Strasbourg,
le 11 mai 2009 CDL-UD(2009)009
Fr.
seul.
COMMISSION EUROPEENNE
POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
en coopération avec
LE CENTRE D’ETUDES POLITIQUES
ET CONSTITUTIONNELLES (CEPC)
SEMINAIRE UNIDEM
« LE CONTROLE DU PROCESSUS ELECTORAL »
Madrid, Espagne, 23 – 25 avril 2009
|
CONclusions
par
M. Didier MAUS (France)
Conseiller d’Etat
Président de l’Association
internationale de droit constitutionnel
C’est évidemment avec plaisir que j’ai accepté de présenter
quelques conclusions à la suite des débats et discussions que nous avons eus
depuis hier matin sur le thème du contrôle des processus électoraux. Au-delà
des remerciements que j’adresse aux organisateurs, la Commission de Venise et
le Centre des études politiques et constitutionnelles, je voudrais très
sincèrement que toutes celles et tous ceux qui ont concouru au succès de notre
rencontre en soient remerciés.
Il s’agit en effet de clôturer un véritable succès. Il en
découle la première interrogation : elle consiste à essayer de savoir
pourquoi les trois demi-journées que nous venons de vivre ont été si riches et
si passionnantes. Elles nous donnent incontestablement envie de prolonger les
présentations et les échanges ici ou ailleurs.
La première raison découle du choix du sujet. La démocratie
se caractérise - cela a été dit par tous les intervenants - par l’organisation
régulière d’élections libres et ouvertes. Le contrôle du processus électoral,
de l’annonce des élections jusqu’à l’examen des réclamations, nécessite un
encadrement juridique et un consensus politique qui ne sont ni l’un ni l’autre
aisés à mettre au point. Le sujet était passionnant, il l’est encore. Vous
permettrez au Président de l’Association internationale de droit constitutionnel
de dire qu’il le sera toujours.
La deuxième raison se trouve dans la qualité des
intervenants. Que ceux-ci soient des membres des instances d’organisation et de
contrôle des élections, des juges nationaux ou internationaux ou des
professeurs, ils ont tous exprimé avec une grande compétence, une véritable
sincérité et une volonté de dialogue, leurs analyses, leurs propositions et
leurs critiques. Chacun a pu ressentir combien les orateurs étaient passionnés
par leur sujet et savaient communiquer leur passion à l’auditoire.
La troisième raison se déduit des deux précédentes. La
dimension comparative a été en permanence présente. Les exposés ont présenté
les situations existant dans une dizaine de pays européens (Espagne, France,
Grèce, République tchèque, Géorgie, Monténégro), latino-américains (Uruguay,
Costa Rica, Mexique, Colombie) ou nord-américains (Etats-Unis). Trois espaces
régionaux, ceux de la Cour européenne des droits de l’homme, de la Cour
interaméricaine des droits de l’homme et de la Commission de Venise ont permis
de dépasser le cadre national et de mesurer, ce qui est peut-être une nouveauté
pour certains, l’influence des organisations et des juridictions
internationales sur l’évolution de l’encadrement juridique des élections.
Par rapport à ce qui a été évoqué dans son rapport
introductif par Mme Biglino Campos, la si active directrice du Centre
d’études politiques et constitutionnelles, deux conclusions apparaissent
nettement : la première est une confirmation, il s’agit de la complexité
du sujet ; la seconde est une infirmation : contrairement à ce qui
était imaginé, la comparaison est possible.
I. Une confirmation, la
complexitÉ
Tous ceux qui ont pris la parole et, au-delà, tous ceux qui
connaissent les élections, savent qu’il s’agit d’opérations particulièrement
complexes. Ce qui a été dit tout au long de cette conférence le confirme. Cette
complexité tient à la fois au développement de l’encadrement juridique et à la
diversité des structures mises en place.
A. Le développement de l’encadrement
juridique des élections
Les communications, quel qu’ait été le pays concerné, ont
bien mis en relief les trois éléments qui sont, à des degrés divers,
indispensables pour que les processus électoraux se déroulent de manière
démocratique et, si possible, dans l’esprit du Code de bonne conduite en
matière électorale, adopté en 2002 par la Commission de Venise.
