par exemple, semble être autorisé dans certains pays.
186. Les bonnes pratiques
de sélection et de nomination des candidats doivent promouvoir les principes démocratiques,
en particulier la transparence et l’égalité des chances, à tous les niveaux, y
compris national, régional et local. Le processus doit être initié de la base
vers le sommet, avec un grand respect pour le niveau du parti local, et
encourager la participation et la nomination de membres des groupes
sous-représentés (jeunes, minorités, immigrants, etc.). Ces questions sont
particulièrement importantes dans les systèmes proportionnels à listes de parti
fermées, où la place accordée par le parti à chaque candidat sera décisive.
L’établissement d’une stratégie à long terme comprenant des projets spéciaux et
des activités de formation visant à développer la confiance en soi, les
connaissances et l’expérience des groupes sous-représentés au sein du parti est
aussi important pour une mise en œuvre effective de telles procédures de
participation.
187. Le Parti travailliste
britannique offre un modèle intéressant : il s’engage à sélectionner des
candidats représentatifs de la société et à promouvoir en particulier la
formation et la nomination des groupes sous-représentés, au moyen de structures
spécifiques (telles que les forums des femmes et des minorités ethniques ou les
groupes des Jeunes travaillistes) visant à garantir l’efficacité de ces efforts.
Lorsque des procédures participatives de sélection interne des candidats ont
été adoptées, il est aussi souhaitable que des organes spécialement chargés de
l’organisation, de la bonne gestion et de la surveillance de la régularité des
processus électoraux internes soient mis en place. En France, la Commission
d’organisation et de contrôle des opérations électorales de l’Union pour un
mouvement populaire offre un bon exemple d’un tel organe. Les statuts du
Parti populaire espagnol et du Mouvement réformateur belge prévoient
l’existence de commissions électorales, tandis que le Parti socialiste ouvrier
espagnol dispose d’une Commission fédérale des listes, chargée spécialement
d’élaborer les listes de candidats.
188. Toute campagne
électorale comporte en elle-même de nombreux risques d’abus de la part des
partis politiques, qui se disputent parfois âprement les voix des électeurs. La
législation nationale n’anticipe et n’empêche pas nécessairement toutes les pratiques
déloyales. D’autres formes de réglementation fixant des règles de conduite
générales lors des campagnes électorales sont donc nécessaires. Un Code de
conduite pour les élections peut être une solution relativement efficace, en
particulier si les partis politiques s’engagent librement à respecter les
dispositions de ce code, parce qu’il résulte de négociations intégralement
menées entre eux ou modérées par une tierce partie, plutôt que de leur être
imposé par une autorité extérieure. Un tel code
de conduite peut être défini comme « un ensemble de règles de comportement
pour les partis politiques et leurs adhérents concernant leur participation aux
processus électoraux, règles auxquelles les partis souscrivent en principe
librement et qui peuvent, suite à cet accord, être incorporées dans la
législation ».
189. On trouve un bon
exemple d’une telle réglementation alternative dans le code de conduite pour
les élections signé de leur propre initiative par les principaux partis
politiques de « l’ex-République yougoslave de Macédoine », avant les
élections législatives de 2006. Ce code vise à promouvoir des conditions
favorables à la tenue d’élections libres et équitables et un climat de
tolérance démocratique dans lequel les activités politiques pourraient se
dérouler pendant la période électorale, sans crainte de coercition,
d’intimidation ni de représailles. A cette
fin, les partis se sont engagés à respecter la prééminence du droit et, en
particulier, à coopérer avec la Commission électorale nationale, condamner tout
recours à la violence ou à l’intimidation, éradiquer toutes les formes de
fraude électorale et accepter les résultats définitifs des élections proclamés
officiellement et certifiés par la Commission électorale nationale, entre
autres questions qui constituent les principes fondamentaux que tout code de
conduite pour les élections devrait inclure.
