Dès sa création, la Commission de Venise a été active dans le domaine électoral,
en particulier par l’adoption d’avis sur des projets de lois électorales. La
Commission a également participé à la rédaction même de textes de lois en
matière électorale : l’exemple le plus typique est celui de l’Albanie, où la
Commission a pris part au processus de rédaction de la législation électorale en
1997, en 2000 et en 2003, dans le cadre de la commission bipartisane.
La Commission fut même chargée, en 1997, de rédiger un premier projet de loi
électorale en Bosnie-Herzégovine.
La Commission coopère par ailleurs étroitement avec le Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE.
La plupart des avis relatifs au droit électoral d’un État sont rédigés en commun
par les deux organisations.
Parmi les États qui ont coopéré régulièrement avec la Commission dans le domaine
électoral, on peut notamment citer l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie et
l’Ukraine. La Commission a été active de manière plus occasionnelle dans de
nombreux autres États, par exemple dans les cantons suisses, en Croatie, en
Moldova, en Roumanie
et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » .
La Commission de Venise travaille aussi sur les questions référendaires.
Depuis 2002, le rôle
de la Commission de Venise dans le domaine électoral a été consacré par la
création du Conseil des élections démocratiques. Par ailleurs, ses activités se
concrétisent par des séminaires, des ateliers de formation et des missions
d’assistance. Afin de garantir la stabilité du droit électoral et de favoriser
ainsi la construction du patrimoine électoral européen, la Commission de Venise
et le Conseil des élections démocratiques ont développé les principes du
patrimoine électoral européen, en particulier en élaborant un Code de bonne
conduite en matière électorale; d’autres documents de référence viennent
compléter ce Code de bonne conduite.
Le Conseil des élections démocratiques (CED) est composé de représentants de la
Commission de Venise, de l’Assemblée parlementaire et du Congrès des Pouvoirs
Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe.
Il a également invité le Parlement européen, la
Commission européenne, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de
l’homme (BIDDH) et l’Assemblée
parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
(OSCE) ainsi que l’association des administrateurs d’élections de l’Europe
centrale et orientale (ACEEEO) à se joindre à ses travaux à titre d’observateurs.
Le but du Conseil
des élections démocratiques est d’assurer la coopération dans le domaine
électoral entre la Commission de Venise, en tant qu’organe juridique, et
l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du
Conseil de l’Europe, en tant qu’organes politiques responsables de l’observation
des élections. Le Conseil des élections démocratiques promeut ainsi des valeurs
européennes communes, les principes du patrimoine électoral européen.
Le Conseil des
élections démocratiques est l’organe chargé d’examiner les avis et études de la
Commission de Venise en matière électorale avant leur soumission à la session
plénière. En outre, il suit
l’élaboration d’une
base de donnéescomprenant en particulier la
législation électorale des États membres du Conseil de l’Europe.
Les différents types
d’activités de la Commission de Venise en matière électorale vont être présentés
ci-dessous :
Dans le cadre de ses
travaux sur la participation à la vie publique des personnes appartenant à des
minorités, la Commission de Venise avait auparavant adopté un document sur
"Droit électoral et minorités nationales". Ce texte souligne que peu d'États
prévoient des règles spécifiques sur la représentation des minorités dans les
organes élus. Une étude de la question de la participation des personnes
appartenant à des minorités aux organes élus, et plus particulièrement aux
Parlements nationaux, implique donc de se pencher sur des questions plus
générales de droit électoral, et notamment sur l'influence des systèmes
électoraux sur la représentation des groupes politiques.
La participation à
la vie publique en tant qu'élus de personnes appartenant à des minorités
nationales ne résulte pas de l'application de règles particulières aux minorités
mais plutôt de la mise en oeuvre de règles générales du droit électoral,
ajustées si besoin est, afin d'augmenter les chances de succès des candidats
appartenant à ces minorités.
b. La Commission de Venise adopte régulièrement des avis
dans le domaine électoral. Ainsi, en 2006, elle a adopté des avis relatifs au
droit électoral de l’Arménie,
du Bélarus, de la Croatie, de la Géorgie et de la Serbie. La grande majorité des
avis sont élaborés conjointement avec l’OSCE/BIDDH.
La Commission adopte
aussi des avis en matière référendaire, comme ce fut le cas récemment en ce qui
concerne le Monténégro (avis
sur le référendum au Monténégro).