1. L’organisation
Organiser des élections nécessite un enchaînement
d’opérations qui, de l’établissement des listes électorales à l’enregistrement
des candidatures, puis au déroulement de la campagne, et enfin aux modalités du
scrutin elles-mêmes, implique non seulement des règles juridiques
particulièrement précises, mais également une mobilisation de moyens
administratifs et humains sans lesquels le dépôt d’un bulletin dans une urne et
son dépouillement ultérieur ne peuvent être envisagés.
Suivant les pays, cette organisation est confiée à l’État
central, aux collectivités locales ou à des organismes indépendants. Dans tous
les cas, les intervenants ont fait état de la multiplicité des difficultés, ne
serait-ce par exemple qu’en ce qui concerne les liens entre l’état civil et
l’établissement des listes électorales ou les dispositions à adopter pour que
des bureaux de vote soient en nombre suffisant et fonctionnent de manière
satisfaisante.
2. Le financement
Par rapport à la situation existant il y a une trentaine
d’années, il est frappant de remarquer combien les dispositifs sur
l’encadrement financier des élections se sont développés. Suivant les pays et
suivant les techniques électorales adoptées, les règles concernent le plafond
des dépenses électorales par candidats ou par listes, les modalités de recueil
des ressources financières, la prise en charge des dépenses par la collectivité
publique, de manière substantielle ou marginale, et bien évidemment les
sanctions relatives au non-respect des règles financières, ont connu un large
développement.
Il se dégage des exposés qu’aucune des situations n’est
parfaite et que la difficulté à appréhender la réalité du financement des
élections, voire à la limite l’influence de la corruption, demeure un vrai
sujet.
3. Le contrôle
Dans certains systèmes juridiques, la notion de contrôle
fait uniquement référence à ce qui se passe après l’élection, lorsque certains
candidats, élus ou non, souhaitent contester les résultats et soumettre ceux-ci
à une décision judicaire.
Dans d’autres cas, et c’est la perception la plus
généralement admise, le contrôle consiste à veiller d’un bout à l’autre de la
chaîne électorale à ce que les règles d’égalité, de neutralité, d’impartialité
soient respectées, tant par les organes publics que par les candidats
eux-mêmes. Il se dégage immédiatement le constat selon lequel les procédures de
contrôle doivent être organisées avec le plus grand soin et surtout permettre,
avant l’élection, des interventions rapides.
B. La diversité des structures
Personne n’imaginait qu’il existe un seul modèle
d’organisation des élections. La conférence l’a confirmé.
1. Les organes spécifiques
Dans un certain nombre de pays, pour des raisons historiques
ou politiques parfaitement explicables, l’ensemble du processus électoral,
qu’il s’agisse de l’organisation ou du contentieux, est confié à des
institutions spécifiques dénommées commissions électorales ou tribunaux
électoraux. Cette situation se rencontre notamment lorsque les organes du
pouvoir central ou ceux des pouvoirs locaux sont considérés comme étant soit
inefficaces, soit trop soumis à des pressions partisanes pour organiser de
manière consensuelle le déroulement des élections. L’avantage de ce système
réside dans la possibilité de faire participer l’ensemble des forces politiques
à l’organisation des élections et donc d’éviter, autant que faire se peut, le
risque de partialité.
En ce qui concerne les organes de contrôle, a priori ou a
posteriori, une justification est fréquemment tirée de la spécificité des
problèmes électoraux et de la nécessité pour les juges d’avoir une véritable
expérience en ce domaine et non pas uniquement une pratique de la juridiction
de droit commun.
Les débats ont montré qu’il n’y avait guère d’unanimité sur
ce point, mais entre des démocraties très anciennes et des pays où le système
démocratique est moins enraciné, la variété des dispositifs adoptés est
révélatrice de chacune des situations nationales.
2. Les organes de droit commun
À l’opposé de la situation précédente, dans d’autres pays,
l’organisation des élections relève des structures administratives
traditionnelles, qu’elles soient centrales ou locales. Le contrôle
juridictionnel appartient alors aux juridictions de droit commun, juge
judiciaire, juge administratif ou juge constitutionnel. Ici aussi, la variété
des situations rencontrées est considérable. À l’inverse de la situation précédente,
l’organisation et le contrôle des élections sont perçus comme étant des
activités normales, tant du point de vue des institutions administratives que
du juge, et nul besoin n’est ressenti de les faire sortir de ce cadre
traditionnel.
