Commission de Venise - Observatoire des situations d'urgence
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Avis de non-responsabilité: ces informations ont été recueillies par le Secrétariat de la Commission de Venise sur la base des contributions des membres de la Commission de Venise, et complétées par des informations disponibles à partir de diverses sources ouvertes (articles académiques, blogs juridiques, sites Web d'information officiels, etc.) .
Tous les efforts ont été faits pour fournir des informations exactes et à jour. Pour plus de détails, veuillez visiter notre page sur le COVID-19 et les mesures d'urgence prises par les États membres: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_EmergencyPowersObservatory&lang=FR
1. La constitution de votre pays comporte-t-elle des dispositions spécifiques applicables aux situations d'urgence (guerre et/ou autre urgence publique menaçant la vie de la nation)?
La constitution portugaise établit une distinction entre l'état de siège (une urgence de degré supérieur affectant l'ordre public et la sécurité du pays) et l'état d'urgence (une calamité de degré inférieur). En outre, certaines mesures d'urgence peuvent être ordonnées soit en vertu de la législation spéciale sur les risques sanitaires, sur la protection civile, etc. Enfin, certaines mesures peuvent être ordonnées par les décrets législatifs de l'exécutif
2. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires régissant l'état d'urgence ?
Les dispositions constitutionnelles relatives à l’état d’urgence sont précisées dans la loi organique sur l’état de siège et l’état d’urgence no. 1/2012, du 11 mai 2012, qui a modifié et réédité la loi nº 44/86 du 30 septembre 1986. Cette loi a le statut de loi organique (pour le texte en portugais cliquez ici. Pour le texte en anglais cliquez ici.
3. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires sur les risques sanitaires ou autres situations d'urgence?
Dans une situation où il existe des risques sanitaires graves, ou dans d'autres cas qui nécessitent une intervention rapide, en dehors des conditions exceptionnelles de déclaration de l'état de siège ou d'urgence, le droit commun (loi-cadre de protection civile - loi nº 27/2006, du 3 juillet 2006) prévoit trois niveaux d'intervention selon la gravité de la situation : situation d'alerte, situation de contingence et calamité publique.
4. L'état d'urgence a-t-il été déclaré dans votre pays en raison de la pandémie Covid-19 ? Par quelle autorité et pour combien de temps?
Certaines mesures originales ont été prises par l’exécutif sur la base de la législation sur les risques pour la santé (voir Q3) ou en vertu des décrets-lois du gouvernement (cliquez ici pour le décret-loi de mars 2020, en portugais.
5. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à l'approbation du Parlement (si elle a été prise par l'exécutif)?
Les déclarations d’état d’urgence par le Président de la République ont été approuvées par l’Assemblée de la République, après débat, et sous la forme constitutionnelle de la résolution (art. 166, (5) de la Constitution), et précédées d’une consultation avec le Gouvernement, conformément à la procédure établie dans la Constitution et la loi organique.
6. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire ? A-t-elle été jugée justiciable?
La déclaration d’état d’urgence a été faite dans de le cadre de l’exercice d’une compétence politique du Président de la République prévue par la Constitution et n’est pas, en tant que telle, soumise au contrôle judiciaire, car elle a la nature d’un acte politique constitutionnel permettant l’exercice de la compétence du Gouvernement par des actes de charactere législatif ou administratif. Les actes du gouvernement sont soumis, en termes généraux, au contrôle judiciaire de la Cour constitutionnelle, qui supervise la conformité constitutionnelle des actes législatifs et évalue la légalité, y compris la violation des lois supérieurs (ces lois qui exigent une majorité qualifiée pour l’approbation). Dans la situation concrète, les actes exécutifs du gouvernement ou par des entités publiques compétentes font l’objet d’une évaluation concrète de la constitutionnalité par les tribunaux compétents (par les tribunaux ordinaires s’il s’agit de règles ou de règlements; par les tribunaux administratifs s’il s’agit d’actes administratifs) en termes généraux, le recours à la Cour constitutionnelle étant limité à la question de constitutionnalité.