190. Les codes de conduite
pour les élections offrent en général une certaine garantie que le principe du fair
play sera respecté pendant la campagne électorale. Les codes auxquels les
partis politiques souscrivent de leur propre initiative en tant qu’instruments
d’autodiscipline offrent cependant une valeur ajoutée, non seulement parce
qu’ils ont plus de chances d’être respectés, mais aussi parce que le processus
même de leur élaboration met en pratique le style et la culture de campagne que
ces codes visent à insuffler aux partis politiques.
191. Les réglementations internes qui garantissent
le respect de la législation sur le financement équitable et transparent des
campagnes électorales sont également importantes pour garantir les principes de
la transparence et de l’égalité des chances dans les processus électoraux.
La plupart des dispositions des statuts des partis politiques relatives au
contrôle financier contiennent un engagement général sur la transparence et la
responsabilité et établissent des organes de surveillance de leur financement
et plus globalement de leurs comptes. Seuls
quelques partis mentionnent spécifiquement le contrôle des dépenses de
campagne, comme la Gauche unie, en Espagne, attachée au principe de l’austérité
du fait de la nécessité de limiter les dépenses de campagnes
et le Parti socialiste belge, qui mentionne expressément la limitation légale
des dépenses électorales en liaison avec l’article confiant la gestion
financière à un organe spécifique.
192. Au sujet des élections, il est aussi important
de garder à l’esprit que les sociétés contemporaines sont principalement des
sociétés « de l’information » : les élections se déroulent dans
un contexte très particulier, de sorte que l’accès aux médias (presse, radio,
télévision et, de plus en plus, Internet) est peut-être le meilleur moyen, pour
les partis, de transmettre leur message aux électeurs. Il s’agit donc
probablement de la ressource principale recherchée par les partis et, dans le
même temps, de l’aide la moins chère que l’Etat peut apporter aux partis, en leur
donnant accès aux médias publics. Le Code de
bonne conduite en matière électorale requiert que l’égalité des chances soit
assurée entre les partis et les candidats, ce qui implique la neutralité des
autorités publiques, en particulier relativement à la campagne électorale et à
la couverture par les médias (notamment les médias publics).
193. En Europe, il existe différentes formes
d’entreprises de médias – publiques et privées – et la concentration d’une part
de marché trop importante dans les mains d’une société ou d’un consortium
unique est habituellement interdite ; les chaînes de télévision doivent,
pour obtenir une licence, accorder gratuitement aux candidats des partis un
temps de parole lors des campagnes électorales ; de nombreux pays ont créé
des organes de surveillance indépendants chargés de vérifier que les stations
de radio et les chaînes de télévision présentent les sujets et les
personnalités politiques de manière équitable et de veiller à ce que le temps
et l’attention accordés au gouvernement et à l’opposition soient équilibrés.
S’ils n’ont pas accès à l’information, les citoyens ne peuvent définir
clairement leurs préférences ni décider avec certitude des actions à mener, des
politiques à accepter ou refuser et des dirigeants à soutenir ou combattre
[p.47 Médias et information paragraphes 1,2].
194. Afin de préserver le pluralisme politique, en
tant qu’élément nécessaire au bon fonctionnement d’une démocratie
représentative, le principe constitutionnel de l’égalité impose des obligations
à la fois aux Etats et aux partis politiques. Parmi ces dernières, le principe
d’égalité impose aux partis sortants de ne pas abuser ni profiter de l’exercice
du pouvoir pour créer des conditions discriminatoires à l’encontre des autres
forces politiques, mais de respecter au contraire l’égalité dans la concurrence
entre les partis [p.5 Egalité paragraphe 1].
195. Les partis politiques d’opposition jouent un
rôle extrêmement important dans une société démocratique, tant dans le débat
public qu’au parlement, en proposant des alternatives politiques et en
contrôlant le gouvernement. Ils jouissent d’un certain nombre de libertés concernant
la conduite de leurs activités pour accéder au pouvoir politique lors des
élections suivantes.