La première tâche du
Conseil des élections démocratiques a été d’adopter un
Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document contient les
normes du patrimoine électoral européen. Ces normes sont d’abord les principes
constitutionnels classiques du droit électoral : le suffrage universel, égal,
libre, secret et direct, ainsi que la périodicité des élections. Il développe
également les conditions-cadres nécessaires à leur mise en œuvre, comme le
respect des droits fondamentaux, la stabilité du droit électoral et les
garanties procédurales telles que l’organisation du scrutin par un organe
impartial et l’existence d’un système de recours et d’observation efficace.
Le Code de bonne
conduite en matière électorale est un texte de base destiné à promouvoir
l’harmonisation des normes relatives aux élections et à servir de référence pour
l’évaluation des élections. Il a été adopté par le Conseil des élections
démocratiques et la Commission de Venise, puis approuvé par l’Assemblée
parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de
l’Europe. Dans
une déclaration adoptée au niveau ministériel, le Comité des Ministres lui a
apporté son soutien.
Le Code est destiné
aussi bien aux spécialistes des élections (membres de commissions électorales,
universitaires) qu’aux observateurs, aux politiciens et, plus largement, à tout
citoyen électeur.
En mars 2007, la Commission de Venise a
adopté le Code de bonne conduite en matière référendaire, qui est le pendant du
Code de bonne conduite en matière électorale. Ce document reprend d’abord les
principes du patrimoine électoral européen applicables aussi bien aux
référendums qu’aux élections (suffrage universel, égal, libre, secret et direct)
et les conditions de mise en œuvre de ces principes (respect des droits
fondamentaux, stabilité du droit, organisation du scrutin par un organe
impartial, existence d’un système de recours efficace notamment), en les
adaptant aux particularités du référendum. Dans une dernière partie, il met
l’accent sur les règles spécifiques applicables au référendum, comme l’unité de
la matière et de la forme, le respect du droit supérieur et de l’ensemble de
l’ordre juridique, y compris les règles de procédure. Les lignes directrices
soulignent que la Constitution ou la loi doivent définir clairement l’effet du
référendum et qu’un quorum n’est pas souhaitable, et développent certains
principes relatifs à l’initiative populaire, notamment en suggérant la
possibilité de la déclarer partiellement invalide.
A la demande de l’Assemblée
parlementaire, le Conseil des élections démocratiques a adopté un questionnaire
d’observation des élections conjoint avec l’OSCE/BIDDH. Ce questionnaire, qui
peut être complété par chaque organisation à l’occasion d’un scrutin déterminé,
permet aux observateurs d’apprécier de manière unifiée les conditions du
scrutin, successivement lors de l’ouverture du bureau de vote, pendant le
déroulement en lui-même du scrutin, enfin lors du dépouillement.
Cette
étude a pour principal objectif d’identifier les défis et les faiblesses
récurrents associés à la législation et l’administration électorales en Europe
par référence aux normes et aux bonnes pratiques internationaux pertinents. Elle
part du constat qu’un certain nombre d’élections ne sont pas conformes aux
principes du patrimoine électoral européen et s’interroge sur les causes qui, en
droit ou dans la pratique, peuvent conduire à une telle situation. On peut
noter, entre autres, les problèmes suivants. Le cadre législatif général peut
être trop complexe ou instable ; les organes chargés d’organiser les élections
ne sont pas toujours réellement indépendants, et le rôle du pouvoir en place
dans leur désignation est souvent prépondérant ; en outre, leur mode de
fonctionnement peut manquer de transparence, et leur formation être
insuffisante. Les listes électorales laissent souvent à désirer, que cela soit
dû ou non à des manipulations. Les procédures utilisées pour l’enregistrement
des candidats peuvent aussi porter atteinte au principe du suffrage universel.
La campagne électorale est le lieu de bon nombre de violations, qui comprennent
l’usage biaisé des médias, les ingérences des autorités publiques, un
financement des campagnes inégalitaire et opaque, des restrictions à l’exercice
des droits fondamentaux pendant la campagne. Le rapport examine le déroulement
du scrutin et les moyens d’éviter les fraudes pendant le vote et pendant le
dépouillement, notamment en assurant la transparence de la transmission des
résultats. Enfin, une procédure de recours auprès d’organes indépendants et
impartiaux est essentielle pour que le droit électoral ne demeure pas lex
imperfecta.
Adopté également en
2003 par le Conseil des élections démocratiques, le document d’information des
électeurs offre un cadre général pour l’information que les autorités d’un État
membre peuvent fournir à leurs électeurs, document qui peut être ensuite adapté
à la situation particulière de chaque État, ce qui a été le cas en 2003 et 2004
en Georgie, où il a été distribué a plus de 300.000 exemplaires.