7. Des dérogations aux droits de l'homme sont-elles possibles dans des situations d'urgence en vertu du droit national? Quelles sont les circonstances et les critères requis pour déclencher une exception? Une dérogation a-t-elle été faite en vertu de l'article 15 de la CEDH ou de tout autre instrument international? Le droit national interdit-il la dérogation à certains droits, même en situation d’urgence? Existe-t-il une exigence explicite selon laquelle les dérogations doivent être proportionnées, c'est-à-dire strictement limitées, quant à leur durée, leurs circonstances et leur portée, aux exigences de la situation?
La déclaration de l’état d’urgence permet aux autorités compétentes de prévoir des règles déterminant certaines limitations dans l’exercice des droits fondamentaux, selon les termes définis par le contenu de la déclaration.
8. Quels droits de l'homme ont été limités/dérogés dans votre pays, dans le contexte de la pandémie Covid-19?
Conformément au décret présidentiel déclarant l'état d'urgence dans le contexte de la pandémie COVID 19, ainsi qu'aux déclarations de renouvellement, certains droits ont été restreints.
9. Si l'état d'urgence n'a pas été déclaré, l'exécutif a-t-il bénéficié de pouvoirs supplémentaires en vertu de la législation ordinaire sur les risques sanitaires ou d'une autre urgence publique? A-t-il décidé d'imposer des restrictions exceptionnelles aux droits de l'homme sur la base de ces lois?
En dehors de la période de validité de l’état d’urgence (voir Q1), le Gouvernement dispose de pouvoirs spéciaux conférés par la loi-cadre de protection civile (loi no. 27/2006, du 3 juillet), à savoir la déclaration de la situation de calamité, lorsque, face à l’apparition ou au danger d’une situation grave susceptible de causer des dommages ou des victimes, qui affecte gravement les conditions de vie et la capacité socioéconomique dans les zones ou sur l’ensemble du territoire national.
10. Est-ce que la possibilité pour l’exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs en situation d’urgence est limitée quant à sa durée, ses circonstances et sa portée?
L’exécutif n’a aucune possibilité de modifier ou de déroger à l’attribution normale des pouvoirs : la loi organique prévoit que la déclaration de l’état d’urgence ne peut que modifier la normalité constitutionnelle selon les termes fixés par la Constitution elle-même et par la loi organique, et ne peut affecter l’application des règles constitutionnelles relatives à la compétence et au fonctionnement des organes souverains et des organes d’autonomie des régions autonomes, ainsi que les droits et immunités de leurs titulaires.
11. Les sessions du Parlement ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps? Des règles spécifiques sur le fonctionnement du Parlement pendant l'urgence ont-elles été adoptées? Par le parlement ou par l'exécutif?
Pendant l’état d’urgence, l’Assemblée de la République fonctionne normalement, exerçant ses pouvoirs habituels.
12. Les sessions judiciaires de la Cour constitutionnelle ou d'une juridiction équivalente et/ou d'autres tribunaux ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps ? Des règles spécifiques sur leur fonctionnement pendant l'état d'urgence ont-elles été adoptées ? Par le parlement ou par l'exécutif ?
Pendant l’état d’urgence déterminé par COVIDE-19, les tribunaux ont maintenu tous leurs pouvoirs, fonctions et responsabilités. De nouvelles règles/procédures ont été introduites pour des raisons sanitaires; les délais de procédure ont été suspendus afin d’éviter un préjudice aux parties intéressées. Toutefois, toutes les revendications relatives à l’exercice des droits fondamentaux pendant l’état d’urgence pourraient être soumises aux tribunaux de la manière habituelle. Dans la mesure du possible, la loi prévoit l’utilisation de moyens de communication à distance, tels que la vidéoconférence.
13. La législation sur l'état d'urgence ou sur la situation d'urgence a-t-elle été modifiée ou adoptée pour faire face à la pandémie de Covid-19?
Le cadre constitutionnel et juridique concernant les états d’urgence, tel que défini dans la Constitution et dans la loi organique, n’a fait l’objet d’aucune modification pendant la pandémie.
