Commission de Venise - Observatoire des situations d'urgence

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Avis de non-responsabilité: ces informations ont été recueillies par le Secrétariat de la Commission de Venise sur la base des contributions des membres de la Commission de Venise, et complétées par des informations disponibles à partir de diverses sources ouvertes (articles académiques, blogs juridiques, sites Web d'information officiels, etc.) .

Tous les efforts ont été faits pour fournir des informations exactes et à jour. Pour plus de détails, veuillez visiter notre page sur le COVID-19 et les mesures d'urgence prises par les États membres: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_EmergencyPowersObservatory&lang=FR


  Allemagne

1.     La constitution de votre pays comporte-t-elle des dispositions spécifiques applicables aux situations d'urgence (guerre et/ou autre urgence publique menaçant la vie de la nation)?

La Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne ne prévoit pas de règles spéciales en cas de pandémie. Toutefois, en cas de catastrophes naturelles et d'accidents graves et d'autres urgences internes ou externes, la Loi fondamentale met en place certaines règles de procédure et d'organisation pour assurer le fonctionnement de l'ordre constitutionnel. Ces dispositions ne justifient pas une dérogation aux droits de l'homme dans les situations d'urgence.

L'urgence extérieure est destinée à couvrir le cas d'une attaque armée provenant de l'extérieur des frontières du pays (État de défense, articles 115a-115 l).
L'urgence intérieure est définie comme "un danger imminent pour l'existence ou le libre ordre démocratique de la Fédération allemande ou d'un Land" (article 91 I). Elle est régie par les articles 35, 87a et 91 et permet au gouvernement fédéral et aux Länder d'accorder une assistance administrative mutuelle. L'article 35 permet au gouvernement fédéral ou aux Länder, en cas de menace à l'ordre public, d'accident grave ou de catastrophe naturelle, de faire appel au personnel et aux installations de la police fédérale des frontières ou des forces armées. Selon l'article 91, le Land peut faire de même et demander l'utilisation de la fonction publique d'un autre Land pour éviter un danger imminent à l'existence ou à l'ordre constitutionnel libre et démocratique du gouvernement fédéral ou d'un des Länder. Si un Land ne veut pas ou ne peut pas combattre la menace, le gouvernement fédéral peut prendre le contrôle de la politique du Land ou déployer des unités de la police fédérale. Dans les cas où le danger s'étend au-delà du territoire d'un seul Land, et dans la mesure où cela est nécessaire pour combattre ce danger, le Gouvernement fédéral peut donner des instructions aux gouvernements des Länder. Ces articles ne permettent pas un déplacement des pouvoirs vers le pouvoir exécutif ou des interventions spéciales en matière de droits fondamentaux. De plus, le gouvernement fédéral ne peut intervenir que s'il existe une menace pour l'existence ou l'ordre constitutionnel de l'État.

2.     Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires régissant l'état d'urgence ?

Il n'existe pas d'acte législatif spécial de la République fédérale d'Allemagne réglementant l'état d'urgence. Selon l'article 70 de la Loi fondamentale, les États (Länder) ont le droit de légiférer dans la mesure où la Loi fondamentale ne confère pas le pouvoir législatif à la Fédération. La prévention des dangers pour la sécurité publique est une compétence des Länder dans le système fédéral allemand. C'est pourquoi les 16 Länder ont adopté des lois sur la protection contre les catastrophes contenant différentes règles pour déclarer un état de catastrophe.

Chaque loi sur la protection contre les catastrophes (DPA) a sa propre définition de la catastrophe. Toutes les définitions du terme "catastrophe" ont en commun la survenance d'un événement dommageable dont les conséquences ne peuvent être éliminées sans une gestion uniforme et des ressources supplémentaires ; les autorités doivent être surchargées de travail pour faire face à l'événement. Par exemple, selon la loi sur la protection contre les catastrophes de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, une catastrophe "est un événement dommageable qui met en danger ou compromet considérablement la vie, la santé ou l'approvisionnement vital de personnes, d'animaux, de ressources naturelles ou de biens matériels importants dans une mesure tellement inhabituelle que la menace qui en résulte pour la sécurité publique ne peut être contrée efficacement que si les autorités et les services compétents, les organisations et les forces déployées travaillent ensemble sous la gestion globale unique de l'autorité compétente en matière de protection civile".

3. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires sur les risques sanitaires ou autres situations d'urgence?