La Commission organise par ailleurs des séminaires de formation et assure sur le
terrain des missions d’assistance.
Les séminaires
Séminaire sur les
standards européens du droit électoral dans le constitutionnalisme européen
(Sofia, mai 2004) : les
rapports présentés à cette occasion traitent de sujets fondamentaux tels que les
avantages et les inconvénients des différents systèmes électoraux, la
jurisprudence des plus hautes juridictions nationales sur le contentieux
électoral, la participation des étrangers au processus électoral au niveau
local, les droits électoraux des doubles nationaux et les développement
possibles du droit électoral à l’intérieur de l’Union européenne.
Séminaire sur
l’organisation des élections par un organe impartial (Belgrade, juin 2005) : Ce séminaire
était principalement destiné aux commissions électorales centrales des pays
d’Europe centrale et orientale.Il était axé sur quatre points: composition et
fonctionnement de l’administration électorale ; activités et compétences de
l’administration électorale ; transparence et impartialité de l’administration
électorale le jour de l’élection, et après l’élection.Il a promu la diffusion des principes du droit et de la
pratique électoraux, permettant ainsi aux organes chargés de l’organisation des
élections d’échanger des informations et leurs expériences en la matière.
Séminaire sur les
conditions préalables à une élection démocratique (Bucarest, février 2006) :
Cet événement avait pour objectif de souligner que
l’élection n’est pas un phénomène d’un jour, mais doit être située dans son
contexte. Des élections vraiment démocratiques ne sont possibles que si un
certain nombre de conditions préalables sont remplies, telles que le respect des
droits fondamentaux, un accès équilibré aux médias et au financement,
l’organisation du scrutin par un organe impartial et l’existence d’un système de
recours efficace.
Les ateliers de formation
électorale
La Commission de
Venise organise des ateliers de formation sur l’organisation des élections
destinés aux personnes chargées de l’application du droit électoral. Ces
ateliers visent à garantir l’application pratique des principes du patrimoine
électoral européen.Ils se sont tenus jusqu’à présent dans les États
suivants : Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldova,
« l’ex-République yougoslave de Macédoine » et
Ukraine.
Atelier de
formation électorale en coopération avec la Commission centrale électorale de
l’Azerbaïdjan (Bakou, septembre 2005)
Cet atelier a été
organisé en vue des élections législatives du 6 novembre 2005
Les thèmes traités
ont été les suivants :
Période préélectorale ; droits et obligations des candidats et des
représentants/délégués des candidats pendant la période préélectorale et le
jour du scrutin ; droits et obligations des membres des commissions
électorales
Droits et obligations des observateurs nationaux et internationaux pendant le
jour du scrutin et durant tout le processus électoral
Jour du scrutin, déroulement des opérations de vote, droits et obligations des
membres des bureaux de vote
Dépouillement et publication des résultats ; contentieux électoraux
Les missions d’assistance électorale
Selon les besoins, la Commission de Venise assistent les autorités nationales
dans l’application de la législation électorale. Ainsi, en mai 2003, elle a
assisté le Cour constitutionnelle d’Arménie dans le cadre du contentieux
électoral né au lendemain des élections présidentielles des 19 février et 5 mai
2003. Autre exemple, la Commission a assisté la Commission électorale centrale
de Géorgie en 2003 dans le cadre des élections législatives du 2 novembre 2003
puis en vue des élections présidentielles de janvier et des législatives de mars
2004 et la Commission centrale électorale de la République d’Adjarie en juin
2004. En septembre -octobre 2005, suite à la demande de la Commission électorale
centrale de Géorgie (CEC) nouvellement nommée, la Commission de Venise a mis à
la disposition de la CEC un expert en droit électoral, qui
a assisté l’administration électorale d’un point de vue juridique et technique
en vue de la préparation des élections futures. A nouveau
en 2006, la Commission de Venise a envoyé à plusieurs reprises une experte pour
travailler sur l’amélioration du fonctionnement de la Commission électorale
centrale géorgienne.
La base de données « vota », qui a été
créée au Secrétariat de la Commission de Venise, a comme but premier de rendre
facile l’accès des législations électorales de l’ensemble des États membres du
Conseil de l’Europe et d’autres États participant aux travaux de la Commission
de Venise, tels que le Canadaet Kirghizstan. Elle comprend déjà une
soixantaine de lois d’une trentaine d’États. Les lois sont disponibles en
anglais ou en français, et le seront bientôt dans la langue originale. Les
dispositions constitutionnelles ainsi que les avis et études de la Commission de
Venise dans le domaine électoral sont introduits progressivement dans la base.