196. La réglementation sur les droits et privilèges
de l’Opposition loyale de Sa Majesté ou Opposition officielle, au Royaume-Uni,
offre un bon exemple de reconnaissance formelle du rôle bénéfique de
l’opposition, en
particulier pour le financement public qui lui est accordé pour l’aider à
remplir ses fonctions parlementaires et élaborer des contre-propositions
politiques, en vue de constituer un programme d’alternance.
Ainsi, le règlement du Parti travailliste prévoit expressément l’existence d’un
« gouvernement fantôme » lorsque le parti est dans l’opposition,
tandis que les sites Internet des Démocrates libéraux et des Conservateurs
présentent respectivement une équipe ministérielle fantôme et un gouvernement
fantôme. Cependant,
le fait d’appartenir à l’opposition entraîne non seulement des droits, mais
aussi des obligations qui sont rarement énoncées dans la législation nationale.
197. Les partis de l’opposition ont pour fonctions
principales de contrôler et de critiquer l’action du gouvernement, toujours de
manière responsable et constructive, ainsi que d’amener la majorité au pouvoir
à rendre compte de son action. En effet, le peuple ne peut être souverain que
s’il sait ce que fait le gouvernement, et pour quelles raisons il le fait.
Ces fonctions sont reconnues implicitement, librement acceptées et réglementées
dans les statuts de certains partis qui incarnent ainsi les bonnes pratiques
dans ce domaine. Par exemple, les règles internes de certains partis imposent à
leur groupe parlementaire de rendre compte de son action, de sorte que le parti
peut évaluer dans quelle mesure le groupe remplit son rôle de surveillance des
activités du gouvernement ou de soutien à l’application du programme politique
du parti lorsqu’il est aux affaires.
198. En outre, certains partis présentent de bons
modèles de structures organisationnelles propices à une opposition politique
active et forte, au moyen d’activités permanentes dans les différents domaines
politiques composant le programme d’alternance du parti. Grâce à ces
structures, les mécanismes du parti continuent de travailler en tant que
gouvernement (fantôme) de substitution, toujours prêt à remplacer le parti au
pouvoir. De telles structures se rencontrent par exemple en Espagne, avec les
organisations sectorielles et les secrétariats du Parti socialiste ouvrier
espagnol, les secrétariats exécutifs du Parti populaire et certains organes de
la Gauche unie et, en Irlande, avec les commissions permanentes pour
l’élaboration des politiques du Parti vert.
199. Il est par ailleurs important de sanctionner la
pratique de la défection, qui consiste pour un élu d’un parti à en rejoindre un
autre afin d’amener un changement de majorité ou de modifier l’équilibre des
forces sorti des urnes. De telles sanctions permettent en effet de préserver la
crédibilité des partis politiques et du système démocratique dans son ensemble
et de combattre la corruption, celle-ci étant souvent, plus que les revirements
idéologiques soudains, la cause principale des défections. Toutefois, les
mesures de lutte contre la défection doivent respecter scrupuleusement
l’équilibre entre la nécessité d’empêcher la corruption et le principe du
mandat libre et indépendant des élus.
200. Une bonne pratique dans ce domaine peut être
observée en Espagne : la défection n’entraîne pas que l’intéressé perde
son siège, mais les partis ont adopté de leur propre initiative, en
collaboration avec le gouvernement, une réglementation visant à compenser ses
effets négatifs et combattre ses motivations, qui sont le plus souvent
obscures. Les principaux partis politiques ont signé en 1998 un accord
établissant un code de bonne conduite sur la défection dans les conseils
municipaux. Ce code a été actualisé régulièrement (en 2000 et 2006) et son
application est garantie par une commission de suivi, présidée par le
gouvernement et composée de représentants des partis, qui peut soumettre les
cas litigieux à une commission d’experts indépendants. Aux termes de cet
accord, les partis politiques espagnols s’engagent à ne pas accepter dans leurs
groupes politiques les élus qui auront quitté leur parti d’origine, à refuser
leur soutien pour renverser la majorité au pouvoir, à ne soutenir aucune de
leurs propositions et à étendre l’application de l’accord aux autorités
régionales et nationales. En outre, les partis s’engagent à renforcer l’accord
au moyen de mesures disciplinaires contenues dans leurs statuts. A des fins de
dissuasion, la Gauche unie et le Parti socialiste ouvrier espagnol considèrent
comme un manquement grave le fait de soutenir une motion de censure présentée
par un autre parti contre des élus de son propre parti. De même, le Parti
populaire espagnol considère comme un manquement grave l’utilisation d’élus
ayant quitté leur parti pour modifier l’équilibre des forces.