La base juridique de la lutte contre les maladies infectieuses est fournie par la loi fédérale sur la prévention et la lutte contre les maladies infectieuses chez l'homme - loi sur la protection contre les infections (Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen - Infektionsschutzgesetz - IfSG) de 2001. L'objectif légal est de prévenir les maladies transmissibles chez l'homme et de stopper leur propagation (§ 1 IfSG).

Jusqu'en mars 2020 (date à laquelle l'IfSG a été révisée - voir ci-dessous), l'IfSG ne laissait qu'un rôle de coordination au gouvernement fédéral et à l'institut Robert Koch, l'agence fédérale et l'institut de recherche responsable du contrôle et de la prévention des maladies. Lorsque le Covid-19 a atteint l'Allemagne, l'IfSG a confié la responsabilité principale de la prévention des menaces et du maintien de l'ordre public aux 16 États et à leurs gouvernements, qui devaient mettre en œuvre les dispositions de l'IfSG et déterminer le type et la portée des mesures requises.

Les autorités responsables des mesures sont déterminées par ordonnance des gouvernements des Länder, sauf s'il existe un règlement de droit du Land (§ 54 I IfSG). Les ordonnances (Rechtsverordnungen) des gouvernements des Länder visant à prévenir la propagation des maladies infectieuses sont publiées sur la base du § 32 IfSG et ont un effet à l'échelle du Land. Les autorités administratives inférieures, les villes et les communes, émettent des ordonnances générales (Allgemeinverfügungen) sur la base de l'article 28 IfSG. Cela signifie qu'une multitude de Land et de communes accomplissent des tâches en vertu de l'IfSG.
Le 27 mars 2020, la loi fédérale sur la protection contre les infections a été révisée dans le cadre du vaste "paquet législatif de crise corona" (la loi sur la protection de la population en cas de situation d'épidémie d'importance nationale contenant des modifications de plusieurs lois existantes). Outre les mesures visant à atténuer les conséquences de la pandémie, ces modifications visaient également à élargir les compétences du gouvernement fédéral.

Le même jour, avec le même acte juridique et le même effet, le 28 avril 2020, le Bundestag a déclaré une urgence nationale en cas de "situation épidémique d'importance nationale" (§ 5 I IfSG) et a autorisé le ministère de la santé, en vertu des dispositions révisées, à restreindre la circulation transfrontalière et à contrôler l'identité et la santé aux frontières (§ 5 II lit. 1, 2 IfSG). Les mesures visant à garantir la fourniture de médicaments, de produits médicaux, de dispositifs médicaux, de désinfectants, de produits pour les diagnostics de laboratoire ou les mesures visant à renforcer les ressources humaines dans le secteur de la santé peuvent être réglementées par une ordonnance du ministère de la santé ; les ordonnances peuvent autoriser des exceptions aux dispositions sous-statutaires pour garantir les soins de santé. Les ordonnances et les décrets pris en vertu de l'article 5 II IfSG sont en vigueur jusqu'à la levée de l'état de la situation épidémique, mais expirent au plus tard le 31 mars 2021 (article 5 IV IfSG).

Deux parlements de Länder (Landtage) ont adopté des actes juridiques supplémentaires. Le 25 mars 2020, le Landtag bavarois a déjà adopté une loi sur la protection contre les infections (Bayerisches Infek-tionsschutzgesetz, BayIfSG). La Rhénanie du Nord-Westphalie a suivi le 21 mai 2020 avec la loi sur les infections et les pouvoirs (Infektions- und Befugnisgesetz, IfSBG NRW).

4. L'état d'urgence a-t-il été déclaré dans votre pays en raison de la pandémie Covid-19 ? Par quelle autorité et pour combien de temps?

Le 27 mars 2020, le Bundestag a identifié une situation épidémique d'importance nationale avec l'amendement de la loi fédérale sur la protection contre les infections (§ 5 I IfSG).

Auparavant, déjà le 16 mars 2020, le ministère bavarois de l'Intérieur, des Sports et de l'Intégration avait déclaré un état de catastrophe sur l'ensemble de son territoire sur la base de l'article 4 de la loi bavaroise sur la protection contre les catastrophes. Après que le Parlement de Rhénanie-du-Nord-Westphalie eut adopté le 14 avril 2020 l'IfSBG NRW dans le cadre d'un paquet législatif ("Loi visant à faire face à la pandémie de Covid-19 en Rhénanie-du-Nord-Westphalie de manière cohérente et solidaire et à adapter le droit du Land aux effets de la pandémie"), le Landtag a déclaré une situation épidémique sur l'ensemble de son territoire pendant deux mois sur la base de cette loi.

