Introduction

Le 26 mai 2011, les autorités azerbaïdjanaises ont prié la Commission de Venise de préparer un avis sur le projet de loi portant modification de la loi sur les partis politiques élaboré par l’Administration du Président de la République d’Azerbaïdjan (CDL-REF(2011)059).

Le présent avis repose sur une traduction anglaise non officielle du projet de loi fourni par les autorités azerbaïdjanaises. L’exactitude de cette traduction et celle de la numérotation des articles, paragraphes et alinéas ne peuvent être garanties. Toute étude juridique fondée sur des textes traduits est sujette à des problèmes d’interprétation dus à la traduction.

Le projet de loi modifie la loi sur les partis politiques (CDL-REF(2011)035), qui a fait l’objet d’un avis de la Commission de Venise en 2004 (CDL-AD(2004)025). Certains des amendements envisagés sont évalués au regard des recommandations formulées en 2004.

Dans le présent avis, le projet de loi est évalué à la lumière des instruments et normes internationaux et régionaux pertinents, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui énonce la liberté de s’associer, y compris de créer des partis politiques[1], la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit également le droit de s’associer[2], et l’abondante jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui offre des points de repère importants dans ce domaine, y compris sur la question du financement des partis politiques.

Le présent avis devrait être lu en parallèle avec les documents suivants :

o        CDL-AD(2004)025 Avis sur la loi sur les partis politiques de la République d’Azerbaïdjan, adopté par la Commission de Venise lors de sa 59^e session plénière (Venise, 18-19 juin 2004) ;

o        CDL-INF(2000)001 Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, adoptées par la Commission de Venise lors de sa 41^e session plénière (Venise, 10-11 décembre 1999) ;  

a.       CDL-INF(2001)008 Lignes directrices et rapport sur le financement des partis politiques, adoptés par la Commission de Venise lors de sa 46e session plénière (Venise, 9-10 mars 2001) ; 

b.       CDL-AD(2004)007 rev Lignes directrices sur la législation relative aux partis politiques : questions spécifiques, adoptées par la Commission de Venise lors de sa 58^e session plénière (Venise, 12-13 mars 2004) ; 

c.       CDL-AD(2004)004 Rapport sur la création, l’organisation et les activités des partis politiques, sur la base des réponses au questionnaire sur la création, l’organisation et les activités des partis politiques, adopté par la Commission de Venise lors de sa 57^e session plénière (12-13 décembre 2003) ; 

d.       CDL-AD(2006)014 Avis sur l’interdiction des contributions financières aux partis politiques provenant de sources étrangères (avis amicus curiae demandé par la Cour européenne des droits de l’homme), adopté par la Commission de Venise lors de sa 66^e session plénière (Venise, 17-18 mars 2006) ; 

e.       CDL-AD(2009)021 Code de bonne conduite en matière de partis politiques, adopté par la Commission de Venise lors de sa 77e session plénière (Venise, 12-13 décembre 2008), et rapport explicatif, adopté par la Commission de Venise lors de sa 78^e session plénière (Venise, 13-14 mars 2009) ; 

f.        CDL-AD (2010)024 Lignes directrices sur la réglementation des partis politiques par l’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise, adoptées par la Commission de Venise lors de sa 84^e session plénière (Venise, 15-16 octobre 2010). 

L’avis prend également en compte les travaux du groupe restreint d’experts sur les partis politiques de l’OSCE/BIDDH.

Les 14 et 15 octobre 2011, des représentants des autorités azerbaïdjanaises ont tenu un échange de vues avec les rapporteurs de la Commission de Venise sur la première version du projet de loi. La réunion a été constructive et fructueuse, puisque les représentants des autorités ont informé les rapporteurs que plusieurs de leurs observations préliminaires seraient prises en considération. En effet, le texte du projet de loi examiné tient compte de certaines recommandations émises lors de la réunion du 15 octobre.

Conclusions

La loi sur les partis politiques régit un large éventail de questions. Toutefois, sur certains plans, elle n’apporte pas de précisions sur les procédures. Les amendements envisagés tentent de réglementer de façon plus détaillée certains aspects du fonctionnement des partis politiques, mais sans combler d’autres lacunes de la loi. Par exemple, le texte ne prévoit pas de contrôle des dépenses des partis politiques et des dons privés, ni de mesures effectives pour prévenir la corruption. Il n’indique pas avec suffisamment de clarté quelles informations financières doivent être rendues publiques.

Un certain nombre de problèmes relevés dans le précédent avis de la Commission de Venise (2004) n’ont pas été réglés. Ces problèmes sont notamment l’inefficacité des mesures de prévention des dons effectués à des fins de corruption, déjà mentionnée, et le caractère potentiellement discriminatoire à l’égard des syndicats, par rapport aux organisations d’employeurs, des dispositions relatives aux dons privés. Une troisième critique portait sur l’exclusion des ressortissants étrangers et des apatrides de la vie politique.

Dans son avis de 2004, la Commission se demandait si les dispositions imposant aux partis de s’abstenir de perpétrer des actes contraires à l’ordre constitutionnel pouvaient être utilisées pour refuser la reconnaissance ou ordonner la dissolution d’un parti qui chercherait à obtenir un changement constitutionnel par des voies pacifiques. Les amendements initiaux tendaient à renforcer plutôt qu’à apaiser ces préoccupations, et il ne faisait plus de doute que le projet de loi aurait interdit la création d’un parti politique qui aurait prôné une modification pacifique de la structure constitutionnelle de l’Etat. Une telle interdiction serait contraire aux principes établis par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. A la suite des discussions entre les rapporteurs de la Commission de Venise et les rédacteurs des amendements, l’expression « changer par la force » a été rétablie dans le texte. La Commission se félicite de ce revirement positif.
Le relèvement envisagé, de 1 000 à 5 000, du nombre minimum de membres d’un parti politique n’est pas justifié.

Avec cette loi, il pourrait s’avérer difficile de créer un parti politique dont les objectifs seraient de représenter, de soutenir et de défendre les droits de minorités ethniques.
Les dispositions relatives à la dissolution des partis politiques ne précisent pas quel « organe exécutif » serait chargé de leur application. Cet organe devrait être impartial et indépendant du gouvernement. Il semble qu’il y ait un risque d’application disproportionnée de certaines dispositions. De l’avis de la Commission, cet article nécessite quelques clarifications.

La Commission de Venise se tient à la disposition des autorités azerbaïdjanaises pour les aider à créer un cadre juridique relatif aux partis politiques qui soit conforme aux normes du Conseil de l’Europe et aux autres normes internationales en matière de liberté d’association au sein de partis politiques.

Texte de l'avis CDL-AD(2011)046 - en anglais pour l'instant