14. Cette législation supplémentaire a-t-elle fait l'objet d'un contrôle judiciaire?
Non applicable - voir Q13
15. L'état d'urgence a-t-il été prolongé ? Pour combien de temps ? La prolongation a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ? A-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire?
La déclaration de l’état d’urgence par le Président de la République a fixé la durée de quinze jours, et a été renouvelée à deux reprises par le Président de la République, avec des modifications mineures, pour des périodes de quinze jours; la procédure de renouvellement est la même que la procédure de déclaration.
16. Quels sont les recours juridiques disponibles contre les mesures générales et/ou individuelles prises dans le cadre de l'état d'urgence? Quels sont les recours juridiques contre les mesures prises en application de la législation ordinaire sur les crises sanitaires ? Une modification des recours juridiques disponibles a-t-elle été décidée en raison de l'état d'urgence ou provoquée par celui-ci? Des mesures d'urgence ont-elles été invalidées et pour quelles raisons (compétence, procédure, manque de proportionnalité, etc.).
Les recours individuels disponibles sont les recours habituels et assurent un accès complet aux tribunaux; l’état d’urgence et la situation extraordinaire de calamité publique n’ajoutent rien à la réglementation actuelle et ne suppriment pas des moyens générales d’accès aux tribunaux.
17. Si des élections parlementaires et/ou, le cas échéant, présidentielles étaient prévues pendant l'urgence de Covid-19 : ont-elles eu lieu? Des dispositions particulières ont-elles été prises et, si oui, lesquelles ? A-t-il été nécessaire de modifier la législation électorale? Quel a été le taux de participation? Comment a-t-elle été comparée à celle des élections précédentes? Si elles ont été reportées, quelle était la base constitutionnelle ou légale pour le faire? Qui a pris la décision? Pour combien de temps ont-elles été reportées? Cette décision a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ou judiciaire ?
Pendant la période d’état d’urgence, il n’y a pas eu d’élections au niveau national, régional ou local.
18. Mêmes questions que sous 17, mutatis mutandis, en ce qui concerne les élections locales et les référendums.
Pas d’élections au niveau local.
Portugal
L'article 19 de la Constitution portigaise ("Suspension de l'exercice des droits"), prévoit la base constitutionnelle d’une déclaration du regime d’exception:
"1. Les organes de souveraineté ne peuvent, conjointement ou séparément, suspendre l'exercice des droits, des libertés et des garanties, sauf en cas d'état de siège ou d'état d'urgence, déclarés dans les formes prévues par la Constitution.
2. L'état de siège ou l'état d'urgence ne peuvent être déclarés, en tout ou partie du territoire national, que dans les cas d'agression effective ou imminente par des forces étrangères, de grave menace ou de perturbation de l'ordre constitutionnel démocratique ou de calamité publique.
3. L'état d'urgence est déclaré quand les faits répondant aux conditions indiquées au paragraphe précédent présentent un degré de gravité moindre. Il ne peut provoquer la suspension que de quelques droits, libertés et garanties susceptibles de l'être.
4. Le choix de l'état de siège ou de l'état d'urgence, ainsi que leur déclaration et leur exécution, doivent respecter le principe de la proportionnalité. Leur étendue, leur durée et les moyens utilisés doivent être limités au strict nécessaire pour le rapide rétablissement de la normalité constitutionnelle.
5. La déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence est dûment motivée et énonce les droits, les libertés et les garanties dont l'exercice est suspendu. Elle ne peut porter sur une période supérieure à quinze jours, ou à la durée légale quand elle est consécutive à la déclaration de guerre, sans préjudice des éventuelles prorogations pour une période limitée de la même façon.
6. La déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence ne peut en aucun cas porter atteinte au droit à la vie, à l'intégrité physique, à l'identité de la personne, à la capacité civile et à la citoyenneté, au principe de non-rétroactivité de la loi pénale, au droit des inculpés à la défense et à la liberté de conscience et de religion.