Dans la plupart des lois sur la protection contre les catastrophes des 16 États, la catastrophe est également traitée par la détermination officielle de l'entrée et de la fin de la catastrophe décrite. Ces déclarations sont purement symboliques et annoncent que l'autorité a déterminé le cas de catastrophe. Les mesures prises pour lutter contre le Covid-19 sont basées sur l'IfSG fédéral et les actes juridiques des états.

5. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à l'approbation du Parlement (si elle a été prise par l'exécutif)?

Les déclarations ont été faites au niveau des Lander (régional). Les déclarations d'une "situation épidémique d'importance nationale" et la déclaration d'une situation épidémique en Rhénanie-du-Nord-Westphalie sont des actes parlementaires. Il n'y a qu'en Bavière qu'il s'agit d'un acte d'excellence. L'approbation n'est pas prescrite par la loi et n'a pas été donnée.

6. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire ? A-t-elle été jugée justiciable?

De nombreux actes juridiques, mesures et actions ont été contrôlés par la protection juridique préliminaire devant la Cour constitutionnelle fédérale, les cours constitutionnelles et les tribunaux administratifs des Länder.

7. Des dérogations aux droits de l'homme sont-elles possibles dans des situations d'urgence en vertu du droit national? Quelles sont les circonstances et les critères requis pour déclencher une exception? Une dérogation a-t-elle été faite en vertu de l'article 15 de la CEDH ou de tout autre instrument international? Le droit national interdit-il la dérogation à certains droits, même en situation d’urgence? Existe-t-il une exigence explicite selon laquelle les dérogations doivent être proportionnées, c'est-à-dire strictement limitées, quant à leur durée, leurs circonstances et leur portée, aux exigences de la situation?

La Loi fondamentale allemande ne prévoit pas de clause dérogatoire en cas d'urgence. Les limitations des droits fondamentaux ne sont autorisées que si le droit fondamental en question contient une réserve de restriction légale et s'il existe une base juridique pour l'ingérence.

Selon l'article 80 de la Loi fondamentale, le gouvernement, un ministre ou les gouvernements des Länder peuvent être autorisés par la loi à prendre des ordonnances. Le contenu, le but et la portée de l'autorisation ainsi conférée doivent être fixés dans la loi concernée. Cette base juridique doit être énoncée dans l'ordonnance. Lorsqu'une loi prévoit qu'une telle autorisation peut être déléguée, cette délégation nécessite une autre ordonnance.

Les restrictions doivent être effectuées conformément à la loi. En outre, toute restriction des droits fondamentaux doit être conforme au principe de proportionnalité découlant du Rechtsstaatsprinzip. Les législateurs, les autorités et les tribunaux doivent procéder à une évaluation individualisée de la situation particulière. La limitation ou la restriction doit être strictement nécessaire pour atteindre un objectif légitime, fondée sur des preuves scientifiques, doit être proportionnée pour atteindre cet objectif, ne doit pas être arbitraire ni d'application discriminatoire, doit être d'une durée limitée, doit être respectueuse de la dignité humaine et doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle. Ainsi, d'une part, les libertés affectées par les mesures de lutte contre le Covid-19 doivent être sauvegardées, d'autre part, l'État doit respecter le droit fondamental à la vie et à l'intégrité physique (article 2 II 1 de la Loi fondamentale) - lui-même une obligation fondamentale des droits fondamentaux - qui impose à l'État le devoir de protection. Cela signifie que l'État doit prendre toutes les mesures appropriées, nécessaires et adéquates pour remplir son devoir de protection de la population. Si le type et l'ampleur de la crise ne sont pas clairs, le législatif et l'exécutif peuvent évaluer à la fois l'ampleur des crises et l'adéquation et la nécessité de la mesure de sécurité. Plus les dangers pour la vie et la santé de la population sont importants, plus les restrictions peuvent être complètes et massives. Jusqu'à présent, les tribunaux allemands ont considéré que les restrictions étaient adéquates dans la plupart des cas. Le besoin urgent de sauver des vies justifierait des restrictions à d'autres droits, tels que la liberté de mouvement et de réunion ou la liberté de religion. Toutefois, les restrictions doivent être contrôlées régulièrement. Dès que les circonstances exceptionnelles changent, les mesures d'urgence doivent être réduites ou levées (voir Q14).