201. Pour ce qui concerne le lien entre les partis
et la société civile[191],
on considérait par le passé qu’en-dessous d’un certain nombre d’adhérents les
procédures participatives ne pouvaient fonctionner efficacement. Ce critère ne
peut plus être retenu aujourd’hui. Les adhérents de la plupart des partis ne
représentent plus que 2 ou 3 % de leurs électeurs, tandis que ceux des
« partis de masse » représentaient autrefois environ 10 % de
leur électorat[192].
Entre autres avantages, le fait pour les partis politiques de compter un grand
nombre d’adhérents leur donne une légitimité et renforce leurs liens avec leurs
sympathisants et, en définitive, avec l’ensemble de la population. Les partis
devraient donc alléger les critères d’adhésion et étendre les droits des
adhérents, en définissant clairement les conditions requises pour participer
aux procédures internes telles que le choix des dirigeants et des candidats et
la définition des orientations politiques du parti. Les règles pour
l’élargissement des adhésions (sans distinction d’aucune sorte) et l’ouverture
des instances de direction constituent en elles-mêmes des pratiques
participatives et un moyen de renforcer l’assise démocratique (légitimité,
connexion avec la société) grâce à l’augmentation du nombre des adhérents.
202. Entre autres mesures possibles, les partis
peuvent organiser, en vue d’élaborer leurs programmes politiques, des
conférences et des réunions ouvertes à des personnes et des organisations
extérieures, qui seront une source d’idées nouvelles. Par exemple, le Parti des
verts, en Allemagne, et la Gauche unie, en Espagne, organisent des réunions,
généralement au niveau local ou régional, qui sont souvent ouvertes à tous les
sympathisants des partis (et non aux seuls adhérents ayant payé une cotisation)
et aux diverses associations, les décisions étant toutefois réservées aux
adhérents. Les statuts de la Gauche unie exigent en outre que les assemblées
locales soient notamment ouvertes (au minimum deux fois par an, mais de
préférence systématiquement) aux sympathisants, aux associations et aux
syndicats, afin de recueillir l’avis des électeurs sur les activités du parti
dans la société et au sein des institutions publiques.
D’autres partis prévoient l’organisation de séminaires, de conférences et de
forums ouverts à l’ensemble de la société. C’est le cas par exemple du
Mouvement réformateur belge, avec les ateliers citoyens mentionnés plus haut,
du Parti populaire espagnol et de la Fédération des verts, en Italie, dont les
forums thématiques sont ouverts à tous. De même, le
Parti socialiste portugais permet à ses militants de créer des clubs
politiques, indépendants du parti mais autorisés à utiliser ses locaux,
afin de débattre de questions d’actualité politique avec des personnes qui ne
sont ni des adhérents ni des sympathisants directs du parti.
203. Une autre possibilité est de créer au sein du
parti des groupes de travail ou consultatifs réunissant des personnes membres
et non membres du parti, qui peuvent servir de pont entre le parti et la
société civile. Leurs expériences, savoir-faire, connaissances et idées peuvent
aussi permettre une plus grande adéquation des politiques du parti aux attentes
réelles de la société. On trouve de bons exemples de cette pratique dans les
différents mécanismes mis en place par les partis étudiés afin d’intégrer les
non-membres dans les instances spéciales ou les organes délibératifs du parti.