7. La déclaration d'état de siège ou d'état d'urgence ne peut modifier la normalité constitutionnelle que dans les conditions prévues par la Constitution et par la loi. Elle ne peut notamment remettre en cause l'application des normes constitutionnelles relatives à la compétence et au fonctionnement des organes de souveraineté et du gouvernement des régions autonomes ou les droits et immunités de leurs membres.
8. La déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence confère aux autorités la compétence leur permettant de prendre les mesures nécessaires et appropriées au rapide rétablissement de la normalité constitutionnelle."
En ce qui concerne les procédures, l’article 134 prévoit à la p. d) qu’il est dans les pouvoirs du Président « de déclarer l’état de siège ou l’état d’urgence, conformément aux dispositions des articles 19 et 138 ». Selon l'article 138 (Déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence"), "1. La déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence est subordonnée à l'audition du gouvernement et à l'autorisation de l'Assemblée de la République ou, si elle n'est pas réunie et qu'il s'avérait impossible de la réunir immédiatement, de sa Commission Permanente. 2. La déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence, quand elle est autorisée par la Commission Permanente de l'Assemblée de la République, devra être confirmée par l'Assemblée de la République en séance plénière dès qu'il sera possible de la réunir."
La loi organique contient les règles relatives à la nature et aux objectifs de l’état d’urgence, fixe les limites de l’exercice des droits et des garanties par les citoyens, introduit les exigences d’adéquation et de proportionnalité, régit la couverture territoriale et la durée de l’état d’urgence et garantit le droit d’accès aux tribunaux. Cette loi organique réglemente également les pouvoirs et les compétences constitutionnelles pour la déclaration et la mise en œuvre de l’état de siège ou de l’état d’urgence.
En outre, certaines mesures sont décrites par la loi-cadre sur la protection de la santé (pour le texte en portugais cliquez ici et la Loi sur la vigilance publique qui prévoit des mesures qui peuvent être adoptées par l’exécutif en cas d’urgence de santé publique (y compris la fermeture d’entreprises ou l’isolement des personnes malades) - pour un texte en portugais, cliquez ici
La propagation rapide de la maladie de COVIDE 19 a nécessité l’adoption de mesures de confinement exceptionnelles qui ne pouvaient être prises que dans le cadre constitutionnel défini pour l’état d’urgence.
L’état d’urgence a d’abord été décrété par un décret du Président de la République, nº 14-A/2020, du 18 mars, d’une durée de quinze jours, et, par déclarations du Président de la République (décrets nº 17-A/2020, du 2 avril et du 20 au 20/2020, du 17 avril), il a été renouvelé deux fois pour quinze jours chacun.
Les déclarations d’état d’urgence par le Président de la République ont été autorisées par l’Assemblée de la République, après débat et approbation, et sous forme constitutionnelle de résolution (art. 166, 5 de la Constitution), et précédées d’une consultation avec le Gouvernement, conformément à la procédure établie dans la Constitution et la loi organique.
Pour le texte en anglais du décret et de la résolution de Parliamnet cliquez ici.
Aucun des décrets gouvernementaux dans le cadre de l’état d’urgence n’a fait l’objet d’un contrôle judiciaire abstrait de constitutionnalité ou de légalité.
Les circonstances et les motifs de déclaration de l’état d’urgence sont énoncés dans la Constitution et dans la Loi organique.
La République portugaise n’a pas utilisé la mesure prévue à l’article 15 de la CEDH ou à tout autre instrument international.
En cas de siège ou d’état d’urgence, la Constitution et la Loi organique garantissent l’inviolabilité absolue des droits à la vie, à l’intégrité personnelle, à l’identité personnelle, à la capacité civile et à la citoyenneté, la non-rétroactivité du droit pénal, le droit à la défense des accusés, ou la liberté de conscience et de religion, et l’état d’exception ne peut affecter l’application des règles constitutionnelles concernant les compétences et le modus operandi des entités qui exercent la souveraineté ou de l’autonomie gouvernementale les organes des régions autonomes, ou les droits et immunités des titulaires de charge respectifs.