8. Quels droits de l'homme ont été limités/dérogés dans votre pays, dans le contexte de la pandémie Covid-19?

Les mesures nécessaires pour limiter la propagation du virus et pour éviter la surcharge des systèmes de santé ont été prises au niveau fédéral, des Länder et des municipalités.

De vastes mesures portant atteinte aux droits fondamentaux de la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne (GG) ont été mises en place par les gouvernements des Länder, les villes et les municipalités et varient dans leur forme et leur durée. Le Chancelier fédéral et les chefs de gouvernement des Länder se sont mis d'accord sur des lignes directrices pour une action commune.

Toutefois, les actions prévues ont été mises en œuvre différemment et à des rythmes différents par les Länder. Les actions constituent une ingérence dans les droits fondamentaux de la Loi fondamentale (GG) mentionnés ci-dessous ; il n'est pas rare qu'une mesure affecte simultanément plusieurs droits fondamentaux.

Par exemple, ces mesures y affectent le droit au libre développement de la personnalité (article 2 I GG) : depuis le 16 mars 2020, des restrictions de voyage sont imposées par des ordonnances et des arrêtés généraux des Länder et des unités locales sur la base d'un arrêté du ministre fédéral de l'Intérieur. Les voyageurs ne sont pas autorisés à entrer et à sortir sans raison valable. L'interdiction ne concernait initialement que les pays à risque désignés par l'institut Robert Koch, puis tous les pays. Les interdictions de contact qui limitent les rassemblements dans l'espace public de plus de deux personnes, l'obligation de garder une distance de 1,5 m et de porter des masques, notamment dans les magasins et les transports publics, peuvent sans doute être considérées comme une ingérence dans le droit au libre développement de la personnalité. La transmission de données sur la santé ou l'introduction obligatoire de "corona-apps" pour l'identification des contacts à haut risque (qui est en cours de discussion mais n'est pas encore appliquée) constituent une interférence avec le droit à l'autodétermination informationnelle.

La liberté de la personne (article 2 II 2 GG) a été affectée : les personnes présentant des symptômes suspects ou confirmés d'être infectées par le Covid-19 et leurs contacts ainsi que les voyageurs de retour sont obligés de rester chez eux pendant un temps limité alors que certaines activités essentielles (faire des courses) sont encore autorisées.

Le droit à l'égalité devant la loi (article 3 I GG) : La fermeture d'écoles et de jardins d'enfants pour la plupart des enfants, mais pas tous, affecte le droit à l'égalité devant la loi. Il en va de même pour la distinction entre les commerces essentiels et non essentiels ou les petits et grands magasins selon la surface de vente au moment de décider de fermer ou de réouvrir un commerce.

La liberté de religion (article 4 I GG) : Étant donné que les interdictions d'événements et de rassemblements s'appliquent également aux communautés religieuses, elles sont associées à une atteinte à la liberté de religion.

La protection du mariage et de la famille (article 6 I GG) : les restrictions générales de mouvement et la limitation des visites des membres de la famille dans les milieux institutionnels fermés tels que les maisons de retraite, les hôpitaux, y compris la limitation de l'accès à la salle d'accouchement pour les futurs pères, constituent de graves atteintes à la vie familiale.

La liberté de réunion (article 8 I GG) : La plupart des Länder ont d'abord interdit tout rassemblement de plus de deux personnes qui ne vivent pas sous le même toit ; par la suite, les rassemblements ont de nouveau été autorisés dans certaines limites, conformément aux exigences de distance sociale prescrites.

La liberté de circulation (article 11 I GG) : Ce droit fondamental a été violé, par exemple, par l'interdiction d'entrer dans le Land de Mecklembourg-Poméranie pour les personnes n'ayant pas de premier lieu de résidence dans ce pays. L'interdiction de transporter des personnes sans premier lieu de résidence sur les îles de la mer du Nord en Basse-Saxe ou l'interdiction de voyager à des fins touristiques dans le Schleswig-Holstein ont le même effet. L'interdiction de rendre visite à des personnes dans des établissements (hôpitaux, maisons de retraite, maisons de soins, prisons, camps de réfugiés) pose également problème du point de vue de la liberté de circulation.