Dans cet esprit, le Parti socialiste ouvrier espagnol prévoit, comme il est
indiqué plus haut, la conclusion d’accords de collaboration avec les
associations culturelles et professionnelles, les mouvements sociaux et les
universités, entre autres organisations de la société civile, qui peuvent être
autorisés à participer aux réunions des principaux organes du parti.
En Espagne également, le Parti populaire mentionne que ses commissions d’étude
sont ouvertes à la participation sociale et à la collaboration d’experts,
tandis que la Gauche unie prévoit la participation des mouvements sociaux au
sein de ses instances thématiques. Dans
l’intention expresse de renforcer le lien entre le parti, ses sympathisants et
l’ensemble de la société, les statuts du Parti socialiste portugais encouragent
ses organes à inviter les citoyens indépendants à leurs réunions et exigent, à
tous les niveaux du parti, la convocation d’une réunion annuelle en présence de
citoyens favorables à son programme, afin de débattre de la situation politique.
204. Dans les pays baltes et d’Europe centrale, la
coopération entre les partis politiques et les groupes de réflexion ayant une
idéologie voisine et la formation de groupes d’experts chargés d’examiner des
thèmes spécifiques en tenant compte de l’opinion publique sont deux pratiques
courantes, de même que l’examen de leurs résultats et propositions aux
différents niveaux de l’organisation du parti.
Certains des partis étudiés, comme l’Union pour un mouvement populaire en
France et le Parti socialiste en Belgique, ont choisi de créer leurs propres
groupes de réflexion en tant que centres d’études et de recherche dans les
domaines des affaires sociales, de l’économie, de la culture, de la science, de
l’éthique, de l’environnement et des relations internationales, afin de suivre l’évolution
des problèmes et de leur trouver des réponses adaptées.
205. La fonction même des partis politiques exige
qu’ils soient responsables devant l’opinion, ce qui est indispensable pour que
la population soit convaincue que le gouvernement et ses institutions
travaillent dans son intérêt et pour que les partis répondent aux besoins et
aux préoccupations des citoyens. Les partis
politiques examinés pour la présente étude offrent de bons exemples de
transparence et de responsabilité devant la société civile, au moins dans son
expression minimale : leurs statuts – sur lesquels la présente étude
repose – étaient en effet disponibles sur leurs sites Internet (ainsi, parfois,
que leurs manifestes ou programmes électoraux) ou pouvaient y être demandés
pour consultation.
206. La première mesure, pour tous les partis,
devrait être de mettre leurs statuts ou leur acte constitutif à la disposition
du public. Cela ne suffit cependant pas à garder la confiance des citoyens, qui
exige un plus haut niveau de transparence. Cet objectif pourrait être atteint
par l’institutionnalisation des pratiques proposées dans les paragraphes
ci-dessous, destinées à garantir une véritable responsabilité des partis.
Certaines de ces pratiques sont d’ailleurs mises en place actuellement par
quelques partis.
207. Premièrement, non seulement le parti au pouvoir
mais tous les partis représentés au sein des institutions publiques devraient
recenser et publier régulièrement les résultats obtenus par leurs
représentants, et publier ces informations sur leur site Internet. Les
Démocrates libéraux britanniques ont adopté une pratique intéressante, proche
de celle qui est proposée ici : ils présentent des informations utiles sur
leurs travaux au Parlement (concernant les débats, sinon leurs résultats). Le
site des Démocrates libéraux présente ainsi les comptes rendus des débats
récents et leur position sur les principaux projets de loi. Cette pratique
rappelle le module de suivi des députés examiné dans le cadre plus général de
la proposition novatrice de « plate-forme électorale virtuelle »,
lors de la Conférence du Conseil de l’Europe sur l’avenir de la démocratie.
Elle repose sur l’idée que les technologies de l’information et de la
communication peuvent contribuer à résoudre le problème du désintérêt des
citoyens pour la politique et de leur perte de confiance vis-à-vis des élus, en
proposant des mécanismes de contrôle nouveaux et plus réactifs.