La Constitution et la Loi organique imposent directement et explicitement que le choix et l’application des mesures doivent être faits selon des critères d’adéquation et de proportionnalité - voir l’article 19, paragraphe 4, de la Constitution, et, en cas d’état de siège ou d’état d’urgence, les citoyens conservent leur plein droit d’accès aux tribunaux, conformément au droit général , pour défendre leurs droits, libertés et garanties endommagés ou menacés par toute mesure inconstitutionnelle ou illégale – voir l’article 3 de la loi organique.
Les décrets de déclaration et de renouvellement de l'état d'urgence énoncent, de manière directe et très détaillée, les droits qui pourraient faire l'objet de limitations, ainsi que la portée possible de ces limitations.
Le premier décret de déclaration de renouvellement était le plus détaillé, compte tenu des circonstances qui existaient à l'époque.
Aux termes du décret du Président de la République, le gouvernement pouvait déterminer, chaque fois que cela était nécessaire et approprié conformément au principe de proportionnalité, des restrictions au droit de circuler et de séjourner en tout lieu du territoire national ; aux droits de propriété et d'initiative économique privée ; aux droits des travailleurs ; au droit de circulation internationale ; au droit de réunion et de manifestation ; à la liberté de culte dans sa dimension extérieure ; à la liberté d'apprendre et d'enseigner.
Dans l'exercice de ses pouvoirs pour déterminer et mettre en œuvre les mesures nécessaires pour faire face à la propagation de l'épidémie et contrôler ses effets, le gouvernement, en ce qui concerne les limitations, a utilisé des critères d'intervention minimale et a opté, dans la mesure du possible, pour la création de certains devoirs, en appelant les citoyens à les respecter, mais sans sanction directe.
Dans les décrets d'application (nº 2-A/2020 du 20 mars ; 2-B/2020, du 2 avril et 2-C/2020, du 17 avril), des restrictions au droit de circuler ont été établies à différents niveaux d'intensité : l'obligation de confinement de la personne infectée à son domicile dans un autre lieu approprié ; un devoir spécial d'autoprotection de certaines catégories de personnes plus exposées à de graves conséquences sanitaires en cas de contamination (citoyens de plus de 70 ans ; immunodéprimés, diabétiques, patients souffrant de maladies chroniques, cardiovasculaires ou respiratoires) avec l'obligation de rester à son domicile et uniquement avec la possibilité de se déplacer dans des cas expressément prévus ; et un devoir général de confinement à domicile pour d'autres personnes, avec toutefois une longue liste d'exceptions justifiées par des raisons objectives.
Les droits de propriété et d'initiative économique privée ont été limités par l'ouverture et le fonctionnement obligatoires d'établissements ou d'entreprises essentiels à la vie de la communauté et à la fourniture de services de santé, ainsi que par l'imposition de la fermeture temporaire ou de la limitation du fonctionnement de certaines activités qui, en raison de leur nature, étaient susceptibles de créer des risques élevés de contagion dans le contexte de la situation de pandémie (énumérées à l'annexe II des décrets) ; des règles de sécurité ont été établies pour le fonctionnement des activités autorisées pendant l'exception. Dans le cadre des restrictions du droit d'utilisation de la propriété et des droits relatifs, il a été déterminé que certains contenus du contrat de bail non résidentiel ont été supprimés (la fermeture d'installations et d'établissements ne peut être invoquée comme base de résolution, de dénonciation ou d'autres formes contractuelles d'utilisation des biens immobiliers) ; et la réquisition civile d'établissements ou de services nécessaires pour lutter contre la maladie COVID-19.
Les droits des travailleurs étaient conditionnés par l'obligation d'accepter les modifications des conditions de travail dues à des exigences d'intérêt public (horaires de travail, jus variandi, lieu de travail) ; le droit de grève était limité en ce qui concerne les services essentiels et inévitables.
En ce qui concerne la circulation internationale, les contrôles aux frontières des personnes et des marchandises, y compris les contrôles sanitaires, pouvaient être déterminés, en coordination avec les autorités européennes et dans le respect des traités de l'Union, ainsi que toutes les mesures nécessaires pour assurer la circulation internationale des biens et services essentiels.