La liberté professionnelle (article 12 I GG) : La fermeture d'entreprises non essentielles, d'institutions culturelles et éducatives, les mesures d'éloignement social et physique sur les lieux de travail constituent une atteinte à la liberté professionnelle.

Le droit à la propriété (article 14 I GG) : Les fermetures d'entreprises qui entraînent des dommages financiers importants, voire la perte de l'entreprise ou la restriction de l'utilisation de résidences secondaires en raison de restrictions de voyage, portent atteinte au droit à la propriété.

Mais ces droits fondamentaux ne sont pas absolus ; selon la Loi fondamentale, l'exercice de ces droits peut être limité pour des raisons valables, notamment en cas d'urgence sanitaire.

9. Si l'état d'urgence n'a pas été déclaré, l'exécutif a-t-il bénéficié de pouvoirs supplémentaires en vertu de la législation ordinaire sur les risques sanitaires ou d'une autre urgence publique? A-t-il décidé d'imposer des restrictions exceptionnelles aux droits de l'homme sur la base de ces lois?

Les pouvoirs de l'exécutif pendant la crise épidémique sont régis par la législation préexistante, à savoir l'IfSG (voir Q2). Selon l'article 28 I IfSG, les autorités compétentes peuvent prendre les mesures de protection nécessaires si des personnes malades, suspectes ou contagieuses sont identifiées, dans la mesure et aussi longtemps que cela est nécessaire pour prévenir la propagation de maladies transmissibles. Cela s'applique en particulier aux mesures mentionnées aux articles 29 à 31 de l'IfSG. Par exemple, les autorités compétentes peuvent obliger les personnes à ne pas quitter le lieu où elles se trouvent, ou à ne le quitter que dans certaines circonstances, ou à ne pas entrer dans certains lieux ou lieux publics, ou à n'y entrer que dans certaines circonstances. Le § 32 IfSG autorise les autorités des Länder, dans les conditions du 28 IfSG, à émettre des commandements et des interdictions pour lutter contre les maladies transmissibles au moyen de lois ou de dîners ayant un effet à l'échelle de l'État. Les autorités inférieures, en particulier les autorités locales, peuvent émettre des ordres individuels ou généraux sur la base de l'article 28 IfSG.

Les ordres généraux (Allgemeinverfügungen) visant à protéger les personnes contre le risque d'infection s'appliquent à tous et pas seulement aux personnes qui ont été infectées ou qui sont soupçonnées d'être infectées. Selon le § 5 II IfSG révisé, les autorités fédérales peuvent également publier des ordonnances et des arrêtés. Mais cette autorisation est limitée ; elle est valable pour la période de constatation de la situation épidémique d'importance nationale et expire au plus tard le 31 mars 2021

10. Est-ce que la possibilité pour l’exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs en situation d’urgence est limitée quant à sa durée, ses circonstances et sa portée?

La Loi fondamentale allemande ne prévoit aucune possibilité pour l'exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs.

11. Les sessions du Parlement ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps? Des règles spécifiques sur le fonctionnement du Parlement pendant l'urgence ont-elles été adoptées? Par le parlement ou par l'exécutif?

Le Bundestag a continué à fonctionner pendant la pandémie du Covid-19, à l'exception des trois semaines de pause habituelles à Pâques. Plusieurs mesures de sécurité ont été mises en place pour protéger la santé des membres du Bundestag et du personnel. Les événements publics et les visites ont été temporairement annulés, les voyages d'affaires des parlementaires ont été limités à ce qui était absolument nécessaire, les voyages dans les régions à risque ont été interdits.

Le 25 mars 2020, le règlement intérieur a été modifié afin de garantir le bon fonctionnement de l'organisation dans le contexte de la pandémie. Ces règles resteront en vigueur jusqu'au 20 septembre 2020, à moins que le Bundestag ne décide de les abroger plus tôt. Par exemple, le quorum a été réduit, passant d'une majorité de la moitié des membres du Bundestag présents physiquement pour adopter une loi ou prendre toute autre décision à une majorité d'un quart des membres. Les commissions peuvent décider lorsque plus d'un quart de leurs membres sont soit physiquement présents, soit participent à distance par des moyens électroniques. Les commissions peuvent voter à distance par des moyens électroniques, par dérogation à la règle selon laquelle le vote a lieu en personne, soit à main levée, soit en se levant ou en restant assis. Les délibérations des comités et les séances d'audition qui sont ouvertes au public peuvent assurer la participation du public en lui donnant accès uniquement par des moyens électroniques.