La Commission de Venise travaille également
depuis des années sur la question des partis politiques, qui jouent un rôle
fondamental dans la vie démocratique.
Les principales
études de la Commission de Venise en matière de partis politiques sont les
suivantes :
Le Code de bonne conduite en
matière de partis politiques réunit les normes applicables aux partis politiques
en un seul document. Ce document, qui s’adresse aux partis plutôt qu’aux Etats,
rappelle d’abord les principes directeurs applicables aux partis politiques :
prééminence du droit, démocratie, non-discrimination, transparence et ouverture.
En ce qui concerne l’organisation interne des partis politiques, il souligne la
liberté de choisir d’être ou non membre d’un parti politique et, dans
l’affirmative, de quel parti. En matière d’exclusion, les meilleures pratiques
requièrent l’existence d’organes disciplinaires et de procédures claires, en vue
de décisions motivées. L’organisation interne des partis politiques devrait être
soumise aux principes de représentativité et de réceptivité, de responsabilité
et d’obligation de rendre compte, ainsi que de transparence. Les dirigeants des
partis doivent être démocratiquement élus à tous les niveaux. Le financement des
partis doit respecter les principes de la responsabilité et de la transparence.
Une des fonctions les plus importantes d’un parti politique est l’élaboration
d’un programme qui, dans les meilleures pratiques, résulte d’un débat interne
entre les adhérents et doit être approuvé suivant une procédure définie. Le
programme guide l’action du parti lorsqu’il arrive au pouvoir. Plus généralement,
les principes généraux énoncés par le Code s’appliquent quand le parti est au
pouvoir comme quand il fait partie de l'opposition. Les membres des partis
doivent faire une distinction claire entre leur allégeance aux partis et leurs
obligations dans l’exercice de leur fonction.
Cette étude met
l’accent sur le fait que l’activité des partis politiques est garantie par la
liberté d’association. Elle souligne notamment que
l’interdiction ou la dissolution forcée de partis politiques ne peuvent se
justifier que dans le cas où les partis prônent l’utilisation de la violence ou
l’utilisent comme un moyen politique pour faire renverser l’ordre
constitutionnel démocratique, mettant en danger de ce fait les droits et
libertés protégés par la constitution. Les mesures juridiques prises pour
interdire ou faire respecter la dissolution de partis politiques doivent être la
conséquence d’une décision judiciaire d’inconstitutionnalité et doivent être
considérées comme exceptionnelles et réglementées par le principe de
proportionnalité.
Ce rapport souligne que, si un financement
public est accordé, il doit au moins viser tous les partis représentés au
Parlement. Il insiste sur la transparence du financement privé des partis et les
limitations qui peuvent lui être apportées (plafonnement de chaque contribution;
interdiction de contributions de la part d'entreprises ayant une activité
industrielle ou commerciale ou de la part d’organisations d’ordre religieux,
contrôle a priori par les organismes publics spécialisés en la matière des
contributions des membres des partis qui souhaitent se présenter aux élections).
En ce qui concerne les campagnes électorales, il recommande notamment le
plafonnement des dépenses et le subventionnement des campagnes par la puissance
publique, le financement privé devant toujours être autorisé.
Adopté suite à une demande d’amicus curiae
de la Cour européenne des droits de l’homme, cet avis examine si l’interdiction
des contributions financières aux partis politiques provenant de sources
étrangères est « nécessaire dans une société démocratique » au sens de l’article
11 par. 2 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Il conclut
qu’une telle condition peut être remplie par exemple si le financement provenant
d’une source étrangère est utilisé pour poursuivre un objectif non compatible
avec la constitution ou les lois du pays (par exemple, si le parti politique
étranger prône la discrimination ou les violations des droits de l’homme) ;
porte atteinte à l’équité ou à l’intégrité de la compétition politique,
contribue à fausser le processus électoral, ou constitue une menace pour
l’intégrité du territoire national ; fait obstacle à un développement
démocratique efficace ou si l’interdiction s’inscrit dans le cadre des
obligations internationales de l’État. Pour déterminer si l’interdiction du
financement provenant de l’étranger pose problème au regard de l’article 11 CEDH,
chaque cas individuel doit être examiné isolément compte tenu des textes
généraux relatifs au financement des partis ainsi que des obligations
internationales de l’État, notamment celles découlant du statut de membre de
l’Union européenne.
En outre, la Commission de Venise a adopté un certain nombre d’avis sur la
législation relative aux partis politiques dans des États tels que l’Arménie,
l’Azerbaïdjan,
la
Moldova et l’Ukraine.