En ce qui concerne la liberté de culte, les célébrations à caractère religieux et autres manifestations culturelles impliquant un rassemblement de personnes sont interdites ; dans le cas des funérailles, l'obligation de respecter un nombre maximum de personnes à assister aux funérailles, à déterminer par les autorités locales compétentes, en respectant les distances de sécurité entre les personnes, est prévue.
Afin de prévenir le risque de contagion, les activités scolaires avec présence physique ont été suspendues et remplacées, dans des conditions techniquement possibles, soit par des activités d'enseignement à distance, soit par la transmission par la télévision publique.
Les mesures spécifiques ont été prises par les décrets gouvernementaux, mettant en œuvre la déclaration de l'état d'urgence du Président (telle qu'approuvée par le Parlement). Un exemple de ce type de décret peut être trouvé ici et ici.
Dans la première phase de la lutte contre la pandémie, le gouvernement a déterminé certaines restrictions spécifiques (décret-loi no. 10-A/2010 du 13 mars): suspension des activités d’enseignement et de formation avec présence physique des eleves, interdiction des visites organisées pour les étudiants finalistes, restrictions d’accès ou conditions imposées à certains établissements (restaurants et bars), isolement prophylactique déterminé par les autorités sanitaires, et possibilité d’imposition unilatérale de régime de télétravail; dans le contexte de la calamité publique, une « clôture sanitaire » a été délimitée sur le territoire d’une commune touchée par une situation épidémiologique avec une transmission communautaire active par l’adoption de mesures exceptionnelles pendant deux semaines : interdiction de circulation sur la voie publique et les espaces publiques, à l’exception des cas nécessaires et urgents (achat de nourriture, des medicaments, raisons sanitaires, accès au lieu de travail, s’il est situé dans la zone de la municipalité, assistance aux personnes âgées, mineurs, etc.); fermeture d’établissements commerciaux ou industriels, à l’exception de ceux qui fournissent des services essentiels; interdiction d’entrer ou de quitter la municipalité, sauf dans des cas spécifiquement définis (Résolution du Conseil des ministres np. 10-D/2020, du 19 mars).
Les organes de fouvernance judiciaire (Conseils Supérieurs et Parquet Général) ont déterminé les procédures relatives à l’utilisation des moyens de communication à distance, afin de limiter la présence physique de magistrats, d’huissiers ou des autres personnes dans les batiments de la justice.
La législation mettant en œuvre les mesures d’état d’urgence, comme l’exigent les conditions de la pandémie, ne s’applique qu’à la situation d’urgence imposée par COVID 19 en termes définis par les lois d’urgence
Il n’y a aucune information sur l’invalidation des mesures d’urgence par les tribunaux; toutefois, il n’est pas exclu que les personnes qui se considèrent touchées puissent se plaindre des effets de ces mesures.
Un cas de quarantaine obligatoire dans un hôtel d'une personne qui est entrée sur le territoire d’une région autonome a été tranchée dans un procedure d’habeas corpus. Un citoyen a été placé en détention prophylactique dans un hôtel, après avoir débarqué à l’aéroport, en provenance du territoire continentale portugais. Cette mesure a été déterminée par les autorités sanitaires régionales. La cour a noté qu’il n’y avait pas de consentement de la personne concernée, que la situation se produisait en dehors de la période de l’état d’urgence et que les dispositions légales émanant des organes de la Région autonome qui autorisaient la mesure ne respectaient pas les pouvoirs prévus par la Constitution pour la Région. Le tribunal a décidé que le confinment obligatoire d’une personne, sans preuve suffisante que cette personne a été infectée, sans peser les valeurs de la santé publique par rapport à la liberté personnelle, et sans la possibilité de rester à la maison (alors que dans d’autres parties du Portugal il était possible de passer la quarantaine à la maison), viole le principe de proportionnalité. Par décision du 16 mai, le tribunal a ordonné la résiliation immédiate de la mesure.
Le prochain événement électoral dans les calendriers électoraux sont les élections régionales dans la région autonome des Açores, qui n’ont pas encore été programmées, et l’élection à la présidence de la République en janvier 2021.