12. Les sessions judiciaires de la Cour constitutionnelle ou d'une juridiction équivalente et/ou d'autres tribunaux ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps ? Des règles spécifiques sur leur fonctionnement pendant l'état d'urgence ont-elles été adoptées ? Par le parlement ou par l'exécutif ?

Les tribunaux allemands fonctionnent toujours, mais avec diverses restrictions. Dans la mesure du possible, les procédures judiciaires se déroulent sous forme écrite ou par vidéoconférence.

La Cour constitutionnelle fédérale allemande (BVerfG), les cours constitutionnelles des Länder et les tribunaux administratifs des Länder ont été et sont encore saisis de nombreuses requêtes contre les mesures du Covid-19. Certaines ont été levées, la plupart ne l'ont pas été (voir Q14).

Les restrictions fondées sur des ordonnances et des ordres généraux des autorités locales peuvent être introduites auprès des tribunaux administratifs conformément à l'article 40 de la loi sur les tribunaux administratifs (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO). Les restrictions fondées sur des ordonnances des Länder, qui ont été émises conformément aux §§ 28 I, 32 IfSG, peuvent faire l'objet d'un recours dans le cadre du contrôle des normes de la justice administrative conformément au § 47 I n° 2 VwGO. Les tribunaux administratifs supérieurs statuent sur les demandes d'ordonnance provisoire conformément à l'article 47 VI VwGO. La Cour constitutionnelle fédérale peut également rendre des ordonnances provisoires si cela est nécessaire d'urgence pour éviter de graves inconvénients, pour prévenir une violence imminente ou pour toute autre raison d'intérêt général (§ 32 I de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale). Dans la plupart des Länder, les personnes physiques et morales concernées peuvent également s'adresser à la Cour constitutionnelle des Länder si un droit fondamental garanti par la Constitution du Land a été violé par un acte souverain du Land. La plupart du temps, la plainte constitutionnelle est exclue de la Cour constitutionnelle du Land si la plainte constitutionnelle a été ou sera portée devant la Cour constitutionnelle fédérale. Si le recours devant la Cour constitutionnelle du Land n'est pas subsidiaire ou limité à un certain objet, le requérant a le choix.

13. La législation sur l'état d'urgence ou sur la situation d'urgence a-t-elle été modifiée ou adoptée pour faire face à la pandémie de Covid-19?

De nombreux actes juridiques ont été adoptés au niveau fédéral, des Länder et local pour lutter contre l'épidémie. Les interventions relatives aux droits fondamentaux prévoient notamment des actes juridiques des Länder et des dispositions concrétisant les municipalités. En revanche, les actes juridiques fédéraux visent principalement à atténuer ou à compenser les conséquences de la pandémie.

14. Cette législation supplémentaire a-t-elle fait l'objet d'un contrôle judiciaire?

La Loi fondamentale allemande ne prévoit aucune possibilité pour l'exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs.

15. L'état d'urgence a-t-il été prolongé ? Pour combien de temps ? La prolongation a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ? A-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire?

Le Bundestag a continué à fonctionner pendant la pandémie du Covid-19, à l'exception des trois semaines de pause habituelles à Pâques. Plusieurs mesures de sécurité ont été mises en place pour protéger la santé des membres du Bundestag et du personnel. Les événements publics et les visites ont été temporairement annulés, les voyages d'affaires des parlementaires ont été limités à ce qui était absolument nécessaire, les voyages dans les régions à risque ont été interdits.

16. Quels sont les recours juridiques disponibles contre les mesures générales et/ou individuelles prises dans le cadre de l'état d'urgence? Quels sont les recours juridiques contre les mesures prises en application de la législation ordinaire sur les crises sanitaires ? Une modification des recours juridiques disponibles a-t-elle été décidée en raison de l'état d'urgence ou provoquée par celui-ci? Des mesures d'urgence ont-elles été invalidées et pour quelles raisons (compétence, procédure, manque de proportionnalité, etc.).

Les tribunaux allemands fonctionnent toujours, mais avec diverses restrictions. Dans la mesure du possible, les procédures judiciaires se déroulent sous forme écrite ou par vidéoconférence.

La Cour constitutionnelle fédérale allemande (BVerfG), les cours constitutionnelles des Länder et les tribunaux administratifs des Länder ont été et sont encore saisis de nombreuses requêtes contre les mesures du Covid-19. Certaines ont été levées, la plupart ne l'ont pas été (voir Q14).