Une plate-forme aussi ambitieuse devra être mise en place par l’Etat, mais il
serait souhaitable que les partis politiques mettent en œuvre les propositions
d’ores et déjà applicables, en signe du renouvellement de leur engagement
vis-à-vis des citoyens.
208. Deuxièmement, le programme électoral du parti
au pouvoir devrait demeurer sur son site Internet pendant toute la durée de son
mandat législatif, afin que l’opinion publique puisse contrôler sa mise en
œuvre. Le parti devrait aussi veiller à informer les citoyens sur le respect
des promesses électorales. Avant le scrutin suivant, les partis devraient
publier une évaluation de leur programme, dans laquelle ils indiqueraient dans
quelle mesure ce programme s’est traduit par des politiques publiques et
expliqueraient pourquoi certaines promesses n’ont pas été tenues. Dans cet
esprit, le Parti socialiste ouvrier espagnol confie à son groupe parlementaire
la tâche d’expliquer convenablement à la population les réformes soutenues par
le parti lorsqu’il est au pouvoir. Le groupe doit en outre présenter au comité
fédéral du parti un rapport annuel sur ses activités.
Au Royaume-Uni, le site Internet du Parti travailliste présente de manière
détaillée les « 50 plus grandes réalisations du Parti travailliste depuis
1997 », mais aucune information n’est disponible concernant les promesses
qui n’ont pas été appliquées. L’Union chrétienne-démocrate, en Allemagne,
engage sa responsabilité sur la réalisation de son programme et s’engage à
rendre compte à intervalles réguliers, au parti et à l’opinion publique, de ses
réalisations dans ce sens. L’Union affirme en effet que « la crédibilité
repose sur la fiabilité et l’ouverture ». Dans
des pays tels que la Bosnie-Herzégovine, une procédure peut être engagée contre
un parti pour non-respect des objectifs politiques présentés dans son programme.
209. Certaines des pratiques analysées dans les
sections précédentes peuvent aussi aider à renforcer la transparence et la
responsabilité vis-à-vis des citoyens, notamment les assemblées publiques
locales mises en place en Espagne par la Gauche unie pour recueillir l’avis des
électeurs sur les réalisations du parti dans la société et dans les
institutions publiques, les antennes parlementaires créées par le Parti
populaire espagnol ou les obligations de déclaration de patrimoine des
responsables politiques et de leurs activités économiques avant, pendant et
après leur mandat public. Le Parti
conservateur, au Royaume-Uni, offre également un bon exemple de
transparence : ses comptes sont publiés sur son site Internet et sont par
conséquent soumis à l’examen direct des adhérents et de l’ensemble de la
population.
210. D’autres activités permettent de renforcer les
liens avec la société civile, et notamment la création de commissions des
jeunes au sein du parti. Au Royaume-Uni, le Parti travailliste confie au Comité
exécutif national la tâche de promouvoir les groupes de Jeunes travaillistes,
dont les objectifs et les valeurs incluent l’organisation d’activités sociales
à tous les niveaux. Les forums des femmes du Parti travailliste ont aussi pour
tâche d’établir un lien avec la société civile, au moyen du tutorat et de la
formation des femmes, non seulement pour qu’elles exercent des fonctions
publiques ou au sein du parti, mais aussi pour qu’elles s’engagent dans leur
communauté, en particulier en tissant des liens avec le secteur associatif.
Le Parti socialiste français confie cette responsabilité à chacun de ses
adhérents, auxquels il impose une obligation associative : ils doivent
appartenir à une organisation syndicale et au moins à une association,
notamment de défense des droits de l’homme, d’éducation ou de protection des
consommateurs.