3. Les juridictions internationales
Il a été frappant de constater combien la Cour européenne
des droits de l’homme et la Cour interaméricaine des droits de l’homme font
désormais partie du paysage électoral. Certes, leurs interventions et leurs
décisions contentieuses connaissent de nombreuses limites, tenant notamment au
fait que le processus électoral étant très lié à la souveraineté, chaque pays
tient à conserver une maîtrise importante de ses règles et de leur contrôle,
mais en même temps, l’influence de ces deux juridictions ne peut être
contestée. La Cour européenne des droits de l’homme se fonde sur
l’article 3 du protocole n° 1 à la Convention européenne des droits
de l’homme pour fixer les limites au-delà desquelles la notion d’élections
libres et démocratiques n’est plus respectée.
Il a également été bien montré comment l’influence de la
Cour interaméricaine des droits de l’homme avait eu des conséquences sur les
transformations du système électoral de tel ou tel pays latino-américain.
Il pourrait se déduire des complexités successives évoquées
ci-dessus, que la comparaison entre les processus électoraux n’est pas
possible. Il semble au contraire que des thèmes transversaux soient
parfaitement identifiables.
II. Une infirmation :
la comparaison est possible
À rebours d’une idée simple, la diversité des situations
suscite immédiatement un besoin de comparaison. Il suffit d’analyser une par
une les différentes étapes du droit substantiel ou de se pencher sur le rôle du
juge pour être convaincu de la pertinence de cette perspective.
A. La comparaison du droit
substantiel
1. Établir la liste des électeurs
Tous les intervenants, du moins ceux qui ont évoqué
l’organisation matérielle des élections, ont mis l’accent sur la nécessité
première d’un bon processus électoral, qui est l’existence d’une bonne liste
des électeurs. Que l’établissement de cette liste soit lié à celui de
l’état-civil ou non, l’exigence de sincérité, d’unicité de la liste des
électeurs a été affirmée de manière générale. Il convient d’éviter, d’une part,
que certaines personnes ayant le droit de voter, c’est-à-dire bénéficier du
droit de suffrage actif, ne soient pas inscrites sur la liste et, d’autre part,
de s’assurer que ces mêmes personnes ne soient inscrites qu’une fois pour
éviter que des votes multiples effectués par le même homme ou la même femme ne
conduisent bien évidemment à des résultats erronés.
Tous les exemples évoqués ont insisté sur la difficulté
matérielle d’établir des listes et la nécessité tout à la fois d’avoir le temps
et des mécanismes particulièrement sophistiqués. L’existence des fichiers
informatiques, à partir du moment où l’identité des électeurs est établie,
facilite les choses.
2. Délimiter les modalités de la campagne
Plusieurs intervenants ont insisté sur le fait que, pour
garantir une campagne électorale honnête et ouverte, il convient d’en
déterminer plusieurs éléments, tout à la fois le début et la fin, avec
l’éternelle question de l’ouverture anticipée par la plupart des candidats par
rapport à la date officielle.
La question des moyens de propagande ou des techniques de
propagande utilisés a été fréquemment évoquée. La confrontation entre les
supports traditionnels que sont les écrits et les réunions électorales et le
recours aux technologies nouvelles, qu’il s’agisse des émissions de télévision
ou des sites Internet, renouvelle le débat et montre que d’un pays à l’autre
les mêmes interrogations demeurent, même si, en droit positif, des nuances
peuvent être apportées.
L’utilisation massive par certains candidats au détriment
d’autres des moyens de propagande constitue évidemment une déformation voire un
non-respect grave du principe d’égalité.
3. Financer les campagnes
Indépendamment des règles qui peuvent exister à propos de
tel ou tel aspect des campagnes électorales, les mêmes questions reviennent
d’un pays à l’autre et d’un type d’élection à l’autre. Est-il nécessaire et
possible de fixer des plafonds de dépenses électorales, tant pour les élections
locales que pour les élections nationales ? Est-il possible d’interdire
certains sources de financement, nationales ou étrangères, voire d’en limiter
le montant ? Dans quelle mesure est-il légitime que le financement soit
pour une part plus ou moins importante pris en charge par la collectivité,
c’est-à-dire par l’impôt, sous une forme d’aide directe ou sous une forme
d’exonération fiscale ? Est-il possible d’avoir deux systèmes, l’un
parfaitement encadré lorsqu’il s’agit de financement public, l’autre totalement
libre lorsque le candidat ne fait pas appel au financement public ?