Les restrictions fondées sur des ordonnances et des ordres généraux des autorités locales peuvent être introduites auprès des tribunaux administratifs conformément à l'article 40 de la loi sur les tribunaux administratifs (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO). Les restrictions fondées sur des ordonnances des Länder, qui ont été émises conformément aux §§ 28 I, 32 IfSG, peuvent faire l'objet d'un recours dans le cadre du contrôle des normes de la justice administrative conformément au § 47 I n° 2 VwGO. Les tribunaux administratifs supérieurs statuent sur les demandes d'ordonnance provisoire conformément à l'article 47 VI VwGO. La Cour constitutionnelle fédérale peut également rendre des ordonnances provisoires si cela est nécessaire d'urgence pour éviter de graves inconvénients, pour prévenir une violence imminente ou pour toute autre raison d'intérêt général (§ 32 I de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale). Dans la plupart des Länder, les personnes physiques et morales concernées peuvent également s'adresser à la Cour constitutionnelle des Länder si un droit fondamental garanti par la Constitution du Land a été violé par un acte souverain du Land. La plupart du temps, la plainte constitutionnelle est exclue de la Cour constitutionnelle du Land si la plainte constitutionnelle a été ou sera portée devant la Cour constitutionnelle fédérale. Si le recours devant la Cour constitutionnelle du Land n'est pas subsidiaire ou limité à un certain objet, le requérant a le choix.

17. Si des élections parlementaires et/ou, le cas échéant, présidentielles étaient prévues pendant l'urgence de Covid-19 : ont-elles eu lieu? Des dispositions particulières ont-elles été prises et, si oui, lesquelles ? A-t-il été nécessaire de modifier la législation électorale? Quel a été le taux de participation? Comment a-t-elle été comparée à celle des élections précédentes? Si elles ont été reportées, quelle était la base constitutionnelle ou légale pour le faire? Qui a pris la décision? Pour combien de temps ont-elles été reportées? Cette décision a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ou judiciaire ?

De nombreux actes juridiques ont été adoptés au niveau fédéral, des Länder et local pour lutter contre l'épidémie. Les interventions relatives aux droits fondamentaux prévoient notamment des actes juridiques des Länder et des dispositions concrétisant les municipalités. En revanche, les actes juridiques fédéraux visent principalement à atténuer ou à compenser les conséquences de la pandémie.

Les lois au niveau fédéral comprennent pour la plupart tout un ensemble d'actes juridiques et concernent différents domaines du droit. Les nouveaux actes juridiques ou les dispositions révisées concernant le coronaire apportent un soutien financier important au système de santé, au réseau de recherche, aux Länder et aux municipalités ainsi qu'aux personnes et aux entreprises touchées par les restrictions liées au coronaire. Elles prévoient la suspension temporaire des obligations contractuelles et autres des personnes et des entreprises qui rencontrent des difficultés financières. Elles permettent de remplacer la présence personnelle par des moyens numériques, d'introduire d'autres expédients pour permettre le travail des autorités, de prolonger le mandat des organes électoraux et bien plus encore.

Les mesures de grande envergure touchant aux droits de l'homme sont principalement introduites par des ordonnances des Länder ou de leurs gouvernements sur la base des articles 32, 28 I IfSG. Les règlements du plus grand Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie en termes de population sont mentionnés ici à titre d'exemple. Ils sont en grande partie édictés par le ministère du travail, de la santé et des affaires sociales. Ces ordonnances sont révisées à intervalles rapprochés et adaptées à l'évolution des circonstances. Les actes parlementaires, quant à eux, réglementent les compétences des autorités ainsi que l'aide financière du Land et d'autres mesures visant à atténuer les conséquences de l'épidémie qui nécessitent des modifications des lois du Land.

Dans les premières semaines, en raison de l'absence de règles uniformes, les villes et les municipalités ont pris des mesures temporaires pour freiner la propagation du coronavirus au moyen d'ordonnances générales - les écoles ont été fermées, les élèves et les enseignants mis en quarantaine, les manifestations en plein air interdites, les restaurants, les hôtels, les magasins fermés. Avec l'adoption de règles uniformes pour le Land ou l'ensemble du territoire allemand, ces mesures étaient pour la plupart superflues et ont été abrogées avant l'expiration de leur validité.