211. Les partis devraient s’attacher tout
particulièrement à développer et renforcer les aptitudes de leurs adhérents, à
dynamiser les pratiques en organisant régulièrement des conférences et des
débats et en proposant un service réactif de réponse aux propositions des
adhérents, à recenser le tissu social local et prendre contact avec les
associations avec lesquels ils pourraient partager des objectifs et, enfin, à
encourager la population locale à participer à l’élaboration de leur programme
électoral. Deux exemples positifs peuvent être cités : l’Action commune
culturelle socialiste, une initiative de coopération du Parti socialiste belge
avec les associations qui poursuivent les mêmes buts que lui dans des domaines
tels que la jeunesse, l’éducation tout au long de la vie, la participation des
étrangers à la vie politique ou le développement[210] ; en
Espagne, l’engagement de la Gauche unie à consacrer 1 % de son budget à la
promotion de projets de solidarité[211].
Par ailleurs, les titulaires de mandats publics devraient assurer une
permanence au siège local de leur parti pour recevoir les citoyens ou les
organisations qui souhaitent présenter des doléances ou des réclamations. Les
antennes parlementaires instaurées par les statuts du Parti populaire afin de
recueillir les propositions et les questions des citoyens à l’intention des
élus du parti offrent un bon exemple d’une telle pratique[212].
212. Compte tenu de la
diversité des situations des partis et de leurs conceptions politiques, il
n’existe pas de « bonnes pratiques » de gouvernance interne qui
seraient applicables universellement à tous les partis. Très brièvement,
étendre la démocratie interne peut être bénéfique à la fois pour les partis
concernés et pour l’ensemble de la société, mais ces changements peuvent
entraîner des coûts élevés pour les partis, dont les dirigeants devraient donc
examiner soigneusement les problèmes pratiques liés à certaines procédures et
évaluer leurs avantages et leurs inconvénients.
213. Pour remplir convenablement leur rôle
d’instruments de la démocratie représentative et de liens essentiels entre les
citoyens et l’Etat, les partis politiques devraient être bien plus réceptifs et
attentifs aux difficultés rencontrées par les citoyens et être prêts à réagir
de manière rapide et efficace, au moyen de réponses adaptées. Les pratiques
positives à cet égard sont notamment les antennes parlementaires,
chargées de recueillir les propositions et questions des citoyens, et les forums
du Parti populaire espagnol ou les ateliers citoyens du Mouvement
réformateur belge, conçus comme des forums de discussion où tous les citoyens
peuvent formuler des propositions qui pourront ensuite être reprises et
développées par le parti.
214. Les technologies modernes de l’information et
de la communication sont à la fois un problème et un atout précieux des partis
politiques pour exercer cette responsabilité, en créant des dispositifs
adéquats pour recueillir les questions des citoyens et des mécanismes pour
garantir leur responsabilité devant la population. De nos jours, la plupart des
partis ont un site Internet régulièrement mis à jour, qui peut être conçu pour
servir à la fois les activités de campagne du parti et l’objectif légitime et souhaitable
des citoyens de participer à la vie publique. Les pratiques innovantes des
partis politiques dans ce domaine seront examinées dans les sections suivantes.
Une coopération plus étroite avec les organisations non gouvernementales peut
être une autre réponse aux problèmes contemporains, en permettant aux partis
politiques de formuler et de mettre en œuvre des politiques plus utiles pour
leurs sociétés [p.6
4.réceptivité, obligation de rendre compte et responsabilité].
215. Suite à l’entrée de nouveaux Etats membres dans
l’Union européenne, la réglementation sur les partis politiques pourrait être
actualisée dans le sens d’une multiplication des possibilités de coopération
internationale et régionale entre les organisations partenaires des différents
pays. Le fait de permettre aux résidents étrangers en situation régulière,
lorsqu’ils étaient membres d’un parti dans leur pays d’origine, de rejoindre un
parti similaire dans leur pays de résidence est à cet égard un bon point de
départ, mais le renforcement des liens, au-delà de ce rapprochement entre les
adhérents, pourrait également être très utile pour l’échange des bonnes
pratiques.