Ces questions conduisent à des débats délicats, à des
réponses différentes et nuancées d’un pays à l’autre avec néanmoins un élément
commun, la conviction que le non-respect d’un minimum d’équité en matière de
financement conduit à vicier l’ensemble de l’opération électorale, notamment
lorsqu’il existe de véritables risques de corruption.
4. Assurer la régularité
Il existe un véritable accord consistant à admettre que la
régularité des élections doit être non seulement formelle mais réelle et
surtout perçue comme telle à la fois par les candidats, les forces politiques
et l’opinion publique voire, dans certains cas, par des observateurs étrangers.
Il en découle les multiples interrogations relatives à
l’organisation même des élections et surtout au rôle que doivent jouer les
juges dans la surveillance d’ensemble des processus électoraux.
B. Le rôle et l’office du
juge
À partir du moment où une opération politique est encadrée
par le droit, elle débouche nécessairement sur le rôle du juge.
1. La nécessité des recours électoraux
Il est aisé de constater qu’il existe un accord sur
l’absolue nécessité pour les candidats, les formations politiques, voire les
électeurs, de disposer de recours efficaces à l’encontre des résultats des
élections. Il ne s’agit en aucun cas de permettre à n’importe qui de contester
n’importe quoi, mais, en même temps, la possibilité pour ceux qui estiment que
les élections n’ont pas été sincères ou que les résultats sont frauduleux de
porter l’affaire devant un juge national et, le cas échéant, international,
constitue un élément essentiel de la sincérité des élections. S’il n’est pas
contesté que les candidats doivent disposer de cette possibilité, le débat
porte sur le droit des électeurs à en faire usage.
2. Le choix du juge
Les débats ont montré qu’entre les partisans de juges
électoraux spécifiques et ceux qui considèrent que les juges de droit commun
sont les meilleurs juges, le débat est loin d’être clos.
L’existence d’une juridiction électorale spécifique, en
premier degré, voire pour l’ensemble de la chaîne juridictionnelle, met en
valeur le caractère délicat des élections voire ses implications politiques. À
l’inverse, les pays qui ont recours à un ou plusieurs juges de droit commun, et
encore plus ceux où il existe une cour suprême en dehors de laquelle la justice
ne peut être rendue, insistent sur le respect de la séparation des pouvoirs,
mais en même temps sur le fait que le droit électoral s’inscrit dans un
ensemble juridique plus vaste et que sa spécificité ne doit pas être exagérée.
3. Les pouvoirs du juge
Le juge des élections, quel que soit sont statut, doit
disposer de pouvoirs importants. Il existe un véritable consensus sur ce point.
Cela signifie qu’il doit pouvoir disposer de pouvoirs d’enquête et qu’il ne
doit pas être possible d’opposer des barrières à ses investigations. La
capacité du juge à invalider, voire réformer, les résultats des élections a été
soulignée. La question des jurisprudences sur « l’effet déterminant des irrégularités »
mérite d’autres débats.
Un juge à pouvoirs limités n’est pas, en matière électorale,
un juge démocratique.
4. Le régime des sanctions
Chacun s’est accordé à convenir que le régime des sanctions
est primordial. Que faire lorsque le juge constate que des élections, locales
ou nationales, n’ont pas respecté les règles prévues ou les principes
constitutionnels de la démocratie ?
Lorsqu’il s’agit d’une élection locale, il est assez facile
de prononcer l’annulation et de reprendre l’opération. Lorsqu’il s’agit d’une
élection nationale, la question demeure largement ouverte, mais la
confrontation des solutions mérite d’être poursuivie. La question centrale
porte sur l’exclusion des candidats reconnus coupables de fraudes graves,
qu’ils soient élus ou non, des élections à venir.
°
° °
En fin de compte, deux interrogations fondamentales
ressortent des débats et mériteront des réflexions ultérieures.
La première concerne l’efficacité : comment
véritablement s’assurer que les élections sont, de A à Z, organisées de manière
satisfaisante ? Existe-t-il des indicateurs de performance en matière
d’élections démocratiques ?
Deuxième interrogation : dans certains cas, il est fait
état d’un pouvoir électoral qui serait à côté de la trilogie traditionnelle du
pouvoir exécutif, législatif et judiciaire. Cette analyse, contestée par
d’autres, mérite d’être approfondie, en particulier au regard de l’État de
droit.