18. Mêmes questions que sous 17, mutatis mutandis, en ce qui concerne les élections locales et les référendums.

Selon l'Association allemande des juges, plus de 1000 demandes d'injonctions préliminaires ont été soumises aux tribunaux administratifs et constitutionnels allemands à la fin du mois de mai 2020. La plupart des plaintes déposées contre les mesures de protection de la couronne n'ont pas abouti.

Seules 3 des 33 demandes adressées à la Cour constitutionnelle fédérale ont été au moins partiellement couronnées de succès. Le 29 avril 2020, l'interdiction des rassemblements de communautés religieuses prévue par l'ordonnance de Basse-Saxe pour la protection contre les nouvelles infections par le virus Corona a été suspendue, car elle ne permettait pas d'exceptions dans des cas individuels. La cour a considéré que l'interdiction générale sans possibilité d'accorder des exceptions dans des conditions et exigences spécifiques adaptées à la situation dans des cas individuels et, si nécessaire, en coordination avec l'autorité sanitaire, était disproportionnée et incompatible avec la liberté de croyance garantie par l'article 4 I GG. En principe, cependant, la Cour constitutionnelle a estimé que l'interdiction des services religieux était constitutionnelle. Bien que l'interdiction constitue une ingérence substantielle dans le droit fondamental, au vu de la situation actuelle, le droit de pratiquer le culte ensemble doit être mis en balance avec les dangers pour la vie et l'intégrité physique que l'État doit protéger conformément à l'article 2 II GG.

La liberté de réunion (article 8 I GG) a fait l'objet d'un certain nombre d'autres procédures. Dans deux cas, les demandes de protection juridique du plaignant ont abouti, les autorités locales ayant été chargées de se prononcer à nouveau sur la recevabilité de l'assemblée. Les autorités locales, lorsqu'elles ont décidé d'accorder une dérogation à l'interdiction de réunion, n'ont pas vu que les ordonnances donnaient un pouvoir discrétionnaire. Comme elles n'ont pas fait usage du pouvoir discrétionnaire accordé par les ordonnances, elles n'ont pas vérifié les circonstances spécifiques de la situation individuelle et n'ont pas envisagé de minimiser davantage les risques d'infection. Cette obligation d'examiner les mesures visant à minimiser le risque d'infection s'applique non seulement à l'organisateur mais aussi à l'autorité qui accorde l'exception à l'interdiction de la réunion.

Toutes les autres demandes qui étaient dirigées contre l'interdiction de réunion, contre une seule autre mesure, contre plusieurs dispositions de l'ordonnance du Land ou même contre toutes les ordonnances de protection de la couronne des Länder ont été rejetées par la Cour constitutionnelle. La Cour souligne que les mesures de protection ne sont pas disproportionnées au point que les règles existantes devraient être déclarées nulles et non avenues dans les procédures préliminaires. Il a été jugé acceptable d'interférer temporairement avec les droits des demandeurs afin de protéger la santé et la vie d'autrui. Cette conclusion était toutefois subordonnée à la condition que les règles soient adaptées à l'évolution des circonstances.

Les décisions des cours constitutionnelles et des tribunaux administratifs des Länder suivent la même ligne. Ici aussi, seuls quelques candidats ont été retenus. Par exemple, la Cour constitutionnelle de Saxe a déclaré que l'interdiction de l'ordonnance de protection de la couronne de Saxe de réduire la surface de vente à 800 mètres carrés pour pouvoir rouvrir le commerce était une violation du principe d'égalité de la Constitution de Saxe. Toutefois, la cour a décidé de ne pas suspendre l'ordonnance, car elle a déjà expiré le 3 mars 2020. Dans le Mecklembourg-Poméranie, la Cour administrative supérieure a qualifié l'interdiction temporaire des excursions d'un jour vers les îles et les lieux de la mer Baltique comme une atteinte disproportionnée au droit fondamental à la liberté de la personne (article 2 II 2 GG). En revanche, l'interdiction d'entrée dans le Mecklembourg-Poméranie et l'obligation de quitter le Land pour les personnes n'ayant pas de premier lieu de résidence dans le Mecklembourg-Poméranie ont été jugées proportionnées compte tenu de la situation actuelle sur la base d'un examen sommaire dans le cadre de la procédure préliminaire. Les plaintes des propriétaires de résidences secondaires et d'un locataire de chasse à cet égard n'ont pas abouti.